지방자치와 지방의회 활성화를 위한 지방자치법 개정

[자치위] 지방자치와 지방의회 활성화를 위한 지방자치법 개정

 

김순은

서울대학교 행정대학원 교수

 

 

  일단 한번 옳다고 믿거나 수용하게 되면 여타의 것은 잘 믿으려 하지 않는 경향이 강하다. 우리의 제도도 제정되어 일정기간 정착되면 개정하기가 쉽지 않다. 우리는 이러한 경향은 경로의존성이라고 한다. 경로의존성으로 말미암아 지방자치의 건전한 발전을 저해하는 요소가 지방자치법에 다수 산재되어 있다.

 

  1987년 6‧29 선언으로 지방자치의 재출범이 확실시 되면서 지방자치법을 개정하는 논의가 시작되었다. 1980년대 민주화 운동의 중요한 요구사항 중의 하나로 지방자치의 재개가 포함되었었다. 이를 주장하였던 야권은 선출직 지방정부의 출범이 무엇보다도 중요하였다. 지방의원의 선거 및 시‧도지사와 시장‧군수‧구청장을 임명직에서 선출직으로 전환하지 않고서는 정권교체가 불가능하다고 믿었기 때문이었다. 충분한 논의와 협상을 통한 완전한 제도의 토대 위에 출범하는 지방자치보다는 선출직 단체장과 지방의회의 출범이 중요한 의제가 되었다.

 

  이러한 분위기 속에서 당시 지방자치법은 내무부의 의도대로 극강시장-극약의회라는 기형적인 형태로 출범하게 되었다. 1991년 선거에서는 지방의원만을 선출하고 단체장은 임명직을 유지하였다. 임명직 단체장에게 과도한 권한을 부여함으로써 견제와 균형의 원리가 훼손되었다. 단체장에게 지방의회의 의결에 대한 재의결요구권과 대법원 제소권 및 선결처분권을 부여하였다. 지방의회의 사무기구에서 근무하는 공무원에 대한 인사권까지 단체장에게 부여하는 비정상적인 제도가 도입되었다. 비록 1995년 실시된 지방선거 때부터는 단체장을 선출직으로 전환하였음에도 불구하고 지방의회의 권한은 그대로 둠으로써 단체장의 행정적 권한은 물론 정치적 권한도 더욱 강화되는 결과가 되었다.

 

  선출직 지방정부의 출범으로 2번에 걸쳐 여‧야간의 정권교체가 이루어지는 등 지방자치의 재개에 기대하였던 나름의 성과는 달성되었다. 그럼에도 불구하고 제왕적 단체장이라는 비판이 시사하듯이 단체장 중심의 지방자치가 전개되는 등의 부작용이 낳고 있다.

 

  지방분권을 포함하는 분권적 헌법개정에 관한 논의가 국회 및 시민단체를 중심으로 활발하게 논의되고 있다. 시민단체와 지역이 주장하는 바와 같이 자치분권적 헌법개정이 이루어질 경우 지방정부의 권한은 강화되고 역할은 더욱 증대된다.

 

  역할과 권한이 강화된 지방자치 환경 하에서는 지방의회의 위상과 역할이 정상적인 방향으로 개선되어야 한다. 그 중에서 지방의회 사무기구의 인사권을 지방의회로 이관하는 제도적인 조치가 이루어져야 한다. 현재 집행부 내에는 제식구를 감싸는 등 실익도 없는 감사관제도가 있다. 이를 폐지하고 감사기능을 지방의회로 이관하면서 의회‧감사직렬을 신설한다면 지방의회의 인사운영은 물론 제도의 실익을 확보할 수 있다.

 

  현재 지방의회 사무기구의 인사권 독립과 관련한 가장 커다란 걸림돌은 사무처장의 자리라고 할 수 있다. 2-3급에 해당하는 직위가 폐지되는 결과가 되기 때문에 행정자치부나 집행부는 매우 부정적인 견해가 우세하다. 지방의회는 이러한 점을 감안하여 향후 4-5년간은 사무기구의 장을 집행부의 공무원을 임용하는 지혜를 발휘한다면 정치적으로 행정자치부나 집행부의 반대를 극복할 수 있을 것이다.

 

  이와 더불어 지방분권의 분위기 속에서 지방의회의 전문성을 강화하는 과제도 반드시 검토되어야 한다. 집행부가 지닌 전문성을 고려할 때 견제와 균형의 원리가 적절히 작동하기 위해서는 지방의회의 전문성이 강화되어야 한다. 이러한 차원에서 광역의회에서는 정책보좌관의 도입도 긍정적으로 검토되어야 할 것이다. 물론 이러한 제도의 이면에는 지방의원들의 윤리성이 강화되어 주민들의 신뢰가 구축되어야 함은 물론이다. 현재와 같이 감투에만 몰두하지 말고 지방의회가 주민을 위한 기관으로 발전되어야 주민의 지지를 얻을 것이다.