2017년 분권형 국가를 위한 제언

2017년 분권형 국가를 위한 제언

임승빈

명지대학교 행정학과 교수

(2017년 한국지방자치학회 회장)

 

  요즘 개헌이 필요하다고 요구하는 논자들의 주장을 보면 한결같이 제왕적 대통령제의 폐해가 헌법에 기인한다는 것이다. 미국 연방헌법의 기틀을 짠 제퍼슨은 말년에 ‘귀족주의자’와 ‘민주주의자’를 구분했다.

 

  그에 따르면 귀족주의자는 ‘국민을 무서워하고 불신하여 그들로부터 모든 권력을 빼앗아 상위계층에게 주려는 자’였다. 이와 대조적으로 민주주의자는 ‘국민과 하나가 되고 국민을 확고하게 신뢰하고 그들을 사랑하며 설사 항상 최고로 현명하지 않더라도 공공이익을 정직하고 안전하게 지키려는 자’였다고 회고한 바 있다.

 

  즉, 연방제이든 단방제이든 내각제이든 대통령제이든 국민과 권력을 함께 할 것이냐 유무에 있지 체제형태는 중요치 않은 것이다. 이런 관점에서 중앙의 권력을 지방분권형으로 전환한다는 것은 민주주의를 수호한다는 것과 같다고 볼 수 있다.

 

  중앙부처 내에서의 권력의 분권은 수평적 권력분립이라고 본다면, 지방자치제도는 중앙정부와 지방자치단체 사이의 수직적 권력분립이라고 볼 수 있다. 우리의 경우 민주화 과정을 거치면서 수평적 권력분립에 관심을 갖고 제왕적 대통령제에 대한 경계를 게을리 하지 않았고, 1987년 현행 헌법에서는 헌법 117조와 118조에서 지방자치를 명문화 했으나 충분치 않다는 것이다.

 

  그렇다고 해서 현행헌법이 제왕적 대통령제를 보장하고 있느냐 하면 역설적으로 그런 조항을 찾기는 쉽지 않다. 문제는 나누기와 뺄셈에 능하고 덧셈에 약한 정치문화 자체가 수직적 문화에 익숙한 데에 기인한다. 수직적 권력분립은 구조적으로(중앙과 지방), 시간적으로(임기와 정년), 권한 상으로(직급과 직책 분할) 권력을 쪼개서 권력의 집중을 방지하는 것을 의미하거나 대통령과 국무총리(또는 내각)와 같이 동일한 권력에 속한 권력 간의 분립을 의미한다.

 

  그러나 이 역시 헌법상에서의 규정보다 실질적인 통제와 협업이 중요해진 현대 사회에 있어 각 기관 내에서 각자의 기능을 다함으로써 숙의민주주의가 이루어진다고 볼 때 법률적 사항이지 헌법상 사항이 아니다. 또 다른 주장인 현행헌법 하에서는 분권형 국가를 추구하지 못하기 때문에 지방의 자율성에 한계가 나타나고 있고, 자주입법과 자주재정을 확보하기 위해서는 개헌을 통하여 법률유보, 조세법률주의, 죄형법정주의 등이 개선될 필요가 있어 헌법 개정을 요구한다.

 

  그러나 문제는 국회가 자신들의 권한을 포함하여 중앙정부의 권한과 기능을 과감히 이양하는 입법행위를 하지 않았기 때문이지 헌법의 탓을 하면 안 된다. 권력은 운용하는 자의 몫이다. 작금의 정국혼란은 국가권력을 사유화시켰다는 데에 있는 것이지 단임제 대통령제 헌법 때문이 아니다. 우리나라 헌법에서 지방자치와 관련된 규정은 제117조와 제118조에 명시되어 있다. 특히 제118조 2항에 따르면 “지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”고 명시하고 있다.

 

  이는 지방의회 의원의 경우 선거로 선출함을 전제로 하고 있으나, 지방자치단체장의 선임방법에 대해서는 구체적으로 헌법상에서 규정하고 있지 않으므로 다양한 기관구성 형태를 가질 수 있는 가능성을 열어두고 있어 지자체장의 직선제를 폐지하고 기관통합형 구조를 도입하는데 있어 헌법상의 제약은 없다고 할 수 있다.

 

  하지만, 현재 지방자치단체장의 선임방법은 하위 법령인 지방자치법 제94조(지방자치단체의 장의 선거)에 명시되어 주민의 직접 선거를 통해 선출하도록 하고 있다. 이에 따라 현행 기관분립형 지방정부의 기관구성이 이루어지는 것이다. 따라서 향후 지방자치단체의 기관구성 다양화를 위해서는 오히려 지방자치법 개정이 필요한 것이다.

 

  현행 헌법에서 지방자치단체의 자주재정권 또는 지역 간 균형에 관한 규정이 없다고 해서 재정분권이 불가능한 것은 아니다. 지방재정법의 개정을 통해서도 지방 재정권을 실효적으로 강화가 가능하므로 현행 법률을 개정해서라도 국세와 지방세를 재배분하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.