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재정건전성과 재원확충 방안
박 용 주(국회예산정책처 경제분석실장)
1. 재정건전성에 대한 평가
□ 우리나라 국가채무의 GDP대비 비율은 2012년 34.9%로 상대적으로 건전한 수준이라고 하나, 경제발전 수준이나 인구고령화 정도 등을 감안할 경우에는 안심할 만한 수준이 아님
o 우리나라의 1인당 국민소득은 2011년에 22,000달러에 도달하였는데, 주요 선진국들이 1인당 국민소득이 22,000당러였을 때 GDP 대비 국가채무 비 율은 약 40~60% 수준(독일, 프랑스: 40%, 영국: 49%, 미국: 62%)
o 또한 우리나라는 2017년에 인구고령화율이 14%에 이르는 고령사회에 진 입할 것으로 전망되는데, 이 당시 국가채무의 GDP대비 비율을 보면 프랑 스 21%, 독일 40% 등으로 우리나라와 유사한 수준
□ 국가채무의 증가속도가 매우 빠르게 나타나고 있다는 점에도 주목할 필요가 있는데, 2000년 이루 우리나라의 연평군 국가채무 증가율은 12.3%오 나타나 OECD 34개국 중 일곱 번째이며, 재정위기를 겪고 있는 스페인(7.4%), 그리스(6.7%)보다도 빠름
□ 또, 장기적으로 재정건전성이 매우 악화될 것으로 전망되었는데, 국회예산정책처가 인구고령화 등을 반영하여 전망한 바에 따르면 국민연금 등 복지지출의 급증 등에 따라 국가채무의 GDP대비 비율이 2043년에 100%를 넘어 2060년에는 219%에 이를 것으로 보임
□ 국회예산정책처의 전망은 기준선 전망 방식에 의해 현재의 복지지출 등 제도가 그대로 유지된다고 가정한 것인데, 최근 논의되는 복지정책관련 공약들이 반영된다면 재정건정성은 당초 전망보다 악화될 수 있음
2. 지출관리 방안
□ 재정건전성을 확보하게 위해서는 결국 수입을 늘리고 지출을 줄이는 방안이 모색되어야 함
o 의무지출 비중이 계속적으로 증가하기 때문에 시간이 갈수록 지출 규모 관리가 어려워져 단기적인 관점에서는 상대적으로 지출 관리 중요성 강조
o 현재의 저부담-저복지 구조가 복지수요의 증대로 향후 저부담-고복지 구조로 이행할 것이기 때문에 결국은 부담수준이 증가할 수밖에 없어 장기적 관점에서는 수입관리 중요성이 상대적으로 강조
□ 구속력과 실효성이 있는 재정준칙을 도입하여 총지출 규모를 관리할 필요
o 많은 연구들이 재정준칙이 재정건전성에 도움이 된다는 결론을 내리고 있으며. 재정준칙을 도입한 국가는 1990년 5개국에서 2012년 76개국으로 증가
o 우리 정부는 2012년 예산안 편성 시부터 ‘총지출 증가율은 총수입 증가율보다 2~3%p 낮게 유지한다’는 암묵적인 재정규율을 도입한 바 있음
o 그러나 금번 추경 편성으로 인해 자정규율이 지켜지지 않았을 뿐만 아니라, 재정규율을 유지한 2009~2012년 기간에도 국가채무의 GDP대비 비율은 증가추세를 보여 재정건정성 개선이 이루어지지 않았고, 경기동행성으로 인해 경기변동을 심화시킨다는 문제점도 있음
o 법률의 근거를 두는 명시적인 재정준칙을 도입할 필요 있으며, 경기대응성을 유지하기 위해 준칙의 예외적인 경우를 미리 구체적으로 규정하는 등의 방안 마련 필요
□ 신규 의무지출에 대해 그 도입여부를 보다 신중하게 검토하여야 함
o 의무지출은 한 번 도입되면 없어지기가 매우 어려워 향후 지속적인 재정부담요인으로 작용
o 현재 중기재정비출이 500억원 이상인 복지지출사업을 예산에 편성하고자 하는 경우 미리 예비타당성 조사를 하도록 하고 있지만 실효성이 없으므로 해당 의무지출을 방생시키는 법안 제출 시 타당성 조사 결과를 첨부하도록 하는 방안 등을 검토할 필요
- 「예비타당성조사 운용지침」에서 법령에 따른 지출은 예비타당성 조사를 면제하도록 하고 있는데, 복지지출의 경우 상당수가 법령에 따른 의무지출임
o 중장기적으로는 국회차원에서 PAYGO제도 도입을 고려할 필요
- PAYGO 제도는 새로운 의무지출을 규정하는 법률안이 의결되기 위해서는 같은 규모의 의무지출을 감소시키거나 세입을 증대시키는 법률안이 함께 의결되어야 한다는 것
- 현재 정부가 운영하고 있는 PAYGO제도는 신규 의무지출 도입 시 단순히 재원마련 방안만을 제시하도록 하고 있어 실효성이 없으며, 미국과 같은 실효성 있는 제도 도입을 위해서는 「국회법」 개정을 통한 구회 차원의 도입이 필요
□ 장기전망 결과 가장 급격하게 증가하는 것으로 나타난 지출 항목은 국민연금 등 공적연금인데, 지속가능한 세대 간 형평성 제고 차원에서 소득대체율 등을 조정할 필요도 제기되고 있음
□ 그 밖에도 총사업비 관리제도 강화, 재정사업 자율평가 등 평가결과의 예산 반영 등을 통해 지출관리를 강화할 필요가 있으며, 경상경비 절감 노력, 복지전달 체계 개선 등을 통한 지출효율성 제고 필요
3. 세수확충 방안
소득체제
□ 소득세제 개선과 관련하여, 소득 유형간 세부담 격차를 줄이는 것이 우선순위이며 누진세를 높일 수 있는 세율 및 구간조정은 신중하게 고려
o 금융소득과세 강화와 거래세 도입은 조세형평성을 도모
o 우리나라의 소득세수 누진도는 이미 높은 수준이며, 정책우선순위가 소득분배개선에 있는 것이 아니라면 세수확보를 위한 세율인상은 소득세 누진도에 미칠 영향이 적정한 것인지 함께 고려할 필요
법인세제
□ 세계적 추세와 자본의 국제적 이동성, 글로벌 조세경쟁을 감안할 때 법인세의 경우 현행 22%(지방세인 지방소득세 포함시 24.2%)의 법정최고세율 자체를 높이기보다는 실효세율 관점에서 조세감면제도를 정비하거나 총량적 관점에서 최저한세제도를 정비하는 방안이 보다 바람직할 것
o 글로벌 금융위기 이후 독일과 영국, 캐나다 등 OECD 주요국들을 중심으로 법인세율 인하가 진행되어 왔고, 최근에도 영국과 일본 등이 법인세율을 인하하는 가운데 미국과 프랑스 등이 추가 인하 계획을 발표한 바 있음
o 현재 법인세 명목세율은 과표(2억미만, 2~200억, 200억 초과)구간에 (10, 10, 22%)가 적용되나 2011년 실효세율은 (7.3, 14.6, 17.4%)로 조세감면의 효과가 과표구간대별로 각각(2.7, 5.4, 4.6%)로 나타남
o 특히, 과표 200억원 초과구간 중 5천억원 초과구간의 법인세 평균 실효세율이 16.9%인데, 이는 조세감면이 대규모 기업의 법인세율을 5%p 가량 낮추는 효과가 있는데 따른 것임
□ 고용창출과 투자회복이 주요한 국정 현안이 되고 있음을 고려할 때, 법인세의 경우는 단순히 세수확보 측면의 점근 보다는 이러한 기업 본연의 경제활동을 촉진할 수 있는, 조세유인의 효과성 측면에서의 검토가 필요.
o 이러한 관점에서 현행 고용창출투자세액공제 등 법인세 조세감면 제도를 평가하고 정비할 필요가 있고, 최저한세제도도 이와 병행하여 총량적 접근으로 평가해 보아야 할 것임
부가가치세
□ 부가가치세의 세율인상은 물가상승을 통한 소비위축으로 이어질 수 있어 우선 면세항목을 축소하는 방향으로 검토할 필요
□ 현재 우리나라는 EU국가들보다 부가가치세 세율이 낮은 편이므로, 중장기적으로 부가가치세 세율인상과 현행 면세항목을 경감세율로 전환하는 것 검토 필요
o 최근 일본의 경우, 소비세율 인상에 의한 세부담율(소비세액/연간소득)의 상승폭이 저소득자일수록 크게 되기 때문에, 일본 정부는 저소득자에 대한 부담경감책을 검토하고 있음
o 저소득자의 부담경감이라는 관점에서 식료품 등에 경감세율을 도입하는 정책대안 등이 검토되고 있음
비과세·감면 정비
□ 비과세, 감면 축소로 인한 세입확충은 ‘넓은 세원, 낮은 세율’이라는 조세원칙에 부합하면서 장기적으로 세원을 확대하기 위한 가장 효과적인 방안이나, 한계도 있음
o 일몰도래조항 중 90% 이상이 매년 연장, 심지어 확대 연장되어온 상황에서 정부가 주장하는 “일몰기한의 원칙적 종료”가 지켜지기 위해서는 정부의 보다 적극적인 노력 필요
□ 2012년 세법개정에서 개별 비과세 · 감면 항목 정비를 통한 감면액 감소 규모는 미미한 수준이었으며, 개별 항목을 정비하는 것은 어려운 것으로 보임
o 현재 비과세 · 감면 중 제도가 오래 유지된 항목이 많은 점, 동 항목들의 평균 조세감면액 규모가 큰 점, 이로 인한 이익집단의 존재 등을 감안하면 개별항목을 정비하는 데에는 많은 어려움이 따름
□ 자녀장려세제뿐만 아니라 근로장려세제의 확대도 고려할 필요가 있는데, 근로장려 확대로 인한 조세감면액 증가 규모가 5년간(2013~2017년) 2.5조원(NABO 추계치)으로 상당한 것으로 보임
o 근로장려세제의 경우, 2012년 세법개정을 통해 노인 1인가구까지 제도가 확대됐으며, 기존 계획에 따르면 2015년부터 자영업자까지 제도를 확대할 계획임
o 에에 따른 세수효과과 2013~2017년간 2.5조원(NABO)으로 상당하므로 근로장려세제 확대에 따른 감면액 증가분을 고려하면서 비과세·감면을 정비해야 함
□ 또한 의원입법을 통한 조세감면 통제가 미흡한 문제를 완화하기 위해 사전통제 강화 필요
o 조세감면 등의 특례조치에 대해서는 그 정책적 타당성을 인정받기 위해 사전평가가 이루어져야 하지만 관련 입법절차 미비에 따라 이루어지지 않고 있음
o 즉 조세특례조치는 납세자 간의 과세형평성 및 경제행위의 변화를 가져옴에도 이에 대한 충분한 평가가 이루어지지 않고 단지 조세특례로 인한 세수의 증감에 대한 법안비용추계에 그치고 있음
□ 비과세 · 감면의 사전평가와 관련해서는 영국의 사전평가제도를 참조하는 것도 하나의 방법이라 생각됨
o 영국의 경우에 조세감면 법안 등에 대한 사전평가서로 Tax Information and Impact Note를 두고 있음
o 이는 2010년 6월 공표된 「조세정책의 입안 -새로운 접근-, (Tax policy making: a new approach)」에 근거하고 있으며, 2011년부터 새로운 감면조세치에 대해서는 세수감소 규모와 경제적 영향 등을 사전에 분석하도록 한 것임
재정건전성 및 복지재원조달 방안 검토
정 연 호 (국회법제실 경제법제심의관)
1. 복지정책과 재정건전성
가. 복지정책 : 복지정책의 ‘중복’과 ‘편중’ 방지를 위한 입법과제
o 복지정책에 대한 통합관리 강화 필요
-중복·유사 사업을 정비하여 복지정책의 형평성 제고, 복지재원의 절검 및 행 정낭비를 방지할 필요
※저소득 아동청소년 급식 지원: 결식아동 급식지원(보건복지부), 저소득층 자녀 학교급식비 지원(교육부), 학교우유급식(농림축산식품부)
-범정부 복지정보연계시스템 연계범위 강화·확대 필요
※사회보장기본법, 고용정책기본법(안)등
o 소득계층별 급여지원 격차 해소 및 수요(욕구)별 특성에 따른 개별 급여체계
구축
- 최저생계비 단일 기준으로 복지정책을 시행할 경우 최하위 계층에 집중적 으로 지원될 우려 →다양한 욕구에 따라 맞춤형 지원이 필요
- 기초생활보장 수급자에 대한 중복 지원을 차상위 계층으로 전환할 필요 → 차상위 계층의 규모를 정확하게 파악할 수 있도록 법령정비가 우선
나. 재정건전성 : 의원입법과 재정건전성
o 현 황
- 복지확대를 위한 의원입법의 증가 : 개정의 상당한 내용이 예산의 의무지출을 수반
- 조세지출의 경우 「조세특례제한법」제3조를 통한 조세특례제한으로 국가 적(기획재정위, 기재부)차원에서 심사가 가능
o 문제점
- 법률과 예산 규범의 차이에 따른 예산안과 법률안 심사의 개별화로 재정부수 법률안 개정 시 재정소요에 대한 정확한 인식 부족
- 법률안 심사의 상임위 중심주의(부처이기주의)로 복지 예산 증액을 필요로
하는 법률안 개정에 대해 국회 또는 정부 차원에서 우선순위에 의한 심사가 곤란
- 또한, 상임위 중심주의에 따른 복지정책 담당부처(복지부, 고용노동부 등) 와 기획재정부간 긴장 · 갈등관계
o 개선방안
- 재정부수 법률안과 예산안을 병행하여 심사할 필요
※ 예산법률주의 : 예산의 규범력을 명확하게 하고, 예산총칙과 부대의견에 법 적 효력을 부여할 수 있는 장점이 있음
- 배정부수 법률안의 예산결산특별위원회 심사를 추진할 필요 : 현재 「국회법」 제 63조에 따라 실시하는 연석회의의 요건을 변경하여 재정부수 법률안의 관련위원 회를 예산결산특별위원회로 하여 연석회의를 진행하는 방안도 가능
- 법안비용추계제도의 강화 : 비용추계서 첨부제도의 실효성을 높이기 위해서는 재정수반 법조항은 목적, 담당조직, 수행방식 등을 더욱 명확하게 규정하도록 하고, 법안비용추계를 미첨부하는 사유를 더욱 엄격하게 규정할 필요
2. 복지재원 조달방안
가. 증세의 불가피성
o 복지재원을 조달하기 위한 위안 궁극적 방법은 증세
o 세출측면의 구조조정과 재원배분의 조정은 관련 이해당사자가 많아 한계가 있고, 국채발행도 재정건전성과 국가재정관리가 요구되는 현시점에서는 한계가 있어 세수증대가 불가피함
나. 소득, 자산에 대한 증세 : 소득세, 법인세, 종합부동산세 등
o 세율인상 및 과표구간 조정 : 소득세 최고세율 과표구간 하향조정
※ ‘12.6.27 소득세의 최고세율 38%를 적용받는 종합소득 과세표준 구간을 현행 3억원 초과에서 1억 5천 만원 초과로 조정하는 「소득세법 일부개 정법률안」이 발의되어 소관위원회에 계류 중
o 조세감면의 축소 : 법인세 최저한세(조특법 132) 상향조정 등
※ ‘12년 법인세 최저한세를 상향조정하는 내용의 「조세특례제한법 일부개정법률안」(홍종석의원안, 박원석의원안, 정부안)이 심사되어 이미 제19대 국회에서 법인세 최저한세가 14%에서 16%로 상향(과세 표준 1,000억원 초과 기업의 경우)된 바 있음
다. 소비에 대한 증세: 부가가치세 등
o 필요한 복지재원의 규모를 고려할 때 세입 중 가장 큰 비율을 차지하는 부 가가치세의 세율 인상은 불가피하다는 의견 제기
※ “복지지출 확충을 위한 재원 및 정부 재정건전화를 위한 재원 확충 시 최근 선진국에서 부가가치세의 세율을 인상하는 것은 소득재분배의 관 점에서도 긍정적인 경우도 있으며, 최소한 부정적이지는 않다.”(조세연 구원)
라. 사회보장세 신설을 통한 증세
o 교육세와 마찬가지로 목적세로서 ‘사회보장세’ 신설하자는 논의 있음
o 과세대상 선정 및 기존 세제(담배소비세, 주류세 등)와의 관계 정비, 사회 복지교부금 제도 등 도입 등 관련 논의가 병행될 필요가 있음
복지재원 조달방안
홍 범 교 (한국조세연구원 조세연구본부장)
□ 복지재원 조달 방안 관련하여 일단 세율 인상없이 세수를 확보하기 위한 방안 등을 고려한다면 다음과 같은 몇 가지 방안을 생각할 수 있음
(1) 부가가치세 매입자 납부제도
□ 부가가치세는 재화와 용역의 공급자가 소비자로부터 부가가치세를 징수하여 과세관청에 납부
o 폭탄금 업체에서 보듯이 공급자가 세금을 납부하지 않고 사라질 경우, 부가가치세 탈루가 발생함
o 실제로 금, 동 스크랩 컴퓨터 칩과 같이 부피가 작으나 가치가 높은 상품을 중심으로 이러한 형식의 부가가치세 탈루가 국내외적으로 발생하고 있음
o 따라서 이러한 분야를 중심으로 부가가치세 매입자 납부제도를 도입하면 세수탈루 방지가 가능
(2) 금융실명제 개선
□ 차명거래는 투명성을 결여하여 세금탈루와 비자금조성의 주요 수단으로 악용될 수 있으나, 실권리자나 명의자에 대한 처벌이 없음
o 「금융실명법」상 부동산 거래관련 조사, 체납액 1,000만원 이상인 경우 이외에는 금융조회가 개별 점포단위로만 이루어져, 많은 시간과 행정력이 낭비되고 세무조사에 활용할 수 있는 금융정보활용의 적시성, 효율성이 저하됨
□ 사회통념상 인정할 수 있는 예외를 제외하고는 차명거래를 금지하고, 적발시 제재를 강화할 필요
o 금융기관 본점일괄조회 범위를 확대하여 과세 인프라 확충
(3) 금융정보분석원(FIU)과의 정보공유 확대
□ 과세당국의 금융거래정보 접근은 ‘개인정보보호’와 ‘공익성’ 측면에서 서로 상충되나 최근 대다수의 국가들은 과세행정 등 공익목적으로 과세관청의 금융거래정보에 대한 접근권한을 확대하고 있는 추세
o 과세관청이 FIU 자료에 직접 접근할 수 있다면 세수 확보에 확실히 도움이 될 것임
o 다만 개인 정보가 정치적인 목적 등 다른 목적에 사용되지 않도록 보완조치가 병행되어야 할 것이며, 반대로 국세청 자료에 대해서도 연구목적의 사용 등 공익적인 목적의 사용에 대한 점근 허용이 필요
o 역외탈세 방지를 위한 국제 공조체제의 구축도 중요함
(4) 금융소득관련 비과세 ·감면 제도 개선
□ 장기저축성 보험차익 비과세제도는 소득 요건과 세제혜택의 한도를 설정하거나, 연금저축과의 형평성을 고려하여 만기수령시 일시금보다는 연금수령방식으로 유도하는 것이 바람직
□ 생계형 저축의 비과세 세금우대종합저축의 경우는 자격 요건을 강화하여 비과세·감면 축소 가능
o 생계형이라는 의미에 맞게 소득이나 자산 요건을 추가하고, 세금우대저축의 경우에도, 예를 들면, 기초생활수급 차상위계층 정도까지 가입을 허용하는 등의 자격요건 강화를 고려할 수 있음
□ 금융소득종합과세 기준 금액 인하에 따른 조세회피 수단으로 이용이 가능한 분리과세 상품에 대한 한도 설정
o 현재 부동산투자펀드, 선박투자펀드, 해외자원개발펀드 등은 투자금액에 관계없이 전액 분리과세 되는 바, 이들 상품에 대한 한도를 설정할 필요
(5) 영세율 2단계 토빈세 도입
□ 현재의 거시건전성 3종 세트 이외에 외환시장 안정을 위한 추가적인 대비책으로서 평시에는 외환거래에 대하여 0의 세율을 적용하고, 자본의 급격한 유출입으로 인하여 환율이 급격하게 변하는 비상시에는 높은 세율을 부과하는 영세율 2단계 토빈세 도입
o 평시에 0의 세율을 부과함으로써 자본자유화 규약 위반에 대한 구게적 우려를 불식시킬 수 있음
o 또한 시장개입으로 인한 중앙은행의 직접적인 외환소요비용을 절감하고, 그 비용을 투기자본에 전가하여 어렵게 축적한 외환을 절약할 수 있는 장점이 있음
(6) 비과세, 감면 관리제도의 개선
□ 현행의 국세감면율한도제 대신 보다 직접적으로 국세감면액 증가율을 제한하고 사전·사후관리체계를 강화하기 위한 성과평가제도의 실효성을 제고할 필요
o 의원발의 형태의 비과세·감면제도도 정부부처가 건의하는 감면안과 마찬가지로 총량관리를 함께 도모할 필요
o 자체평가의 주체인 소관부처들의 적극적 참여를 유도하기 위해 평가결과를 환류하여 인센티브를 부여할 수 있는 방안 필요
- 예를 들면, 평가결과를 부처별 재량지출 예산편성에 반영 | 
