지속가능한 발전 프레임에서의 새만금 발전방안

지속가능한 발전 프레임에서의 새만금 발전방안

Ⅰ. 서론

21세기 화두는 ‘지속가능한 발전’이다. 레이첼 카슨이 1963년 ‘침묵의 봄’을 출간한 이래, 1972년 6월 유엔인간환경회의, 1980년 국제자연보전연맹회의, 1982년 나이로비 선언, 1987년 환경과 개발에 관한 세계위원회(WCED)의 ‘우리 공동의 미래’ 출간, 1992년 6월 리우환경회의에서 채택된 리우선언 등 20세기 말 충격적인 저작과 각종 국제회의는 ‘지속가능한 발전’이 21세기에 가장 중요한 패러다임으로 자리잡는데 결정적인 역할을 했다.

우리나라도 지난 2000년 이후 ‘지속가능한 발전’ 패러다임을 국가 최상위 국토계획인 ‘국토종합계획’에 채택, 환경과 개발의 통합을 국토 개발의 전면에 내세우기 시작했다. 이에따라 우리나라의 국책사업이 ‘환경적 지속가능성’, ‘경제적 지속가능성’, ‘사회적 지속가능성’ 측면에서 안정적으로 시행되고 있는지에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 즉, 환경적 지속가능성은 환경의 본래의 질과 상태가 유지되고 생태계가 파괴되지 않는 범위 내에서 발전을 이루는 것을 말한다. 경제적 지속가능성은 인간의 기본적인 욕구를 충족하기 위한 경제활동이 현 세대뿐만 아니라 미래 세대까지 지속될 수 있도록 안정적인 발전을 이루는 것을 의미한다. 마지막으로 사회적 지속가능성은 계층적, 공간적 갈등이 최소화되고 그 격차가 축소될 수 있도록 발전이 이루어져야 한다는 것이다.

한편 우리나라의 국책사업 중 최근 새만금 간척사업의 타당성에 대하여 지속적인 논쟁이 벌어지고 있다. 새만금 사업의 문제점을 지적해 온 전문가들과 환경단체, 그리고 생태 터전을 잃은 지역 어민의 반대 입장과 국토확장과 식량안보, 지역경제개발 등의 찬성 입장 사이에서 갈등이 증폭되고 있는 실정이다. 따라서 본 연구에서는 새만금사업이 지속가능한 발전 측면에서 환경적, 경제적, 사회적 지속가능성에 합당한지를 분석하고, 발전 방안을 논의해 보고자 한다.

Ⅱ. 새만금 사업의 개요

1. 새만금의 어원과 의미

‘새만금' 이란 명칭은 김제·만경 방조제를 더 크고 새롭게 확장한다는 뜻이 담겨있다. 예부터 김제·만경평야를‘금만평야'로 불렀는데, 여기서‘금만'이라는 말을 ‘만금'으로 바꾸었다. 그리고 새롭다는 뜻의 ‘새'를 덧붙여 만든 신조어이다. 오래 전부터 옥토로 유명한 만경·김제평야와 같은 옥토를 새로이 일구어 내겠다는 의미가 담겨있다.

새만금의 명칭이 공식적으로 사용된 때는 1987년 11월 2일이다. 당시 정인용 부총리 주재로 관계장관회의에서 황인성 농림수산부 장관이 처음으로 서해안 간척사업을 '새만금간척사업'이라는 이름을 공식 사용하였다.

2. 새만금 사업 개요

새만금 개발 사업은 군산~부안을 연결하는 세계 최장의 방조제 33km를 축조하여 간척토지 28,300ha와 호소 11,800ha를 조성해 이를 경제와 산업, 관광을 아우르면서 동북아 경제중심지로 비상할 녹색성장과 청정생태환경의 “글로벌 명품 새만금”을 건설하는 국책사업이다. 총 40,100ha의 규모에 방조제 33km와 배수갑문 2개소의 시설로 운영되며 1971년 내부 개발기간을 거쳐 1991년~2010년까지 외곽시설 공사, 2010년~2020년에는 내부개발을 하는 공사기간만 30년에 달하는 사업이다.

3. 새만금의 입지 여건 및 개발방향

새만금 사업으로 얻어지는 면적은 뉴욕 맨하탄의 5배, 파리의 4배, 바르셀로나의 약 3배 규모에 이르며 세계 주요 테마도시인 두바이 팜, 월트 디즈니월드, 홍콩공항, 버진갤러틱 우주관광항을 모두 포섭해도 넓은 여유면적이 남는 면적이며 세종시면적의 5.7배, 광양시의 100배, 송도신도시의 16배, 파주 풀판도시 크기의 250배에 해당하는 거대하고 광활한 규모이다. 새만금지역은 우리나라 서해안의 중앙부에 위치하여 향후 환황해권으로 향하는 물자의 생산과 유통의 중심지로 대중국 교역의 교두보로서의 역할을 하는 한편, 국내적 관점으로는 국토 공간상 서해안 산업벨트, 서해안 관광벨트, 과학기술벨트 등을 남북으로 연결하는 중심지로서의 역할과 전라북내 내에서 전북 내륙관광벨트, 전북미래산업벨트의 출발지 역할을 담당하는 지정학적 입지를 가진다.

용도별 특성에 부합되는 특화 또는 복합개발을 통해 새만금에 조성될 토지의 경쟁력을 확보할 수 있도록 FDI산업/관광․레저/국제업무용지(명품복합도시), 농업용지, 과학연구용지, 신재생에너지 용지, 생태환경용지, 도시용지, 유보용지 등으로 구분하였다.

1) FDI산업/관광․레저/국제업무용지(명품복합도시)는 베니스, 암스테르담 등과 같이 세계적 경쟁력을 갖추고 고부가가치를 창출하는 산업, 관광․레저, 국제업무, 환경, 문화 기능이 융복합하여 풍요와 품격을 갖춘 친환경적 복합도시이다.

2) 농업용지는 고품질 수출농업을 위한 R&D혁신 및 저탄소 녹색농업 기반을 구축하고, 수출농업 인프라를 구축하여, 글로벌 경쟁력을 갖춘 첨단기술 및 고품질 수출농업을 육성한다.

3) 과학연구용지는 연구개발을 중심으로 시험생산, 실험기능, 산업화 생산기능, 물류 유통기능을 4대 핵심기능으로 설정하고 이를 상호 연계하여 저탄소 녹색성장의 성공모델을 창출함으로서 연구․생산 및 비즈니스가 융합된 세계적 수준의 과학연구 거점이 된다.

4) 신재생에너지용지는 신재생에너지의 R&D, 생산, 소비, 수출산업화 기능이 결집된 그린에너지 산업 특화단지로 조성하여 일자리와 환경이 공존하는 그린에너지 산업의 메카, 미래 그린에너지 산업의 수출 전진기지, 새만금 권역의 저탄소 에너지 자립화를 선도하는 그린에너지 산업의 동북아 허브 구현이 가능한 도시이다.

5) 생태환경도시는 Green Technology(첨단기술활용), Economic Growth(경제가치 창출), Zero Greenhouse Emission(무탄소배출), Green Society(민관협력) 의 4-G 프로젝트를 추진하여 새만금 지역을 인간과 야생 동․식물이 함께 어우러지는 명품 생태공간으로 복원하여, 생태관광․생태연구의 메카로 구현한다.

6) 도시용지는 인간사회가 농업생태계를 매개로 자연생태계와 어떻게 공존하는지를 보여 줄 생태적 건축, 재생가능 에너지 체계, 환경친화적인 지역 농업 시스템으로 구성하여 농업, 관광, 유통, 바이오 및 신재생에너지가 결합된 도시를 조성한다.

7) 유보용지는 장래 개발수요에 탄력적으로 대응하기 위하여 특정 토지용도의 지정을 유보한 용지로서 단기간 내 수요발생이 어려운 용지는 유보용지로 지정하여 농지 등으로 활용․관리하되, 수요발생 시점에서는 적기에 개발한다.

Ⅲ. 지속가능한 발전

1. 지속가능한 발전 도입 배경과 개념 정립

1987년 UN에 의해 구성된 세계환경발전위원회 (World Commission for Environment and Development: WCED)의 부른트란트 보고서인 「우리 공동의 미래(Our Common Future)」에서는 지속가능한 발전의 개념을 구체적으로 정립했다. 이 보고서는 지속가능 발전을 미래 세대 욕구를 충족시키는 능력을 손상시키지 않고 현세대의 필요를 충족시키는 발전‘이라는 보편적 정의를 제시했다. 특히 이 보고서는 지속가능 발전 개념을 제시하면서 빈곤한 나라들의 빈곤문제 해결을 환경문제와 연계시켜 기존개념을 사회 통합적 관점으로 재해석했다. 유엔총회는 이 보고서를 채택하여 ’스톡홀름 회의‘ 20주년이 되는 1992년 6월 브라질의 리우데자네이루에서 유엔환경개발회의를 개최, 리우선언문과 그 실행계획으로 의제 21(Agenda 21)을 채택해 범지구적 차원의 지속가능 발전을 촉구했다. 리우 선언문의 주요 테마는 ’환경적으로 건전하고 지속가능 발전(ESSD:Environmentally Sound and Sustainable Development)' 개념이다.

2. 지속가능성 개념의 유용성

Scott Campbell은 1996년 저서에서 도시설계를 하는데 있어서 고려해야 할 다양한 우선순위를 이해하기 위한 모형으로서 삼각형 모형을 활용한다. 이 논문에서 고전적인 논쟁인 “인간대 자연” 또는 “일자리 창출 대 환경”이라는 이분법적인 논쟁에 도전하고 있다. 지속가능한 발전의 개념에서 도시설계자는 둘이 아닌, 적어도 세 개의 상충하는 이해관계를 조화시켜야 한다. 즉, 성장시키는 것, 성장의 결과를 분배시키는 것, 그리고 이러한 과정에서 환경 시스템을 훼손시키지 말 것 등이다.

나아가 이 삼각형 모델은 과연 지속가능한 발전이라는 것이 실질적으로 도시계획을 하는데 유용한 도구가 될수 있는가를 파악했다. 지속가능성이라는 개념은 이상적인 개념이라는 비판도 있지만, 산업사회에서 정치적 갈등에 대한 보다 광범위하고 장기적인 이해를 바탕으로 하여 재정의 된다면 강력하고 유용한 원리가 될 수 있다

Ⅳ. 지속가능한 발전 프레임에서 새만금 개발 찬반론 논의

1. 경제적 측면

새만금 사업에 소요되는 사업비는 총 22조 2천억원으로, 이중 10조 9천억원이 용지 조성에 투자되며 기반시설 6조 6천억원, 수질개선 2조 9천억원, 기타 신교통수단 도입 등에 1조 8천억원이 각각 투자된다. 정부는 국비 10조 9천억원을 지원하고 나머지 사업비는 지방비 1조원, 민자 10조 3천억원으로 각각 조달할 계획인만큼 대규모 국책 사업이다. 이에따른 경제적 측면에서 사업성이 있는지에 대한 찬반론이 존재한다.

1) 찬성측 견해

새만금 사업은 식량안보를 위한 새로운 농지 확보 및 향후 서해안시대를 대비하는 데 있어서도 매우 필요한 사업이다. 새만금사업은 2012년 이후에 우리가 사용할 농지 28,300㏊와 담수호 11,800㏊의 수자원을 확보하여, 미래의 식량부족, 물부족 시대에 미리 대비하기 위해 정부가 추진하고 있는 사업이다. 농지감소와 식량자급도 하락, 기상이변, 국제 쌀 시장의 취약성, 그리고 통일시대를 대비해야 하는 우리나라의 제반 여건을 감안 할 때 새로운 농지확보를 위한 간척 사업은 시급한 일이다. 새만금사업을 통하여 여의도 면적의 140배인 40,100㏊의 국토확장과 쌀 14만톤을 생산 할 수 있게 되며, 이 물량은 전북도민 200만명이 270일을 소비할 수 있는 막대한 양이다. 뿐만 아니라 방조제를 통해 교통거리 단축 등 육상교통 환경이 개선되고 인근 바다와 변산 국립공원이 어우러진 종합생태관광권이 형성되어 교통·관광 및 새로운 환경조성의 효과가 기대된다.

지난 2000년 새만금 간척사업 민관공동조사단의 경제성 분과보고서의 편익비용 추정에서도 사업 편익에서 논의 식량생산, 배수불량지 논에 대한 농업편익, 홍수피해 방지효과, 국토확장효과, 담수호창출효과, 관광효과, 고산군도 재산가치 증가, 교통개선효과, 갯벌회복효과, 간척지 논의 공익적 가치, 수질개선 편익, 방조제의 해일방지효과, 방조제의 인공어초효과 등 13개 항목을 평가했는데 반해 수질비용은 수질오염 복구비용은 제외된 채 갯벌의 가치와 수산물 손실 등 두 항목만 포함시켰다. 이같은 항목을 바탕으로 10개 시나리오를 통한 연구결과 B/C ratio가 1.25-1.371로 10개 시나리오 모두 경제적 타당성이 있는 것으로 분석하였다. 한편 2006년 3월 16일 대법원은 새만금 사업의 경제성을 인정하여 새만금 사업 결정을 내린바 있다.

2)반대측 견해

간척사업 찬성론 쪽에서 주장하는 식량안보와 국토확장의 명분은 지난 10여년 사이 퇴색한 것이 사실이다. 쌀은 소비가 급감하면서 오히려 남아도는 실정이고 농지 부족보다는 채산성이 맞지 않아 농사를 포기하는 사례가 늘고 있다. 이에 대한 경제적 측면에 대한 비판이 제기되자, 농지 위주로 계획되었던 새만금의 토지 이용을 산업 및 관광 등 복합용도 위주로 전환하는 것은 근시안적인 발상이라는 비판이 제기된다. 또한 사업의 일정부분을 민자유치에 맡김으로서 자칫 경제적 유발효과가 없는 유령도시가 될 우려가 있다.

한편, 간척·매립사업인 새만금사업은 수산물 생산에 필수적인 생산기반인 바다와 갯벌을 없앰으로써 양적인 측면에서나 질적인 측면에서 본래의 식량안보를 왜곡하고 있다. 국토의 3%(총 면적 약 2815제곱킬로미터)를 차지하던 갯벌은 지난 12년 사이에만 25%가 사라졌고, 세계 5대 갯벌인 새만금을 비롯해 간척 중인 곳까지 포함하면 절반 가까이가 줄게 된다. 학계 연구 결과 갯벌 생성에는 4500~2만년이 걸리지만 파괴하는 데는 20년이 채 안 걸린다고 한다. 갯벌이 사라지면 연안 해양생물의 90% 정도가 먹이사슬이 끊기고 서식지를 잃게 된다. 새만금을 비롯한 서해안 갯벌은 저어새 등 멸종위기 조류의 대규모 서식지이자 철새의 중간 기착지로 세계적인 보존가치를 인정받고 있다. 새만금 사업의 입안 당시에는 이런 갯벌의 가치가 전혀 고려되지 않았다. 정부의 새만금 사업 재검토 과정에서도 간척을 전제로 한 담수호의 수질문제로 논의가 좁혀지는 바람에 갯벌보존의 당위성은 무시됐다. 갯벌의 경제적 가치는 현재 농지보다 3배 이상 높다는 것이 중론이다.

2. 환경적 측면

새만금 사업의 가장 큰 쟁점은 환경적 측면이었다.

 

1) 찬성측 견해

사업 지지론자들은 새만금 갯벌이 사라지는 대신 새로운 유효 갯벌이 생긴다고 주장한다. 농업기반공사는 방조제 공사가 완료된 후 20년이 지나면 628ha의 새 갯벌이 생성될 것이라고 추정하고 있다. 실제 아산만 방조제 이후 형성된 갯벌, 계화도 갯벌 등에서 조사한 결과 생성연도가 짧은 갯벌에 왕래하는 조류의 숫자와 다양성이 오래된 갯벌보다 오히려 큰 경우도 있다고 말한다.

한편 반대론자들은 새만금호의 수질문제를 시화호와 비교하면서 문제시하지만, 새만금호는 오염원의 분포, 유입하천의 수질, 호수의 물 순환 주기, 수질대책준비기간 등 제반 여건에서 시화호보다 크게 유리하여 수질관리가 가능하다. 또한 새만금호는 본격적인 용수사용까지는 아직 10년 이상의 기간이 남아 있고 수질보전대책을 마련하여 추진 중에 있어 새만금호가 제2의 시화호가 되는 일은 결코 없을 것이라고 주장한다. 또한 범 정부차원의 대책이 추진되고 과학 기술의 발달로 수질 보존이 가능하다고 주장한다.

2) 반대측 견해

생물자원을 비롯한 생태계 파괴가 환경분야 중 쟁점요소이다. 반대론자들은 어민들의 생계수단이던 조개, 가리비 등 무수한 생태자원들이 몰살을 당하게 됐다고 말한다. 새만금 갯벌이 살지면서 이곳을 번식 및 산란장소로 이용하던 어종들의 급격한 감소를 예상하고 있다. 새만금 갯벌이 사라지면서 30종 이상 보호대상 조류의 서식지 및 도래지 역할을 더 할수 없을 것이며, 국제적 보호종 및 멸종위기의 조류들의 지속적인 생존마저 위태로울 것이라는 주장이다.

한편 수질의 보존 측면에서 2006년 12월 제출된 환경부의 새만금호 수질에 관한 1차 보고서의 결론은 농림부, 농업기반공사, 전라북도 등 새만금사업의 계속 추진을 요구하는 쪽이 내놓은 대책을 모두 동원해도 만경수역의 총인 농도는 목표수질인 4급수에 못 미치는 5급수 수준에 머문다는 것이었다. 이처럼, 보고서에서 "실현 가능하다"고 전제한 대책들조차 실현 가능성이 불투명한 것이 적지 않아, 실제 수질은 예측한 것보다 나쁠 가능성이 높다고 지적하고 있다.

3. 사회적 측면

대규모 사업의 결과로 성장의 결과가 지역간에 잘 분배되었는지, 그리고 세대간에 분배가 되었는지에 대한 찬반론이 존재한다.

1) 찬성측 견해

개발을 하지 않았다면 단순한 갯벌로만 존재하던 지역에 대규모 내부 시설이 생기면서 발생하는 경제적 성과는 고스란히 전라북도 인근 지역민에게 돌아갈 것이고, 경제적 발전이 이루어진 부분은 다음 세대에게도 영향이 있을것이라 주장한다. 아울러 모든 지역을 개발하지 않고 유보 용지를 두어, 세대간 형평을 추구한다는 주장이다.

2) 반대측 견해

새만금 사업을 추진하면서 주민과 지방자치단체간의 갈등이 깊어지고 있다. 2010년 현재 새만금 방조제가 완공되면서 새만금 지역의 행정구역 획정을 둘러싸고 인접 자치단체인 군산시, 김제시, 부안군 사이의 갈등이 계속되고 있다. 한편 새만금 사업으로 인하여 전북지역 바다에서의 어족자원의 감소가 뚜렷하게 나타나, 바다에 의지하여 살아오던 어민들은 소득감소로 생존권에 심각한 위협을 받고 있으며, 이에 따른 보상이 적절하게 이루어지지 않았다. 또한 세계 최대의 갯벌을 훼선하는 새만금 간척사업은 지구의 생명과 인류의 영속을 위하여 온 인류가 합의한 “지속가능한 개발”이념에 위반되는 행위이며, 세대간 책임과 세대간 정의에 어긋나는 행위라는 입장이다. 즉 1992년 리우선언 이후 과학적 불확실성이 사전예방의 걸림돌이 되어서는 안된다는 원칙이 수립되어 있는 상황에서는 세대간 책임을 반영하여 공사를 강행해서는 안된다는 것이다.

Ⅴ. 새만금 사업의 지속가능한 발전 방안

1. 경제적 지속가능성

새만금 사업은 국가가 시작하고 국가가 마무리해야 하는 대형국책사업이다. 국가는 새만금 사업을 통해서 이 지역을 동북아 경제중심도시로 발전시킬뿐만 아니라, 낙후된 전라북도의 발전에도 긍정적인 영향을 끼칠 것으로 기대하고 있으며, 그러기 위해서는 경제적 지속가능성이 보장되어야 한다. 이러한 경제적 지속가능성을 보장하기 위해서는 다음과 같은 선결조건이 해결되어야 한다. 첫째, 안정적인 재원조달을 바탕으로 추진하는 사업이 순조롭게 진행되어 경제활동이 현 세대뿐만 아니라 미래 세대까지 지속될 수 있도록 할 수 있는 안정적 발전을 기대할 수 있어야 한다. 새만금 개발의 일부는 민자유치로 재원을 조달할 계획인데, 수익성이 부족해 민자유치가 쉽지 않을 경우 개발이 지연되거나 중단되는 등 일관성이 없는 사업 진행으로 경제성이 훼손될 우려가 있다. 둘째, 지역균형발전 사업이 개발이익에만 집착한 과도한 개발을 추진하지는 않는지 고민해야 한다. 셋째, 개발이 진행되는 것이 외부 자원에 지나치게 의존하게 됨으로서 지역경제의 안정성을 훼손할 우려는 없는지 고려해야 한다.

2. 환경적 지속가능성

새만금 사업은 지속가능한 발전을 위해 반드시 환경적, 생태적 지속가능성을 중요하게 고려해야 한다. 즉, 지속가능한 개발지역은 인간과 자연이 공생할 수 있도록 환경적 지속가능성을 추구할 수 있는 생태지향적인 발전을 전제로 해야 한다는 것이다. 정부는 환경적 지속가능성을 고려하여 새만금사업지구를 저탄소, 녹색성장의 선도 지역으로 지정하고 청정생태의 보고로 조성할 계획을 가지고 있다. 따라서 정부는 새만금을 다른 도시와 차별화 하고 성공적으로 개발하는데 있어 새만금의 강점이자 특징이라 할 수 있는 물문제의 해결과 진환경적 개발을 최우선 과제로 선정하고 있다. 하지만 환경단체와의 갈등이 있는만큼, 다음과같은 환경관리 대책을 해결해야만 한다.

새만금의 목표수질을 당초 농업용수 수준(4급수)에서 관광 및 레저활동이 가능하고 쾌적한 생활환경이 가능한 수준까지 향상시켜야 한다. 이를 위하여 정확한 환경영향평가 및 적극적인 수지로간리 대책을 해결해야만 환경적 지속가능성을 보장 받을 수 있을 것이다.

3. 사회적 지속가능성

새만금과 같은 대형국책사업은 지속가능성 프레임에서 사회적 형평성을 충족시켜야 한다. 즉, 지역내에서 기존지역과 새롭게 개발되는 지역이 공존할 수 있으며, 개발사업의 진행에 따라 계층간 및 지역간 격차가 해소될수 있으며, 갈등을 최소화 시키는 개발을 전제로 해야 한다.

전라북도는 타 시도에 비해서 농업중심의 경제구조로 인한 저개발, 저성장 지역으로서 도민들은 새만금 사업을 통해 낙후된 지역경제를 살리길 기대하고 있다. 이 과정에서 지역간, 계측간 격차를 해소하고 갈등을 최소화시키는 개발이 요구되는데, 행정구역상 새롭게 생성되는 지역으로 인하여 갈등이 유발되는 지역은 지역 경계의 재조정이 필요하고, 새만금 개발로 인하여 생업을 잃은 어민들에 대한 적절한 보상이 수반되어야 한다. 또한 무리한 개발보다는 적절한 유보용지를 보전하여 세대간 분배를 고려해야 한다.

Ⅵ. 결론 및 시사점

현재 새만금사업은 방조제의 완공으로 내부개발이 본격화됨에따라 동북아 경제중심도시로의 도약이 한층 가시화되고 있다. 그러나 새만금사업을 성공시키기 위해서는 경제적, 환경적, 사회적 지속가능성 문제에 대한 해결이 선행되어야 한다는데 있다. 이를 위해서 경제적 지속가능성 측면에서는 새만금 사업의 시행 기간 동안 안정적으로 재원을 확보하고, 정부의 전폭적인 지원이 있어야 한다. 환경적 지속가능성 측면에서는 친수활동이 가능할 정도의 수질을 확보해야 한다. 사회적 지속가능성 측면에서는 새만금지역의 행정구역획정문제에 대한 합리적인 갈등조정이 필요하고, 세대간 계층간 형평을 고려한 개발이 되어야 한다.

이러한 지속가능한 개발이 가능할 수 있도록, 새만금 사업은 정치적 고려의 대상이 아닌 장기적인 계획으로 지속가능성의 프레임으로 측정가능한 지표를 개발하여 추진되어야 할 것이다.       백죽선생글

< 참 고 문 헌>

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한국일보(2010.1.29). 새만금 방사형 복합도시로...

한국 농어촌 공사 새만금 사업단 http://www.isaemangeum.co.kr

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