지방자치 발전과 지방분권 개헌

지방자치 발전과 지방분권 개헌

김형기

경북대학교 경제통상학부 교수

(지방분권개헌국민행동 상임의장)

 

  15년 전 지방분권운동이 일어났을 때 필자는 ‘지방분권없는 지방자치없다’라는 명제를 제시하였다. 중앙정부의 권한이 지방정부로 이양되고 수도권에 집중된 자원이 비수도권으로 분산되는 지방분권이 이루어져야 지방자치가 실현될 수 있다는 것이다.

 

  우리나라의 지방자치는 ‘무늬만 자치’라고 말해진다. 국세와 지방세의 비율이 8대 2라서 ‘2할 자치’, 국가사무와 지방사무의 비율이 7대 3이어서 ‘3할 자치’라는 말도 나왔다. 권한과 세원과 인재가 빈약한 이른바 ‘3빈 자치’로는 지방자치가 꽃필 수 없다. 요컨대 지방분권이 획기적으로 진전되지 않으면 지방자치가 발전할 수 없는 것이다.

 

  그런데 5년 전부터 필자는 ‘개헌없는 지방분권없다’는 명제를 제시하기 시작했다. ‘지방분권없는 지방자치없다’와 ‘개헌없는 지방분권없다’는 두 명제를 합하면 ‘개헌없는 지방자치없다’는 명제를 도출할 수 있다. 결국 이는 지방분권 개헌이 이루어져야 지방자치가 발전할 수 있다는 뜻이다.

 

  지방분권이 지체되고 있는 주된 요인은 중앙집권적인 현행 헌법의 장벽 때문이다. 1987년 헌법은 대통령직선제와 지방자치를 회복한 헌법이었지만, 지방자치의 발전을 가로막고 있는 장애물이기도 하다.

 

  헌법의 전체 130개 조항가운데 지방자치 관련 조항은 117조와 118조 두 개뿐이다. 다른 선진국들 헌법에 비해 지방자치 조항이 빈약하기 짝이 없다. 게다가 지방자치단체는 법령의 범위내에서만 조례를 제정할 수 있을 뿐이다. 국회가 제정하는 법률, 대통령령, 국무총리령, 각부 장관령에 따라 지방자치단체의 행정과 재정이 획일적으로 이루어진다.

 

  헌법이 지방자치를 보장하고 있지만 극히 제한된 범위내에서만 자치를 할 수 있도록 제약하고 있다. 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권이 헌법에 의해 제약당하고 있는 것이다. 지방자치단제는 사실상 중앙정부의 하급기관에 불과하다. 따라서 자치단체가 지역발전을 위한 독자적인 정책을 수립하는데 원천적인 한계가 있다.

 

  특히 비수도권의 경우, 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래하기 때문에 지방자치를 할 수 있는 인재와 돈이 수도권으로 유출되어 지역발전을 위한 자치를 할 수 있는 자원이 크게 결핍되어 있다. 대한민국에서는 ‘고도의 중앙집권체제가 수도권 집중을 초래한다’는 그레고리 헨더슨(Gregory Henderson, Korea: The Politics of Vortex, 1968)의 명제는 반세기가 흐른 오늘날까지 타당하다. 이러한 중앙집권체제를 그대로 둔 채로 시행된 수도권 규제는 수도권 집중을 막는데 역부족이었다.

 

  이러한 까닭에 지방자치의 발전을 위해서는 반드시 지방분권 개헌을 해야 한다. 중앙집권체제를 지방분권체제로 개혁하는 지방분권 개헌을 해야 하는 것이다. 필자가 활동하고 있는 ‘지방분권개헌국민행동’은 지난해에 지방분권개헌안을 마련하였다. 지난 1월 20일에는 국회에 설치된 개헌특위 전체회의에서 지방분권개헌안을 발표하였다. 우리의 지방분권 개헌안의 골자는 다음과 같다.

 

  우선 헌법 제1조 3항에 대한민국은 ‘중앙정부와 지방정부로 구성된 지방분권국가다’고 규정하였다. 지방정부는 광역정부(시-도)와 기초자치단체(시-군-자치구)로 구성된다. 중앙정부와 지방정부의 관계는 보충성의 원리에 따라 설정하였다. 즉 시-군-자치구는 자신이 할 수 있는 사무를 처리하며, 시-도는 시-군-자치구가 할 수 없는 사무를 처리하며, 중앙정부는 시-도가 처리할 수 없는 사무를 처리하는 것으로 하였다.

 

  지방정부 중 시-도 광역정부는 법률제정권을, 시-군-자치구는 조례제정권을 가진다. 여기서 중앙정부의 법률이 지방정부의 법률 혹은 조례에 우선하는 효력을 가진다. 다만, 헌법으로 지방정부가 법률 또는 조례로 규정한 사항에 대해서는 그 법률 혹은 조례가 우선하도록 했다.

 

  조세는 중앙정부세와 지방정부세로 나누고 중앙정부세는 중앙정부의 법률로, 지방정부세는 지방정부의 법률 혹은 조례로 정할 수 있도록 했다. 이 경우 지역별 세원 격차에 따라 부익부 빈익빈이 생길 우려가 있으므로, 지방정부간의 재정격차를 완화하기 위해, 수직적 및 수평적 재정 조정을 할 수 있도록 했다. 중앙정부가 지방정부에 사무를 이양할 때는 반드시 중앙정부가 그 비용을 부담하게 했다.

 

  여기에 상원을 도입하여 양원제를 실시하는 규정을 두었다. 하원인 민의원은 국민을 대표하고, 상원인 참의원은 지역을 대표하게 했다. 참의원은 지역균형발전이나 지역 간 이해의 조정과 관련된 입법을 할 수 있도록 했다.

 

  이렇게 지방정부의 입법권과 재정권과 행정권을 헌법에 명시하면, 지방자치는 획기적으로 발전할 것이다. 이는 준연방제에 가까운 광역정부 강화형 지방분권개헌안이라 하겠다. 이런 지방분권개헌이 이루어지면 대한민국은 새로운 도약을 할 수 있을 것이다.