지방자치의 성공을 위한 지역거버넌스 구축방안

지방자치의 성공을 위한 지역거버넌스 구축방안

 

최 길 수(대전발전연구원 연구위원)

 

I. 서론

 

1991년 상하반기에 치러진 지방의원선거를 통해 1961년에 중단된 지방자치제도가 30년 만에 부활되었으며, 이어 4번의 전국동시지방선거를 통해 지방자치제도의 발전을 위한 발판을 마련했고, 2010년 6월 2일에 치러진 제5회 전국동시지방선거를 통해 구성된 지방정부는 우리나라 지방자치제도를 한 차원 성숙시켜야할 막중한 과제를 가지고 출범하였다. 지난 7월에 일제히 출범한 2010년 지방선거를 통해 출범한 민선5기 지방정부는 그동안 지방분권정책의 결과로 얻어진 제도들을 지방의 자체역량으로 발전시켜야 하는 책임도 가지고 있다. 우리나라 지방자치사는 민선 5기와 더불어 성년기로 접어들게 된다. 인간이 성년이 되면, 많은 자유와 그에 따른 책임이 동시에 부여되는 것과 같이, 우리의 지방자치제도도 성년이 되면 스스로의 문제를 스스로의 능력으로 풀어가야 하는 진정한 의미의 자치역량을 발휘하여야 한다. 그간 16년간의 지방자치사는 여러 우여곡절을 겪으면서 성장해 왔는데, 우리의 지방자치의 부활을 위해 민주주의를 열망하는 각계각층의 투쟁과도 같은 노력으로 달성되었다. 지방자치제도는 상향식 민주주주의 실험을 가능케 했으며, 민주시민의 자질 향상을 위한 현장교육의 장을 제공하는 역할을 하였다. 지방자치 민선 4기까지의 기간은 중앙정부에 대한 강력한 지방분권 운동을 통해 그동안 중앙이 가지고 있던 다양한 권한들을 지방으로 수직 이동시키는 결과를 얻었다. 따라서 2010년 7월에 출범한 민선 5기는 지방자치 역량을 최대한 발휘하여 지역발전을 견인해야 함은 물론 중앙정부와 협력적 관계유지를 위한 소통이 가장 중요한 이슈로 떠오르고 있다.

 

지방과 지역의 기반위에서 정권을 창출한 참여정부의 2대 국정과제는 지방분권과 지역균형발전 이였으며, 이를 뒷받침할 추진기구와 로드맵들이 속속 모습을 드러냈었다. 그런데 지방분권화와 지역균형발전의 촉진은 그자체가 궁극적인 목적이 아니며, 분권화를 통하여 정부간․지역간의 균형발전을 이루고 이를 통하여 전국이 골고루 잘사는 나라를 만들어 내는 것이 분권정책의 최종 목적인 것이다. 지방분권화는 지방정부의 입장에서 볼 때 다양한 권한의 획득 또는 확대라는 결과를 가져오게 된다. 자칫 지방의 역량개발이 동반하지 않은 지방분권의 추진은 지역간의 격차를 더욱 심화시킬 수 있다는 문제도 제기된다. 지방분권의 결과로 얻어진 새로운 또는 확대된 권한의 행사를 위해서 그에 걸맞은 자치역량의 개발은 필연적이라고 할 수 있다.

 

그러나 최근에 와서 지방분권화의 미래를 예측하는데 더욱 어렵게 하는 것은 이명박 정부의 출범과 더불어 제18대 국회에서 과반수 의석의 집권당을 탄생시키는데 공헌을 한 수도권 지역의 정치세력들의 반분권적 지역발전 주장이 더욱더 거세지고 있다는 것이다. 이러한 결과로 최근 수도권규제완화의 발표로 우리는 역사의 유래가 없는 수도권과 비수도권간의 대립각을 세우는 단초를 제공했다. 이러한 일련의 과정에서 비수도권간의 이해득실에 따라 이제는 비수도권간 갈등의 양상으로 발전하고 있다.

지방자치의 근간이 되는 지방분화의 추진은 구호만 무성했을 뿐 실질적으로 지방자치제도의 본질과 이념을 제대로 실현할 수 있을 정도로는 진전되지 못하고 있다. 오히려 중앙정치에 예속될 수밖에 없는 독소적인 제도들이 그대로 존속되거나 도입되었는데, 가장 대표적인 독소적 요소로는 지방선거에서의 정당공천제와 지방자치체제의 개편에 대한 국회의 움직임이하고 할 수 있다. 더욱이 지방자치제도의 전망을 더욱 어둡게 하고 있는 것은 지역주민들의 지방자치에 대한 불신과 무관심으로 역대 지방선거에서의 투표율(2006년 51.3%, 2010년 54.5%)과 각종 재보괄선거의 투표율을 보면 더욱더 심각하다. 지방자치가 기대에 못 미치고 실망을 자아내고 있는 책임을 중앙정부, 중앙정치권, 그리고 지역주민들의 무관심 등에만 돌리 수는 없다. 이제는 스스로의 역량을 키우기 위한 무엇인가를 고민하고 과감히 투자할 때다. 국가차원의 지역개발에 대한 투자와 더불어 지방정부 또한 자신들의 자치역량을 강화하기 위한 노력이 뒷받침되어야 한다.

 

2010년 7월에 출범한 민선5기 지방자치단체장은 거의 예외 없이 자치역량의 강화와 다양한 방향의 소통을 강조하고 있다. 그동안 자치역량에 대해서는 다양하게 논의되었지만, 민선5기의 지방자치단체장의 정당배경이 중앙정부와 다름으로 인해 중앙-지방간의 갈등이 있을 수 있다는 우려로 소통에 대해 많은 관심이 집중되고 있다. 소통은 다양한 측면에서 접근할 수 있는데, 정부간관계의 차원에서 ‘중앙-시․도-시․군․구’ 간의 수직적 소통과 광역권내에서는 시․도-시․도간, 광역자치단체의 시․군․구간, 집행부-의회간, 동일 지역내 지방정부-공공기관간 등의 수평적 소통을 상상할 수 있다. 또한 지방정부-시민간의 소통은 거버넌스체계의 구축을 통하여 활성화 될 수 있다. 지방자치의 성공을 위해서는 정부간 소통의 원활함도 중요하지만, 지역을 단위로 하는 지역거버넌스의 활성화 또한 중요한 요소가 된다. 이러한 관점에서 본 연구는 이제 막 출범한 민선5기 지방자치가 성공하기 위하여 지방정부 대내외적인 소통의 활성화가 중요하며, 소통을 촉진시키는 하나의 중요한 변수인 거버넌스체계의 구축방안을 도출하고 제시하고자 하는 목적으로 시도되었다. 이러한 연구목적을 달성하기 위하여 기존의 문헌을 중심으로 거버넌스에 대한 이론적 배경과, 민선5기가 가지고 있는 의의 및 제5회 전국동시지방선거 결과에 대하여 논의를 통하여 지역거버넌스의 구축방안을 도출하고 자 한다.

 

 

II. 거버넌스에 관한 문헌고찰

 

1. 거버넌스에 관한 다양한 논의

 

1) 거버넌스의 개념에 대한 논의

본 연구의 목적은지방정부의 소통의 일환으로서 지역거버넌스의 구축방안을 모색하기 위한 것으로 거버넌스에 대한 개념의 정립은 본 연구의 본질적인 요소가 된다. 거버넌스의 구조는 계층제적 의사결정체제에 반대되는 것으로서 공공, 민간, 그리고 NPO 간의 수평적 네트워크로 인식되고 있다(Bingham et al., 2005: 547). 거버넌스는 과거의 전통적인 통치개념인 정부와 구별되는 개념으로 ‘정책결정이 특정 개인이나 소수집단에 의해서 행해지고, 강제력을 배경으로 하여 사회의 질서나 인정을 도모하는 통합의 방식’인 통치와는 구분되며, 이념적으로 자치와도 대립되는 개념으로 일반적으로 협치(協治)라는 의미로 널리 사용되고 있다(강은순, 2008: 5). 거버넌스는 관련 행위자들인 국가, 시장 또는 시민사회가 공동으로 참여하여 사회적 가치를 배분하는 시스템으로서 핵심은 시민사회가 정책의 대상이 아니라 정책의 주체로 참여한다는 점이다(기획예산처, 2008: 13). 거버넌스는 공동체 운영의새로운 체제, 제도, 메커니즘 및 운영방식을 다루는 것으로 기존의 통치(governing)이나 정부(government)를 대체하는 개념으로 등장하고 그 의미도 점차 확대되는 과정에 있다(강은순, 2008: 6). 이러한 관점에서 본 연구에서는 거버넌스의 개념을 국가 또는 지역사회의 주요 문제를 해결을 위해 참여가능한 모든 공동체의 주체가 참여하여 협의체를 구성하여 지속적으로 운영하는 것으로 정의하고자 한다. 이러한 거버넌스는 시대에 따라 그 개념이 변화해 왔는데, 시대별로 거버넌스의 개념과 내용의 변화과정을 살펴보면 <표 1>과 같다.

<표 1> 거버넌스의 개념과 내용의 변화 과정

1970년대	1980년대	1990년대
-정부(government)와 같은 의미로 거버넌스를 이해 -국가 수준에서의 관리능력에 대한 관심 -경제, 사회발전의 동력으로서 공공서비스 공급체계에 대한 관심	-거버넌스에 대한 국제사회의 관신 증대 -국가차원의 사회통합과 발전관리 능력에 초점 -지역경제 활성화를 위한 민관파트너십 강조	-거버넌스의 민주주의적 특성강조(시민사회를 포함한 참여, 합의형성 등) -NGO와 CBO의 역할에 대한 새로운 인식 -새로운 제도와 기능 및 과정 개발의 필요성 인식

자료: 황일봉(2005: 13)

 

세계화와 지방화가 동시에 다차원적으로 추진되는 글로벌리즘, 리저널리즘, 내셔널니즘 및 로컬리즘이 공존하는 시대가 되면서 거버넌스도 이에 대응하는 지리적 다차원성으로 나타난다(강은순, 2008: 6). 따라서 거버넌스 행위주체들의 활동영역은 국가적인 차원뿐만 아니라 글로벌한 차원, 지역적인 차원, 그리고 지방적인 자차원등 활동 내용과 추구 목표에 따라 다층적으로 적용된다. 그 중에서도 로컬버넌스(local governance)는 일차적으로 국가적 또는 전지구적 차원의 범위에 대립되는 지방적 또는 지역적 수준의 범위에서 형성되는 거버넌스라고 할 수 있다(유해숙, 2004: 21). 이러한 맥락에서 본 연구에서 사용되고 있는 지방거버넌스(local governance)는 지방의 현재와 미래의 삶에 중요한 영향을 미치는 문제에 대응하기 위해 가능한 많은 행위주체들이 참여하여 민주적으로 운영되는 과정 및 기구를 통칭하는 것으로 보며, 지역거버넌스(regional governance)와 같은 의미로 본다.

 

2) 거버넌스의 유형

 

거버넌스는 권력과 이익의 조합으로 이루어 져 있으며 이조합의 상이성에 따라 거버넌스의 성격, 유형, 효과가 달라지는데, <표 2>와 같이 권력과 이익의 종합에 따른 거버넌스의 유형은 네가지로 구분할 수 있다. 거버넌스의 유형은 권력의 강약, 시민운동이 자신의 이익을 관철시킬 수 있을 정도의 권력관계가 있는가 그렇지 않는가를 한쪽의 변수로 놓고, 시민운동이 다른 행위자와 이해관계가 일치하는가(win-win), 대립적인가(zero-sum)를 또 다른 변수를 놓고 4개의 유형으로 분류한다(유해숙, 2004: 38).

<표 2> 거버넌스의 유형

구분		정부-시민운동의 이해관계
		zero-sum	non zero-sum
시민운동의 권력(영향력)	강	(I) 갈등적 거버넌스	(II) 협력적 거버넌스
	약	(III) 통제․배제	(IV) 유사 거버넌스

첫 번째의 갈등적 거버넌스는 정부와 시민운동의 권력관계가 어느 정도 균형을 이루고 있는 반면에 이해관계는 상호 대립적인 상태를 의미한다. 그러므로 정부와 시민운동은 가치 배분을 놓고 갈등관계에 빠지게 되는데, 이때의 거버넌스 방식은 힘과 실력 행사의 방식으로 나타난다. 두 번째의 협력적 거버넌스의 유형은 정부와 시민운동의 권력관계가 어느 정도 균형을 이루 있음과 동시에 이해 관계도 어느정도 일치하는 상태를 의미하는 유형이다. 이러한 상황은 양자가 공공정책결정에서 상호 협력을 가능하게 하는데, 이때 정부와 시민운동이 공론장을 형성하는 등 대화와 타협의 방식을 취한다. 세 번째의 통제와 배제의 유형은 시민운동의 권력이 정부에 비해 매우 취약하고 이해관계도 대립적이기 때문에 시민운동이 정부로부터 일방적으로 배제되거나 통제되는 경우에 발생할 수 있는 유형으로 엄밀한 의미에서 거버넌스라고 할 수 없다. 내번째의 유사거버넌스 유형은 시민운동의 권력이 정부에 비해 취약하지만, 이해 관계는 서로 공유하고 있어서 정부가 시민운동과 협력적 태도를 취하여 정책을 결정하는 경우이다. 이것은 외형적으로는 거버넌스 이지만 내용적으로는 정부에 대한 시민운동의 발언권이 제한적이고, 정부의견에 찬성할 권리만을 갖고 있다는 점에서 유사 거버넌스라고 할 수 있다(기획예산처, 2008: 14-15).

 

3) 거버넌스 요소 및 유용성

 

로컬 거버넌스의 요소는 상호의존성(자원, 정보, 능력), 지속적인 상호작용, 게임의 규칙, 자율성을 가진 자기 조직적 조직간의 네트워크 등이며(황종득, 2007: 42-45), 저출산․고령사회 대책의 거버넌스적 관점에서 설명하면 다음과 같다. 첫째, 거버넌스의 중요한 특징 중의 하나는 정부부문, 사회단체, NGO, 종교단체 등 다양한 행위주체들로 구성된 네트워크를 강조한다. 또한 다양한 행위주체 내에서도 다양한 계층의 참여자로 네트워크를 구축하고 있는 각각의 주체는 상호 독립적이지만, 정부는 아주 우월하지는 않지만 네트워크 관리자의 역할을 해야 한다. 네트워크의 참여자들은 계층제하에서 보다는 덜 종속적이며, 시장체제의 구성원보다는 더 종속적이다. 네트워크의 참여자간에 상호의존성을 제고하기 위해서는 서로가 자금, 물자, 정보 등을 다른 참여자로부터 얻을 수 있다는 확신 있어야 한다. 둘째, 자원을 교환하고 목적을 공유할 필요성을 지닌 네트워크 참여자가 간에 지속적인 상호작용이 존재한다는 것이다. 네트워크는 사회의 자기조절능력(self-steering capacity)이 강조되고, 공동규제(co-regulation), 공동조절(co-steering), 공동생산(co-product), 공동지도(co-guidance)가 정부의 전통적인 하향적이고 집권적인 성향을 대체한다는 것이다. 셋째, 상호작용은 신뢰와 협조가 뒷받침되어야 하며, 네크워크의 참여자간에 협의를 통하여 설정한 게임의 규칙에 의해 규율된다. 상호신뢰나 우호관계로서 거버넌스를 하나의 게임으로 인식된다면 게임 참여자들 상호간의 신뢰가 확보되지 못하면 실제적인 거버넌스의 작동은 불가능하다. 넷째, 네트워크는 정부로부터 상당한 정도의 자율성을 지니고 있으며, 네트워크 내에서 정부의 역할은 사회․정치적인 상호작용을 가능하게 하고 문제해결을 위한 다양한 노력을 조장하는 것이다.

거버넌스 이론은 다원주의 정치체제가 정착되고 후기 산업사회에 접어든 선진국들의 국정운영 경험을 배경으로 발전되어 온 이론이다. 정부가 국가적이 차원의 모든 문제를 해결할 수 있는 만능이 아니라는 점을 감안할 때, 분명 비정부부문의 역할은 정부의 기능을 보완할 수 있는 협력적 파트너로 기능할 수 있다는 점이다. 거버넌스체제는 이러한 다양한 행위자들의 이해관계를 적절히 조율할 수 있는 협력적 조정기제로서 의미를 지니는 것이며, 나아가 각각의 행위자들이 보유하고 있는 자원을 총체적으로 집약하여 시너지 효과를 극대화 할 수 있다는 장점을 지닌다(강동완, 2008: 64). 둘째, 정책에 대한 수정 및 보완하는데 있어 거버넌스의 개념을 도입하면 많은 장점이 있다. 정책의제 설정과정에서 민간부분의 참여는 유연한 아이디어, 다양한 정보, 정부 정책오류 시정 등 정책을 실효성을 제고할 수 있다. 네트워크에 참여한 시민사회는 여론형성을 통해 저출산․고령화 현상의 심각성을 확산시키고 시민들의 의식개선에 기여하게 된다. 셋째, 거버넌스를 형성함으로써 정책에 대한 정보력을 강화한다. 넷째, 거버넌스는 정부, 시민단체, 관료와 시민 등이 서로 긴밀하게 협조하면서 사회적 이슈에 대응하게 되는데, 근본적으로 민주성을 지향하게 되어 있다.

 

4) 거버넌스를 위한 네트워크 이론

 

21세기에 접어들면서 시장실패의 대안으로 제시되었던 정부의 폐해가 오히려 크다는 정부실패의 인식이 확산되면서, 정부의 기능을 다른 수준의 정부(예컨대, 지방정부 )나 사회의 다른 행위자(기업이나 NGO)들에 의해 대행시킴으로써 정부를 축소하려는 움직임이 나타났다. 정부의 기능이 정부 내외의 다른 행위자들에 의해 분산 수행됨으로써 공사부문의 다양한 행위자들이 협력하여 사회문제를 해결하고 공동의 목표를 달성하는 네트워크가 새로운 국정운영 양식으로 부상하였다. 21세기에 들어와 정부의 시대가 거버넌시대로 전환되고 있다는 말은 계층제에서 네트워크로 국정운영의 약식이 변모하고 있다는 것을 의미한다. 다시말해, 네트워크가 사회문제를 해결하고 공동의 목표를 달성하기 위한 주요 수단으로 대두되고 있다는 것이다. 네트워크를 지배적인 국정운영 양식으로 등장하게 된 배경에는 국가공동화 혹은 국가쇠퇴 현상이 직접적으로 관련되어 있다. 국가공동화란 국가의 권한이 정부내외의 다른 세력들에게 이관되거나 그들에 의해 제약되면서 국가의 권한이 약화되는 현상을 의미한다. 네트워크는 이처럼 국가공동화 현상의 진행에 따라 새로운 권력의 중심으로 부상한 사회의 다른 세력들이 자신들끼리 혹은 국가와 제휴하여 문제를 공동으로 해결하는 것이 불가피하게 되면서, 대두된 국정운영 양식이다(유재원․소순창, 2005: 44).

 

네트워크는 협력의 한 유형으로 각각의 조직들이 조직적 자율성을 유지하면서 공유된 자원을 가지고 서비스나 프로그램을 제공하기 위하여 함께 결합하는 협력시스템이라고 할 수 있다. 일반적으로 네트워크는 행위자를 연결하는 관계를 위미하며 행위자란 구체적으로 사람이나 조직 및 시스템을, 그리고 관계란 상호행동을 위미한다(기획예산처, 2008: 21, 재인용). 민관협력을 위한 네트워크의 유형으로는 체인네트워크, 스타네트워크, 집단네트워크, 분절된 네트워크, 느슨한 연계 네트워크, 수평적 네트워크, 수직적 네트워크, 자발적 네트워크, 의무적 네트워크 등으로 나눌 수 있다(기획예산처, 2008: 28-30). 첫째, 체인네트워크는 네트워크의 참가자 2, 3 그리고 4가 맨 끝단의 차가자인 1과 5보다 사회적 교환의 입장에서 좀더 유리한 위치에 놓여 있게 되는 네트워크이다. 양 끝단에 있는 참가자 1과 5는 중앙에 위치한 참가자 3과의 상호작용을 위해서 참가자 2와 참가자 4를 거쳐야만 가능하기 때문에 중아에 위치한 참가자 3이 가장 중심적인 위치에 놓여 있게 되는 것이다. 둘째, 스타네트워크는 모듬 참가자들이 반드시 참가자 3을 거처야 교환이 가능하도록 하는 네트워크 유형으로서 참가자 3의 영향력이 다른 참가자들에 비해 가장 강하다. 셋째, 느슨한 연계 네트워크는 조정과 통제가 최소한으로 필요한 경우 나타날 수 있는 네트워크 유형으로써 비공식적인 네트워크조직을 가지며 대부분의 업무에 있어 네트워크 참여자들은 독자적인 행동을 수행하며 필요할 때만 연합행동을 취하고 교환을 수행하게 된다. 넷째, 집단네트워크는 참가자 3의 중앙성과 영향력은 줄어들고 네트워크에 참여하는 모든 참가자들은 다른 참가자들에게 직접적으로 접근할 수 있는 접근구조를 갖는 네트워크 유형이다. 다섯째, 분절된 네트워크는 조직과 조직사이의 상호행동에 대한 통제가 필요한 경우 네트워크의 관리 측면이 강조되는 것으로 다양한 자원의 교환과 정보의 흐름에 대한 영향력을 강화하여 네크워크 조직 간의 조화를 보다 강조한다. 좀더 강력한 중앙의 통제가 필요한 경우 설계되고 사용될 수 있는 네트워크 유형이라고 할 수 있다. 여섯째, 수평적 네트워크와 수직적 네트워크는 네트워크에 참여하는 참가자들의 관계에 의존하는 것으로 전자는 같은 지리적 영영을 공유하고 같은 과업환경을 가지며 같은 지역안에 위치해 있고 비슷한 결정기구를 갖는 네트워크이다. 후자는 상위조직이 존재하고 상위조직 밑에 하위조직들이 존재하여 상호의존이 수평적 네트워크보다 약하다. 일곱째, 자발적 네트워크와 의무적 네트워크로써 전자는 자발적인 참여자들에 의해서 구성되며 권위는 주로 네트워크 내부에서 나타나는데, 차으이성과 혁신을 요구하는 과업에 적합하다. 후자는 의무적으로 참여하는 참여자들에 의해 구성되며 권위는 주로 네트워크 외부에서 나타난다. 네트워크의 목적, 구조, 교환의 규정 등은 네트워크의 참가자들에 의해서 결정되기 보다는 외부에 의해서 결정된다.

 

 

 

 

<표 3> 네트워크 유형의 양태

유 형	양 태
체인네트워크	1 ↔ 2 ↔ 3 ↔ 4
스타네트워크	1 ↕ 2 ↔ 3 ← ↕
집단네트워크	1 ↕ 2 ↔ 3 ← ↕
분절된 네트워크	1 3 5

자료: 기획예산처(2008, 28-30)

 

5) 거버넌스에 관한 연구경향

거버넌스(governance)에 관한 국내의 연구경향은 외국의 연구와 달리, 거버넌스 자체를 독립주제로 선정하여 수행한 선행 연구는 거의 찾아보기 어렵다. 다만, 특정 공공사업분야를 연구하면서, 전통적인 정부(government)와 대비되는 실체로서 거버넌스(governance)의 관점에서 분석하고 설명하려는 경향이 뚜렷하다. 즉, 국내의 연구경향은 거버넌스의 개념을 적용한 사례분석이 대부분을 차지하고 있는데, 외국의 관련 문헌들을 보면 거버넌스의 개념을 적용한 사례연구도 있지만, 거버넌스(governance) 그 자체에 대한 논의가 보다 일반화 되어 있기 때문에 “Good Governance", "New Governance"라는 용어를 자주 접하게 된다. 거버넌스에 대한 국내의 선행연구는 결국 사례 또는 대상을 무엇으로 선정했든 논의의 일부로서 거버넌스의 이론적 배경을 다루는 것이 일반적인 경향이다.

거버넌스에 대한 국내의 선행연구 중 김호균(2006)은 “정부의 역할과 거버넌스”라는 주제로 거버넌스에 대한 다양한 논의를 시도하였다. 여기서 그는 거버넌스를 정부, 시민사회, 시장이 상호협력 하는 국정운영방식을 일컫는 것이며 따라서 거버넌스 형성의 3주체는 정부, 시장, 시민사회라고 주장한다. 거버넌스적 관점에서 사례분석을 시도한 많은 국내의 선행연구들은 거버넌스의 이론적 배경으로서 거버넌스 이론의 등장배경, 거버넌스의 개념, 거버넌스의 유형 또는 모형, 거버넌스의 구성요소, 거버넌스의 기반으로서 네트워크와 파트너십 등을 다루고 있다. 유재원․소순창(2005)은 “정부인가 거버넌스인가? 계층제인가 네트워크인가?”라는 주제 국정운영이 국정운영의 패러다임이 정부에서 거버넌스로 전환되고 있다는 주장에도 불구하고 한국 지방정부의 정책과정에서는 거버넌스보다는 정부의 패러다임이 정책현실에 대한 설명력이 높다는 사실을 검증하고 하였다. 이 논문에서는 실증적인 분석을 통하여 전반적으로 한국 지방정부의 정책과정은 여전히 정부패러다임의 특징적 측면들을 더 많이 내포하고 있다는 결론을 제시하고 있다.

 

거버넌스에 대한 국내의 연구들은 거버넌스의 핵심요소로 네트워킹니아 파트너십을 강조한 것은 사실이지만 지역거버넌스를 논의하면서 다양한 행위 주체간의 네트워킹을 정부와 시민사회간의 관계설정에 대해 지나치게 강조한 면이 없지 않다. 지역발전을 위한 행위주체인 지역의 특별행정기관, 공공기관, 그리고 특화단지 등과 협력적 거버넌스구축의 중요성을 상대적으로 덜 강조되었다고 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 기존의 거버넌스에 대한 이론적 논의를 바탕으로 지역내의 “정(정부)-관(특별지방행정기관, 공공기관, 특화단지)-민”의 거버넌스체계 구축방안에 대하여 논의하고자 한다.

 

2. 대전광역시 “민․관 협치제도” 추진 사례

 

1) 사업개요

대전광역시는 민선고기의 출범과 동시에 대신과의 소통을 강화 한다는 측면에서 “민․관 협치제도”를 도입하기 위한 작업에 착수하였다. 대전광역시가 추진하는 “민․관 협치제도”는 경직된 행정의 벽을 허문 시민과 함께하는 참된 민․관협치 행정 구현을 위해 공동의 목표달성을 통한 공동생산․소비로 사회적 가치의 분배하며, 시정의 全과정 “의사결정→집행→평가”에 시민참여 대폭 확대시킬 계획이다.

민관협치의 3대 기본방향으로는 ① 의사결정단계에서 공급자 중심의 시정에서 수요자 중심의 시정, ② 정책집행단계에서는 끌고 가는 시정에서 함께 가는 능동적 시정, ③ 한시적인 시정에서 지속가능한 시민참여 시정 등으로 설정하였다.

 

대전광역시 민관협치의 추진전략으로써 첫째, 소통과 참여방법의 다양화의 일환으로 금요민원실(시장과 직접 만나서 대화하고 문제 해결), 블로그․트위터(온라인 직접 소통 시스템의 제도화), 위원회 자문단(소수 정예화로 실질적 자문단 운영, 정책초기단계부터 참여) 등을 운영한다. 둘째, 우선 도입할 시행 가능한 시책으로서 시민 대토론회(시정 전반에 대한 종합토론, 시정 공감대 형성), 주제가 있는 시정 토론회(주요 현안에 대한 시민주제 토론, 대안 발굴), 민관 M․T운영(시․구 간부 시민단체와의 시정 토론, 시정참여 유도) 등을 우선 시행할 계획이다.

 

대전광역시 민관협치의 주요사업으로써 첫째, 각계각층 시민․사회단체의 폭넓은 시정참여(주제가 있는 시정토론회, 시민 대토론회, 민관M․T운영, 시정․주부모니터단 운영), 둘째, 소통의 제도화를 위한 “금요민원실” 내실 운영(전문가 토론회, 민원현장 대화, 다수민원 정책간담회), 셋째, “민․관협치”의 근간을 이룰 수 있는 시민참여제도 확대(시민참여예산편성제 강화, 실질적 시정자문위원제 확립, 민자 및 외자유치 활성화), 넷째, “민․관협치” 활성화를 위한 시민단체와 공동파트너십 강화(비영리단체 공모사업지원, 관변단체의 적극적 시정참여, 자원봉사자의 시정참여 확대, 주민자치센터 우수프로그램 육성) 등이다.

 

2) 추진계획

 

(1) 시민․사회단체의 폭 넓은 시정참여

시 정 토론회

∙개 최 : 연중(격월) / 시정 토론주제 선정, 시민단체 주관 ∙참 석 : 시민․단체․전문가 등 200명 정도

시 민 대토론회

∙개 최 : 연 2회(반기별) / 시정 종합토론, 방송사 주관, 시 후원 ∙참 석 : 시민․단체․전문가 등 각계각층 각 200명

민․관 M․T운영

∙개 최 : 연 2회(반기별) / 시정 종합토론, 시민단체․시 공동주관 ∙참 석 : 시민단체․시․구 간부공무원 100명

모니터단 운 영

∙운 영 : 연중 / 주요시정 의견수렴, 시 주관 운영 ∙인 원 : 주부모니터 380명, 시정모니터 250명

시민연대 구 축

∙시 기 : 수시(현안문제 발생시) / 시민단체 주관 ∙활 동 : 주요 국책사업 유치활동, 지역여론 형성 및 결집 건의 등

 

(2) 현장 소통을 위한『금요민원실』운영

전문가 토론회

∙대 상 : 지역․계층간 갈등예상 민원, 주요 시정현안 등 ∙운 영 : 시장, 직능단체, 자문위원, 관련 실․국장 참석

민원현장 대 화

∙대 상 : 주요 시정현장, 민원제기 현장, 소외지역․계층 등 ∙운 영 : 신청․초청대화 없는 금요일(시장, 민원인, 관련 실․국장 참석)

다수민원 정책간담회

∙대 상 : 다수인 생활불편 민원건의, 시정발전 정책제안 등 ∙운 영 : 시장, 관련시민, 관련공무원 참석

 

(3) 시민 시정참여제도 확대

시민참여예산편성제

∙예산시민위원회, 분과위원회, 시민공청회 등 8개분야 16회 운영

시정자문위원제 확립

∙기능 중복위원회 정비(통폐합 등 22개), 위원회 운영평가 실시

민자․외자 유치 활성화

∙투자유치 자문위원단 확대 재구성 및 활동역량 강화 ∙트위터 활용, 외투기업 애로사항 청취․해결, 상호 의견교환

시민감사단제 운 영

∙자체 감사시 시민명예감사관 참여 - 사업소, 자치구, 공사․공단 등

 

3) 향후 추진일정(로드맵)

단위사업명	추 진 일 정						담당부서
	2010	2011	2012	2013	2014	2015이후
시민․사회단체 폭넓은 시정참여							자치행정과 공보관실 시민협력과
금요민원실 운영							자치행정과
시민 시정참여제도 확대							예산담당관실 정책기획관실 투자마케팅과 감 사 관 실
시민단체와 파트너십 강화							예산담당관실 자치행정과 시민협력과

 

III. 민선5기 지방정부의 출범과 과제

 

1. 제5회 전국동시지방선거 결과분석

 

2010년 6․2 지방선거의 배경을 보면, 종전과 같이 국가적 이슈가 지방선거에 많은 영향을 미쳤다. 특히, 야당의 경우 이번 선거를 세종시, 4대강사업 등과 연계시켜 정권의 중간 평가적 성격을 부각시키려고 했으며, 여당의 경우 이번선거를 지역발전을 위한 지역일꾼을 뽑아야 한다고 주장하였다. 이번 제5회 지방선거는 세종시 및 4대강사업과 같은 국가적 이슈에다 천안함 사건으로 인해 선거당일 출구조사의 결과가 발표되기 전까지만 해도 여당의 승리가 예상되었을 만큼, 지역의 일꾼을 뽑는 지방선거에서 지방은 없었다고 해도 과언이 아니다. 여러 논란에도 불구하고 선거는 종료되었고, 민선5기 지방자치가 7일부로 출범하였다. 중앙선거관리위원회의 보도자료(2010.8.26)를 중심으로 제5회 지방선거의 결과를 정리해 보면 다음과 같다.

 

1) 제5회 지방선거 투표율 분석

 

투표율은 54.5%이였으며, 남자 55.1%, 여자 54.7%로 나타났다. 둘째, 연령대별 전체 선거인수 비율은 40대가 가장 많은 22.4%, 그 다음이 30대 21.4%, 60세 이상 19.4%, 20대 17.9%, 50대 17.2%, 19세 1.7%순이었다. 연령대별 투표율은 60세 이상 69.3%, 50대 64.1%, 40대 55.0%, 30대 후반(35～39세) 50.0%, 19세 47.4%, 20대 전반(20～24세) 45.8%, 30대 전반(30～34세) 41.9%, 20대 후반(25～29세) 37.1% 순으로 나타났으며, 20대 후반부터는 연령대가 높을수록 투표율도 높아지는 특성을 보였다.

또한, 19세의 투표율이 20대나 30대 전반의 연령대보다 높게 나타났다. 특히, 2006년 제4회 지방선거에서 처음 선거권이 부여된 19세의 투표율은 당시의 37.9%보다 9.5%나 올라 가장 큰 폭으로 상승하였고, 30대 이하의 투표율이 전반적으로 상승한 반면, 40대 이상 투표율은 하락 하였으며, 특히 50대의 투표율은 4.1% 하락한 것으로 나타났다. 한편, 20대 전반이 20대 후반보다 투표율이 높은 것은 군복무자의 부재자투표 투표율이 높았기 때문인 것으로 분석됐다(<표 4> 참조).

 

<표 4> 최근 선거의 연령대별 투표율 변화

선 거 명 (실제 투표율)	19세	20대전반	20대후반	30대전반	30대후반	40대	50대	60세이상
‘10 5회 지선 (54.5%)	47.4	45.8	37.1	41.9	50.0	55.0	64.1	69.3
‘08 18대 국선 (46.1%)	33.2	32.9	24.2	31.0	39.4	47.9	60.3	65.5
‘07 17대 대선 (63.0%)	54.2	51.1	42.9	51.3	58.5	66.3	76.6	76.3
‘06 4회 지선 (51.6%)	37.9	38.3	29.6	37.0	45.6	55.4	68.2	70.9

 

2) 정당별 당선인 분석

1인 8표제가 도입된 2010년 지방선거에서 여당인 한나라당의 참패라는 평가에도 불구하고, 전체 3,991명을 선출하는 지방선거에서 정당공천을 허용하지 않은 교육감 및 교육의원 98명을 제외하고, 여당인 한나라당은 1,623명을 당선시켰고 제1야당인 민주당은 1,484명을 당선시켰다.

 

<표 5> 정당별 당선인수

(단위: 명)

선거명		계	한나라당	민주당	자유선진당	민주노동당	창조한국당	진보신당	국민중심연합	국민참여당	미래연합	친박연합	무소속
계		3,991	1,623	1,484	172	142	1	25	3	29	13	22	477
시도지사		16	6	7	1	0	0	0	0	0	0	0	2
시장․군수․구청장		228	82	92	13	3	0	0	1	0	1	0	36
시도의원	지역구	680	252	328	38	18	0	3	0	3	1	1	36
	비례	81	36	32	3	6	0	0	0	2	0	2	-
시군구의원	지역구	2,512	1,087	871	95	90	1	22	2	17	10	12	305
	비례	376	160	154	22	25	0	0	0	7	1	7	-
교육감		16	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	16
교육의원		82	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	82

 

16개 시․도지사 중 한나라당 출신은 6명, 민주당 출신은 7명, 그리고 무소속이 2명 당선된 것으로 볼 때, 광역자치단체장의 당선결과로만 볼 때 야권의 승리라고 평가할 수 있다. 전국 228개 시․군․구의 장인 기초자치단체장의 선거에서 여당인 한나라당은 82명만을 당선시켰으며, 민주당은 92명, 자유선진당이 13명, 그리고 무소속이 38명 당선된 것으로 나타났다. 시도의원선거에서도 여당인 한나라당은 680명의 지역구 의원 중에 252명, 민주당은 328명이 당선되었으며, 정당 지지도 결과를 가지고 선출되는 비례대표의원 총 81명 중에 한나라당이 36명, 민주당이 32명으로 지방선거에서의 정당 지지도는 한나라당이 앞선 것으로 나타났다(<표 5> 참조).

 

2. 민선5기 출범의 의의 및 과제

 

2010년 6.2 지방선거를 통하여 출범하게 되는 민선 5기의 출범이 가지는 의의는 여려가지 측면에서 검토해 볼 수 있다. 우선, 민선 5기는 지방자치의 역사적 측면에서 민선 4기까지가 지방자치의 초기단계라면, 민선 5기는 정착되는 단계로 전환되는 과정이라고 할 수 있다. 참여정부의 지방분권의 추진으로 각종 제도들이 정비되었는데, 민선 5기는 이러한 제도를 기반으로 지방자치의 가치와 목적을 온전히 실현하는 단계로 접어든 것이다. 둘째, 최근 국가적 상황에서 도출되는 의의인데, 국정의 무게가 선진한국의 달성에 있다면 지방자치단체의 역할도 국정목표를 달성하는데 일조하여야 한다. 따라서 민선 5기는 과거의 지방분권이나 지방자치의 제도적인 개선보다는 경쟁력을 강화하는데 초점을 맞추는 것이 요청된다. 셋째, 선거 결과에 대한 함의를 이해하여야 한다. 6.2지방선거에서는 광역단체장의 50%와 기초단체장의 54%라는 대규모의 교체율과 더불어 다수가 여당에서 야당으로 바뀌었다는 것이다. 이러한 결과는 우리나라의 취약한 협상문화를 새롭게 다지는 기회도 되겠지만, 중앙정부와 지방자치단체간의 대립과 갈등이 증폭될 것이라는 우려도 적지 않다(금창호, 2010: 16-17).

이와 같은 민선5기 출범의 의의에도 불구하고, 해결해야 할 과제도 동시에 안고 있다고 할 수 있다. 민선5기의 출범과 더불어 많은 전문가들은 큰 기대와 더불어 해결해야할 과제도 다양하게 제시하고 있다. 한표한(2010: 12)은 지방자치는 지난 16년간 축적해 온 지방자치의 경험과 시행착오를 토대로 지방자치의 본질에 충실하면서 지방자치가 궁극적으로 지향하는 주민편의와 복리 증진을 위한 정책을 발굴․시행하는 업그레이드된 지방자치, 이른바 선진 지방자치를 구현하는 것이 핵심과제라고 지적하고 있다. 하혜수(2010: 28-30)는 민선5기의 지방자치단체의 과제로서 첫째, 전략적 경쟁․협조관계(민선5기 지자체도 정당의 차이로 인한 무조건적 반대보다는 지역의 발전과 주민의 복리를 위한 합리적린 대안제시를 통해 때로는 경쟁하고, 때로는 협력하는 전략적 관계 구축), 둘째 선도적 지방분권의 주체로서의 역할 강화(중앙정부의 권한이양에 대하여 반대 또는 동의하는 차원이 아니라 스스로 분권의 논리를 개발하고 대안을 창출하는 노력이 필요), 셋째로 자율적 혁신의 주체(중앙의 계획이나 지침에 다라 정책을 펴는 기존의 방식에서 벗어나 스스로의 계획과 구상을 통해 정책을 추진하는 자율적 혁신 주체로서 기능)가 되어야 한다고 주장하고 있다. 이승종(2010: 44-55)은 지방자치발전을 위한 정책방향과 과제로서 분권과 통합의 균형, 근린중심의 참여자치기반 구축, 지방정책의 중립성(형평성) 확보, 다양한 지방자치기반의 형성, 지방공직역량의 강화 등을 제시하고 있다. 박용규 외(2010)는 민선5기 지방자치제가 성공하려면 지방자이의 이슈를 ‘정치’에서 ‘생활’로 전환할 필요가 있다고 주장한다. ‘생활밀착형 지방자치’ 구현을 위한 3대 키워드는 분권과 협치(協治), 지역경영, 소프트파워 등이다. 첫째로 지방의 실질적인 권한은 강화하되, 효율적 감시와 견제, 협치가 이루어지는 지방거버넌스를 구축하고 지방재정의 자율성과 투명성을 강화해야 한다. 둘째로 지방의 산업위기를 해소하기 위해 주민공동체 단위의 일자리 창출을 확대하고 광역경제권 선도산업 등 지역산업 육성의 성과 창출에도 주력해야 한다. 이를 위해 커뮤니티 비즈니스를 확대해 지역 공동체 단위의 생활형 일자리를 창출하고 마을 단위 경영체를 활성화해야 한다. 또한, 경쟁과 협력을 통해 지방자치단체의 광역경제권의 대표산업을 육성하고 지역별로 선도산업의 유망상품을 개발하여 경쟁거점을 형성하며, 자치단체간 연계와 협력을 강화하여 효율적인 지역산업 지원체계를 구축할 필요가 있다. 셋째로 우수인재의 양성과 유치를 위해 지방의 소프트파워를 강화하고 지방의 급속한 인구구조 변화에 선제적으로 대응하는 것도 필요하다. 기숙학교, 전원형 대안학교 등 공동체 생활학습 기회의 제공으로 지방의 교육경쟁력을 강화하고 지역 산업계의 인력수요를 반영한 주문식 맞춤형 교육과정을 확대해야 한다. 아울러 귀농․귀촌 확대를 위한 U-턴 촉진프로그램을 강화하여 외부인재를 유입하는 한편 지방 고령인구 및 글로벌 인적자원을 활용하는 방안도 강구해야 한다.

이상과 같은 전문가들의 논의를 종합해 볼 때, 민선5기의 핵심적인 과제로서는 첫째, 지방자치의 본질적 기능을 어떻게 확보할 것인가, 둘째로 중앙정부와 지방자치단체간의 협조체계를 어떻게 구축하여야 할것인가, 그리고 지방정부의 자치역량(의정역량, 집행역량)을 어떻게 끌어올릴 것인가 등으로 요약할 수 있다.

 

IV. 지역거버넌스 구축 방안: 정․관․민 협치

 

1. 정-관-민 거버넌스체계의 모형

거버넌스에 대한 다양한 개념적 논의들 속에 발견되는 로컬거버넌스의 핵심은 네트워크이다. 정부부문과 비정부부문 간의 지속적인 상호작용을 전제로 한 로컬거버넌스는 지역공동체에 일전한 역할을 수행하는 지방정부와 다른 지방조직들과의 관계에 관한 것이라는 점에서 지역공동체 수준의 공사협력체와 네트워크 형성에 논의가 집중되는 것이다(이수곤 외, 2005: 44, 재인용). 기존의 대부분 거버넌스에 관한 논의들에서 공통적으로 강조되는 것이 정부와 민간사회와의 네트워킹인데, 문제가되는 것은 네크워크에 참여하는 주요 축인 공공의 참여자로 정부만을 상정하고 논의해 왔다는 것이다. 그러하여 본 연구에서는 공사간의 거버넌스체계에 참여하는 다양한 참여자들을 보다 세분하여 정(政)은 지방정부 부문, 관(官)은 지방정부를 제외한 공공기관으로서 특별지방행정기관과 지역내에서 활동하는 국가기관(예컨대, 대덕 R&D 특구지원본부, 행정도시건설청 등), 민(民)은 앞의 두 참여자를 제외한 모든 민간단체와 전문가를 포함하는 것으로 본다.

 

<그림 1> 정-관-민 협치모형

네트워킹				운영위원회
			비 전
평 가				실 행

 

<그림 1>은 정관민 거버넌스를 위해 비전을 중심으로 네트워크가 형성되고 이러한 네트워크에 참여한 집단의 대표들이 참여하는 운영위원회를 개최하여 당해 협력체가 하여할 활동을 정하고 실행하여 평가하는 과정을 설명한 것이다. 여기서 일방향 화살표(실선)는 협의체가 운영되는 과정을 나타내며, 양방향 화살표(점선)는 인접한 과정간의 상호작용을 의미한다. <그림 1>의 지역 거버넌스를 구성하고 있는 네트워킹, 운영위원회, 실행, 평가 등의 과정 중에서 주의할 것이 “실행”에 관한 개념과 수준을 어떻게 정의할 것인가 문제가 된다. 여기서 “실행”이라고 하면, 정부부문이나 공공기관의 정책과정의 “집행”보다는 덜 공식적이고 다양한 자문위원회의 “권고사항”에 비해서는 보다 공식적인 수준을 의미하는 것으로 본다.

 

2. 정-관-민 협치체계 구축방안

 

1) 비전설정

 

비전은 조직의 미래를 전망하는 힘으로써 조직의 미래상과 조직이 추구하는 가치가 구현된 것이다. 즉, 비전은 그 조직이 되고자 하는 바람직한 모습, 변화해 나아가야 할 방향을 제시해 준다. 비전의 특징은 현실 집착에서 벗어나 미래를 보여주는 것으로 목표의 선언이다. 그리고 현재와 미래를 확실한 기대 속에서 계획할 수 있도록 분명하고 일관된 것으로 제시하고, 조직 구성원의 창조력이 반영된 상태에서 이해, 공감, 공유되어야 한다(이홍민․김종인, 2003: 36-37). 이러한 비전은 조직이든 공동체든 공유되었을 때만 힘을 발휘되는데, 비전이 공유되면 효과적인 팀웍이 이루어지고, 협동심이 증진되며, 개인과 조직에 권한 위임을 통한 능력개발에 기여하고, 직무몰입을 촉진할 수 있다.

지역발전을 위한 지역거버넌스체계에서의 비전은 특정 지방정부나 특별행정기관 및 국가기관의 비전과는 다르다. 여기서 말하는 비전은 거시적인 관점에서 지역발전이라고 하는 공통적인 목표의식를 바탕으로 네크워크에 참여하는 다양한 집단들이 나아가야할 방향을 지시할 수 있는 내용으로 비전을 설정하여야 한다. 또한 미시적인 관점에서 특정 영역(예컨대, 저출산대책, 기부문화정착운동, 다문화사회 대응)을 위한 지역거버너스를 구축할 수도 있는데, 이러한 거버넌스체계에서는 특정이슈에 따른 비전을 설정할 수도 있다고 하겠다.

 

2) 네트워킹

 

앞서 지적한 바와 같이, 정-관-민 거버넌스는 공사간의 거버넌스에서 공(公)을 보다 구체적으로 지방정부와 지역내에서 활동하는 관공서를 세분화하여 제시하는 협치체제이다. 기존의 많은 거버넌스에 관한 연구에서는 공사간의 거버넌스체제에 지방정부가 포함되면 지방적 배경을 가지고 있는 관공서는 네트워크에 참여하는 대상으로 논의되지 못하였다. 이러한 맥락에서 본 연구에서의 정관민 거버넌스체계는 특별지방행정기관을 중심으로 하는 관의 역할을 강조한다.

특별지방행정기관은 일반적으로 전국적 통일성이 요구되거나 고동의 전문성 등의 이유로 중앙정부가 직접 지방에 설치하여 자신의 권한에 속하는 국가사무를 처리하는 일선기관(field office/agency)을 의미한다(안경섭, 2009: 103, 재인용). 2008년 현지 특별지방행정기관은 국토해양부, 노동부 등 21개 중앙부처에서 4,579개가 운영 되고 있으며, 전체 공무원의 1/3에 해당되는 201,591명이 공무원이 근무하고 있다(안경섭, 2009: 105). <표 6>에서 보는 바와 같이, 특별행정기관에서 1,2․3차 기관으로 포함하여 현업행정기관이 1,987개로 가장 많고, 노동행정기관이 46개 가장 적다.

 

<표 6> 특별지방행정기관 현황

구분	총계	1차 기관	2․3차 기관	정원(명)
총계	4,579	246	4,333	201,591
노동행정기관	46	6	40	4,808
세무행정기관	182	53	129	22,973
공안행정기관	1,952	73	1,879	130,886
현업행정기관	1,987	8	1,979	30,786
기타행정기관	412	106	306	12,138

자료: 행정안전부(2008: 29)

 

지역발전을 위한 정관민 거버넌스체계의 네트워크에서 또 다른 관(官)으로서 중요한 참여자는 국가정책을 추진하기 위해 지역에 입지한 공공기관이다. 대표적으로 대전광역시에 입지한 “대덕연구개발특구: 지원본부”, 충북과 대구의 “첨단의료복합단지: 지원본부”, 그리고 전라북도의 “새만금사업: 새만금위원회” 등을 들 수 있다. 지역발전을 위한 거버넌스체계에서 이러한 대형 국책사업의 추진위원회 및 지원본부 등은 지방정부의 소속은 아니면서 당해 지역의 발전에 막대한 영향을 미치기 때문에 거시적 차원의 지역거버넌스의 주요 참여자가 되어야 한다.

 

3) 운영규약의 제정

 

거버넌스체계가 지역발전을 위해 실효성 있는 활동과 권한을 갖기 위해서는 “운영규약”이 제정되어야 한다. 이러한 정관민 거버넌스체계에서의 운영규약은 특정지방정부가 정책적 목적으로 제정한 조례(예컨대, 대전광역시 복지만두레 조직 및 운영에 관한 조례, 대전광역시 주민참여 기본조례 등)와는 다른 차원으로 이해되어야 한다. 만약, 지방정부의 조례의 제정을 통하여 거버넌스가 이루어 질 경우 지방정부의 행재정적 지원을 확보할 수 있다는 측면에서는 장점이 있지만, 원활한 소통과 협력을 통하여 바람직한 지역발전 모형을 구축하는 데에는 많은 한계가 있다.

지역발전을 위한 지역거버넌스의 운영규약의 구성요소로는 목적, 명칭, 참여자의 범위, 주된 사무소, 기능, 조직, 운영위원회의 구성 및 운영, 회의결과처리, 경비부담, 규약의 개정에 관한 사항 등이 필수적으로 포함되어야 한다.

 

4) 전용공간의 확보

 

우리나라에서 거버넌스에 대한 인식은 정부가 운영하는 각종 위원회와 같은 것으로 접근한 것이 일반적인 현상이었다. 따라서 각종 행정위원회가 개최되는 장소는 지방정부의 청사내에 있는 회의실 등을 주로 이용하여 왔다. 그러나 지역발전을 위한 정관민 거버넌스의 네트워크에서 지방정부는 다양한 참석자의 일부로서 모든 참석자와 동일한 권한을 갖게 된다.

거버넌스 운영을 위한 공간에 관한 사항은 앞서 제시한 운영규약의 규정사항 중에 주된 사무소에 해당하는 것으로 새로운 건물을 확보할 필요는 없지만, 그동안 각종위원회가 개최되었던 시청이나 도청을 벗어나서 마련할 필요가 있다. 정관민 거버넌스 운영을 위한 공간적 장소로는 규약의 규정에 의하여 각 시․도별 시민회관 및 문화회관 등을 활용할 수 있다. 이와 같이 지역 거버넌스 운용을 위한 공간을 확보함으로써 네트워크에 참여하는 단체뿐만 아니라 관심 있는 일반시민들의 이용을 활성화시킴으로써 시민들의 아이디어와 정보 및 요구사항을 시의적절하게 반영할 수 있을 것이다.

 

V. 결론

 

2010년은 우리나라 지방자치사에서 아주 중요한 길목으로 들어서는 해이다. 민선5기가 끝나는 시점은 앞서 지적한 바와 같이, 지방자치의 성년이 되는 해이기도 하는데, 우리 인간과 같이 미성년의 시기는 스스로의 법률행위를 할 수 없기 때문에 후견인을 두어 법률적 의미가 있는 행위를 하게 되는 것과 유사하다. 즉, 지방자치의 제도적 미성숙 단계에서는 후견을 역할을 담당하는 국가 및 중앙차원에서 지방자치의 본질에 부합하는 지방분권정책을 추진하고, 성숙단계에 들어서서는 분권화된 제도들을 효율적으로 집행할 수 있는 지방정부의 역량이 각 지방정부의 성패를 좌우하게 되는 것이다.

이상에서는 이제 막 출범한 민선5기 지방자치가 성공하기 위하여 지방정부 대내외적인 소통의 활성화가 중요하며, 소통을 촉진시키는 하나의 중요한 변수인 거버넌스체계의 구축방안을 도출하기 위해 대전광역시의 “민․관 협치제도”의 추진사례를 포함한 거버넌스에 관한 다양한 이론적 배경, 민선 5기 지방정부의 출범과 그 의미 등 에 대하여 논의하였다. 본 연구를 통해서 민선 5기 지방정부 성공을 위한 지역거버넌스체계를 구축하기 위한 방안으로 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 지역거버넌스체계를 위한 비전을 설정하여야 한다는 것이다. 여기서 말하는 비전은 거시적인 관점에서 지역발전이라고 하는 공통적인 목표의식를 바탕으로 네크워크에 참여하는 다양한 집단들이 나아가야할 방향을 지시할 수 있는 내용으로 비전을 말한다. 둘째, 정-관-민의 네트워킹이 필요하다는 것이다. 기존의 많은 거버넌스에 관한 연구에서는 공사간의 거버넌스체제에 지방정부가 포함되면 지방적 배경을 가지고 있는 관공서는 네트워크에 참여하는 대상으로 논의되지 못한 한계점을 가지고 있었지만, 본 연구에서의 정관민 거버넌스체계는 특별지방행정기관을 중심으로 하는 관(官)의 역할을 강조한다. 셋째, 지역거번스의 운영규약을 제정할 것을 제시하였다. 지역발전을 위한 지역거버넌스의 운영규약의 구성요소로는 목적, 명칭, 참여자의 범위, 주된 사무소, 기능, 조직, 운영위원회의 구성 및 운영, 회의결과처리, 경비부담, 규약의 개정에 관한 사항 등이 필수적으로 포함되어야 한다. 넷째, 지역거버넌체계의 활성화를 위한 공간으로서 사무소의 확보가 필요하다는 것을 제시하였다. 정관민 거버넌스 운영을 위한 공간적 장소로는 규약의 규정에 의하여 각 시․도별 시민회관 및 문화회관 등을 활용할 수 있는데, 이러한 지역거버넌스 운용을 위한 공간을 확보함으로써 네트워크에 참여하는 단체뿐만 아니라 관심 있는 일반시민들의 이용을 활성화시킴으로써 시민들의 아이디어와 정보 및 요구사항을 시의적절하게 반영하여야 할 것이다.

 

 

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