지방자치제도와 앞으로의 과제

지방자치제도와 앞으로의 과제                  

   

지방자치제도와 앞으로의 과제 광진구청장 김 기 동 I. 지방자치의 역사    지방자치제도는 각 자치단체에 자주적의사 결정권을 부여하여, 자기 책임하에 자주적으로 자기단체의 문제를 해결하고 주민의 복리를 실현하는 제도로 민주성과 다양성, 효율성을 제고하여 결과적으로 국민의 복지증진과 국가발전을 기하는 최적의 제도로 선진 민주국에서는 보편적으로 시행하는 기초적 정치제도이다. 다시 말하면 오늘날 민주주의 복지국가에서는 지방자치제도가 선택이 아닌 필수불가결의 헌법적 제도인 것이다.    우리나라도 건국초기부터 헌법에 지방자치제도를 정하고 전형적인 지방자치제도를 온전하게 시행해왔다. 그런데 5.16군사정부는 민주국가에서는 보편적이고 필수적으로 시행하는 지방자치제도를 중단시켜버렸다. 이를 보면 5.16이후 군사정부는 현대국가 보편적 규범인 지방자치제를 중단하여 권력의 집중과 남용, 국민주권의 형식화, 국민을 위한 복지국가와는 거리가 먼 일종의 국가중심 정부운영으로, 민주가 아닌 독재, 인권의 경시화, 국민을 주인이 아닌 객체화시켜 역사의 후퇴를 가져오게 되었다.    군사독제에 항거한 1987년 6월 시민항쟁으로 드디어 마침내 지방자치가 부활하게 되었다. 그러나 노태우정부와 문민정부초기까지 지방자치는 형식적이고 무늬만 지방자치제라 할 수 있는 실질적인 지방자치라고 볼 수 없는 과도기를 거쳐, 김대중대통령이 야당 총재로써 단식투쟁까지 하는 정치적 투쟁으로 1995년 7월에야 지방자치 단체장을 주민 직선제로 선출하여 지방자치의 틀을 갖추게 되었고 국민이 피부로 느낄 수 있는 지방자치시대를 열어, 오늘날 현재 20여년이 넘어 일응 지방자치제가 성년이 되었다고 볼 수 있다. Ⅱ. 지방자치제도의 효과  ○ 지방자치제도는 민주주의 학교       자치단체장과 의회의원을 주민이 직접 선거에 의해 선출하기 때문에 주민의 다양한 의견이 표출되고, 선출된 단체장과 의원의 주민에 대한 책임성은 임명직공무원이 운영하던 지방행정과는 질적으로 비교할 수 없는 위민행정이 이루어진다. 또한, 국민 모두가 자기가 선출한 단체장과 의원이 가장 가까이 있고, 자기 의견을 용이하게 표시할 수 있기 때문에 다양하고 생생한 지역문제, 주민복지욕구가 자연스럽게 표출되며 민주적이고 투명하게 소통되어 자주적으로 해결책을 모색하기 때문에 주민은 주인의식이 강해지고 행정에 대한 이해와 신뢰성을 제고하는 다시 말하면, 지방자치제도의 구조와 운영 과정을 이해 할 수 있는 소통의 폭이 깊어져 지방자치단체는 구민들의 민주주의 학습장으로 기능한다고 볼 수 있다.  ○ 자치단체 운영의 안정성과 상방 평준화       지방자치 단체장은 4년이라는 임기가 보장되어 있기 때문에 정책의 지속 안정성으로 목표를 달성할 수 있는 시간과 자원을 확보할 수 있어 임명직 공무원시대와는 판이하게 목표지향적 행정을 운영할 수 있다. 또한 각 자치단체가 지역특성에 맞는 정책을 창의적이고 자주적으로 결정 시행하기 때문에 다양한 정책이 표출되어 성공한 정책은 타 자치단체가 벤치마킹하여 적국적으로 시행되고 실패한 정책은 채택하지 않기 때문에 국가 전체적으로 볼 때 성공은 크게 되고 시행착오 비용은 줄이는 효과를 보아 지방행정은 질적 상방 평준화되어 국민복지를 효과적으로 달성 할 수 있다는 점이 지방자치의 커다란 이점이라고 볼 수 있다.  ○ 행정의 투명성과 청렴성 제고       지방자치단체는 규모가 작고 주민과 직접 접해있기 때문에 주민통제, 특히 NGO를 비롯한 시민단체, 지역언론 등을 통한 외부통제가 용이하기 때문에 행정운영의 투명성 확보로 주민의 신뢰로 연결되는 것을 피부로 느낄 수 있다. 또한, 조직내부로는 민선자치의 운영은 선출직과 직업공무원이 상하관계로 함께 운영하기 때문에 심리적으로 서로 견제와 다양한 시각으로 의사결정과정이 좀더 합리적이고 투명하고 결과적으로 청렴성이 제고되는 측면이 있다.     민선초기에는 선출된 장이나 의원이 행정 내부구조 ․ 운영절차를 이해하지 못하고 전문성이 부족하여 군림하고 명령하는 상하복종만 강요하여 각 종 비리와 사회적으로 많은 지탄을 받았으나, 민선제도가 차츰 정착되어 작금에는 그러한 일이 없어지는 현상을 볼 수 있어 주민으로부터 신뢰받는 지방자치단체가 훨씬 많다. 시간상 지면상 제약으로 많은 사례를 기술하지 못하지만 총체적으로 보면 지방행정은 주민을 주인으로 인식하는 패러다임으로 변화하고 있다. Ⅲ. 앞으로의 과제  ○ 자치행정권의 확충    정치적 투쟁으로 선출직 민선시대를 운영해오지만 자치권은 중앙정부의 권한에 무력화되고 있다. 많은 부분에 있어 임명직 시대와 별반 다르지 않게 행정권한을 중앙정부가 쥐고 있는 것이 현실이다. 자치입법권은 정부정책의 시행을 위한 위임조례정도로 규범성이 약하고 자치단체 공무원의 정원 조정 역시 중앙정부의 통제하에 있어, 주민요구에 부응하지 못하여 행정의 질이 취약하고 책임만 떠안는 것이 한 두 가지가 아니다. 또한 국가사무와 지방사무가 혼재되어 중앙정부의 획일적 운영과 통제적인 관행이 우선시되는 국가운영으로 지방자치권은 개선되지 못하고 있다.  ○ 지방재정 취약성의 극복    선진국의 국가재정배분은 중앙정부와 지방정부가 5:5의 배분으로 구성되어 있으나 우리나라는 중앙정부가 80% 지방정부는 20%로 배분되어 자주적 자치운영의 취약점은 강조할 필요도 없다. 지방자치단체는 국가시책의 관리기능만 하는 행정이라 해도 과언이 아닐 정도로 재정취약은 반드시 확충 ․ 개선되어야 한다. 앞으로 국가전체의 재정제도를 개선하여 지방자치가 제대로 운영될 수 있는 재정확충에 정치권을 비롯한 국민적 관심이 절실한 시점이다. Ⅳ. 맺는 말    앨빈 토플러(1928~)는 “미래사회의 최고 가치는 다양성이기 때문에 미래의 정치질서는 지방분권”으로 규정하고 있다. 국가발전, 국민행복을 위해서는 지방자치의 발전이 필수적이라는 국민공감대가 형성되어야 한다. 정치권은 정파를 넘어 지방자치를 정착․발달시키는데 사명감을 가져야 할 시점이라고 생각한다.    우리 헌법부터 분권형 민주국가임을 더욱 확실하게 천명하고 각종 법률 등에 지방자치 확충 정신을 담은 입법을 시행하고 국민들도 학교 교육부터 지방차지 교육을 강화하여 지방자치를 우리 모두의 민주주의 그릇, 복지그릇, 공동의 미래자산으로 키워가는 운동이 절실하다.