영국 지방분권화의 의미: 1997년 노동당 정부 이후 현재

영국 지방분권화의 의미: 1997년 노동당 정부 이후 현재 

                                            안영훈(한국지방행정연구원 기획조정팀장)    

I. 서론 

영국에서 1980년대 철의 수상인 대처정부는 지방정부의 개혁을 지속적으로 추진하여 왔고, 90년대 뒤를 이은 메이저 보수정부도 더욱 개혁에 박차를 가하였으며 1997년 토니 블레어 노동당정부에 의한 정권교체를 겪으면서 그러한 지방정부에 대한 개혁의지는 변함 없이 추진되어 왔다. 21세기에 들어와 이러한 지방분권화의 가속은 새로운 국면을 맞이하고 있다.

다른 선진국과 비교해 볼 때 단일국가로 여겨지는 영국은 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜드와 잉글랜드 4개 지역으로 구성되어 있고, 노동당정부의 분권화 정책에 의하여 이들 각 지방은 독자적으로 지역의회를 구성함으로써 정치적 분권화(political devolution) 의지를 심화시켜 가고 있다. 이것은 의회민주주의와 지방자치의 기원이 되는 영국 지방정부가 새로이 자치권을 확대해 가고 있다는 증거이고 다른 나라들에게 시사하는 의미가 크다고 하는 의견이 지배적이다. 

본 논문에서는 지방민주주의의 산실인 영국에서 이처럼 새로운 자치권의 확대가 진정으로 내포하고 있는 내용이 무엇이고 우리나라의 지방자치 발전을 위한 시사점은 또한 어떤 것이 있는지 영국의 지방분권화의 의미를 살펴보고자 한다. 이러한 분석을 위해서 먼저 영국 보수당정부와 노동당정부로 대표되는 80년대 이후 현재까지의 정권교체에 따른 지방분권화 개혁내용을 간략히 살펴본 후 이러한 개혁이 의미하는 시사점들을 살펴보고자 한다. 

II. 영국 지방분권화 개혁의 추진내용 

1. 중앙정부 중심의 개혁추진 

1888년 지방정부법에 의해서 본격적으로 시작된 영국의 지방자치 개혁은 61개 단층제 자치구(single-tier boroughs)를 창설하고, 1889년에는 도의회(county councils)를 만들어 1966년 Redcliffe-Maud경이 주재하는 왕립위원회(royal commission)의 개혁안이 나타나기까지 단층제 도자치구(county boroughs) 중심으로 행정구역을 계속 확대시켜 왔고, 1972년 새로운 지방정부 계층구조의 개편으로 도의회(county councils, 잉글랜드) 또는 지역의회(regional councils, 스코틀랜드)의 상위계층 지방정부와 자치구의회(district councils) 하위계층 지방정부 및 대런던의회(Greater London council)와 6개 잉글랜드 대도시권(광역시)의회(English metropolitan counties) 등의 지방정부 구조를 갖게 되었다.

그러나 1980년대 이후 보수당 중앙정부의 개혁전략이 지속되면서 공공부문 전체의 기능 재검토 및 합리화에 근거한 정부기능의 재검토가 활발히 추진되어 예를 들면 정부기능의 일부 폐지 또는 민영화, 지방이양의 촉진 및 집행기관설립, 민간위탁 등 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부에 대해서도 총체적인 개혁이 90년대 후반까지 계속 추진되어 왔다¹⁾.

다음은 80-90년대 보수당정부와 1997년부터 정권을 잡고 있는 노동당정부의 지방정부에 대한 개혁과정에 따른 내용을 분석하고 그 의미를 살펴보고자 한다. 

2. 1980년 이후 Thatcher와 Major 보수당 정부의 지방정부 개혁 

'80년대 이후 보수당정부가 시장경제원리를 기반으로 하여 이루어진 중앙정부 차원의 민영화가 '90년대부터 지방차원의 민영화로 활성화되면서 각 지방정부의 주요분야인 쓰레기 수거사업, 주택, 교육 등에서 민영화가 이루어졌다. 그리고 이와 같이 지방정부가 제공하는 일부 공공서비스에 대하여 자치정부와 관련 민간기업이 동시에 입찰에 참여하여 낙찰된 기관이 서비스를 공급할 수 있도록 했던 의무경쟁입찰제도(Compulsory Competitive Tendering : CCT)가 활발히 추진되었다. 하지만 이 제도는 80년에 도입하여 '90년대까지 활발히 이용되었으나, 서비스의 비용절감에 치중되면서 '99년 지방자치법 개정 시 Best Value 제도도입으로 폐지되어 버렸다.

한편, 90년대 메이저수상은 지방정부가 공공정책의 목표와 그에 대한 구체적 수단을 명문화함으로써 주민에 대하여 약속하는 제도로써 '91년부터 시민헌장제도를 도입하여 지방정부의 각종 공공서비스 질 향상과 서비스의 선택가능성을 제고하기도 하였다. 이것은 보다 총체적으로 지방정부의 기본적인 역할과 기능을 전환하여 보다 전략적인 역할에 중점을 두고자 하는 개혁기조라고 볼 수 있는 것이었다.

즉, 중앙정부는 지방정부로 하여금 지역주민의 복지를 위한 행정서비스 제공을 위해서는 자유시장의 경쟁원리를 기반으로 하여 효율적이고 경제적인 행정서비스를 공급하기 위해 위임권을 얻은 민간기업과 다른 지방정부, 심지어는 중앙정부와도 경쟁적으로 행정서비스를 주민에게 공급할 수 있는 경영능력을 갖춘 지방정부(Enabling Council, enablers)²⁾ 또는 경쟁력을 갖춘 지방정부(Competitive Council)를³⁾ 만들고자 하는 개혁목표를 추구하였던 것이다.

그러나 지방정부에 대한 개혁내용에 있어서 무엇보다도 가장 중요한 변화는 바로 88년 지방정부법(Local Government Act) 제정 이후 지방정부 계층구조의 축소개편이라고 할 수 있다. 1992년에 개정된 지방정부법은 지방정부위원회(Local Government Commission)를 설치하여 잉글랜드 지방의 지방정부구조, 행정구역, 선거구 등을 검토하도록 했는데 이 위원회는 도(County)와 자치구 및 군(District)의 2층 구조(two-tier system)를 단층구조(single-tier system)로 개편할 것을 건의하여 이를 추진하였던 것이다. 단층제로의 지방정부체제를 위한 첫 신호탄은 바로 1986년 대도시권 지방정부(metropolitan county councils)와 대런던지방정부(GLC)의 폐지였고, 그 이후 1987년과 1990년 두 번씩이나 자치구협의회(Association of District councils, ADC)가 지방정부는 ≪ 주민에게 보다 더 가까이 ≫ (Closer to the People)라는 정강 하에 단층제 지방정부안을 지지하여 1992년 지방정부법의 제정으로 단층제를 기초로 한 다목적 단일지방정부를 지향하는 계층구조의 개편이 본격적으로 진행되어 왔던 것이다. 

<표 1 designtimesp=20050> 행정계층관련 지방정부 관련법의 변천

연도	법률명	주요내용
1835	Poor Law Amendment Act	· Parish를 약 700여개의 빈민구조조합으로 통합
1835	Municipal Corporation Act	· City of London포함, England와 Wales에 178개 Borough 자치단체로 공식화    · 지방의원선거, 회계검사제도 등 도입
1888	Local Government Act	· 계층구조를 County와 District  2계층으로 구분    · 62개 County와 61개 County Borough(인구 5만 이상 County로 County와 Borough 기능모두 보유)
1894	〃	· District와 Borough에 관해 규정    · 런던을 제외한 도시지역에 534개 Urban District 기타지역에 472개의 Rural District와  Non-Metropolitan Borough 설치
1899	London Government Act	· London County산하 28개 Metropolitan Borough와  City of London
1929	Local Government Act	· 구빈 기능을 자치단체에 이양    · 기초단체 도시지역 159, 농촌지역 169로 축소조정
1963	London Government Act	· Great London County(GLC) 창설, 관할구역확대    · 기존구역 12개로 조정, 신편입지역에 20개 Borough신설
1972	Local Government Act	· 도시지역의 County Borough 폐지    · 런던외 대도시지역에 6개 Metropolitan County, 그 아래 36개 District 설치    · 기타 지역 County 47개로 축소, 그 아래 333개의 Non-Metropolitan District 설치
1972	〃(Northern Ireland)	· 2개 County Borough와 6개 County 폐지→26 District
1973	〃(Scotland)	· 9개 Region, 그 아래 53개 District, 3개 섬자치단체
1985	〃	· GLC와 6개 Metropolitan County 폐지
1988	Education Reform Act	· 내런던교육청 폐지, Borough로 사무이관
1992	Local Government Act	· 지방자치위원회설치 등 단층제중심 행정계층개편
1994	〃 (Wales) 〃 (Scotland)	· 8개 County와 37개 District → 22개 Unitary Council     · 9개 Region과 53개 District → 29개 Unitary Council
1999	Greater London Authority Act	· 2000. 7 기관대립형(시장·의원 직선) GLA 창설

<표 2 designtimesp=20192> 영국의 지방정부 계층별 현황(1998년 기준) 

지역  계층	계	Scotland	Wales	Northern  Ireland	England
					London	Metro- politan	Shire
1계층 (Unitary Councils)	195	32(UA)	22(UA)	26(DC)	33(LB)	36(MD)	46(UA)
2계층 (Two-tier Councils)	272	-	-	-	-	-	County	34
							District	238

※ UA : Unitary Authority, DC : District, LB : London Borough(City of London 포함), MB : Metropolitan Districts 

1998년에 마무리가 되었던 지방정부 계층구조의 개편작업의 의미는 새로운 지방자치조직을 갖기 위한 노력으로 그 개편방향은 county councils의 폐지, 현존하는 district councils을 통합해서 새로운 단일행정체제로 만들려는 것이었다. 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드 지역에서 일어난 단층제로의 변화는 말하자면 예전의 지방정부가 주로 행하던 서비스 급여사무에만 전념하였던 것과는 다르게 주민의 이익을 대변해 주는 진정한 지방민주주의의 주체자로서, 또 새롭게 정립된 역할과 기능을 수행하는 "창조력 있고 경영능력을 갖춘 역량 있는 지방정부"(enabling authority)를 구축하도록 유도하고자 하였던 것이다. 보수당정부의 지방정부에 대한 개혁의지는 바로 지방정부 조직과 경영형태는 계속성을 유지하면서도 변화하는 외부환경에 잘 적응할 수 있도록 유연성, 투명성, 책임성, 효과성을 갖춘 지방정부를 지향하였다는 사실이다⁴⁾.

이러한 목적을 위해서 새로 정권을 잡은 노동당정부는 CCT의 확대정책으로 민간자본활용안(Private Finance Initiative), 최고의 가치창출(Best Value) 등의 지방정부 개혁정책을 단절 없이 추진하게 되었다.  

3. 1997년 이후 Tony Blair 노동당 정부의 지방정부 개혁 

'새로운 영국(New Britain)'을 내세운 노동당정부는 지방자치의 문제점으로 다음과 같은 사항들을 지적하였다. 즉, 노동당의 중앙정부는 지방정부가 여전히 공급자 중심의 행정서비스를 제공하고, 지역공동체와의 관계는 계속 약화되어 부정·부패의 조장이 계속되고 있으며, 또 주민의 지방자치에 대한 무관심, 자치정부의 지역공동체 대표성의 약화, 부적합한 선거제도, 지방세에 대한 낮은 책임성, 지방정부 선출직의 윤리강령에 대한 주민의 신뢰성 저하 등 해결해야 되는 문제점들이 많다는 점들을 인식하게 되었다.

이러한 문제해결을 위해서 지방정부의 현대화를 당면과제로 설정하고 ①민주적 쇄신을 통한 지방정부와 지역사회간의 관계 재설정 ②최상의 가치를 지닌 서비스제공 ③지방의원 및 공무원에 대한 새로운 윤리체계 마련 ④지역과 중앙정부간 연계를 강화하는 재정체계수립 등의 정책을 추진하게 되었다.

노동당정부는 먼저 지방선거제도의 현대화 작업(지방의원의 일부 매년선출방식, Open Register 익명선거인명부제)과 함께 지방정부의 행정조직에 있어서 기존의 기관통합형 기관구성을 탈피하여 집행기능과 의결기능을 분리하는 새로운 기관구성형태를 자치단체별로 선택할 수 있도록 직선시장과 내각형, 내각지도자와 내각형, 직선시장과 관리자형 등 3가지 중에서 선택할 수 있도록 2000년 지방자치법을 개정하였으며, 런던광역시를 다시 부활하여 직선시장제에 의하여 런던광역시장⁵⁾을 선출하였다.

또한 선출직에 대해서는 국가가 제시하는 Model Code를 기준으로 자치정부의 윤리규범을 제정하도록 하고 지방의원이 의무를 위반하였을 경우 독립적인 Standards Boards를 설치하여 정직 또는 자격박탈 등의 제재를 가할 수 있도록 추진하였다. Best Value를 통한 행정서비스 개선정책은 지방정부의 행정서비스 전반에 대하여 지표 기준을 제시하고 지방정부가 목표를 설정하고 그 실행결과를 평가함으로써 지방정부의 행정서비스 수준향상을 꾀하고 있다. 그리고 모범자치정부계획(Beacon Councils Scheme)을 통해서는 서비스 분야별로 종합적인 모범자치정부를 선정하여 3∼5년 동안 그 지위를 부여함으로써 자율적 경쟁을 유도하고 있다. 지방재정과 관련해서는 지방재정에 대한 지방의 자율성과 책임성 제고 차원에서 '99년 지방자치법 개정으로 지방세 통제제도를 개혁하였고, 자본회계(Capital Finance)의 간소화, Business Rate에 있어서 지방의 재량권 부여 등 재정제도도 개혁작업을 추진 중에 있다.

<표 3 designtimesp=20274> 지방정부 행정계층별 사무배분 현황

1) County와 District간 사무배분

County		District
교육		선거인 명부작성
사회복지		지방세(council tax)
경찰		및 비주거세의 징수
소방		주택
계획		계획
·전략계획		·지역계획
·광물 및 폐기물계획		·계획의 적용
·고속도로 개설 조정
·역사유물
교통		교통
·대중교통		·비분류 도로
·고속도로 및 주차		·노외주차
·교통관리		·보도, 마차로
·보도, 마차로		·가로등
·교통기획
비상계획		비상계획
환경		환경
·쓰레기처리		·쓰레기수거
		·건축규제
		·일반환경 서비스
		·거리청소
여가·예술		여가·예술
·공원 및 광장		·공원 및 광장
·예술 지원		·Leisure Center 및 수영장
·박물관		·박물관 및 미술관
·관광진흥		·관광진흥
경제발전		경제발전
Smallholdings		Allotments
출생, 결혼, 사망신고		공동묘지, 화장장
소비자보호
도서관
지방공무원 연금

 2) 지방정부간 주요사무 분담체계

대도시권과 런던				비대도시권과 단일자치단체
	Joint Authorities	Met. Councils	London Boroughs	District Councils	Unitary Authorities (England＆Wales)	County Councils
교육		●	●		●	●
주택		●	●	●	●
계획적용		●	●	●	●
전략계획		●	●		●	●
교통계획		●			●	●
여객교통	●				●	●
고속도로		●	●		●	●
소방	●				●	●
사회복지		●	●		●	●
도서관		●	●		●	●
Leisure와 Recreation		●	●	●	●
쓰레기수거		●	●	●	●
쓰레기처리	●	●	●		●	●
건강		●	●	●	●
세금징수		●	●	●	●

※ County에 있어서 통합소방기관(Joint Fire Authorities)은 통합자치단체와 같이 업무수행,
       Wales의 경우  3개의 통합소방기관(Combined Fire Authorities)이 있음 

4. 2002년 영국 지방정부의 개혁 

2001년 영국 공식통계에 따르면 5,878만명의 인구 중 잉글랜드가 약 84%를 차지하고 있는 가운데 노동당정부는 지방정부 개혁에 더욱 박차를 가하고 있다.

특히 지금까지 지방정부를 담당하여 왔던 중앙부처인 환경부(Department of the Environment, Transport and the Regions, DETR)와 교통 및 지방정부(Department for Transport Local Government and the Regions, DTLR)를 2002년 5월 29일 기능별로 재편성하여 3개 부처로 나누었다. 먼저 새롭게 부수상실(Office of the Deputy Prime Minister, John Prescott)을 설치하여 지방정부와 관련업무, 중앙정부 소속 지역통합지방행정청(Regional Government Offices)의 업무관장과 함께 주택, 지역계획, 지역재개발, 사회부조 등 기존의 지방정부와 밀접하게 관계되는 업무들을 책임지도록 하였다. 과거의 교통업무도 새로이 교통부(Department for Transport, Alistair Darling)를 신설하여 이전하였으며, 선거위원회의 업무와 선거법, 주민투표 등의 업무는 Lord Chancellor's Department로 분담시켰다.

그리고 이미 1994년부터 공식적으로 잉글랜드 지역의 지방자치에 대한 중앙정부의 조정 통합기능을 효율적으로 운영하려는 목적으로 중앙부처의 지방관서를 하나의 정부지역사무소(Integrated regional government office)로 통합 설치하여 이 기관으로 하여금 환경 교통 및 지역개발부, 교육고용부(고용), 통상산업부 등의 지방관서를 통합하여 단일통합예산제(Single Regeneration Budget) 하에 관서별로 책임자(Senior Regional Director)로 하여금 각 소속장관에게 보고하는 책임을 맡겨왔고, 2002년 5월부터는 Regional Co-ordination Unit, RCU)과 함께 지역통합행정기관망(Government Office Network)을 구성하여 부수상실(ODPM)로 재편성되어 지방분권화를 보완하는 중추적 역할을 담당하도록 행정조직화 하였다.

지방에서의 이러한 통합조직이 갖는 효과로는 관련부처간 업무협조체제가 강화되고 있으며, 지방정부와 지역의 산업체 및 주민과 중앙부처간 접촉창구가 단일화되어 상호 의사전달이 활성화되는 효과를 갖게되었다. 또한 관련 지방정부간 상호 이해관계자들과 함께 협력관계를 형성할 수 있는 매개체의 역할을 하고 있다. 이러한 장점을 최대한 살리기 위해서 중앙부처는 이미 2002년 5월 9일 잉글랜드 지역의 지방분권화 추진을 위한 잉글랜드 지역의회 구성 및 단층화 정책방안의 정부백서(Your Region, Your Choice: Revitalising the English Regions)를 제시하였다.

이것은 이미 잉글랜드를 제외한 다른 지역에 선출직 지역의회를 구성하는 정치적 분권화를 추진하였고, 이어서 2000년에는 런던광역시 의회를 구성함으로써 나머지 잉글랜드 지방에 대한 지방분권화 추진정책을 계속하는 입장이다. 즉, 잉글랜드 지역에서의 행정의 효율성과 효과성 제고를 위하여 지역개발청(Regional Development Agency), 지역통합지방행정청(Government Office), 지역상공회의소(regional chamber), 주택공사(Housing Corporation) 등 각각의 행정기관을 통합·조정할 수 있는 주민직선의 지역의회 구성을 추진하고자 하는 것이 노동당정부의 개혁의도이다.

<그림 1 designtimesp=20775> 2001년 현재 영국의 지역정부(Regional Government)와 지방정부(Local Government)의 행정구조

 

III. 영국 지방분권화의 의미 

1. 영국 지방정부의 법적 지위 

우리나라, 일본, 프랑스, 독일 등 대륙계 국가들의 경우 지방자치제도가 헌법적인 가치로 인정되어 이들 나라의 헌법으로 이 제도를 보장하고 있다. 이들과 영국·미국을 대조해 볼 때, 미국은 주정부의 헌법에서 지방정부 관련법규가 정해져 있으나 영국은 성문헌법의 부재로 인하여 지방정부(local government)와 지방행정기관(local administration)의 법적 테두리는 전적으로 국회의 입법내용과 법원의 해석에 따라 달라진다. 실제로 이러한 법적 틀은 영국을 구성하는 지방마다 다르게 해석·시행되고 있다.

따라서 영국의 경우, 단일국가로서 지방자치와 관련해서는 의회주권(우월)원칙 하에 하원의회가 최종 법률제정권을 갖게 되고 이것이 일원적인 법률의 원천을 이루고 있다. 따라서 영국의 모든 지방정부는 국회법의 창조물(the creatures, the creations of parliamentary statute)이다. 즉, 지방정부의 구역경계, 의무, 권한, 행정실무 등에 관계된 모든 것은 하원의회법(Acts of Parliament)에 의해서 규정되고 법률에 의해서 지방정부를 창설하고 폐지시키기도 한다는 뜻이다.

예를 들면, 북아일랜드의 자치국회(Stormont Parliament)도 1972년에 Heath수상 시절 법률에 의해 하원의회에 귀속되었고, 1986년 대런던시의회(GLC)와 6개의 영국 대도시(광역권)의회(metropolitan county councils)가 폐지된 것처럼, 지방정부의 운명은 국회법률에 좌우된다고 하겠다. 즉, 성문헌법을 가진 대륙계 국가들과는 달리 영국의 지방정부는 성문헌법과 같은 헌법적인 보호를 받지 못하고 국회의 법률적 권한에 종속되어 지방정부의 지방의원 선출원칙, 행정상 조직, 사무권한도 모두 그 결정에 달려있다⁶⁾.   

2. 영국의 다양한 지방행정체제의 존재 

영국의 지방행정기관은 지방정부 외에도 각 지역에서 행정서비스를 직·간접으로 제공하는 다양한 공공기관이 존재하고 있다. 위에서 언급한 바 있는 중앙정부의 특별지방행정기관이 통합된 Government Office들이 있어 이들 기관은 각 중앙부처마다의 조직과 계층, 지방의 관할구역이 다양하게 존재하고 있다. 또한 전국에 위치한 보건부 소속의 국민의료서비스기관인 National Health Service는 국가의 재정지원으로 지방에서 직접 보건의료서비스를 지역주민에게 제공하고 있다.

이와 유사하게 독립경영체제를 유지하고 있는 특수법인체로서 지역단위 행정서비스를 제공하는 Quangos(Quasi-autonomous Non-Governmental Organization)의 경우는 유형별로 집행기관(Executive Body: 도시개발공사, 주택신탁 등), 자문기관(Advisory Body : 지방자치위원회, School Teachers Review Body 등), 준사법기관(Quasi-Judical Body : 아동보호심판소, Rent Assessment Panel 등)으로 구분이 가능하다. 이들 기관은 지방의 복잡한 행정수요에 대응하기 위해 설립된 것으로 기존 지방정부가 수행하던 기능들을 책임지고 있으며 중앙의 소속부처를 통하여 국회에 보고하고 있다. 잉글랜드 지역에 광역권별로 설치된 9개의 지역개발청(Regional Development Agency)은 지역의 경제개발 기능 등 단일 자치정부가 수행하기 곤란한 광역적 업무의 능률적 수행을 목적으로 설립되었다. RDA의 장(Chief Executive)은 공개 모집을 통하여 수상이 임명하고 집행위원회에 지방의원이 참여하기도 한다. 이외에 주택협회(Registered Housing Association : 2,565)의 경우는 중앙정부의 지원과 자체예산으로 공용주택에 관련한 행정서비스를 제공하는 자원단체(Voluntary Organization)의 지위로 지방공공서비스 공급활동에 적극 참여하고 있다.

또한 지방정부간 협력을 추진하고 있는 지방정부협의회(Local Government Association : LGA)는 1997년 통합협의회로 발족하여 잉글랜드와 웨일즈 지역의 410개 지방정부가 회원으로 가입하고 지방정부의 권익 보호, 이익대변, 지방정부 공동관심사항에대한 논의와 공동정책집행 등의 지방정부간 협력업무를 추진하고 있다. 그리고 지방정부간 사무조합방식으로 지방정부협력조합(Joint Boards)과 지방정부합동위원회(Joint Committees) 등이 있다. 특히 지방정부협력조합은 지방정부의 행정사무 중 의무사무(statutory services)를 수행하기 위해서 2-3개 지방정부가 협력하여 사무를 수행할 필요가 있을 때 장관령에 의해서 설치되며 임원 및 경영구조 등에 관한 규정을 포함해서 결정하게 된다. 이 조직은 공법인의 지위를 갖고 설치와 관련해서 대부분 국회의 동의를 필요로 하며 소관 부동산을 소유할 수 있고 지속적으로 기관의 존립이 가능하여 "특별목적의 지방자치단체(Local authority for specified purposes)"로⁷⁾ 인정되었으며, 동시에 법적으로는 법인(corporation)의 지위를 갖는 특별지방자치단체로 인정하고 있다. 한편 지방정부합동위원회(Joint Committees)는 2개 이상의 지방정부가 특정한 지방정부의 사무를 공동으로 수행할 필요가 있을 때 설치하며, 지방정부협력국과 달리 법인의 지위를 갖지 못한다. 

3. 지방정부의 계층구조 개편 의미 

계층구조의 개편 이후 1998년을 기준으로 하면 영국 국민 중 60 % 이상이 단층제의 지방정부 행정구역에서 거주하게 되었다⁸⁾. 잉글랜드의 런던자치구와 대도시자치구는 지방정부 재편성에서 제외되었는 자치정부들인데, 중앙정부의 이러한 개편방향은 다가오는 세기를 위한 지방정부의 기초를 제공하기 위한 것이라고 할 수 있다. 비록 보편적으로 이러한 개편작업이 단층제의 지방정부제도를 지향하고 있지만 최고의 행정적 효율성을 입증하고 지역주민의 요구를 충족시켜주고 있는 2층제의 지방정부체제 지역에 대해서는 아직까지 이전 지방정부구조를 그대로 유지시키고 있다. 그리고 지역주민사회와의 유대감을 높이고 있는 교구의회(parish meeting)와 마을의회에 대해서도 그러한 지방정부 재개편작업의 영향을 받지 않았다. 이것은 아마도 새롭게 구성된 단일지방정부가 넓은 행정구역을 책임지게 되는 지역의 경우에는 교구의회의 역할을 한층 강화시킬 필요성을 느꼈던 듯 싶었다.

이러한 지방정부의 계층구조 개편에 대해서 보편적으로 평가하고 있는 내용은 다음과 같이 정리될 수 있을 것이다.

즉, 중앙정부가 주도하는 영국의 빈번한 계층구조 개편은 행정의 환경변화에 대응하여 과거의 지방정부가 주로 서비스 급여사무에만 전념하였던 것과는 다르게 지방재원을 증가시켜 새롭고도 확대된 지방정부의 권한을 갖춘 능력있는 지방정부가 될 수 있도록 지역주민을 위한 공공서비스를 총체적으로 담당하는 지방정부로서 유연성, 투명성, 효과성을 갖춘 지방정부 구축을 지향해 왔다는 점이다⁹⁾. 또한 계층구조 개편과 함께 행정조직의 재편을 통해서 지역 중심의 분권화를 확대하여 지역개발계획을 효과적으로 추진할 수 있는 행정체제의 통합 조정 기능을 최대한 활용할 수 있도록 유도해 오고 있다는 것을 알 수 있다. 

IV. 결론 : 영국 지방정부 개혁으로부터의 교훈  

영국에서 지방정부에 대한 개혁이 성공하고 있는 이유는 대체로 정권교체에도 불구하고 대처-메이저-블레어 등 지도자들의 일관된 개혁의지와 비전제시를 기반으로 국민의 이익과 복지증진에 초점을 둔 과감한 개혁정책 추진이 중요했다. 또한 기본적으로 행정의 능률성과 고객중심의 비용개념(Value for money)에 대한 서비스의 질 향상을 위한 자율적 개혁추진 노력이 큰 힘이 되었다고 볼 수 있다¹⁰⁾.

그리고 개혁 추진과정에 있어서 전단계에서의 실패와 성과를 면밀히 검토 분석하여 다음 단계에서 개혁의 미비점은 보완하고 장점은 확대 발전시키는 단계적이면서도 지속적인 개혁추진 노력이 있어 왔다.

그러나 다른 한편으로 영국의 지방정부에 대한 개혁에 있어서 지적해야 할 단점들로는, 예를 들면 지방정부 계층구조 개편의 경우 이러한 개편작업을 실현하기 위해서 많은 지방정부들이 소비한 인적, 재정적 자원낭비가 상당하였다는 점과, 여러 면에서 관련 주민들의 일반적 무관심도 만만치 않게 팽배해 있었다는 지적이 있었다. 다만 잉글랜드 지방에서 여론조사의 결과가 재편성 작업에 영향력을 행사하는데 유효했다는 조사는 있었다¹¹⁾. 지방정부의 경영개혁 측면에 있어서도 마찬가지로 각종 경영혁신을 실천하기 위해서 일부 프로그램의 경우 많은 비용 소요가 있었으며, 또 개혁방안 집행에 따른 추가적 업무부담과 함께 개혁목표 달성보다는 절차준수에 치중하였던 점도 지적되었다. 다른 면에서는 고객중심, 결과중심, 능률우선의 행정가치로 인하여 국가의 본질적 가치구현인 공익, 사회적 형평성의 확보 등과 같은 가치들의 손상이 우려되고 있다는 점도 문제점이 하나로 지적된 바 있었다. 

영국 중앙정부에 의한 지방정부의 역할 변화를 유도하고자한 개혁의도는 아마 다음과 같이 요약될 수 있을 것이다. 즉, 점차 지방정부의 역할은 주민을 위한 서비스를 제공해주는 다른 조직이나 중개자(민간위탁, 아웃소싱) 등을 감독·통제하는 규제자 혹은 조정자(regulator), 감독자(monitor)로서의 지위를 갖게 되었다는 것이다. 영국 지방의원의 경우에는 지방행정조직의 모든 업무에 관여하기보다는 전략적으로 지역주민의 의견수렴, 민원해소 등에 노력함으로써 장기적 지역발전을 위한 전략적인 역할에 중점을 두는데 노력하고 있고 그러한 개혁의지가 기관구성에 있어서 과거와 다른 유형의 지방의회를 선택하고 있다.

정책집행자로서의 지방정부는 촉매역할을 하는 조언자(facilitator)로 필요한 사람에게 조언을 해주고, 지역 주민의 서비스 제공에 관계된 사업을 영위할 경우에 개인이나 기업에 재정적 원조(Start-up grants and loans)를 제공하는 정책촉진자로서의 역할이다. 또한 예술가, 창조자, 사회사업가들에게 직접적인 재정원조를 하는 역할을 담당함으로써 이들이 직접적으로 지역사회의 윤택한 생활에 기여할 수 있도록 노력하고 있다. 이는 직접적인 서비스의 공급자 역할에서 서비스계약자(service contractor)로서의 지위로 바뀌어 가는 것이라 할 수 있다¹²⁾.