| |  | | | ▲ 사회 : 윤용만(인천대 교수) |
| |  | | | ▲ 발제 : 홍경준(성균관대 교수) |
| |  | | | ▲ 토론 : 신성식(중앙일보 선임기자) |
| |  | | | ▲ 토론 : 홍헌호(시민경제연구소 소장) |
한국 복지체제의 전환, 어떻게 이룰 것인가? 홍경준(성균관대 교수)
▶ 함께 가는 복지 패러다임
▪ 시장의 문제와 복지의 문제를 통합적으로 사고하면서, 시장을 통해 이루어지는 소득배분과 복지를 통해 이루어지는 재분배가 상호보완성(complementarity)을 가지고 작동하도록 관련 제도를 개혁 ▪ 복지제도와 노동시장제도가, 중앙정부와 지방정부가, 공공과 민간이, 보편적 복지와 선별적 복지가 함께 가도록 하는 것에 초점을 둠 ▪ 상호보완성(complementarity)
- 어떤 제도의 특정한 형태가 다른 제도의 존재, 기능, 효율성을 강화한다면 두 제도는 상호보완성을 가진다고 정의할 수 있음
- 어떤 제도들의 조합이 다른 제도들의 조합에 비해 비교우위의 성과(comparative performance)를 가진다면 그 제도들은 상호보완적이라 정의할 수 있음
- 어떤 제도가 다른 제도의 출현이나 적용을 이끈다면 두 제도는 상호보완적이라고 정의할 수 있음
▶ 함께 가는 복지, 왜 중요한가?
▪ 복지는 다양한 이전 프로그램(transfer programm)을 통해 소득을 재분배하고 위험을 분산하는 정부노력임 ▪ 시장에서의 1차적 배분결과(고용)는 복지수준에 영향을 미치며, 복지수준은 경제성장에 영향을 미침 - 복지에 대한 국민들의 선호는 이질적이며, 일반적으로 각 사람들의 노동시장, 혹은 고용특성과 밀접한 관련을 가짐 - 정부노력으로서의 복지수준은 정치적 의사결정과정을 통해 결정되는데, 민주주의 정치제도를 전제로 하면 사람들의 선호관계에 따라 복지수준이 결정됨 - 집합적으로 결정되는 복지수준은 자본축적에 영향을 행사함. 과소, 혹은 과다의 복지수준은 자본축적과 경제성장에 부정적인 효과를 산출. ▪ 복지의 방향과 기능에 따라 시장에서의 1차적 배분결과는 달라짐
- 적정수준의 재분배 기능을 수행하는 복지제도는 자본시장의 불완전성을 보완하거나, 인적자본 투자의 긍정적 외부효과를 확대 - 생애주기에서 발생하는 다양한 사회적 위험(실직, 노령, 출산과 양육 등)에 대한 위험분산 기능을 잘 수행하는 복지제도는 특수적 숙련과 혁신을 선호하는 사회기풍을 조성하는데 기여 - 인적자본의 질 향상과 혁신 선호 사회기풍은 성장을 촉진하는 효과(growth enhancing effect)를 가지며, 이는 시장에서의 1차적 배분결과에 영향을 미침 - 노동시장의 분배결과들에 직접적으로 영향을 미치는 복지제도의 마련은 과도한 재분배를 억제함으로서 분배와 성장의 선순환 메커니즘을 창출하는데 기여함 ▪ 결국, 복지의 발전전략은 언제나 시장의 특성과 그를 결정하는 제도적 조건들, 그리고 시장에서의 배분 결과를 고려하면서 구체화되어야 함. 시장의 문제, 특히 노동시장의 문제와 복지의 문제를 통합적으로 사고하면서, 시장을 통해 이루어지는 소득의 배분과 복지를 통해 이루어지는 재분배가 상호보완성을 가지고 작동하는‘함께 가는 복지’가 필요한 이유는 바로 여기에 있음
▶ 한국은 어떠한가?
▪ 개발 연대부터 1990년대 중반까지 우리나라의 복지체제는‘낙후된 국가-성장한 시장-선택된 공동체’로 특징지워지는 개발국가형 복지체제였음. - 국가복지는 GDP 대비 지출규모나 주요제도의 도입 시기, 급여 수준 등에서 쉽게 확인할 수 있을 만큼 낙후되어 있었고, 기업에 의해 제공되는 기업복지는 짧은 기간 상당히 발전해 왔음 - 또한 가족을 중심으로 한 연(緣)복지는 사회성원들의 복지욕구를 충족하는 대안적 기제로 활용되어 왔음. ▪ 개발국가형 복지체제의 특성 - 복지의 탈정치화(de-politicization) : 계약적 지대 제공의 지속 가능성, 즉 경제발전 우선 전략이 지속될 것이라는 확신을 참여자들이 가지기 위해서는 정치영역을 통해 표출될 수 있는 복지요구의 억제가 요구됨 - 복지의 저발전: 적절한 크기의 계약적 지대를 유지하기 위해 정부재정에서 산업적 발전과 상관없어 보이는 다른 지출들은 최대한 억제됨 - 기업복지와 종신고용 등 경직적 노동시장의 발전: 제도화된 국가복지를 대신하여 기업 단위에서 복지가 발전됨 - 숨겨진 복지국가(hidden welfare state)의 영역 확대: 산업적 발전의 과정에서 소외되는 농업 및 비공식 부문에 대해 연(緣)복지와 감세 및 면세를 통한 조세지출, 보조금 등 숨겨진 복지국가의 영역이 확대됨. ▪ 경제성장이 고용을 매개로 분배로 이어지는 선순환 구조가 작동하면서, 노동시장과 복지는 상호보완적 관계를 가졌음 - 산업적 발전은 고용의 기회를 확대함으로서, 빈곤과 실업이라는 사회위험을 대폭 축소함과 동시에 노동시장에서의 불평등을 축소 - 제기되는 복지 요구는 연(緣)복지와 감세 및 면세, 보조금 등 숨겨진 복지국가 프로그램으로 대응되었고, 노동시장의 위험은 비록 핵심 산업부문에 국한된 것이긴 하지만 기업 주도의 경직적 노동시장을 통해 해결되었음. ▪ 개발국가형 복지체제의 해체 - 한국의 개발국가형 복지체제는 1990년대 중반 이후 국제적인 경쟁 격화와 신자유주의의 전면화, 탈공업화와 기술혁신의 숙련편향성, 시장의 이중구조화, 경제와 정치의 세계화에 따라 해체되었음 - 그에 따라 성장-고용-분배의 선순환도, 시장과 복지의 상호보완적 관계도 더 이상 유지될 수 없게 됨 ▪ 복지국가의 태동
- 외환위기 이후 복지영역에서는 일련의 제도 확장과 제도 도입, 새로운 정책영역이 등장하였고, 이는 한국‘복지국가의 태동’을 이끌었음 - 4대 사회보험의 확대와 국민기초생활보장제도, 기초노령연금의 도입 - 노인, 아동, 장애인에 대한 돌봄 지원서비스 등 사회서비스의 확대 - EITC 등 취업연계 급여(In-work benefit)의 도입 - 최근 한국의 복지지출 증가율은 OECD 국가들의 평균 증가율을 훨씬 상회하는 것임 - 문제는, 복지의 확대에도 불구하고 국민들이 느끼는 삶의 불안정성은 더욱 더 증폭되어 왔다는 데에 있음 - 외환위기 이후 지난 십 칠년은 대한민국에서 복지국가의 태동을 지켜볼 수 있었던 시간이었지만, 동시에 시장주의적 개혁이 파생한 경제성장의 저하와 불평등의 증가, 고용 불안의 확대가 일상화된 시간이었음. 복지와 고용이, 성장과 분배가 따로 노는 시간이었음
▶ 함께 가는 복지의 전제조건
▪ 우리에게 필요한 복지는 위기가 파생한 표피적인 상처에 대한 대증요법보다는 근본적인 원인을 치유하는데 기여하는 복지, 반응적(counteractive) 수단을 넘어서서 미래대응적 (proactive) 수단으로 기능하는 복지, 프로그램의 변화에 국한되기보다는 패러다임의 전환이 이루어지는 복지여야 함. - 한국의 발전단계를 고려할 때, 과거처럼 모방할만한 선진사례를 찾기는 어려움. 따라서 완결된 복지발전전략을 모색하기보다는 수정과 변화의 가능성을 염두에 둔 중장기전략을 마련할 수밖에 없음 - 수출부문과 내수부문, 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직등의 구분에 의해 한국의 노동시장은 이중구조화되어 있음. 또한 영세자영자와 무급종사자, 비공식고용(employees holding informal jobs; 법적으로든 관행상으로든 노동법, 소득과세, 사회보장, 고용관련 보호를 받지 못하는 고용) 종사자의 규모도 매우 큼. 보호가 없기에 규제도 불가능한 주변 노동시장의 축소는 함께 가는 복지 실현의 전제조건임. - 재정적 뒷받침 없는 복지는 지속 불가능하므로, 세출구조개혁과 보편적 증세를 통한 재정확충방안이 함께 고려되어야 함.
▶ 함께 가는 복지의 기본전략
▪ 노동시장에서의 공정임금/사회임금 체계 구축을 통해 다른 생애주기의 안정성을 확보하는 아웃바운드 전략(out-bound strategy)과 노동시장 외부의 생애주기로부터 노동시장 진입을 촉진하는 인바운드 전략(in-bound strategy)으로 구성됨. ▪ 공공성(publicness)의 재해석에 기초하여 부처와 부처, 국가와 시장, 중앙정부와 지방정부를 함께 고려하는 전달체계의 혁신에 기초함. ▪ 보편적 복지의 재해석에 기초한 복지의 보편적 디자인, 적극적 선별주의를 원칙으로 함. ▪ 함께 가는 복지는 사회공학, 정치공학으로부터의 탈피를 요구함 - 개발국가형 복지체제에서 복지는 관료와 전문가에 의한 사회공학으로 탈정치화되었다는 문제를 가졌음. - 반면 작금의 상황에서 복지는 정치공학적 차원에서 다루어지고 있음. 선거를 앞두고 쏟아낸 공약과 실제의 정책적 실천이 완전히 괴리되고 있는 현 상황은 복지에 대한 국민의 신뢰성을 약화시키며, 복지의 정치적 특성을 왜곡하는 결과를 초래하고 있음.
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