정부 기초노령 연금안의 문제점- 저연금의 지속, 분배원칙의 혼란-(주은선(경기대학교 사회복지학과 교수)

정부 기초노령 연금안의 문제점- 저연금의 지속, 분배원칙의 혼란

주은선(경기대학교 사회복지학과 교수)  |  webmaster@selfgo.org

승인 2013.10.02  21:33:39

기초연금 공약파기 긴급진단 박근혜 정부가 65세 이상 국민들에게 월 20만원의 기초노령연금을 지급하겠다는 대선공약을 파기한 가운데 정의당은 2일 당 정책위원회(의장 박원석 의원) 주최로 '기초연금 공약파기 긴급진단' 토론회를 개최했다. 천호선 정의당 대표는 이날 토론회 인사말을 통해 "대선 공약집 구석에는 국민연금과 연계한다고 써놓고는 현수막에는 모두 20만원씩 드리겠다고 하는 것은 그때부터 이미 사기였다"며 " 특정 정당이나 대통령 후보 뿐만 아니라 정치권 전체가 국민들에 대한 신뢰를 잃는 일"이라고 개탄했다. 사회를 맡은 박원석 의원은 "기초노령연금과 국민연금을 연계해 국민연금 가입기간에 따라 기초연금액을 차등 지급하는 것은 국민연금 불신을 가중하는 것이며 현행 기초노령연금보다 후퇴하는 개악"이라고 지적했다. 박 의원은 박근혜 대통령의 기초연금 공약이 지난 대선에서 갑자기 나온 것이 아니라 박 대통령이 2004년 한나라당 대표 시기와 2007년 한나라당 대선 후보 경선 당시부터 약속해 왔던 것이라며 "제대로 된 기초연금 실현을 위해 앞장서겠다"고 말했다. 토론회 발제를 맡은 주은선 경기대 교수는 박근혜 정부의 안에 대해 '국민연금 연계 기초연금 삭감'으로 규정하고 "지금의 노인빈곤 대응에도 한계가 있고 더욱이 미래 노인의 저연금 문제 및 빈곤문제 대응에도 불충분한 안"이라고 지적했다. 이어 주은선 교수는 "경제민주화 공약 파기에서 복지공약 파기로 인해 박근혜 복지모델의 실체에 대한 의구심이 높아지고 있다"며 "아직 정치적 위기까지 이어지지는 않았지만 국민들의 집권세력에 대한 신뢰에 타격을 가져올 것"이라고 우려했다. 특히 주 교수는 "정부가 공약파기를 무마하기 위해 이른바 '사회적 대타협'을 시도할 가능성이 높지만 정부 기초연금안의 수정 여지를 열어놓지 않은 채 이루어지는 어떤 형태의 대타협 시도도 실질적인 합의와는 거리가 먼 홍보에 불과할 것"이라고 지적했다. 주 교수는 "기초연금에 대한 정치적 책임은 누군가의 사퇴나 사과로 갈음할 수 있는 문제가 아니"라며 "진정한 정치적 책임은 공약 실현의 필요성과 절실함을 국민들에게 보여주고 그 실현 방법인 누진적.보편적 사회복지 재원 확충을 함께 모색하는 데 있다"고 강조했다. 토론자로 참석한 오건호 '내가만드는복지국가' 공동운영위원장은 정부의 기초연금안이 국회로 넘어온 만큼 시민사회와 야당이 원내에서 이를 저지하는데 힘을 쏟아야 한다고 말했다.(박원석 의원실) 인사말 천호선 (정의당 대표)   반갑습니다. 제가 엊그제까지 서울시청광장에서 40여일 동안 농성을 하다가 어제부터 전국을 돌기 시작했는데, 말 그대로 긴급토론회라고 해서 긴급하게 참여를 했습니다. 제가 지역이 은평인데, 노인의 날 행사에 다녀왔습니다. 굉장히 많은 어르신들이 오셨는데, 제가 그런 말씀을 드렸습니다. 앞으로 집에서, 가족이 아니라 나라가 어르신들을 모셔야 하고 적어도 어르신들에게 한 약속은 꼭 지켜야 한다, 라는 말씀을 드리고 왔습니다. 작년에 기초노령연금 20만원뿐만 아니라, 국가가 4대 중증질환에 대해서, 입원비와 병원비까지 보장해주자, 그리고 0세부터 5세까지 교육을 무상으로 하겠다고 했을 때, 비록 다른 정당이었지만 선거공약을 했을 때, 그리고 야권이 졌을 때도 저 약속만은 꼭 지켜줬으면 좋겠다, 박근혜 대통령 5년 동안 잘하겠구나, 야당이 설 자리가 없겠구나 저는 그렇게 생각했습니다. 지금 생각하니까 순진하기 이루 말할 수 없는 생각이었다고 생각이 듭니다. 아까 주은선 교수님 발제문에도 저랑 똑같은 생각이 있는데요. 지금 작년 공약에 국민연금을 연계하겠다고 써놨기 때문에 공약을 번복한 것이 아니라고 이야기하는데요, 정말 심각한 잘못입니다. 작년에 그렇게 생각했기 때문에 올해 바뀌었다, 이러면 솔직한 이야기가 되지만, 공약집 구석에는 국민연금과 연계한다고 써놓고는 현수막은 모두 20만원씩 드리겠다고 하는 것은 그 때부터 사기였다는 것이 되죠. 저는 둘 중에 하나였다고 봅니다. 하나는 정말 그 때도 증세하지 않으면 지금의 재원가지고는 어렵다고 할 때, 정말 몰라서 했다면 무능한 것이고, 알면서 했다면 사기였다, 둘 중에 어떤 것이었는지 잘 모르겠다, 라고 했을 때 최근의 지적에서 돌이켜보면 후자에 가까웠다는 것이 명백해졌습니다. 이것은 특정 정당이나 대통령 후보 뿐만 아니라 정치권 전체가 국민들에 대한 신뢰를 잃는 일이었다고 생각합니다. 우리 당은 보편 복지를 지향합니다. 그러나 보편 복지라는 것은 모든 복지 서비스를 지금 당장 똑같이, 조사 없이 주자는 것은 아닙니다. 그런 항간의 오해가 있지만요. 그러나 기초노령연금은 꼭 그래야 합니다. 왜냐하면, 노인들의 소득을 조사하는 것이 굉장히 어렵기도 하지만 현재의 어르신들은 정말 나라를 위해 헌신하고 고생했지만 그 어느 어르신 세대보다 가장 푸대접을 받은 그런 세대이기 때문입니다. 그래서 세금을 올려서라도 지금 이 어르신들을 바로 최대한 모시지 않으면 두고두고 후회할 것이라는 생각입니다. 바로 그 어르신들이 여기 계신 분들의 부모님 세대이기도 합니다. 지금 참 착잡합니다. 꼭 기초노령연금뿐만 아니라 0에서 5세, 아픈 분들, 모든 국민들에 대한 약속이 다 철회되었습니다. 복지에 대한 박근혜 대통령의 약속들이 거의 사라지고 있는 이 마당에 과연 이것을 우리가 이것을 다시 살려낼 수 있을까, 만만치 않습니다. 오늘 그 지혜를 모아주시기 바라고요. 지혜만 가지고 안 되고 의지가 있어야 될 거 같습니다. 제가 지금 전국을 100일 동안 232개 시군구를 다 돌 수 있을지는 모르겠지만, 돌면서 드릴 말씀이 적어도 박근혜 대통령이 약속했던 공약이라도 원상회복시키자, 라는 것을 호소하고 다니는 것입니다. 그런 여론을 만들 수 있도록 그런 국민적 힘을 모을 수 있도록 오늘 토론회를 기점으로 해서 우리가 함께 뜻을 모아나갔으면 좋겠습니다.       ▲사회 : 박원석 (정의당 국회의원 / 정책위원회 의장)       ▲발제자 : 주은선 (경기대학교 사회복지과 교수) 정부 기초노령 연금안(기초연금의 국민연금 연계 삭감안)의 문제점 - 저연금의 지속, 분배원칙의 혼란                                                                                                주은선 (경기대학교 사회복지학과 교수) I. 서론 - 정부의 기초연금 공약 파기를 한국에서 기초연금의 존재 이유 (노인빈곤/ 국민연금의 문제)에 비추어 살펴볼 필요 있음. - 한국에서 기초연금은 심각한 노인빈곤에 대한 대응과 국민연금 저연금 문제(급여 삭감)를 보완하는데 꼭 필요한 정책 요소로 그 중요성이 커지고 있고, 게다가 노인이란 대상이 갖는 정치적 의미 또한 커지고 있음. 즉, 지난 2012년 주요 후보들이 일제히 전체 노인에 대한 약 20만원 급여를 약속한 것은 정책적, 정치적 요구에 의한 것이었음. - 새 정부의 기초연금안의 공약 후퇴(국민연금 연계 기초연금의 삭감안)은 경제상황 악화에 따른 불가피한 대응이 아니라 집권 이전부터 의도된 것임. 특히 공약이 ‘국민연금과의 연계’을 적시했으므로 공약 파기가 아니라는 일부 주장은 오히려 곳곳에 걸려있던 ‘모든 어르신에게 20만원 지급’이란 공약 플랭카드가 애초부터 기만이었음을 말해 줌. 공약파기보다는 공약사기, 공약위장이 더 정확한 표현. - 기초연금안 수정은 집권 이전부터 추진됨. ‘보편적 기초연금과 거리가 먼 인수위의 국민행복연금안 제시->사회적 합의의 형식을 갖춘 국민행복연금위원회의 구성 -> 결국 행정부에 정책결정의 모든 권한 이양, 위원회의 결론 없는 빠른 해소 -> 청와대 중심의 개혁안 구성’. 이는 기초연금 공약 파기와 정부의 국민연금 연계 기초연금 삭감안의 탄생으로 가는 일련의 과정이었음. - 집권 전 약속과 집권 후 정책은 바뀌었지만 현세대 노인빈곤, 미래세대의 국민연금 저연금(즉,빈곤가능성) 문제는 집권 전이나 후나 바뀌지 않았음. 이는 기초연금 설계의 원칙이 변함없이 이 두 가지 문제에 대한 대응이란 것을 의미함. - 박근혜 대통령의 공약후퇴에 대한 사과가 ‘국민 전체’가 아닌 ‘어르신’이란 용어를 사용한 것은 시사하는 바가 있음. 사과는 현세대 노인의 30%에게 향해 있었지, 전체 국민을 향하지 않았음. 이는 현집권세력이 기초연금을 주로 집권기간 동안의 노인 빈곤문제 대응책으로만 취급하였고, 비노인(집권기 이후 미래 노인들)의 복지, 미래 국민연금의 저연금 문제를 정책 고려 대상으로 상정하고 있지 않다는 것을 보여줌. 그리고 더욱 심각한 것은 기초연금을 설계할 때 국민연금을 포함한 공적연금체계 전체의 합리적 작동을 염두에 두고 있지 않다는 것을 시사함. - 기초연금에 대한 이러한 반쪽짜리 인식은 며칠 전 정부위원회 위원장의 ‘기초연금 수급자가 된다면 잘못 산 것이다’라는 식의 (미래, 나아가 현재) 기초연금 수급자에 대한 폄하 발언에서도 나타남. 기초연금에 대한 잔여주의적 인식을 반영. 기초연금을 전국민 대상의 공적연금의 일부이자 사회권의 대상으로 보는 시각이 결여됨. 이러한 인식이 국민연금에 연계된 기초연금의 비합리적 삭감안이 정부안으로 나오게 된 배경임. - 정부 설명자료는 2013년 기초연금의 국민연금 연계삭감과 소위 상층 30% 노인 배제라는 선택이 ‘장기가입자에게 손해가 없으며’, ‘미래세대에게 더 유리하며’, ‘재정 면에서 불가피한 선택이었음’을 역설한다. 그러나 정말 그러할까? - 2013년 정부의 기초연금안은 70% 선별 유지, 국민연금과의 연계 삭감이란 선택으로 다양한 문제를 노정하게 됨. : 우선, 분할과 분열임. 정부안은 노인 내부의 인위적인 70 대 30의 분할, 국민연금 수급자와 비수급자 사이의 분할, 국민연금 장기가입자, 단기가입자, 비수급자 사이의 분할, 그리고 현수급자와 미래수급자 사이의 불필요한 분할과 차등을 야기. : 공적연금의 합리성/ 공적연금 분배 원칙 왜곡. 정부의 기초연금(삭감)안은 공적연금제도 전반의 기존의 급여산정의 합리성과 분배 원칙(소득재분배, 가입기간 비례 보상 확대)을 침해함으로써 가입자들을 혼란에 빠뜨리고 있음. : 그렇다고 정부 기초연금안이 현세대 노인의 빈곤문제를 시원하게 해결할 수 있는 것도 아니라고 생각함. 급여수준 제약과 현세대 노인 안에서의 배제는 여전함. - 다양한 측면에서 정부 기초연금안의 문제점을 설명하고자 함. 특히 어떤 식으로든 기초연금을 국민연금과 연계 삭감하려고 할 때에는 공적연금체계의 합리성과 분배 정의 면에서 상당한 문제가 발생한다는 것을 보일 것. 이는 현세대 노인 내부의 문제이자, 전연령대를 아우르는 국민의 이슈임. 정부 기초연금안(국민연금 연계삭감안)이 정말로 ‘불가피한 선택’이었는지 생각해봐야 함. II. 2013년 기초연금 개혁을 둘러싼 상황과 개혁의 원칙 1. 국민연금과 기초연금의 관계: 대상의 보완인가? 급여의 보완인가? - 2012년 대선에서 보편적 기초연금 도입 및 기초연금 20만원 인상안이 대두된 이유는 노인빈곤의 심각성과 공적연금의 취약성 때문임. : 한국사회는 2007년에 국민연금의 급여 삭감을 경험하였다. 가입자의 국민연금 급여산정방식은 근로시기 소득의 60%에서 40% 보장안으로 계획대로 순조롭게(?) 삭감되고 있음. 반면에 기초노령연금 급여액은 애초 약속된 것보다 느리게 인상되고 있었음. 또한 대상 범위 면에서 상당 수 노인을 배제하여 공공부조인지 기초보장인지 모호하였음. 이는 국민연금제도 성숙 이후에도 저연금 문제(급여수준 문제)가 만성화될 것임을 의미함. : 2028년까지 국민연금 급여삭감 완성과, 2028년까지 기초노령연금 급여인상 완성 시점을 맞춘 것은 국민연금과 기초노령연금이 서로 급여수준 보완까지 역할할 것을 염두에 둔 것임을 의미함. (2007 결정) : 두 개의 공적연금 모두 노후빈곤이란 거대한 문제에 대응하기에는 너무나 미약. 기초노령연금 급여액은 점진적으로 인상되었으나 A값(가입자 평균소득월액)의 5%에 불과하고, 국민연금 급여액은 여전히 낮고, 수급자 범위는 너무나 협소하여 이 상태로는 너무나 광범위하고 극심한 노인빈곤 문제에 대응하는 것이 불가능함. 이것이 지난 대선에서 주요 대통령 후보들이 기초노령연금의 인상과 보편화, 즉 급여 수준을 약 두 배 정도로 올리고, 연금 수급자 범위도 대폭 늘리겠다는 약속이 나온 배경임. : 기초노령연금 급여를 20만원까지 올리는 것은 2007년 기초노령연금 도입 당시에 이미 합의된 바 있음. 다만 이명박 정부 하에서 지키지지 않았을 뿐. - 2013년 현재 공적연금 재구조화의 핵심 쟁점은 기초노령연금의 개편 방향. 기초노령연금 개혁의 핵심 목표는 두 가지: 1) 현세대 심각한 노인빈곤 문제, 2) 국민연금 저연금 문제 및 미래세대에도 심각할 노인빈곤 문제에 대한 대응. * 국민연금과 기초연금의 결합방식 1: 보편적 기초연금 - 대상과 급여 양자의 보완 - 기초노령연금제도의 보편화 방안은 국민연금의 사각지대 해소와 연금 수준을 높인다는 점에서 기초연금은 국민연금의 대상과 급여 양자를 보완하는 효과를 가짐 기초연금 보편화안은 65세 이상 전체 노인을 대상으로 A값(가입자 평균소득월액)의 10%∼15%를 정액으로 지급하는 것. 즉, 전체 공적연금 구조는 모두에 대한 기초노령연금 급여와 가입자 대상 국민연금(평균소득월액의 40%)을 더한 것임. - 보편적 기초연금 급여액은 2000년대 초에는 A값의 15% 수준에서 주장하였으나 지금은 10% 수준(현재 약 20만원)으로 논의가 수렴. 현재 국민연금 평균 소득대체율이 15% 수준이기 때문임. - 보편적 기초노령연금화를 통한 노인빈곤해소 전략은 노인에 대한 자원투여 총량의 증가를 통해 노인빈곤을 줄이고자 하는 해법임. 그 근거는 노인빈곤이 워낙 광범위하기 때문에 보편적 보장을 해도 자원 투여의 효율성이 낮지 않다는 것, 또한 Korpi가 언급한 재분배의 역설(paradox of redistribution), 즉 빈곤층에 초점을 맞춘 공공부조보다 대규모화된 보편적 급여가 빈곤해소 효과 면에서 우월하다는 것임. - 게다가 보편적 급여 확대 전략은 한국에서 존재한 적이 없는 보편적 수당 도입을 통해 보편주의적 복지국가의 초석을 놓는 것이기도 함. 아무런 조건 없이 한 사회의 시민이라는 이유만으로, 일정한 수준의 소득을 보장받는 경험은 아직 한국사회에서는 단 한 번도 없었음. 실제로 기초연금안은 스웨덴, 핀란드, 덴마크, 네덜란드 등 여러 나라에서 복지국가 발전의 기반이었고, 이들 국가들이 노인빈곤 해소에 상당한 성과를 거둔 것이 사실임. 또한 보편적 연금 도입안은 복지에 대한 보편적 지지 기반을 확충하고자 하는 복지정치 전략으로서의 의의 또한 갖고 있음. - 보편적 기초연금안에 대한 논쟁의 초점은 재원 확보 가능성임. 고령화가 심화되어 보편적 수당의 지급이 재정적으로 부담스럽다는 주장임. 이에 대한 반론은, GDP대비 노인에 대한 공적 소득이전의 총량이 대부분 국가에서 이미 일정 수준 이상으로(OECD 평균 GDP의 약 10%) 이것이 경제적으로 문제를 야기하고 있다는 근거는 없다는 것. * 국민연금과 기초연금의 결합방식 2: 기초연금 선별화, 차등화- 국민연금의 대상, 급여의 부분적 보완 - 기초노령연금 대상을 일정한 소득수준 이하의 노인으로 좁혀서 지급하는 것으로서 선별성, 급여 차등성을 강화하는 방안임. 이는 선별기준과 차등 수준을 달리하면서 다양하게 변형. 복지부 내부에서 지지하던 안은 소득인정액 기준으로 기초연금 급여대상 범위를 계속 줄이고, 급여수준을 차등화하는 안. - 2013년 정부 기초연금안 역시 이 안의 변형임. 소득과 자산 기준 소득하위 70%라는 대상을 유지하고, 국민연금 가입기간을 기준으로 급여액을 차등화. 소득수준에 따른 차등안과 국민연금 연계안을 혼합함. - 선별 및 차등화안은 마치 저소득층을 위한 안인 것처럼 포장되어 있지만, 몇 가지 점에서 그렇지 않음. : 첫째, 대상을 하위소득층으로 제한한다고 하더라도 보편적 수당 이상으로 기초연금 급여액을 높일 수 없음. 흔히 대상을 제한, 선별하면 급여액을 올릴 수 있다는 오해가 있지만, 기초노령연금은 국민연금의 저연금 문제로 인해 급여액이 제한됨. 현재 국민연금 실질적인 평균 급여수준은 A값의 15% 수준에 불과하며 2050년이 되어도 그 수준은 20-25%에 불과할 것이기에 기초연금은 선별을 해도 A값의 10%가 최대치. 보편적 수당이나 선별안이나 급여수준 최대치는 동일함. 국민연금 실질 급여수준이 이러하다면 비수급자, 혹은 저소득자에게만 제공하는 기초노령연금 급여액은 A값의 10%(20만원)을 넘을 수 없음.     : 둘째, 국민연금에 장기가입한 저소득층에게는 가장 나쁜 안. 국민연금의 낮은 연금소득을 기초연금으로 반드시 보완해야 하는 집단이나 이것이 불가능함. : 셋째, 저소득층의 소득보장에 중요한 공적연금 흔들림. 기초연금을 소득이나 국민연금에 연동하여 기초연금을 삭감하면 국민연금 가입자의 가입 유인이 떨어지게 됨. 그렇지 않아도 제도에 대한 불신으로 인한 가입회피 문제, 소득 하향신고 문제를 극복해야 하는 국민연금제도 운영은 더 어려워질 것임. 국민연금제도의 근간이 흔들림. - 선별지급안은 사회통합의 의의 낮음. 노인세대의 사회에 대한 기여를 보상한다든가, 모든 노인이 시민으로서 사회보장에 대한 권리를 갖게 된다는 의의는 없음. 2. 노인빈곤의 극심함과 광범위함 - 기초노령연금 지급대상은 만 65세 이상 노인 인구의 70%임. 그리고 현재 국민연금을 비롯한 공적연금 수급대상자는 노인 인구의 약 30% 가량임. 공적연금의 낮은 급여수준 문제는 차치하더라도 이러한 공적연금 수급대상자 범위는 우리나라 노인들의 상황과 욕구에 부합하는 것일까?    최소생활수준 기준인 절대적 빈곤을 기준으로 할 때에도 빈곤율이 높음. 노인단독가구 중 최소생계기준에도 미치지 못하는 빈곤상황에 있는 가구가 66.7%, 부부가구의 45.8%에 달함. 사적 이전소득(용돈 등)을 포함한 소득 기준이며, 이를 제외하면 빈곤문제는 더욱 극심하게 나타남. 보건복지부의 기초연금통계자료에 따르면 2011년 기준 기초연금 수급자 중 소득 없이 재산만 있는 경우는 57.0%에 달함. - 노인을 상위 30과 하위 70으로 구분하는 것이 노인소득수준에 따른 근거있는 선택이라는 근거 미약. - 이러한 높은 빈곤률은 노인빈곤이란 것이, 여전히 세대 전체의 빈곤문제의 성격을 가진다는 것을 의미. 현 노인세대는 빈곤과 저임금이 만연했던 시기에 생산활동과 후세대 재생산에 매진한 세대이며, 국민연금 가입기회조차 없었던 세대. III. 정부 기초연금안의 내용과 구체적인 문제점 1. 정부안의 내용 - 기초연금 급여를 노인 소득하위 70%에게 급여지급, 나머지 30% 미지급 - 노인 70%에 대한 급여는 10-20만원으로 차등화. - 기초연금 급여 차등화 기준은 국민연금 급여의 균등값(A): 전체 국민연금 급여 중 균등값(A)의 비중은 소득이 낮을수록 높고, 균등값(A)의 절대액은 가입기간이 길수록 길어짐. - 정부 산정 공식은 기초연금 급여는 균등값(A)과 역의 관계에 있음: 이는 기초연금 결정에 소득이 낮고, 가입기간이 긴 경우 불리한 요소가 있음을 의미함. - 부부 동시수급의 경우, 현행과 같이 20% 감액규정 적용.    - 기초연금액 산정 예시: 200만원 소득자로서 2028년 이후 20년 신규가입. A값 200만원, B값 200만원, · 국민연금 급여산식 : · 국민연금액 : 1.2(200+200)(1+0.05*0년)/12개월 = 40만원 * 40만원에서 균등부분이 차지하는 비중은 20만원 (A값과 B값의 비중이 1:1이므로) · 기초연금액 : (20만원-2/3*20만원)+10만원 = 16.7만원 * 이 사람은 현재 지급되는 10만원에 결국 6.7만원의 기초연금이 추가되는 것임. - 기초연금 급여는 20만원에서 국민연금 균등부분의 ⅔를 차감한 금액인데, 균등부분은 국민연금 가입기간이 길수록 증가하기 때문에, 실제 기초연금 급여는 국민연금 가입기간이 길수록 더 적게 지급받게 됨. - 즉, 기초연금 급여는 ① 국민연금을 못 받는 노인 30%에게는 0원, ② 국민연금 가입기간이 0-15년 미만인 65세 노인은 월 20만원. ③ 국민연금 가입기간이 15년 이상인 사람은 가입기간이 1년 증가할 때마다 기초연금액이 삭감되어 30년 가입자는 현행처럼 10만원의 기초연금만 받게 되는 식으로(30년 이상 가입자 역시 10만원만 받게 됨) 차등화됨. - 어떤 소득계층에서도 국민연금 가입기간에 따라 기초노령연금액이 일정하게 감액되도록 설계된 것이 정부의 기초연금안임 (국민연금 가입기간과 기초노령연금급여의 역의 관계는 산식에 내재된 특성). 아래 <표 3> 참고.  <표3>소득계층별 가입자의 균등부분(A값)의 비중과 기초노령연금액 예시(단위: 만원, %)   - 정부가 주장하는 정부안의 장점은 정말 그러한가? : 국민연금은 현세대가 유리, 기초연금은 미래세대가 유리 : 재정 지속가능성 : 소득인정액 기준 차등적용안보다 수급자에게 유리함. 2. 정부 기초연금안 (국민연금 가입기간 연계 급여삭감안)의 문제점 1) 노인 ‘상위(?) 30%’의 배제?: 소득인정액 연계의 문제점, - 선별은 타당한가, 그리고 합리적인가? : 노인들 사이의 70대 30의 분할, 즉, 2012년 기준 589만명(통계청, 2012 고령자 통계) 중 기초노령연금 수급자 393만 명. 이 비율 유지. 약 196만 명의 노인은 기초연금 수급대상에서 제외 : 현 선별체계가 유지된다면 여러 가지 불합리한 기초연금 수급 및 비수급 사례가 계속 나올 수밖에 없음. 부모와 자식 등 세대간 소득과 재산의 실질적 공유가 가능하고 비공식적 이전의 비중이 크기 때문. : 재산 포함의 문제 - 지금의 소득인정액에는 재산을 고려함. 재산이 소득을 발생시키지 않아도 살고 있는 집만으로도 급여대상에서 제외됨. (공시지가 4억3천만원 이상 주택 가진 노인부부는 현금소득 0이어도 수급 불가능), 반면 자녀 명의 다가구주택 소유와 임대소득 수령 노인은 소득이 0으로 잡혀 수급 가능. - 상위 30%로 분류된다면 기초연금 급여 자체를 받지 못하게 되므로 소득상위로 잡히지 않기 위해서는 소득이나 자산을 다양한 방식으로 숨길 유인이 있다. 따라서 이러한 선별과 차등화는 기초노령연금 수급 여부 및 급여 수준을 둘러싼 불필요한 사회적 갈등을 증폭시켜 기초노령연금의 사회적 정당성 저해. 이러한 갈등이 바로 사회적 비용 유발. - 아래 <표 4 >는 소득 노인 내부의 상층과 하층의 선별이 정확성을 갖기 어려움을 보여줌.    - 소득기준의 선별(상위 30% 노인 배제)은 국민연금 연계와 달리 국민연금 수급자에게 중립적인가? 소득수준 선별도 역시 결국, 국민연금 수급자 중 일부, 특히 중위소득 이상 장기가입자는 기초노령연금 수급에서 배제될 가능성 높음. 어떤 식의 선별도 국민연금 수급자에게 패널티를 주게 됨. 2) 국민연금 연계의 문제점 - 공적노후소득보장의 저연금 문제 해결 효과 낮음. : 정부 기초연금안은 국민연금 수급자를 기초연금 급여대상에서 배제하거나 급여 감액을 하는 방안임 -> 국민연금 저연금 문제가 지속되는 상황에서 이를 개선하는데 기존 안에 비해 불리할 수 있음. - 국민연금 (장기) 가입자에 대한 이중의 패널티 : 국민연금 급여는 이미 소득액 산정에 포함되어 기초노령연금 수급 여부를 가르는 데 부정적인 영향을 미치는데, 또 다시 기초연금 급여액 산정시 국민연금을 고려하여 급여액을 깎는 것은 국민연금 가입에 부정적인 영향을 미치게 됨. 앞의 공공부조안보다 더욱 극심한 정도로 국민연금 가입에 역유인을 발생시켜 제도 확충에 부정적인 영향을 미친다. 물론 국민연금 가입은 의무적인 것이지만 이를 회피할 수 있는 다양한 통로가 열려있는 상태에서 이는 예상보다 심각하게 국민연금 가입, 특히 저소득층의 국민연금 가입에 큰 영향을 미칠 수 있음. - 국민연금의 신뢰 기반 약화 : 기초연금의 국민연금과의 연동은 사실상 국민연금 장기가입에 대해 사회적으로 벌칙을 주는 것으로서 국민연금이 사회적 신뢰를 어렵게 쌓아가고 있는 와중에 이는 국민연금에 대한 신뢰를 무너뜨릴 수 있음. 국민연금 가입을 포기하게 만드는 기초연금 개혁은 공적연금의 빈곤 예방 기능을 무력화시켜 보장에 장기적으로 더욱 큰 문제를 야기함. (1) 저소득 장기가입자와 고소득 단기가입자의 기초연금급여 격차는 정당한가? - 현재 국민연금 가입자는 고소득층만 있는 것이 아님. 절반 가량의 비정규직 노동자, 소기업 저임금 노동자, 영세 자영업자들 역시 국민연금에 가입하여 보험료를 납부하고 있음. 이들은 장기가입을 해도 국민연금 급여액이 많지 않은 데에다, 기초연금 역시 완전하게 받지 못하게 됨. - 국민연금 수급액이 동일한 저소득 장기가입자와 고소득 단기가입자 사이에 기초연금 급여의 묘한 역전현상 나타남. 이 경우 후자의 기초연금 급여가 더 높음.    - 기초연금을 (균등값) A값에 반비례하도록 하여, 국민연금 수급액이 같은 경우에도 장기 가입자의 기초노령 연금액을 줄인다는 것은 낮은 소득계층의 성실 가입자가 손해를 본다는 것을 의미함. 이렇게 국민연금 급여가 같은 대상자 중, 저소득 장기가입자가 기초연금을 덜 받아야 할 아무런 근거가 없음. - 위 결과는 분배 정의 면에서 정당하지 않음: 기초연금에 A에 반비례하는 요소를 넣어 공적연금의 기존 재분배적 요소를 여러 형태로 약화시킬 수 있음. 저소득층에 대한 지원 요소 약화 - 고소득 단기가입자가 저소득 장기가입자보다 기초연금 수급에 유리하다는 것은 결국 국민연금제도를 통해 이루어진 소득재분배 효과가 소위 정부의 기초연금안으로 인해 크게 감소할 수 있음을 의미함. 20년 급여 수급 가정시 그 격차는 더욱 커짐. - 특히 가입 지속이 쉽지 않은 상황에서도 국민연금 보험료 납부를 성실히 지속한 경우에 패널티를 주는 것은 더욱 적절하지 않음. 저임금 직종의 노동자들이 특히 이에 해당될 가능성 높음: 사회복지노동자 등 (저소득 장기가입자 수 추계 필요 *) (2) 동일소득계층에서 가입기간에 따른 기초연금 급여액 감액은 정당한가? - 가입기간에 따른 기초연금액의 차이 국민연금에 가입하지 않거나, 15년 이하로 가입한 경우는 기초연금으로 20만원을 받지만, 15년 이상 30년까지 장기가입하면 20만원 이하의 연금액을 받게 됨. - 정부의 ‘국민연금 장기가입자가 불리하지 않다’는 논리: 장기가입자의 총연금액이 많고, 순공적연금 이득(총 연금액에서 본인이 납부한 보험료를 뺀 것) 역시 많으므로 장기가입이 이득임. ○ 정부설명 사례: 현재 30세인 사람이 ①국민연금에 미가입한 경우와 이 사람이 월소득 100만원으로 ②국민연금에 11년 가입, ③국민연금에 20년 가입, ④국민연금에 30년 각각 가입하고, 65세부터 84세까지 20년 동안 수급하는 경우의 순이득이 계속 증가함을 보임. ① 국민연금에 미가입, 국민연금은 0, 월 20만원의 기초연금을 받아 20년간 총연금액은 4,800만원 ② 국민연금에 11년 가입, 보험료(월 9만원) 총 1,188만원을 납부, 국민연금 월 18.3만원 + 기초연금 월 20만원. 총연금액이 9,201만원, 순이득이 8,013만원. ③ 국민연금에 20년 가입, 납부 보험료가 총 2,160만원. 국민연금 월 31.9만원, 기초연금 월 15.8만원. 총 연금액이 1억1,460만원, 순이득이 9,300만원으로 증가. < 반론 > - 원래 국민연금은 장기가입자를 보호하도록 장기가입자에게 유리하게 되어있음. 국민연금개혁이 아닌 이상. 장기가입자에 대한 연금액과 순연금액 증가를 유지하는 것은 당연한 것임. - 정부반론의 비교 기준은 단순히 가입기간임. 그러나 정부안을 전제로 한 가입기간별 비교가 아니라, 현기초연금제도와 정부 기초연금안에서의 장기가입자 연금 수익을 비교할 필요 있음. 어떤 제도 하에서 얼마만큼의 급여를 보장하느냐 하는 제도선택 문제가 핵심이기 때문(box 2) - 정부 주장에서 나오는 순공적연금이득이란 개념의 활용? : 국민연금 내에서 보험료 대비 급여 비율을 계산하기는 하지만 이를 마치 사보험에서와 같은 ‘연금이득’으로 표현하는 것은 적어도 공적 논의에서는 적절치 않음. 사회보험에서 가입자들이 보험료 장기납부 이후에 받는 연금 급여는, 해당 사회의 (생산성) 발전에 대한 가입자들의 기여에 대한 보상과 사회적 성과를 공유한다는 개념에 의함. 이를 마치 공짜로 받는 이득처럼 묘사하는 것은 맞지 않음. : 국민연금은 보험료 기반, 기초연금은 조세기반. 이를 뒤섞어 순이득 계산? 게다가 순이득으로 표현하려면 이자율을 감안한 실질 가치로 표현해야 할 것임.   - 정부안의 장기가입자 수익에 대한 효과를 정확히 표현하면, 연금제도의 본질상 장기가입자는 어느 경우에든 0 이상의 수익을 확보하지만, 정부안 기초연금을 통해 장기가입자의 수익 폭이 현저히 감소한다는 것. (예: 장기가입자 수익이 정부안 도입시 3700만원에서 1300만원으로 감소.)  <현실 사례에 대한 비교> A (40세, 1974년생)의 공적연금 수급액    - 정리: 2038년에 공적연금을 수급하는 20년 가입자, 30년 가입자 모두에게 현행 기초노령연금제도 적용시에 비해, 정부 기초연금안 적용시 급여액 떨어짐. 특히 가입기간이 불과 10년 남은 가입자의 경우에도 현행제도 적용시 총 공적연금 수급액 낮아짐. 당연히 산식상 장기가입자의 총급여액이 하락 폭이 더 크다. 게다가 장기가입자 중 일부는 하위 70% 해당되지 않아 급여액 10만원에 그침. (3) 정말, 미래세대에게 이익인가? - 청장년층에 적용되는 공적연금 삭감 지속. 공적연금 보장에 대한 기대 감소 : 2007년 연금개혁으로 국민연금 소득대체율 60%에서 40%로 감소 중임. : 2013년 기초연금 정부안: 국민연금 장기가입자 급여 감액. : 국민연금 평균 가입연수 늘어나게 되는 미래 세대의 기초연금 감액. 즉, 국민연금 급여 삭감을 기초연금으로 보완하는 효과 적어짐. - 노인 수가 계속 증가하는 가운데 현기초연금보다 정부안이 2023년부터 재정 소요액이 적어짐. * 2023년에 정부안(21.8조) < 현재 기초노령연금(21.9조) 미래 노인 수는 늘어나는데 재정소요액이 줄어든다는 것은, 현재 기초연금안에 비해 정부안이 미래세대에게 이익이라는 주장이 사실이 아니라는 것을 의미함. - 각 가입자 가입기간별 기초노령연금 손실액 예) 30년 가입자 손실액= 각연도 sum(해당연도 수급자 중 30년 가입자 * 6.7만원) n년 가입자 손실액 = 각연도 sum(해당연도 수급자 중 n년 가입자 * (20-기초연금액)) - 2018년 30년 가입자 출현 이후, 점점 커지는 전체 손실: 정부안과 현행 기초연금안 비교:     : 30년 이상 가입자에게는 2018년 이후부터는 구 기초노령연금이 더 이익임. * 2018년: 30년 가입 수급자에게 현행 기초노령연금에 의한 급여액이 현 정부기초연금안 급여액보다 높아지는 지점. 색칠한 면적이 30년 가입자의 손실, 흰 삼각형 부분이 수익. 은퇴 시점이 늦어질수록 수익 부분 없음. * 일단 2040년, 2050년, 2060년 정도까지 현재가치로 추계 가능 - 동일한 방식으로 정부안과 현행 기초연금안 적용시 가입연수별 가입자 전체 손실 계산 가능. - <정부 주장> : 미래세대가 더 많은 기초연금을 받는다. - 미래세대의 경우 현세대 노인보다 국민연금에 오래 가입하여도 기초노령연금 20만원 수급 가능. 즉 미래세대일수록 가입기간에 따른 급여삭감 폭 적음. 미래세대의 경우 15년 동안 가입해도 무연금자와 동일한 20만원 수령 (30년 가입시까지 10만원 이상 수급, 30년이상 가입시 10만원 수급) <정부 반론에 대한 재반론> - 노인인구 수가 계속 증가하는 가운데 2023년부터 현 기초연금제도(2028년부터 A값의 100% 제공)보다 정부안이 더 재정소요액이 적다는 것은 미래 노인에게 당연히 1인당 기초연금액이 더 적다는 것을 의미함. - 미래 노인세대의 완전 기초연금을 받을 수 있는 기간이 3-5년 긴 것은 2028년 이후 국민연금 낮은 소득대체율을 적용(40%)하면서 전체 급여액과 그 중 균등부분(A)이 함께 떨어졌기 때문임. 그러나 이 경우 역시 급여액이 10-20만원 사이로 분포. 평균 가입기간 긴 경우 큰 영향 없음. - 정부의 미래세대 기초연금액이 더 관대하다는 주장, 그래서 미래세대가 더 유리하다는 주장은 개별가입자들의 연금급여액보다는 집단적인 예상치, 소요액 등을 기준으로 살펴보는 것이 적절함. 특히, 현 노인세대에 비한 미래 노인세대 국민연금 연계시 영향을 세대 전체의 관점에서, 국민연금 가입 기간 변화 경향을 고려하여, 살펴볼 필요가 있음. - 미래 노인세대의 국민연금 수급률은 꾸준히 올라가 2050년에 약 80%임. 지금은 노인 중 약 30%만 국민연금 가입기간과 기초노령연금액이 연동되지만, 후세대로 갈수록 기초연금 산정에 국민연금 가입기간이 고려되어 삭감이 이루어지는 사람 수가 많아진다는 것을 의미함. 후세대로 갈수록 기초연금 국민연금 급여 연동 및 삭감 대상자 증가. - 평균 가입기간을 고려하면 해당 연도의 표준적인 기초노령연금액은 20만원 미만임. 4. 기초연금 지출, 감당할 수 없는 지출인가? 1) 정부 기초연금안과 현행 기초노령연금안의 지출 비교 - 국민연금의 장기재정 지출을 보면 2030년에 GDP의 2.5%, 2050년에 3.9% 그리고 2050년에 5.5%, 2060년에 6.5%를 지출할 것으로 추정되고 있음. 국민연금 지출액의 이 규모는 2050년에 가각 GDP의 11.4%와 11.7% 규모일 OECD 28개국과 EU 27개국의 절반에도 못 미침. - 국민연금 급여지출의 장기전망이 이렇다면 기초연금 지출에 상당한 사회적 자원을 투여할 수 있는 여건이 조성되어 있을 뿐만 아니라, 나아가 상당한 지출을 해야 공적연금이 빈곤 방지에 어느 정도의 사회적 역할을 수행할 수 있는 상황이라고 볼 수 있음. - 이런 전제 하에서 각 대안별 기초연금 재정 소요액을 비교하면 아래 <표 9>와 같음   - 정부는 2023년에 정부 기초연금안(21.8조)이 현재 기초노령연금(21.9조) 지출액보다 적어지기 시작하여, 장기적으로 지출액이 다른 안보다 적어 우월하다고 주장함. - 일단, 위에 제시된 소요액은 경상가격(명목가격) 기준임을 고려해야 함. 참고로 2040년 기준 경상가격 161조는 실질가격으로 72조 4천억임. 실질가격 기준으로 사고하는 것이 더욱 적절함 - 노인 전체에게(100%) 20만원안: 2020년 GDP 대비 0.9%, 2040년 2.1%, 2050년 2.4% (국민연금은 5.5%), 2060년 2.8% 수준. 정부 기초연금안은 2060년 기준 GDP 대비 2.6%를 초과하지 않음. - 현재 한국은 공적연금 급여에 GDP의 약 1% 투여. 보편적 기초연금안 채택시 이는 1.5배에서 2배 정도(2040년 GDP의 2.1%)로 증가. 경제력과 경제총량 증가 전망에 비춰볼 필요 있음. - 기초노령연금 지급은 전국사업이며, 지방정부의 재량의 여지가 전혀 없음. 이에 중앙정부의 전액 재정부담이 정당함. IV. 결론 - 정부안(국민연금 연계 기초연금 삭감안) 의 핵심적인 문제점 : 국민연금에 대한 신뢰 추락과 장기가입자의 기초연금 삭감으로 운영 기반 약화, : 공적연금의 분배 원칙 훼손 및 분배 정의 교란. 즉, 공적연금은 저소득, 장기가입자에게 유리한 분배를 했으나, 이번 개혁안은 양자에게 특히 장기가입자에게 불리한 요소 있음. : 기초연금 운영에 불필요한 사회적 분할 내재: 상위-하위, 국민연금 장기가입자-가입자-비가입자, 현재노인세대-미래노인세대. 사회통합을 저해하는 개혁안임. 잔여주의와 보편주의 사이의 기초연금의 보편적 권리성 향상에 실패한 개혁안. => 그 결과, 지금의 노인빈곤 대응에도 한계가 있고, 더욱이 미래 노인의 저연금 문제 및 빈곤문제 대응에도 불충분한 안이 나왔음. 즉, 현재 노인에게도, 특히 현근로세대에게는 더욱 재정지출을 인색하게 설계한 안으로서 미래세대 저연금에 대한 우려 여전함. - 정부 기초연금안은 현행의 기초연금안에 비해 2023년부터 재정소요액이 감소. 장기적으로 지출 최소화를 추구함. 이는 미래세대에 대한 기초연금 급여가 현재 안에 비해 삭감된 것임을 의미함. 따라서 기초연금은 미래세대에게 유리하다는 주장은 다소 의아함. - 기초연금의 특성으로 볼 때 기초연금 급여는 보편화하고, 균등하게 하여 결과의 평등을 추구하면서, 공평성은 재원조달에서 과세기반 확대와 누진성 확대를 통해 확보하는 것이 적절함. 보편적 기초연금이 노인들에게 공적노후소득보장을 제대로 하면서, 분배 정의를 해치지 않는 방안임. - 경제민주화 공약 파기에서 복지공약 파기로 이어지는 상황에서 박근혜 복지모델의 실체에 대한 의구심 높아지고 있음. 물론 이것이 아직 정치적 위기까지 이어지고 있지는 않지만 국민들의 집권세력에 대한 신뢰에 타격을 가져올 것을 우려하고 있음. - 이를 무마하기 위해 소위 ‘사회적 대타협’의 시도 가능성 높음. 그러나 정부 기초연금안 수정의 여지를 열어놓지 않은 채, 어떤 대타협 시도를 하든 이는 실질적인 합의와는 거리가 먼 홍보에 불과함. 사회적 논의의 피드백을 받아 수정을 거듭하고 재논의를 할 각오 없는 대화는 삭감의 책임을 함께 나누기 위한 절차, 즉 정치적 정당화의 절차에 다름 아님. 참고) 사회적 대타협을 위한 방법들- 전국적 토론회, 각 지역방송사 연결 위성토론, 사회단체 공식적 의견 받기, 전문가 설문조사, 일반인 설문조사, 또 위원회 만들기 등, 의회 내 특위 설치 제안 등. 이 중 의회 특위 정도가 의미 있는 방안. - 공약에 대해 복지정책에 대해 정치적 책임을 진다는 것은 무슨 의미일까? 기초연금 공약에 대한 정치적 책임은 누군가의 ‘사퇴’로, 혹은 누군가의 ‘사과’로 갈음할 수 있는 것이 아님. 세대를 거듭하며 지속될 다수의 삶과 빈곤에 관한 문제이기 때문임. 진짜 정치적 책임은 공약 실현의 필요성과 절실함을 국민들에게 보여주고, 그 실현 방법, 이 경우에는 누진적이며 보편적인 사회복지 재원 확충을 함께 모색하는 데 있음.         < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > 주은선(경기대학교 사회복지학과 교수)의 다른기사 보기