프랑스의 정치학자 알렉시스 드 토크빌은 1835년 <미국의 민주주의>라는 저서를 통해 중앙정부의 독재를 방지하고 시민의 자유를 보장하기 위해서는 행정영역에서의 지방분권 강화를 주장했다.
그는 행정 권력이 지방에 분산되지 않고 중앙 집권 일변도로 흘러갈 경우 국민의 공동체 정신은 약화하고 무기력진다고 경고했다.
문재인 정부 또한 이 같은 전제를 바탕으로 연방제에 준하는 국가균형발전 계획을 선포했다. 다원적 정치 질서와 중앙집권제를 동시에 보장하기 위해서는 통합을 바탕으로 한 구심력과 분권을 바탕으로 한 원심력이 균형을 이뤄야 한다는 것이다. 또한 통치의 효율성은 강화되어야 하지만 다원적 정치 질서를 보장하기 위해서는 지방 간 자치분권과 재정분권도 보장돼야 한다. 이에 본보는 12차례에 걸쳐 국가균형발전시대 통합과 분권사례를 분석을 통해 전북 대도약을 위한 조건을 모색해본다.
△지역발전 구심점과 행정구역 통합
전라북도의 지역내총생산(GRDP)이 여전히 전국 대비 2%대를 벗어나지 못하고 있다. 1인당 개인소득 역시 전국 최하위권에 머물러 있다.
통계청이 지난해 말 발표한 ‘지역소득 통계’를 분석하면 지역내총생산(GRDP)이 낮은 지역일수록 중심축이 되는 대도시의 기능이 미약한 것으로 나타났다.
전북 경제의 낙후를 극복하기 위한‘지자체 간 통합’과 대대적인 ‘산업구조개편’을 추진하지 않을 경우 상황은 더욱 악화 될 것으로 보인다.
전북보다 경제규모가 작았던 충북은 청주시와 청원군이 통합청주시를 만들어 낸 이후 빠른 속도로 성장하고 있다.
이 같은 현상은 통합 창원시를 배출한 경남에서도 나타났다. 현재의 창원시는 창원과 마산, 진해시가 통합해 지난 2010년 새롭게 출범한 도시다.
이들 지역은 광역시에 준하는 중심권 도시를 다시 만들면서 1차 산업에 치중했던 산업구조를 재편하고 있다. 청주시와 창원시는 가장 유력한 특례시 후보이기도 하다.
실제 지난해 기준 통계에서 이들 지역은 민간소비, 정부소비, 건설투자, 설비투자 비율을 대폭 끌어올렸다는 사실이 확인됐다.
2017년 기준 충북지역 GRDP는 61조3000억 원으로 전국대비 3.5%비중을, 경남지역 GRDP는 109조원으로 전국의 6.3%를 차지하고 있다. 같은 기간 48조6000억 원을 기록한 전북지역 GRDP를 훨씬 상회하는 수치다.
올해 기준 충북 청주시의 인구는 83만9037명, 창원시는 104만7856명으로 특례시의 기준이 되는 100만을 훌쩍 넘겼다. 전주는 65만 수준에 머물러있다.
청주와 같은 시기에 통합을 추진한 전주·완주는 주민 반대로 실패했다. 완주군은 충분히 자족도시로서의 기능을 수행할 수 있다는 입장이지만, 거시적 측면에서 살펴볼 때 중심권 도시 기능이 지역성장의 모멘텀으로 작용한다는 사실은 청주와 창원의 사례에서 실제 성과로 나타나고 있다. 행정구역 통합의 효과는 주변지역에까지 미치고 있다. 반면 전주는 인근도시인 익산의 인구가 30만이 붕괴됐으며 김제는 가장 빠르게 인구가 줄고 고령화가 진행되는 도시로 꼽히고 있다. 인구가 급감하면서 전북은 국회의원 의석 수 추가감소를 걱정하는 처지가 됐다. 전주완주 통합은 지역에서 민감한 이슈다. 통합은 시도는 세 차례 있었지만 지역주민 간 갈등만 확인했다.
2013년 6월 26일 완주군 주민투표에서 반대 20,343표(55.3%), 찬성 16,412표(44.7%)로 통합 부결이 결정나면서 전주완주 통합 논의는 수면 밑으로 가라앉았다.
전주시와 완주군은 역사적으로 하나의 지역이었다. 분리된 것은 일제 행정구역 정책 때문이다. 전주시와 완주군은 같은 전주군에서 1935년 일제의 부군(府郡) 분리정책에 의해 분리된 것이다. 이 때문에 행정구역의 역사적 동질성 회복과 일제 잔재 청산 차원에서도 전주시와 완주군의 통합이 필요하다는 의견이 대두되고 있다. 생활권역도 전주와 완주는 묶여있다.
통합논의가 다시 촉발 될 경우 생길 주민 간 갈등과 정치적 대립은 해결해야 할 숙제로 남아있다.
<지방도시 살생부>와 <지방분권이 지방을 망친다>의 저자 마강래 중앙대 교수는 저서와 강연을 통해“선택과 집중을 통해 수도권과 경쟁할 수 있을 만한 지방 대도시권을 키우는 게 해답”이라며“ 더 넓어져만 가는 생활권역과 행정권역을 인정하고 연대를 통해 힘을 키워야한다”고 주장했다.
△자치분권과 재정분권
우리나라는 세출은 지방이 더 많지만, 세입은 중앙이 더 많은 구조적 한계를 보이고 있다. 지역민이 세금을 내면 그 수혜가 결과적으로는 수도권으로 돌아가는 셈이다.
문재인 정부는 포용적 성장을 위한 재원 산출 및 분배과정에서의‘공평성’을 강조하고 있다. 합리적인 재원배분과 협력과 협치를 통해 함께 잘 사는 국가를 만들자는 철학이다. 그러나 이는 실제로 이뤄지지 않고 있으며 사실상 기획재정부가 국가의 모든 돈을 틀어쥐고 권한을 내려놓지 않고 있다.
지역 간 불균형 해소를 위해서는 중앙차원의 지원과 재정분권을 인정함으로써 지방도시 성장 동력을 스스로 만들 수 있도록 해야 한다.
대통령 직속 국가균형발전위원회 송재호 위원장은“공정국가는 균등한 기회가 보장되는 사회”라며 “국가균형발전은 어떤 지역에서 살던지 국민생활의 균등한 기회향상을 꾀할 수 있는 가장 현실적인 방안”이라며“자치분권의 보장과 균형발전의 가치가 함께 담을 수 있는 기반이 필요하다”고 강조했다.