광역시에 비해 차별 받았던 예산·권한 확대 기대
중추도시 성장을 통한 국가균형발전 전 세계적 흐름
“전북 중추도시인 전주를 키워야 전북도 도약할 수 있다. 특례시 지정은 지역발전의 획기적인 기회가 될 것이다.”
광역시를 배출하지 못한 전북은 매년 광역시를 배출한 시도와의 격차가 벌어지고 있다. 이에 정부가 30년 만에 ‘지방자치법 전면 개정안’을 통해 광역시를 대체할 ‘특례시’ 지정을 추진하고 있다. 국가균형발전과 실질적 지방분권을 함께 이뤄내기 위해서는 지역성장의 거점이 되는 도시의 위상을 재정립하고 차별받았던 예산과 권한을 확대해야 한다는 공감대가 형성된 것이다. 전북의 중심도시인 전주가 특례시를 꿈꾸는 이유와 쟁점을 다뤄본다.
△중심도시가 살아야 지방이 산다
우리나라는 압축 성장과정을 거치며 지역발전에 대한 고려없이 인구와 규모 위주의 광역시 승격과 광역단위 정책적 투자로 광역시 유무에 따라 권역 간 불균형이 매우 크다.
전북의 경우 전주를 광역시로 승격시키지 못하면서 광주전남과 함께 ‘호남 몫’으로 묶여 전북성장 발판의 기회를 상실해왔다.
특히 광역시 유무에 따라 권역별 예산이 2배 이상 차이가 발생하면서 불균형은 더욱 심화됐다. 지난 2017년까지 권역별 예산규모를 볼 때 전북 등 광역시가 없는 권역은 광역시가 있는 권역별의 1/2~1/3 수준으로 지역발전을 위한 SOC 투자에 있어서도 한계가 명확하다.
광역시가 없는 전북은 행정기능을 수행하는 면적(8,067k㎡-전국 7위)이 광역시가 있는 권역과 비슷함에도 광역도 단위의 혁신성장 거점을 고려하지 않은 채 추진하는 정부 정책으로 인해 중앙의 지원 규모가 절반 수준에 그친다. 광역시로 승격된 지역과 전주시 예산의 차액을 비교했을 경우 승격 전보다 승격 후 6~9배 정도 증액된 것으로 나타났다. 중추도시의 기능강화가 지역발전의 원동력이 된 셈이다. 이에 문재인 대통령 핵심공약인 ‘전주문화특별시 지정 특별법 제정’을 지방분권과 국가균형발전이라는 지향점이 같은 특례시 지정으로 승화시켜 전북발전을 위해 전주를 키워야 할 당위성이 마련됐다.
△광역시 없는 전북 혁신성장 거점도시 육성 필요
우리나라는 저출산·고령화 등 인구문제와 함께 그 간 정부의 광역단위 정책 추진으로 일자리·교육·육아 등을 위해 지방도시에서 수도권과 광역도시로 유출되는 현상이 지속돼 왔다. 광역시 없는 지역의 많은 도시는 소멸 위기에 봉착한 배경이다.
실제 전북의 ‘소멸위험지수’가 전국 최고수준(0.58)‘으로 도내 지자체 대부분이 사라질 위험에 처해있다. 도내 14개 지역 중 5곳은 인구 3만 미만이다. 경제적 낙후에 청년들이 고향에 등을 돌리고 있기 때문이다. 특히 지역 중추도시의 기능이 약화되면서 도내 청년들은 수도권이나 광주·대전 등 일자리를 찾아 광역시가 있는 지역으로 떠났다. 정부 차원의 지역혁신성장 거점 도시 육성이 필요한 시점인 것이다.
전주의 경우 전북의 모든 행정기능 집적화 된 공공서비스 중심 도시다. 전북의 중앙에 자리해 교통연계도 원활하다. 전주에 소재한 기관 수도 광역시(284개)와 비슷한 수준이다. 수도권의 인구 100만 이상 대도시(고양,용인,수원,창원)보다 광역거점으로서의 기능이 명확한 것이다. 인구 수 만으로 특례시 지정이 이뤄져서는 안 되는 이유다. 특례시 지정은 어느 한 도시의 발전뿐만이 아닌 권역전체의 동반성장을 이끌어 내는 것이 본래 취지다.
전주는 전북의 자족도시로서 의료·교육·문화 인프라 수준은 인구가 비슷한 타 대도시(50만 이상)에 비해 월등히 높다. 또한 전북도의 중심도시로 인근 시·군 연계도로망, 주차문제, 생활쓰레기 등 행정수요가 매년 증가하고 있다.
전주는 광역시 수준의 행정수요를 감당하고 있지만, 국가차원의 지원과 예산배정은 그렇지 못하다. 전주 시민 1인당 총 세입 기준이 광역시와 200만 원 이상 차이가 나는 등 재정 문제가 심각하다. 광역시는 국가예산 배정 시 자체적으로 배정받을 수 있는 세수가 풍부한 편이다. 반면 광역시도 아닌 지역거점도시는 지방세 측면으로는 광역시에 불리하고 교부세 측면에서는 군단위에 불리하여 1인당 세수는 가장 적게 되는 모순이 발생하고 있다.
정부에서 전주시를 특례시로 지정해 지역 거점형 중추도시로 집중 육성하지 않는다면 전북과 타 지역 간 격차는 더욱 심화될 전망이다.
△특례시 ‘후보도시’ 난립문제 해소 과제로
올해 당정청 협의 결과에서는 국회 입법과정에서 인구와 지역특성, 균형발전 등을 고려해 충분히 논의한 뒤 특례시 지정을 실시하도록 합의했지만, 논의 및 지정절차가 늦어지며 특례시를 꿈꾸는 도시들이 난립하고 있다. 이들 도시는 지역의 중추역할을 수행하지 않고 있음에도 인구 100만과 50만 등을 근거로 지역 국회의원을 활용해 법안을 남발하고 있다.
문재인 정부 국정기조 철학인 ‘균형발전’의 성패가 달려있는 특례시 지정 기준이 인구규모로만 책정되는 것도 문제지만 그 기준을 너무 완화해 선심성 지정이 이뤄진다면 정책의 본 취지가 퇴색될 우려가 높다. 특례시 지정 기준을 과감하게 손질해야 한다는 목소리가 높은 이유다.
실제 정치권에서 특례시 지정과 관련한 의원 발의는 4가지나 된다.
우선 수도권에서는 인구 90만 이상으로서 행정수요가 100만 이상 대도시의 특례시 지정을 기준으로 요구하고 있다. 반면 더불어민주당 박완주 국회의원(충남 천안시 을)등 14명이 (非)수도권 50만 이상 대도시의 특례시 지정을 발의하자 중추도시의 기능을 하지않는 도시들까지 특례시를 요구하고 나섰다. 인구 3만명 미만이거나 인구밀도(인구수/㎢) 40명 미만인 군(郡)에 대하여 특례군(郡)으로 지정하는 법안과 구 50만 이상으로 면적 500㎢ 이상인 非수도권 대도시의 특례시 지정하자는 법안 등도 발의돼 있다. 이는 정부 차원의 가이드라인이 부실했기 때문이다.
◆ 김승수 전주시장 “전주 특례시 국가균형발전의 원동력 자신”
김승수 전주시장은 “전주야 말로 특례시라는 이름에 가장 걸 맞는 도시”라며“전주 특례시 지정이 국가균형발전의 원동력이 될 것”이라고 자신했다.
그는 특히 “단순 주민등록 인구를 기준으로 한 특례시 지정은 안 된다. 너도나도가 아닌 제대로 된 특례시 지정을 위해 지역 특성을 감안한 미래지향적 특례시 지정 기준이 마련돼야 한다”고 강조했다.
김 시장은 “오랫동안 전북은 ‘호남권’으로 묶여 정부 예산 배분과 기관 설치 등에서 차별을 당했다”면서 “특례시 지정은 좌절과 박탈감을 상쇄할 수 있는 기회이자, 지역발전의 획기적인 시발점이 될 것”이라고 말했다. 이어 “허울뿐인 특례시가 아닌 지역균형 발전을 담보할 수 있는 근거가 마련되도록 할 것”이라며 “국가재정 지원 근거를 만들어 오랫동안 누적된 재정 불균형을 바로잡아야 한다.”고 강조했다.
