지방분권형 헌법의 개헌 과제

지방분권형 헌법의 개헌 과제

이종수

중앙대 행정대학원 연구교수

 

  지금으로부터 30여 년 전 1987년 제9차 개헌 이후 우리사회는 정권마다의 게이트가 발생했고 최근에 발생한 사례 등에서 보이듯이 단임제, 제왕적 대통령제 권력과 그러한 절대 권력 하에서 대통령의 독주나 의회 정치의 종속화 등이 심화되었다. 동시에 공직을 농단한 공직사유관 등에 대한 민심의 반영 필요성 등도 절실해졌다. 순자(荀子)는 君舟民水(군주민수), 水能載舟(수능재주), 亦能覆舟(역능복주)라고, 백성이 군주를 바꿀 수 있다고 했다. 2016년 교수신문은 사자성어로 군주민수(君舟民水)를 선정했다.

 

  이 말은 국가의 주인은 국민이고, 그 권력은 국민으로부터 나온다는 민주주의의 가장 근본적이고 일반적인 원리가 지방자치라는 의미와 지방자치는 민주주의 실현을 위한 가장 기본적인 제도임을 의미한다고 할 것이다. 최근 개헌의 필요성 관련 국민들은 개헌 찬성(71.1%) 지지율이 높게 나타났다.

 

  자치권 평가측면에서 지방분권의 변동요인을 입법권, 조직권, 행정권, 재정권 등에 대한 변동사항을 중심으로 분석하면, 첫째, 입법권 평가측면이다. 조례에 위임하는 사례가 증가하고 있음에도 불구하고 중앙과 서울시의 입법제정의 경우 그 산출 비율은 8:2에 불과하여 근본적인 변화는 없었다. 현행 헌법은 국회에 입법권을 부여하고, 죄형법정주의, 조세법률주의와 국가의 행정입법권 등의 법령 선점에 따라 자치입법권이 무력화 상태에 있다. 헌법 제117조, 제118조 2개 조항뿐이다. 지방자치와 자치입법권과 관련된 주요 핵심적 쟁점은 지방자치법 제22조, 제27조 등으로 실질적인 지방자치를 실행하는 데는 많은 어려움이 따르고 있다.

 

  둘째, 사무배분 분야는 중앙행정권한을 자치사무로 이양한 결과에 기인했다. 2013년 현재 국가사무는 80%이다. 자치사무와 자치행정권의 경우 사무공동배분은 권한과 책임의 한계를 모호하게 한다. 2013년 기준 국가 총사무수는 46,005개 이며, 국가 대 지방의 비율은 8:2정도이다.

 

  셋째, 자치재정권측면이다. 조세 총액 중 지방세가 차지하는 비중은 1995년 21.2%에서 2013년 21.0%로 거의 변화가 없다. 재정권은 헌법상 조세법률주의를 채택함에 따라 지방세 조례주의가 불가능하다. 조세법률주의 원칙에 따른 지방재정의 자율성 상실이다. 스위스 지방세제도는 매우 분권적이고 지방의 재정자주성 내지 과세자주권을 강하게 보장한다. 지방세에 대한 자주입법권이 칸톤(주)에 있으며 지방세목이 칸톤의 세법으로 규정된다. 프랑스는 2003년 헌법수정을 하면서, ‘지방분권 조직에 의한 단일국가’ 임을 헌법 제1조에 재규정하고, 지방자치단체의 자유로운 행정을 위한 의사결정의 자치, 권한배분의 기본원칙으로서 보충성원칙의 확인, 재정자치의 보장과 재정조정제도, 의사결정형 주민투표제도를 조문화하였다.

 

  넷째, 인사, 조직권 분야는 ‘국가 승인 없이 설치되는 조직 비율’, ‘지방공무원 정원’ 증원 등의 문제점으로 여전히 대통령령과 중앙정부 승인 등이 필요하다.

 

  이상의 자치권 평가를 통하여 드러나는 자치제도의 문제점은 먼저 첫째, 헌법상 지방자치 관련 규정이 취약하다는 점이다. 현행 헌법상 자치규정은 2개 조항뿐이고, 자치단체의 종류, 조직과 운영 등이 법률 유보되어 자치권이 형식적 제도보장에 그치고 있다는 점이 근본적인 문제점이다.

 

  둘째, 중앙정치 예속화 측면으로 정치의 분권화가 절실하다. 지역정치는 중앙의 영향을 갈수록 크게 받고 있다. 중앙집권세력의 반지방분권적 반격에 무기력하여 헌법에 기초한 제도적 보장만이 지방자치의 대안이 될 뿐임을 시사한다.

 

  지방분권형 개헌의 제도적 시사점과 관련 선진국의 지방분권 개혁은 반드시 헌법 개정이 수반되었다는 점이며, 그 결과는 지방분권 내용이 헌법 명문화로 나타났다.

 

  자치분권형 개헌의 기본방향으로는 첫째, 국가, 지방정부간 수직적 기능분담 강화 및 둘째, 권한과 책임일치 제도 구축 셋째, 지방재정의 보장 및 넷째, 주민참여의 확대 다섯째, 감사범위의 구체화, 여섯째, 지방의 국가정책결정 참여 제도화 등이다.

 

  먼저 지방분권 국가의 천명이다. 헌법 제1조 ① 대한민국은 민주공화국이다. ② 대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력을 국민으로부터 나온다. ③ “대한민국은 지방분권형 국가이다”라고 천명한다.

 

  개헌의 접근방법으로는 지방자치 분권형 ‘개헌국민회의’(가칭)를 도입하고, 개헌국민회의에서 개헌내용을 논의하고, 결정하게 할 것을 제안한다.