인구 50만 명 이상 대도시 행정계층구조에 대한 적정성 분석

 

3._남재걸,_김태운(인구 50만 명 이상 대도시 행정계층구조에 대한 적정성 분석).pdf

          

Ⅰ. 문제의 제기
우리나라 지방행정의 계층구조는 자치계층(특별자치시·도, 특별시, 광역시·도, 시·군·구)
과 지방자치단체 내의 행정계층(일반구, 읍·면·동)으로 구분된다. 자치계층은 단층제(제주특
별자치도와 세종특별자치시)와 중층제(도, 특·광역시)가 혼용되고 있으며 기초 자치단체의
행정계층은 단층제와 중층제(일반구 설치 시)가 혼용되고 있다. 최근 지방행정의 계층구조
와 관련된 학계 및 실무 차원의 논의는 주로 지방행정체제개편과 관련하여 자치계층을 중
제1저자 : 남재걸, 교신저자 : 김태운
주 제 어 : 행정계층, 대도시, 대동제, 일반구
Key words : Administrative tier, Non-Autonomous Borough, Large City
64 인구 50만 명 이상 대도시 행정계층구조에 대한 적정성 분석
심으로 논의되어 왔다(하혜수·김영기, 2006; 강용기, 1998). 특히 지방행정체제개편 추진위
원회는 특·광역시 자치구의 지방의회를 폐지하는 개편대안을 제시하기도 하였다.
그러나 이러한 특·광역시 자치계층에 대한 활발한 논의에 비하여 기초자치단체 내의 행
정계층에 대한 적정성 논의는 부족한 실정이다. 자치단체 내의 행정계층은 단층제를 원칙
으로 하고 있으나 현행 「지방자치법」제3조 제3항에서는 특별시와 광역시가 아닌 인구
50만 명 이상 시에는 자치구가 아닌 구를 설치 할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 임의규
정으로 설치 여부는 전적으로 인구 50만 명 이상 시에서 그 설치 여부에 대한 판단을 할
수 있는 사항이다. 그 결과 구 창원시에서 대동제를 실시한 것을 제외하고는 인구 50만 명
이상 시의 요건을 갖추면 대부분 일반구를 설치하고 있다. 2012년 1월 현재 일반구가 설치
된 12개 대도시의 총 인구는 9,616,961명으로 우리나라 전체인구의 20%, 6개 광역시 전체
인구 12,974,069명의 74%에 이르는 수준이다. 또한 일반구의 수는 33개로 광역시의 자치구
44개 보다는 적지만 평균 인구수는 광역시 자치구가 294,865명, 일반구가 291,423명으로 그
규모가 비슷한 실정이다. 인구 50만 명 이상 대도시는 지금까지 꾸준히 증가하는 추세를
보이고 있으며 최근 경기 화성시와 김해시가 인구 50만 명을 초과하여 일반구 설치 요건
을 갖추게 되었다. 더욱이 정부가 추진하는 지방행정체제개편의 시군통합이 이루어지면 더
많은 수의 50만 명 이상 대도시가 형성될 가능성이 있다. 일반적으로 지방자치단체의 내부
행정기관의 설치 목적은 크게 두 가지로 요약된다. 하나는 주민의 입장에서 편의성을 증진
하는 것이며 다른 하나는 지방정부의 입장에서 행정의 효율성을 확보하는 것이다(최영출,
2008; 지방행정연구원, 2008).
이러한 목적에도 불구하고 일반구의 설치는 기초자치단체내에서 행정계층을 하나 더 추
가하는 것으로 행정계층(시-일반구-동)간 비효율성에 대한 문제점이 지적되고 있는 것이
현실이다. 현재 정부가 지방행정의 효율성과 민주성을 증진시키기 위하여 시군구 통합, 자
치구와 군 개편 등의 지방행정체제 개편을 추진하고 있기 때문에 체제개편의 효과를 극대
화하기 위해서는 일반구의 필요성과 그 효과 등에 대해 설치 목적 등과 연계하여 체계적
이고 실증적인 분석이 요구된다.
이에 따라 본 연구는 우리나라 인구 50만 명 이상 대도시의 내부 행정기관인 일반구제
의 적정성에 대한 실증 분석을 시도하였다. 구체적으로는 우리나라에서 유일하게 대동제의
경험을 가지고 있는 경상남도 창원시를 중심으로 일반구제와 대동제에 대한 사례를 분석
하였다. 통합이전 구 창원시는 1997년부터 대동제를 실시한 경험이 있으며 2010년 7월 마
산시 및 진해시가 구 창원시와 함께 통합되면서 일반구제로 전환하였다. 따라서 대동제와
일반구제를 모두 경험한 경남 창원시에 대한 분석은 대도시 행정계층 적정성 분석에서 신
뢰할 수 있는 정책적인 시사점을 도출 할 수 있을 것으로 기대된다. 본 연구는 다음과 같
은 질문을 중심으로 진행하였다. 첫째, 행정 효율성과 주민편의성의 관점에서 대도시 내부
행정계층으로서 중층제인 일반구제와 단층제인 대동제는 어떠한 차이점과 공통점이 있는
가? 둘째, 이러한 차이점과 공통점은 향후 대도시 행정계층 설정에 어떠한 정책적 함의를
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 65
도출 할 수 있는가? 이러한 질문을 바탕으로 먼저 이론적 논의와 우리나라 대도시의 행정
계층을 살펴보고, 선행연구의 검토와 연구의 분석 틀에 대한 설정을 통해 대동제와 일반구
에 대한 비교 분석을 거쳐 정책적 함의를 도출한다.
Ⅱ. 우리나라 대도시1)행정계층
1. 대도시 행정계층의 차별화 근거
「지방자치법」제3조 제3항에서는 ‘특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 명
이상의 시에는 자치구가 아닌 구’를 둘 수 있도록 하고 있으며, 동조 제4항에서는 ‘자치구
가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍·면·동을 둘 수 있다‘라고 규정하고 있다. 따라서 자
치구의 설치와 읍·면·동의 설치 여부는 인구 50만 명 이상 시에서 결정할 수 있는 임의규
정이다.
인구 50만 명 이상 대도시에 일반구를 설치할 수 있도록 하는 것은 기존의 행정체제로
는 행정수요를 감당하기 어렵기 때문이다. 하지만, 인구 50만 명 이상 이고 새로운 행정수
요에 감당하기 어려운 경우라 하더라도 분구 후 ‘구당 평균 인구가 20만 명 이상이 되어
야 한다’는 구당 평균 인구 기준을 제시하여 무분별한 구의 확대를 방지하는 장치를 두고
있다.
인구 50만 명 이상의 시에 설치되는 행정기구와 관련된 법제로는「지방자치단체의행정
기구와정원기준등에관한규정」제13조에서 구 설치 여부에 따른 실․국 설치범위를 차별화
하고 있다. 즉, 인구 50만 명 이상이고 구를 설치하지 아니하는 경우는 6개 이내의 실·국
설치가 가능하지만, 구를 설치한 경우에는 인구 50만 명 이상 90만 명 미만의 경우 4~5개
의 실·국만 둘 수 있도록 하여 구를 설치하지 않는 경우에 본부 실·국 설치에 약간의 인센
티브를 부여하고 있다.
1) 본 논문의 대도시는 일반구를 설치한 경우로 한정하고 있음. 따라서, 「지방행정체제 개편에 관
한 특별법

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