| |  | | | ▲ 사회 : 이수훈 (경남대 극동문제연구소장) |
| |  | | | ▲ 김진향 (한반도평화경제연구소장) |
개성공단의 3단계 계획과 발전적 정상화 쟁점과 대안
1. 문제 제기 개성공단이 우여곡절 끝에 재가동되었다. 지난 4월 북한측이 개성공단 통행제한 조치를 내린 이후 9월 16일 166일 만에 재가동된 것이다. 그렇다면 개성공단은 이제 발전적 정상화를 할 것인가. 이 과정에서 예상되는 쟁점은 무엇일까. 이 글은 이런 질문들에 대한 답변을 제시할 것이다. 또한 향후 조만간 가시화될 것으로 예상되는 여러 문제점과 한계점들을 전망하면서, 이를 지혜롭게 극복하기 위한 대안들을 함께 공유하고자 한다. 개성공단은 완전 폐쇄의 직전까지 갔지만 결국 극적 회생을 하였다. 이는 역설적으로 개성공단의 끈질긴 생존력과 가치를 다시 한 번 실감케 하고 있다. 이와 관련해서는 정치, 군사, 경제, 사회문화 모든 측면에서 설명할 수 있을 것이다. 이를 보다 단순화해서 보면 결국 국제사회는 물론 남북한 당국, 기업, 국민 모두 이념차이, 이해관계 등을 떠나 남북관계에서 개성공단 사업은 그나마 존재할만한 가치가 있다는 평가를 내렸기 때문으로 분석된다. 개성공단 모델은 남측은 자본과 기술을 투자하여 생산한 제품을 통하여 수익을 얻고, 북측은 인력과 토지를 투자하여 인건비와 기술이전 등의 혜택을 보게 되는 상생 협력구조에 기반하고 있다. 개성공단은 한민족 공동번영과 한반도 평화를 이룩하기 위한 기반인 남북경제공동체 형성의 초보적 가능성을 보여준 최초의 성공모델으로 평가해도 좋을 듯하다. 물론 개성공단은 반세기 넘게 분단된 두 상이한 체제가 다시 합치는 세계에서 전례가 없는 실험을 하는 곳이라 적지 않은 장애 요인이 존재하는 것도 현실이다. 이들 문제점들은 단기간에 해소하기도 쉽지 않다. 그러나 지난 수년간의 개성공단 발전경로와 성과를 고찰해 보면 조심스런 낙관도 가능하다. 개성공단은 외견상으로 저렴한 공장부지가와 저렴한 노임 등 지구상 가장 경쟁력 있는 공단의 요건을 갖추었으나 그 내면에는 비효율적인 3통 문제 및 인사자율권 부재로 인한 개개인이 업무능력 함양 및 생산성 향상의 한계 등 개선되어야할 사항도 가진 양면성을 가진 그러나 잠재력 있는 공단으로 정의할 수 있다. 개성공단은 사실상 초보적 남북통합 단계에 진입한 것으로 간주할 수 있다. 즉 공단내 남북한 주민들이 경제적 실리를 얻기 위해 공동의 목표를 추구하며, 인프라협력, 법제도협력, 초기단계의 생활공동체 형성, 노무협력, 기술협력 등 상호 호혜적인 관계를 형성하고 있기 때문이다. 나아가 개성공단 사업을 통한 경협 활성화는 남북경제공동체 형성의 기반을 조성하는 것으로 남한 경제에도 본격적인 대륙 진출과 성장 잠재력 확충을 모색할 수 있는 새로운 ‘발전 공간’ 과 ‘성장 엔진’을 제공할 것으로 기대된다. 어쨌든 남북은 무수한 난관을 극복하고 8월 14일 ‘개성공단의 정상화를 위한 합의서’(이하 ‘8·14 합의’로 약칭)를 이끌어냈다. 사실 이 합의서는 지난 2007 년에 남북 정상이 합의한 10.4 남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언 (이하 ‘10.4 선언’로 약칭) 가운데 개성공단 부문의 합의를 계승한 측면이 많다. 2008년 이명박 정부가 정부한 이후 이행되지 못한 개성공단의 확대발전 관련 합의가 2013년 8.14 합의로 본격적인 이행의 계기를 마련하게 된 것이다. 이런 맥락에서 북한은 8.14 합의서에 남북정상선언의 취지와 의의를 8.14 합의서를 통해 계승 발전시키려는 의중이 반영되어 있는 것으로 보인다.
2. 10.4 선언과 개성공단의 확대 발전 필요성
2007년 10월 2일부터 4일까지 평양에서 개최된 ‘2007 남북정상회담’은 개성공단 사업이 확대·발전될 수 있는 중요한 계기가 된 것은 분명하다. 2001 년 이후 남북장관급회담, 남북경제협력추진위원회, 개성공단건설 실무접촉 등 남북 당국간 회담은 물론 개성 현지에서 개성공업지구관리위원회와 북측간의 실무접촉을 통해 협의를 진행해 왔으나, 양측의 입장차이로 해결할 수 없었던 여러 문제들에 대해 양 정상은 허심탄회하게 의견을 교환하였다. 양 정상은 개성공단 사업 추진사례가 남북공동 번영의 새로운 가능성을 제시하고 있다는데 인식을 같이하면서 개성공단 사업을 내실화하고 더욱 확대해 나가기 위한 방안들을 협의하고 ‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언’을 10월 4일에 발표하였다. 동 선언중 개성공단 사업과 관련된 합의는 다음과 같다. <‘남북관계 발전과 평화번영을 위한 선언’ 중 개성공단 사업 부분> 남과 북은 개성공업지구 1단계 건설을 빠른 시일 안에 완공하고 2단계 개발에 착수하며 문산-봉동간 철도화물수송을 시작하고, 통행·통신·통관 문제를 비롯한 제반 제도적 보장조치들을 조속히 완비해 나가기로 하였다. 개성공단사업에 있어 남북정상회담 합의의 가장 큰 의미는 남북이 개성공단을 남북 경제공동체 건설의 시금석으로 인식하였다는 점과 개성공단 발전을 위한 장애 요인들을 기업의 입장에서 해소하려는 합의를 이뤄냈다는 점에 있다. 남북 모두 개성공단 발전을 위해 공단의 국제 경쟁력 확보가 시급함을 인식하고 3통문제의 해결을 합의했다는 점은 남북경협사에서 매우 중요한 의미를 갖는다. 10.4 선언 이행을 위한 제1차 남북총리회담에서는 개성공단의 확대발전과 관련해 보다 구체적인 합의안을 아래와 같이 도출해냈는데, 8.14 합의의 맥락과 내용이 많이 겹치고 있음을 쉽게 발견할 수 있다. ① 개성공단 1단계 건설을 빠른 시일 내에 완공, ‘08년 안에 2단계 개발에 착수
* 근로인력 적기충원을 보장하고, 근로인력 숙소건설에 협력 / 12월중 2단계 개발에 필요한 측량·지질조사 / 출퇴근 문제 개선(개성공단과 개성-평양간 고속도로 연결, 통근열차 이용) ② 12.11 문산-봉동간 철도화물수송 개시, 11.20~21 실무접촉에서「남북사이의 열차운행에 관한 기본합의서의 부속서」채택
* 12월초 남북철도운영공동위원회 1차 회의 개최(개성) ③ 개성공단 통행 ·통신·통관 문제 개선조치 실시
- 통행 : 금년 내 07시~22시까지로 출입시간 확대, 출입절차 간소화
- 통신 : 금년 내 인터넷 ·유무선 전화 서비스 시작, 금년 내 통신센터 건설 착공
- 통관 : 통관의 신속성과 과학성 보장을 위해 물자하차장 건설 추진
* 12 월초 개성공단건설 실무접촉 실시 (개성) ④「경제공동위원회 」산하「개성공단협력분과위원회」구성·운영
이 합의를 통해 개성공단 2단계 개발 착수 및 통행 ·통신·통관 개선으로 입주기업 애로를 해소하고 개성공단 확대 발전의 계기가 마련되었다. 1 단계 사업의 경험과 성과를 토대로 2 단계로 개성공단 사업을 확대 ·발전시킴으로써 남북공동번영의 모델로 확고히 정착할 것으로 기대되었다. 기존의 노동집약적 업종과 함께 기술집약적·고부가가치적 업종도 유치할 계획도 수립되었다. 해외수출기지로도 발전해 나갈 수 있도록 FTA 등을 통한 개성공단 제품의 한국산 인정 등 여건을 조성하는 방안도 모색되었다.
근로인력의 적기보장, 숙소건설 협력, 출퇴근 문제 등의 협의도 주목할 대목이다. 당시 남북한은 1단계 입주기업 가동에 필요한 근로인력 보장 및 숙소 건설에 협력키로 하고, 개성공단과 평양 -개성간 고속도로를 연결하는 통근 도로를 신설하고 경의선을 이용한 통근열차 운행을 추진키로 합의하였다. 숙소 규모 및 건설 방식, 근로인력 출퇴근 문제 등은 추후 개최되는 실무접촉 등을 통해 협의하여 결정하기로 하였다. 숙소 건설 등을 통해 외지 인력 확보가 가능할 경우 기업들이 필요로 하는 인력의 충원이 원활히 이루어져 우리 입주기업들의 경쟁력은 더욱 제고될 것으로 전망되었다. 당시에는 1 단계 입주기업이 모두 가동될 경우 북측 근로자들은 약10만여 명이 필요할 것으로 예측되었다. 입주기업들은 북측 근로자들이 편리하고 신속하게 출퇴근을 하게 됨으로써 향후 근로자들의 생산성이 증대될 것으로 기대했다. 아울러 문산-봉동간 철도화물수송과 함께 통행열차가 경의선 철도를 상시적으로 운행시, 향후 남측 근로자들도 경의선 철도를 타고 개성공단으로 출근 할 수 있을 것으로 전망하기도 했다. 개성공단 통행 ·통신 ·통관 등 3통 개선은 당시에도 가장 큰 과제였는데, 통행을 07시부터 22시까지 하루 15시간 범위 내에서 편리하게 출입할 수 있도록 확대해 나가기로 합의하고, 통신 확충과 관련 2007년 안에 유선통신을 1만 회선으로 확대하기 위하여 개성공단 통신센터를 착공하기로 합의하였다. 기업 활동에 필수적인 인터넷과 무선전화도 2008년부터 개성공단에서 이용할 수 있도록 합의하였다. 또한 통관 절차 개선과 관련 통관사업의 신속성과 과학성을 보장하기 위한 물자하차장 건설 등을 추진키로 합의하였다. 통행·통신·통관 등 3통 문제 개선은 개성공단이 국제 경쟁력을 확보하는 데 있어 관건적 요소로서 총리회담에서 3통 문제 개선에 포괄적·구체적으로 합의함으로써 향후 개성공단 사업이 내실화·활성화하는 토대가 구축되는 의미가 있었다. 이는 개성공단 입주기업의 가장 큰 애로사항을 해소함과 동시에 물류비 절감 효과를 갖게 된다. 노무현 정부는 이러한 합의를 토대로 후속 조치 등을 통해 개성공단 입주기업이 안심하고 투자 및 기업 활동을 할 수 있는 여건을 마련하는 데 주력했으며, 2007년 12월 17일에는 2단계 개발을 위한 측량·지질조사도 착수하였다. 그러나 2008년 정권이 교체되면서 개성공단관련 합의는 전혀 이행되지 못했고, 현상 유지에 만족해야 했다. 현실적으로 1단계 개발도 제대로 완성하지 못한 상황에서 개성공단의 2단계와 3단계 개발을 논의하는 것이 무의미하다는 견해도 있을 수 있다. 하지만 8.14 합의를 계기로 1단계의 내실화 작업과 병행해서 2단계로의 추가 개발 가능성을 고려하면서 접근하는 것이 필요해 보인다. 그 이유는 다음과 같다. 우선 2단계 사업의 본격화는 남북 양측이 개성공단사업으로 인해 얻어지는 이익을 포기할 수 없는 수준까지 도달했음을 의미한다. 따라서 어떤 정치, 군사적 상황 악화가 이뤄지더라도 공단 가동 중단 사태가 재발되기 어려울 것이다. 또한 2단계 개발사업이 성공적으로 추진될 경우 특구 영역이 확장되면서 군사분계선 지역의 평화적 이용에 대한 다양한 논의 및 프로젝트들이 구상될 수 있다. 예를 들면 현 정부의 DMZ 세계평화공원 구상도 현실화될 수 있는 계기가 될 수 있다. 북한의 변화를 보다 확실하게 유도하기 위해서라도 확대발전이 필요하다. 2단계 공단의 개발은 개성뿐만 아니라 평양까지 시장경제 시스템을 확산시키는 데 기여할 수 있다. 개성공단 2단계 사업까지 본격적으로 추진된다면 개성공단에는 대략 20-30여만 명의 북한 근로자들이 근무하게 될 것이며, 이는 북한 내부의 시장지향적 변화를 이끌어낼 수 있을 것이다. 나아가 북한 경제가 경제특구 중심으로 발전할 수 있도록 하는 계기를 제공할 것이다. 개성공단 1단계는 해외(중국, 베트남 등) 및 국내 유사 공단(창원공단)과 비교하여 규모가 작기 때문에 규모의 경제 효과가 약하다. 추가적인 공단이 개발되면 규모의 경제가 실현되어 공단의 효과가 극대화될 수 있을 것이다. 입주기업 수가 크게 늘어나야 공단 내 기업 간 연계가 형성되어 원부자재 및 부품 조달이 더 원활해질 수 있으며, 장기적으로 북한 내부 경제와의 연계 형성을 통해 북한에 대한 파급효과도 높힐 수 있을 것이다 . 요즘 가장 큰 이슈가 되고 있는 개성공단에의 해외자본 국내 유치에도 공단의 확대의 필요하다. 개성공단 2단계까지 개발이 완료되면 투자환경이 크게 개선되면서 개성공단의 전망이 불투명하다고 판단하고 투자를 관망하던 외국인 투자자들의 본격적인 개성공단 진입이 이뤄질 것으로 보인다. 더불어 상대적으로 낙후되어 있는 경기 북부와 접경 지역의 개발 촉진으로 지역경제 활성화와 국토의 균형 발전에도 기여하게 될 것이다. 무엇보다 개성공단의 추가 개발은 사업성과 경제성도 중요하지만, 남과 북의 약속을 실현하는 북한의 신뢰를 얻는데 도움이 될 것이다.
3. ‘8.14 합의’의 내용과 의미 <남북한 당국간 상설협의체 구성 및 운영 > ‘개성공단의 정상화를 위한 합의서’ 에서 가장 눈여겨봐야할 점은 남북한이 상설 협의기구인 ‘개성공단 남북공동위원회’ 와 그 산하에 분과위원회를 구성하기로 한 점으로 보인다. 또한 개성공단 공동위 사무처도 설치된 점도 주목할 대목이다. 개성공단 내에 남북이 각각 설치하게 될 사무처는 전화, 팩스, 직접 접촉 등을 통해 ▲ 공동위 및 분과위 운영의 지원 ▲ 개성 공단 운영에 관한 당국간 연락업무 ▲ 공동위가 위임한 업무 처리 등의 기능을 수행한다. 사무처 설치는 개성공단에 남북 당국간 상설 협의체가 지속적으로 운영된다는 의미를 갖는다. 남북한은 그간 개성공단 남북공동위원회를 구성하고, 개성공단 발전적 정상화를 위한 구체적 현안들을 하나씩 합의해왔다. 개성공단 재가동은 남북 실무회담과 이어 구성된 남북 당국간 상설협의체인 개성공단 남북공동위원회와 산하 분과위원회의 회의의 결과이다. 이는 기존 개성공업지구관리위원회가 민간기구로서 협의에 한계를 지녔던 데 반해 개성공단 남북공동위원회는 개성공단 문제 발생 시 당국이 직접 만나 협의할 수 있는 틀로 작용한다는 점이 주목할 만하다. 공동위원회는 분기 별로 1년에 4회 회의를 갖는다. 특히, ‘출입. 체류 분과위원회’, ‘투자보호 및 관리운영 분과위원회’, ‘통행·통신·통관 분과위원회’, ‘국제경쟁력 분과위원회’ 등 산하 분과위에서 각 분야별로 협의하고, 사무처 설치로 개성공단 당국간 협의를 원활하게 할 수 있게 됐다. 개성공단 남북공동위원회는 논리적으로 개성공단과 관련한 모든 문제를 남북 당국이 함께 협의하는 방식으로 운영되기 때문에 북한이 일방적으로 조치할 수 있는 가능성이 구조적으로 차단된다. 이런 맥락에서 보면 향후 개성공단의 발전적 정상화는 남북공동위원회에 달려 있다고 해도 과언은 아니다. 남북이 개성공단 정상화에 전격 합의했지만 유사 사태의 재발방지와 발전적 정상화 여부는 앞으로 구성될 개성공단 남북공동위원회의 손에 달려 있는 것이다. 합의서는 최대 쟁점인 재발방지책과 관련하여, “남한과 북한은 통행 제한 및 근로자 철수 등에 의한 개성공단 중단사태가 재발되지 않도록 하며, 어떠한 경우에도 정세의 영향을 받음이 없이 남측 인원의 안정적 통행, 북한측 근로자의 정상 출근, 기업재산의 보호 등 공단의 정상적 운영을 보장한다”고 명시했다. 하지만 합의서는 큰 틀에서의 원칙적 합의일 뿐, 민감한 현안의 세부적으로 협의는 공동위에서 할 수 밖에 없을 것이다. 공동위는 가동중단 사태 재발방지와 남측 인원 신변안전, 국제화 추진은 물론 이번 가동 중단 사태로 인한 기업 피해 보상과 3통(통신·통행·통관) 문제 해결 등 산적한 과제를 해결해야 할 중책을 맡게 됐다. 우선 공동위에서의 합의에 따라 까다로운 통행절차를 간소화해 전자출입체계(RFID)를 통한 1일 상시통행이 가능해졌다. 이와 함께, 통관절차도 기존 전수검사에서 50% 선별검사로 완화되고, 인터넷. 휴대전화기 사용도 북측이 동의함에 따라 협의를 거쳐 가능할 것으로 보인다. 이러한 1일 단위 상시통행, 통관절차 간소화, 인터넷.핸드폰 사용 등은 개성공단 국제화를 위한 필수사항이라는 점에서 획기적인 변화로 평가된다. <각종 제도 개선> 또한 개성공단에서 발생하는 각종 분쟁을 다룰 상사중재위원회도 구성·운영된다. 이는 각종 분쟁을 다루는 기구를 마련했다는 점에서 의미가 있다. 특히 투자자산 보호를 위해 지난 2000년 12월 남북 장관급 회담에서 체결된 ‘남북사이의 투자보장에 관한 합의서’를 재확인하고, 이를 준수한다는 점을 명시해 개성공단 입주기업들의 투자자산 보호가 강화될 전망이다. 게다가 개성공단 남북공동위원회 산하로 ‘투자보호 및 관리운영 분과위원회’를 설치, 투자자산 보호를 위해 위법행위 발생 시 공동조사, 손해배상 등 상사분쟁 문제와 노무, 세무, 임금, 보험, 환경보호 등 관리운영을 남북 당국 간 협의·해결 원칙을 마련했다. 이에 대한 선례로, 북측이 개성공단 가동중단에 따른 피해보상으로 △2013년 세금 면제, △4월 이후 발생한 근로자 임금에 대한 협의처리 등에 합의했다는 점이 주목된다. < 국제화 관련 > 개성공단의 국제화는 박근혜 대통령의 공약 사항으로서 개성공단에 외국기업을 유치하고, 해외 판로 확대를 지원하는 것이 핵심 내용이다. 통일부는 지난 3월 청와대에서 한 업무보고에서 개성공단의 국제화가 중장기적 차원에서 실현될 수 있는 과제로 인식하고 우선 현단계 개성공단의 내실화에 초점을 맞추었다. 2013년 국정과제 추진계획중 개성공단의 국제화 부문(과제4)을 살펴보면, 우선 개성공단 해외시장 확대를 통해 ‘창조경제’에 기여하려는 목표가 설정되어 있다. 이를 위해 미국, 중국, EU와 FTA 협상에서 개성공단 제품의 ‘한국산’ 인정을 받는 것이 첫 번째 과제로 설정되어 있다. 또한 국가IR(투자설명회) 개최 등 외국기업 유치 및 해외 판로확대 지원에 초점을 맞추고 있다. 두 번째로 입주기업 애로사항 해소 및 새로운 수익창출 기회를 확대하는 것을 목표로 설정했다. 이를 위해 3통(통행, 통신, 통관) 개선, 노동력 부족 해소(기숙사, 출퇴근 도로)등 현안 문제 해결을 모색하고, 공동브랜드 활성화 등을 통해 신부가가치를 창출하는 과제를 제시했다. 세 번째가 개성공단 주재원의 신변안전 강화로서 남북관계 상황별 위기관리 매뉴얼을 지속적으로 개선하는 과제를 제시했다. 그러나 개성공단의 잠정폐쇄 상황에 직면하고, 이후 재가동 및 발전적 정상화 협상이 시작되면서 오히려 국제화가 이슈가 핵심 의제로 부상하였고, 남북간 관련 합의가 전격적으로 이뤄졌다. 중장기 과제로 설정되어 있던 국제화가 실제 남북 당국간 합의도 이뤄지면서 보다 단기적인 과제로 급부상한 것이다. 8·14 합의의 제3조에 따르면 국제화 관련된 합의사항은 다음과 같다. 국제적 수준의 기업활동 보장 및 국제적 경쟁력 있는 공단으로의 발전
· 외국 기업들의 유치를 적극적으로 장려 => 목표
· 노무·세무·임금·보험 등의 제도를 국제적 수준으로 발전
· 생산제품의 제3국 수출 시 특혜관세 인정
· 공동 해외 투자설명회 추진 국제적 수준의 기업활동 보장 및 국제적 경쟁력 있는 공단으로의 발전이라는 개성공단 국제화의 방향성에 대해 남북 당국이 합의한 점에서 의미가 적지 않아 보인다. 결국 목표는 외국기업을 유치하는 것인데, 이를 위해 노무·세무·임금·보험 등의 제도를 국제적 수준으로 발전시키고, 수출시 특혜관세 인정 등 해외시장 개척 방안을 강구하는 합의가 이뤄졌다. 현실적으로 가장 먼저 추진할 수 있는 것이 공동 해외투자설명회이다. 이에 따라 우선은 해외가 아닌 개성공단에서 공동설명회가 10월 31일 열리게 된다. 과거 남북한은 합동으로 해외공단을 시찰한 사례가 있지만 공동으로 투자설명회를 한 적은 없다. 어쨌든 이 합의는 이전보다 진일보한 남북협력의 형태로 볼 수가 있을 것이다. 현재 우리 정부가 구상하고 있는 국제화 모델의 벤치마킹 대상은 지난 1995년부터 싱가포르와 중국간 공동으로 개발하고 관리하고 있는 중국 소주(蘇州)공단이다. 지난 1994년 중국 정부가 토지를 제공하고 싱가포르가 200억달러를 투자해 조성한 쑤저우 공단에는 2004년 기준으로 세계 500대 기업 중 66개를 비롯해 1천738개의 외국투자기업과 7천611개의 중국투자기업이 입주해 있다. 리콴유(李光耀) 전 수상 시절 건설된 총면적 70㎢ 규모의 쑤저우 공단은 36만 명의 고용효과를 낳은 것으로 평가되고 있다. 중국은 토지만 제공하고 싱가포르의 앞선 자본과 기술력, 마케팅 기법이 공단개발을 성공으로 이끈 셈이어서 개성공단과 유사한 성격을 가지고 있는 것으로 평가된다.
4 . 주요 쟁점 전망과 과제
개성공단을 국제적 경쟁력 있는 공단으로 만들기 위해 남북한이 할 일들은 지난 8월 14일에 체결된 ‘개성공단 정상화를 위한 합의서’ 와 9 월 11 일에 나온 ‘공동발표문’에 거의 포함되어 있다. 공도발표문 합의내용을 보다 세부적으로 살펴보면 다음과 같다. < 피해보상 문제 > o 기업들이 개성공단에 납부하는 2013년 세금을 면제하고 올해 4월부터 발생한 북측 근로자들의 임금 정산은 북한 중앙특구개발지도총국과 개성공업지구관리위원회가 협의해 처리하기로 함. 구체적 피해금액은 산정되지 않았음. - 2013 년도에 부과되는 세금을 면제하고 지난해 세금 정산은 5월임. 2011년 세금을 정상적으로 하면 5월에 냈어야 했는데 북측이 유예하겠다고 함 . - 북측은 2013 년도 6 종의 세금을 면제하고 작년도 세금에 대해서 최소한 올해 안에는 제기하지 않는다고 했음. 피해보상방안에 대해서는 기업들의 의사나 관리위원회가 파악하고 있는 것들을 수렴한 것임. 기업별로 재산세, 기업 소득세, 법 등 여섯 가지 종류가 있음. <통행·통신·통관 3통 문제 > o 출입체계를 기존 사전통보제에서 전자출입체계(RFID) 방식을 올해 안에 도입하기로 함. - 전자출입체계 방식이 도입될 경우, 기존 3일 전 통보와 달리 명단이 데이터베이스화되고 출입증 상시사용이 가능해 1일 단위 상시출입이 가능해짐. - 하지만 전제출입체계 시스템을 도입하기 위해서는 장비 설치와 행정절차가 남아있어 도입 전까지 ‘통행 ·통신·통관 분과위원회’에서 당일 출입계획자의 당일 통행보장 문제를 협의하기로 했음. o 그러나 이번 회의에서 남북은 인터넷.휴대전화 사용, 선별통관 등에 대해서는 합의를 이루지 못했음. -이에 대해 김기웅 우리측 공동위 위원장은 “지금 기업들의 여러 가지 애로를 들어보면 큰 애로가 통행이다. 워낙 애로였기 때문에 가장 우선적으로 해결을 하는 것”이라며 “인터넷이나 이런 부분은 기업들이 그 동안 요구해오고 외국 기업 유치를 위해 필수적 요소이고, 통관은 상대적으로 불편하지만 다른 것에 비해 덜 시급하다. 애로를 먼저 해결해 나가고 있는 것”이라고 말했음. o 1일 단위 상시통행, 통관절차 간소화, 인터넷·핸드폰 사용 등은 개성공단 국제화를 위한 필수사항이라는 점에서 획기적인 변화로 평가됨. <국제화 관련> o 남북은 이번 2차 회의에서 외국 기업 유치를 위한 투자설명회를 오는 10월 열기로 합의함. -남북은 공동발표문에서 “국제경쟁력 분과위원회는 외국 기업 유치를 위하여 우선 남측 지역의 외국 기업과 외국 상공인을 대상으로 하는 투자설명회를 10월 중 개성공단에서 개최 하기로 하였다”고 밝혔음. o 하지만 외국기업의 유치를 위해 개성공단 2단계 개발을 하지 않을 계획임. -김기웅 위원장은 “현재 개성공단은 전체 1단계 개발 100만 평이 완료됐을 때 아파트형 공장 없이 개별기업만 들어오게 되면 210개 정도가 된다. 나머지 필지 중 외국 기업을 위해서 분양하려고 했던 6필지가 있다”며 “2단계, 3단계 등 이야기할 상황이 아니다. 각종 제도를 국제수준에 맞춰서 바꿔나가는 작업을 하려고 한다”고 말했음. o 제3국 수출시 특혜관세 인정, 자유무역협정(FTA) 역외가공지역 인정 문제 등은 추후 협의 될 예정. <개성공단 상사중재위원회 구성.운영 합의> o 남북은 개성공단 내 상사분쟁 해결을 위해 ‘남북상사중재위원회’ 구성·운영을 위한 부속 합의서를 체결했음. - 이는 지난 2003년 10월 남북경제협력추진위원회(경추위)가 체결한 ‘남북상사중재위원회 구성·운영에 관한 합의서’를 수정. 보완한 것으로, 남북은 각각 위원장 1인, 위원 4명으로 구성하기로 했음. -또한 관련 활동에 대한 연락 및 업무지원은 개성공단 남북공동위원회 사무처가 담당하기로 했음. - 특히, 남북은 이번 부속합의서에서 기존 합의서에 명시되지 않은 투자자산보호는 ‘남북사이의 투자보장에 관한 합의서’를, 상사분쟁 해결절차 관련 부분은 ‘남북 사이의 상사분쟁 해결절차에 관한 합의서, ‘상사중재위원회’ 관련 내용은 ‘남북상사중재위원회 구성·운영에 관한 합의서’를 준용하기로 했음. - 이를 토대로, 남북은 오는 12월까지 위원회를 구성하고, 내년 3월까지 중재인 명부를 교환, 중재규정을 마련하기로 했음. <개성공단 남북공동위원회 사무처 설치> o 남북은 8월 28일 ‘개성공단 남북공동위원회 구성 및 운영에 관한 합의서’에 따라 ‘개성공단 남북공동위원회 사무처 구성 및 운영에 관한 합의서’를 체결했음. - 사무처장은 남북이 각각 1 명씩 두고 공동위원회 및 분과위원회 운영 지원, 남북 당국 간 연락업무 등을 담당함. - 또한 전화, 팩스, 사무처 인원의 직접 접촉으로 업무를 수행하되, 오전 9시부터 오후 5시까지 운영됨. <출입·체류보장 방안> o 남북은 공동발표문에서 “개성공단에서의 ‘개성공업지구와 금강산관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서’의 이행과 준수를 위한 부속합의서 안을 교환, 앞으로 협의·해결해 나가기로 하였다”고 밝혔음.
-즉, 2004년 남북 장관급회담에서 합의된 '개성공업지구와 금강산관광지구의 출입 및 체류에 관한 합의서'를 수정.보완해 출입.체류를 보장하기로 했으나, 남북의 각기 다른 법률적 체계와 내용으로 협의를 계속하기로 한 것임.
-△출입.체류 과정시 신변안전문제, △법 위반 시 조사절차, △조사과정 시 통지할 사항, △조사받는 과정 입회문제 등 큰 제목에는 이견이 없지만, 세부적 내용에서 법률적 검토가 필요해 보임. 여기서 유의할 대목은 개성공단의 국제화는 발전적 정상화의 거의 마지막 단계에 이뤄질 수 있을 것이라는 점이다. 즉 외국기업을 본격적으로 유치하고, 해외 수출이 자유롭게 이뤄지는 시점은 남북한이 합의한 발전적 정상화를 위한 제도 개선들이 상당 수준이 가시화될 때로 간주해야 할 것이다. 즉 3통, 노무·세무·임금·보험 등의 제도를 국제적 수준으로 발전, 생산제품의 제3국 수출 시 특혜관세 인정 등이 이뤄질 때 외국기업들의 본격적인 유치가 가능해질 것으로 전망된다. 물론 그 이전에 일부 외국인 기업들이 합작투자 혹은 지분투자 형식으로 개성공단에 진출할 수 있으나, 외국인 기업의 단독 투자가 이뤄지는 단계는 한참 후가 될 가능성이 크다. 또한 실제 외국인 기업이 개성공단에 투자하기까지에는 북한측의 노력 못지 않게 우리측이 해결해야 할 과제들도 적지 않다. 우선 정부 차원의 과제를 살펴보면 다음과 같다. △ 남북협력기금법, 개성공업지구 지원에 관한 법률 등의 개정보완
△ 입주기업의 수출경쟁력 강화
△ 전략물자 반출의 제약 해소 등 특히 미국의 대북 경제제재와 유엔 안전보장이사회 결의안 등에 따른 대북 제재가 개성공단 국제화의 걸림돌로 작용할 가능성이 크다. 합의에 따라 기존 노무, 세무, 임금, 보험 등 관련 제도를 국제적 기준으로 어떻게 마련하느냐가 관건으로 남는다. 또한 외국기업 유치를 위한 선결과제이자 입주기업의 애로사항이던 통행.통신.통관 절차가 원활해진 점은 외국기업 유치 가능성을 앞당길 것으로 보인다. 다만 임금의 경우, 개성공단 평균 임금이 현재 약 140달러 수준인데 이를 어떤 국제적 기준에 맞출 것인지, 국제적 기준에 맞출 경우 임금 인상이 불가피해져 국내기업의 부담이 늘어날 것이고, 외국기업 유치에도 부정적 영향을 미칠 것으로 전망된다. 특히 입주기업은 잠정 폐쇄 이후 입은 피해 보상과 관련해 일정 기간 북측의 임금 인상 자제를 요청할 가능성이 높은 점도 갈등의 소지를 시사하고 있다. 북한측이 단기적으로 노력할 과제들은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 정치, 안보 불안에 대한 외국인의 부정적 인식 불식으로 투자의 예측가능성, 안정성 등을 보여줄 필요가 있다. 둘째, 3통 문제 개선 등에 적극 협력해야 한다. 셋째, FTA 역외가공지역 인정을 통한 특혜관세 인정 추진과 관련해 북측의 충분한 인식과 노력이 필요하다. 역외가공지역으로 인정받기 위한 세 가지 충족 조건들 첫째, 한반도 비핵화 진전 둘째, 역외가공지역이 남북관계에 미치는 영향, 셋째, 환경, 근로기준 및 관행, 임금관행, 경영관리관행 등과 관련한 북측의 진전을 촉구하고, 진전된 상황을 지속적으로 국제사회에 홍보하고 설득하는 노력이 병행되어야 한다. 넷째, 5.24 제재조치, 유엔제재 등의 완화를 위해 노력해야 한다. 미국의 대북 경제제재와 유엔 안전보장이사회 결의안 등에 따른 대북 제재가 개성공단 국제화의 걸림돌로 작용하고 있기 때문에 이를 완화하기 위한 북한의 정치군사적 노력이 필요하다. 다섯째, 앞서 언급했지만 임금을 비롯해 각종 세금 인상을 자제해야 한다. 8.14 합의에 따라 기존 노무, 세무, 임금, 보험 등 관련 제도를 국제적 기준으로 맞추기로 했지만 특히 임금의 경우, 개성공단 평균 임금이 현재 약 140 달러 수준인데 이를 국제적 기준에 맞출 경우 임금 인상이 불가피해져 외국기업들의 투자유치에 부정적 영향을 미칠 가능성이 있다.
여섯째, 외국인 기업 투자를 유치하기 위해서는 단순 업무에 종사하는 근로자의 안정적 공급 뿐만 아니라 외국인 기업 수요에 부응하는 기술을 보유한 근로자 제공이 필요하다. 일곱째, 신변안전보장과 관련해 획기적 개선이 필요하다. △ 출입. 체류 과정시 신변안전문제, △ 법 위반 시 조사절차, △ 조사과정 시 통지할 사항, △ 조사받는 과정에서의 법률지원 문제 등에 협력해야 한다. 여덟째, 공동투자유치 설명회 관련, 북한이 직접 국제사회에 대해 재발방지와 제도개선 의지를 표명하여 북한 리스크를 완화하는 노력이 필요하다. 보다 자유롭게 국내외 바이어를 비롯해 외국인 투자자들의 개성공단 방문을 허용하는 것도 중요한 조치이다.
5. 대안적 접근 : ‘8.14 합의’와 ‘10.4 정상선언’의 조화로운 결합 개성공단은 개성공업지구는 국제사회의 북한 제재, 북한의 낮은 신뢰도 등으로 인해 남한 외 다른 나라의 자본유치가 어려운 현실에서 탄생된 특수한 모델이다. 북한의 모든 지역에 동일하게 적용할 수는 없지만, 현재로서는 최선의 모델로 판단되며, 따라서 개성공업지구와 유사한 모델의 도입은 얼마든지 가능하고 필요한 일이다. 박 대통령은 9월 초 러시아에서 개최된 주요 20개국(G20) 정상회의에 참가해 ‘개성공단 세일즈 외교’도 펼쳤다. 박 대통령은 이탈리아의 엔리코 레타 총리와 첫 양자 정상회담에서 개성공단을 언급하며 “개성공단을 국제화하기로 합의해 국제적 수준의 보장이 이루어지도록 했다”며 “이탈리아 기업이 지금은 쉽지 않겠지만 관심을 가지고 참여해 주면 좋겠다”고 요청했다. 대통령의 이런 세일즈 외교 행보는 무엇보다 개성공단 국제화 공약을 실현하기 위한 본인의 확고한 의지를 보여주는 측면이 강해 보인다. 남북한 간의 개성공단 정상화 합의 이후 이제는 남북간 경제협력을 보다 큰 틀에서 적극적으로 구상하고 있음을 시사하는 대목으로도 읽힌다. 박 대통령은 9월 5일 러시아 이타르타스통신과 가진 인터뷰에서 "남과 북이 신뢰를 쌓아 나가게 되고 또 비핵화가 진전된다면 북한의 인프라, 예를 들면 통신이나 교통, 전력의 확충, 국제기구에 대한 가입을 지원하려고 한다"고 말했다. 그는 또한 9월 6일 블라디미르 푸틴 러시아 대통령과의 정상회담에서는 "유라시아 협력을 강화하는 게 새 정부의 주요 국정과제인데 개인적으로 부산에서 출발해 러시아를 거쳐 유럽까지 가는 철도가 있으면 좋겠다는 꿈을 꿨다"며 "유라시아 협력 등 과제와 함께 푸틴 대통령도 극동에 대한 관심이 많다고 하니 그런 게 접목된다면 두 나라 관계강화와 동북아 평화를 위해 바람직한 일"이라고 말했다. 부산에서 시베리아횡단철도(TSR)를 통해 유럽을 잇는 유라시아철도에 대한 열망을 밝힌 셈이다. 대통령의 개성공단 세일즈 외교는 이런 중장기적 비전 실현을 위한 전략적인 포석일 수도 있다. 개성공단의 발전적 정상화가 디딤돌이 되고, 남북한 간의 신뢰가 지속적으로 축적되어 간다면 박 대통령의 꿈은 얼마든지 실현될 수 있을 것이다. 때마침 한·중 양국이 2단계 자유무역협정(FTA) 협상 논의 대상에 '역외가공지역 (OPZ·Outward Processing Zones)' 을 포함함에 따라 재가동을 앞둔 개성공단도 한·중 FTA의 혜택 범위에 포함될 가능성이 높아졌다. 개성공단에서 생산되는 제품도 국내산에 준하는 관세 면제 등의 혜택을 볼 수 있다는 것이다. 사실 현 단계에서 개성공단 사업에 대한 국내외적 이해와 지지를 확보하고 국제적 경쟁력을 갖춘 공단으로 발전하기 위한 핵심 과제는 미국, 중국, EU 등 주요국과 FTA 협상을 통해 개성공단 생산품의 한국산 인정을 받아내 판로를 확대하는 일이다. 원산지 문제가 FTA 체결을 통해 해결된다면 향후 개성공단의 확대개발 단계에서 대기업이나 첨단분야의 기업들을 유치를 견인하면서 개성공단의 국제경쟁력을 크게 향상시킬 수 있게 되는 것이다. 외국인 기업들은 주로 원산지 문제를 비롯해 북한 근로자 임금체계, 개성공단 내 인터넷 등 통신기기 사용, 투자 철회 시 기업에 대한 보상대책, 그리고 개성공단의 통일 후 장기발전 전망 등에 관심을 보이고 있다. 외국인들의 이런 우려 혹은 관심사항이 어느 정도 해결되고, 북한의 비핵화 노력이 가시적으로 드러날 때 외국인 기업들의 개성공단 투자가 본격적으로 실현될 수 있을 것으로 전망된다. 만약 남북한이 상식과 국제적 규범에 맞는 합의를 만들고, 그렇게 만들어진 합의가 잘 지켜 지면서 신뢰가 쌓인다면 개성공단을 비롯한 남북경협은 물론 남북관계 전반의 획기적인 발전을 기대할 수 있을 것이다. 특히 북한이 정치군사적 이유로 통행을 일방적으로 차단하거나, 근로자를 철수하는 조치를 취하지 않는다는 것을 약속하고 실행한다면 이는 정경분리 원칙의 실질적 정착을 의미한다. 이는 남한 기업은 물론 외국인 투자자들의 신뢰를 얻는 중요한 조치가 될 것이며, 나아가 남북경협의 발전에 기여하면서 북한 경제개발에도 매우 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 가장 중요한 것은 남북한 당국간의 진정한 신뢰의 구축이다. 박근혜 정부가 대북원칙론을 유지하면서도, 6.15, 10.4 공동선언의 존중과 이행 의지를 보다 진정성 있게 보여준다면 훨씬 나은 결과를 기대할 수 있을 것이다. 앞서 언급했지만 북한은 “8.14 합의 등(최근 남북관계가) 화해와 협력의 새시대로 극적인 전환을 이룰 수 있은 것은 전적으로 6.15 공동선언과 10.4 선언의 덕택 ”이라고 강조하고 있다. 따라서 향후 개성공단의 발전적 정상화의 이행 전망도 우리 정부가 6.15, 10.4 공동선언에 대한 존중과 이행 의지를 어떻게 보이느냐에 따라 상당 수준 달라질 수 있을 것이다. 이런 맥락에서 10.4 정상선언은 재음미할 대목이 적지 않다. 두 정상이 합의한 내용 가운데 개성공단 발전 부문과 관련된 합의들만이라도 빠른 시간 안에 제대로 이행될 경우 그간 개성공단의 발전을 제약했던 많은 장애요인들이 제거되고, 경제특구의 확대발전을 통한 남북경제 통합에도 가속도가 붙을 것이다. 선언 제5항에서 남과 북은 개성공업지구 1단계(3.3㎢)건설을 빠른 시일 안에 완공하고 2단계(8.25㎢) 개발에 착수하며 문산-봉동간 철도화물수성을 시작하고, 통행·통관·통신 문제를 비롯한 제반 제도적 보장장치들을 조속히 완비해 나가기로 합의했다. 보다 자유롭고 간소한 통행, 통관 등이 이뤄지고, 철도의 상시 이용 등이 가능해지면 개성공단의 물류 경쟁력은 더욱 높아질 것이다. 개성공단 생산 제품의 최대시장인 남한 시장이 일일 생활권 내 존재하기 때문에 여타 지역에서 생산된 제품에 비해 경쟁력을 가질 수 있다. 원자재 및 생산제품의 수송비를 절감할 수도 있다. 또한 지리적 인접성은 소비시장뿐 아니라 상품생산의 계열화가 가능한 남한 내 시스템을 직접적으로 활용할 수 있는 이점이 있다. 남북한 통합에서 철도의 연결은 매우 중요하다. 철도연결은 단순히 남한의 대중국, 대러시아 물류통로를 확보하고, 비용을 절감하는 것 이상의 의미를 갖는다. 남한 내부 경쟁력의 대 북한 이전통로이며 북한 내 여러 경제특구 개발의 젖줄이 된다. 특구식 통합모형이 가장 현실적인 접근방안이라고 가정할 때 남북한 경제협력은 동, 서해 양축의 경제특구를 중심으로 발전될 수밖에 없을 것이다. 즉 서해축은 개성->해주->남포->신의주->중국종단철도(TCR), 동해축은 금강산->통천·원산->나진선봉->시베리아횡단철도(TSR)으로 연계발전시키는 방안이다. 이 두 축을 따라 도로, 철도, 전력, 통신망 등 SOC를 구축하고, 이를 내륙으로 확산시키는 것이 필요할 것이다. 또한 합의가 이행된다면 법제 통합도 가속화될 것으로 예상된다. 10.4 공동선언 제5항은 남한측 기업들을 위해 각종 우대조건과 특혜를 우선적으로 부여하기로 한 내용도 포함하고 있다. 이는 중국의 개혁·개방 초기에 대만기업의 투자를 유치하기 위해 과감한 혜택을 제공했던 사례를 연상시킨다. 중국은 대만 기업의 투자유치를 이끌어내고 투자자의 안정적인 투자를 지원하기 위해 1988년 ‘대만동포투자장려에 관한 규정’과 1994년 ‘대만동포투자보호법’을 제정한 바 있다. 따라서 북한도 남한 기업들이 경제특구뿐 아니라 북한 전 지역에서 투자를 할 경우 남한 기업들의 투자여건 및 자유로운 인적, 물적 왕래 등을 보장하는 ‘남한동포투자보호법’을 만들 수 있을 것이다. 중국과 대만은 오랜 정치군사적 대립에도 불구하고 경제교류의 양적, 질적 확대로 경제적 상호의존도를 높혔고, 정치군사적으로 긴장완화 및 관계개선의 분위기를 조성하고, 궁극적으로 ‘중화경제권’이라는 경제공동체 형성을 모색할 수 있는 기반을 마련하였다. 이는 경제공동체를 지향하고 있는 남북한에도 적지 않은 시사점을 던져주고 있다.
요약하면 10.4 정상선언과 8.14 개성공단 정상화 합의의 정신과 내용이 조화롭게 결합된다면 박근혜 대통령의 공약인 개성공단의 국제화는 물론이고, DMZ 세계평화공원 구상, 나아가 대륙철도연결 등 유라시아 협력구상을 현실화하는 데도 결정적인 기여를 할 것이다. < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > | 
