울산 북구 주민참여예산제 8년의 성과와 반성

울산 북구 주민참여예산제 8년의 성과와 반성

예산감시 및 참여예산 2013/02/21 12:55

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울산 북구 주민참여예산제 8년의 성과와 반성

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권필상(울산시민연대 사무처장)

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1. 들어가며

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2003년 광주 북구에서 시작한 주민참여예산제는 2005년 지방재정법에 예산편성 과정에 주민이 참여 할 수 있는 조항이 만들어지고 또한 정부가 참여예산제를 시행하는 지방자치단체에 대해 재정평가에서 가점을 부과하면서 이 제도를 시행하는 지자체들이 많이 늘어났다. 특히 2011년 예산편성과정에서 주민참여를 강제규정으로 하는 내용으로 지방재정법이 개정되면서 현재 대부분의 지방자치단체에서 어떤 형식으로든 주민참여예산 조례를 제정하고 있다. 하지만 이런 과정에서 주민참여가 보장되는 조례보다는 형식적인 조례 제정에 거친 경우가 더 많이 발생하였다.

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울산의 경우도 주민참여예산제를 시행하고 있는 동구와 북구를 제외한 울산광역시와 나머지 구․군에서는 시민위원회 등 시민들이 참여할 수 있는 공간이 배제된 채 형식적인 내용을 담는 수준에서 주민참여예산제 조례가 제정되었다. 이 과정에서 집행부와 일부 한나라당 의원들은 “주민참여예산제가 시기상조이며 다른 지역에서도 형식적인 수준에 불과하고 시민위원회가 구성되면 의회의 권한을 침해할 수 있으며 집단이기주의에 의해 예산이 편중될 우려가 있다”고 주장했다. 이는 주민참여예산제를 반대하는 집행부와 지방의원들이 버릇처럼 하는 말이다. 같은 울산지역 내에서 북구와 동구에서 이미 8, 9년 동안 주민참여예산제를 시행하면서 이런 문제가 발생하지 않았거나 우려할 만한 수준이 아니라는 것이 증명되었음에도 막무가내로 억지를 부리고 있는 것이다.

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물론 모든 지자체들이 형식적인 조례를 도입한 것은 아니며 2010년 지방선거이후 수도권을 중심으로 주민참여예산제의 새로운 변화와 모색이 있었고 이런 성과들이 정체되고 있던 다른 지역에 벤치마킹 사례가 되기도 하였다. 울산 북구의 경우도 2012년도에 이런 사례를 참고해서 새로운 변화를 시도하기도 하였다. 이 글은 울산 북구 주민참여예산제 8년을 돌아보면서 주민 참여의 성과와 한계에 대해 간략하게 정리하였다. 울산 북구가 주민참여예산제의 모범사례라고 말할 수는 없겠지만 비교적 다른 지역에 비해 빨리 시작하면서 ‘단체장의 교체’, ‘형식적 수준으로 정체’, ‘다시 활성화를 위한 노력’ 등을 경험을 하면서 꾸준하게 진행되고 있기 때문에 나름의 시사점은 있을 것으로 생각한다.

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2. 울산 북구 주민참여예산제의 현황

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(1) 지역 개요 및 재정 현황

울산 북구는 인구 18만여 명에 8개의 행정동으로 구성되어 있으며 현대자동차 울산공장과 자동차 관련 부품 공장들이 밀집한 공업지역과 과거 울산 울주군 지역이었던 농ㆍ어촌지역으로 이뤄져 있다. 과거 농촌이었던 농소지역에 최근 신규 아파트 건설로 급격한 인구 증가가 이루어지고 있으며, 이로 인해 도시기반 시설이 부족한 실정이다. 정치적으로는 진보 정당과 보수 정당 소속의 구청장과 국회의원이 번갈아 당선되고 있다. 또한 주민참여예산제를 광주 북구와 울산 동구에 이어 전국에서 3번째로 실시한 지역이기도 하다.

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재정 규모는 2012년 당초예산 기준으로 약 1,692억 원 정도인데, 이중 일반회계는 1천642억 원이고 특별회계는 50억 원이다. 일반회계 예산 중 지방세는 약 385억 원이고 세외수입은 약 209억 원이며 재정자립도는 36.2%이다. 재정자립도가 전년도(41.2%)에 비해 줄었는데 이는 사회복지 분야 국․시비 보조금이 확대되었기 때문이다. 일반회계예산 1천642억 원 보조 사업을 제외한 울산 북구청의 자체사업 예산은 약 172억 원으로 일반회계예산 대비 10%정도이다.

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(2) 울산 북구 주민참여예산제 현황

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2003년 9월 울산참여연대와 울산경실련이 울산시와 5개 구ㆍ군에 주민참여예산제의 시행을 촉구하는 활동을 전개했다. 이에 울산 동구가 먼저 호응하여 2004년부터 시행하게 되었고, 울산 북구는 다음 해인 2005년부터 시행하게 되었다. 울산 북구는 2004년 12월에 조례 제정과 운영상의 문제를 협의하기 위한 주민참여예산제연구회를 구성하였고 2005년 전반기에 동별 순회 주민설명회와 공무원 인식전환 교육을 진행했으며, 2005년 6월에 운영조례를 제정했다.

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주민참여예산제에 참여하는 시민위원들의 다수는 새마을, 바르게, 부녀회 등 지역의 자생단체와 주민자치위원, 통정회 등 행정과 연관이 있는 사람들이다. 그 외 소수의 자발적 참여자와 울산시민연대, 북구주민회 등의 회원들이 10여명 참여하고 있다.

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조례의 특징은 초기에 만들어진 모델이기 때문에 광주 북구나 울산 동구의 조례와 비슷하게 지역토론회와 시민위원회, 조정회의, 예산연구회가 구성되어 있고, 참여예산의 범위는 자체 사업예산 전체이다. 최근 수도권의 주민참여예산 모델을 참고해서 2012년부터는 각 동별 소규모 사업에 대해서는 6천만 원 범위 내에서 지역회의에서 자체 결정하도록 하고 있다. 그리고 시민위원 중 적극적으로 활동하는 사람들을 중심으로 리더모임을 20여명 정도 구성하였다. 행정 중심에서 벗어나 리더모임을 중심으로 주민참여예산제를 운영하기 위해 고민 중에 있다. 2012년에는 리더모임 참가자들이 동별 토론회 등에서 시민을 대상으로 주민참여예산제 교육을 진행하였다.

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3. 울산 북구 주민참여예산제 운영 체계 및 사업 내용

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(1) 운영체계도

준비과정	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	의견수렴	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	예산심의조정	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	평 가
∙기본계획수립 ∙벤치마킹․선진지견학 ∙예산연구회 자문 ∙주민설명회 ∙예산교육	<!--[if !vml]--><!--[endif]-->	∙마을아파트별 토론회 ∙동별 지역토론회 ∙1차 분과위원회 ∙우편․홈페이지 제안	<!--[if !vml]--><!--[endif]-->	∙2차분과위원회 ∙조정회의	<!--[if !vml]--><!--[endif]-->	성과보고회
3 ~ 6월	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	5 ~ 7월	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	10 ~ 11월초	<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->	1월

(자료출처: 2012년도 주민참여예산 운영계획, 울산 북구청)

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(2) 2012년 주요 사업 내용

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① 예산교육

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기본교육은 전체 시민위원 78명을 대상으로 2회 실시하고 리더양성교육은 시민위원중 신청자에 한해 5회 실시하였다. 리더양성교육은 2012년에 처음 실시되었는데 참여형 교육을 통해 시민위원 스스로의 역할 찾고 리더모임을 통해 주민참여예산제의 자생력을 강화하기 위해 계획되었다.

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2012년 예산학교는 5월29일과 30일, 2회 개최했다. 첫째 날은 전체 78명중 49명이 참가했고 둘째 날은 43명이 참석해서 평균 60%정도의 참석률을 보였다. 2011년도의 82%에 비해 참석률이 줄어들었는데, 보통 2년차에는 참석률이 1년차보다 낮다. 이는 1년차에는 참가 욕구가 높고 특히 예산교육을 이수하지 않으면 시민위원 자격이 주어지지 않기 때문이다. 그리고 처음 활동하는 위원과 몇 년 활동한 위원을 구분하지 않고 교육을 하다 보니 교육의 질을 맞추기가 어렵다. 연차별로 구분해서 교육하자는 의견이 있지만 시행되지 못하고 있다.

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리더교육 과정은 6월7일부터 21일까지 주 2회(화, 목), 5 강의를 진행했다. 참가자는 시민위원중 21명이 신청했고, 평균 15명 이상이 참석해 진행했다. 리더 교육과정은 지방재정, 숙의민주주의, 토론 방법, 강의 연습 등의 내용으로 진행했다.

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② 동별 지역 토론회

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지역토론회는 개방적으로 누구나 참여할 수 있지만 실제로는 해당 동장이 얼마나 홍보하는가에 따라 주민의 참여정도가 결정되며 대부분 시민위원, 자치위원, 통장 등이 참여하고 있다. 참석자의 수를 보면 동별로 20 ～ 50여명 정도 이다.

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지역토론회는 현장방문을 포함해서 3회에 걸쳐 진행된다. 1차 토론회는 동장이 동별 현안사업 및 마을․아파트 토론회 때 건의 사항을 설명하고 이후 참석자들이 추가로 사업을 제안한다. 그리고 제안된 사업들에 대한 현장 방문 및 주민 선호도 조사(스티커 설문 조사 등) 일정 등 을 협의하고 마친다. 현장 방문과 주민선호도 조사를 마치면 2차 토론회에서는 주민 선호도 조사 결과를 참고해서 참석 주민이 사업의 우선순위를 결정한다.

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지역 토론회에서는 소규모 지역사업에 대한 자체 결정과 구청에 제안할 사업에 대해 결정한다. 소규모 현안 사업에 대해서는 동별로 6천만 원 범위 내에서 지역토론회 참석자들이 자체 결정하고 결정된 내용에 대해서는 바로 내년도 예산안에 반영된다. 그 외 지역토론회에서 제안된 사업들은 행정의 각 부서별로 취합되어 구청의 예산요구서에 반영된다.

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1차 지역토론회에서 제안된 사업에 대해 구청는 예산 소요액과 기초지자체의 사업에 해당하는지 검토하여 동에 회신하고 그 내용을 토대로 현장방문이나 주민 선호도 조사를 진행한다. 지역토론회 때 시민위원, 자치위원, 통장 등을 제외한 일반 주민의 참여정도는 동별로 차이가 있긴 하지만 대체로 없는 실정이다. 그리고 토론회에 참석하지 못하는 주민들의 여론수렴을 위해 스티커 투표를 하고 있는데, 이 역시 동별로 잘되는 곳과 그렇지 않은 곳이 있다. 잘 되지 못하는 곳의 경우 아예 실시하지 않은 동도 있으며, 잘 되는 동의 경우는 사전에 투표 장소를 공지하고 주민들의 참여를 유도하기도 한다. 예로, 농소2동의 경우 사람이 많이 모이는 3곳(마트 등)에 투표판을 설치하였고 875명의 주민이 스티커 투표에 참여했다.

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③ 주민참여예산제 시민위원회

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위원의 수는 80명이고 동과 기관․단체에서 각각 16명과 20명을 추천을 받으며 나머지는 공개모집한다. 공개모집은 홈페이지, 마을, 아파트 게시판 등을 통해 홍보하고 인터넷이나 서류로 신청 가능하다. 시민위원들의 임기는 2년으로, 2012년의 시민위원회는 2011년에 구성되었다. 위원회 구성 현황은 아래의 표와 같다.

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구 분	합계	공개모집	동 추천	기관․단체 추천
모집인원	80	44	16	20
신청현황	96	67	16	13
선정결과	78	54	15	9

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시민위원회는 위원장과 부위원장이 있으며 각 영역별로 4개의 분과로 구성된다. 4개의 분과에는 각각 분과장과 부분과장이 있다. 각 분과가 담당하는 실과는 아래의 표와 같다.

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분과	담당 실ㆍ과	비고
1분과	기획홍보실, 총무과, 주민참여과, 회계과, 민원지적과, 동주민센터	일반행정
2분과	문화체육과, 도서관과, 복지지원과, 사회복지과, 보건소	문화체육복지
3분과	경제일자리과, 환경위생과, 환경미화과, 교통행정과, 농수산과	경제,환경,교통
4분과	건설방재과, 도시녹지과	건설, 도시

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시민위원회는 분과별로 2차례 개최된다. 1차 분과회의에서는 7월에 개최되며 전년도 결산과 전년도 시민위원 심의사업 추진현황, 지역토론회에서 결정한 내년도 동별 소규모지역사업 선정내용을 보고를 받고 분과별 토론을 통해 내년도 사업 제안을 한다. 우편제안이나 지역토론회에서 올라온 사업 제안과 중복되는 경우가 있지만 분과회의에서는 지역토론회나 우편제안에 비해 구정 전반에 대한 다양한 제안이 많기 때문에 유의미가 있다고 본다. 2차 분과회의는 10월에 3일간 개최한다. 첫째 날에는 부서별 자체사업 예산요구안에 대해 해당 실․과장에게서 설명을 듣고 관련 토론과 현장 방문 장소와 일정을 협의하고 둘째 날에는 전날 논의된 현장을 방문해서 제안된 사업을 확인하고 셋째 날에는 최종적으로 예산요구 사업에 대해 우선순위를 심의 결정한다.

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<표 3> 연도별 시민위원 참여율 (1, 2차 분과위원회 평균)

연도	2005년	2006년	2007년	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
참여율	62.7%	52.3%	67.1%	51.5%	65.0%	45.0%	76.6%	63%

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시민위원회 위원들의 참여율은 <표 3>과 같다. 참여울 변화를 보면 2010년에 비해 2011년에 참여율이 상당히 높아졌다. 이는 시민위원의 임기가 2년인데, 1년차에 보다 열심히 참여하는 경향이 있고 2011년에 시민위원을 새로 모집하면서 공개모집 비율을 높였기 때문이다. 공개모집 비율이 높아졌다는 것은 자발적인 참여자의 비율이 높아졌다는 것을 의미하고, 이로 인해 참여율이 높아진 것으로 해석된다.

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④ 기타 주민참여예산 관련 사업

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- 전년도 주민참여예산 성과보고회

2012년 2월 21에 2011년도 주민참여예산 성과보고회를 개최하였다. 성과보고회는 시민위원을 대상으로 전년도 주민참여예산의 운영 결과, 의회 당초예산 의결 결과를 보고하고 한 해 동안의 활동에 대한 평가와 토론을 가진다.

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- 주민참여예산 연구회 우수 지자체 벤치마킹

2012년 3월 8일에 주민참여예산 연구회 및 시민위원회 회장 및 분과장 9명이 서울시 서대문구청, 좋은예산센터를 방문하여 서대문구의 1% 주민참여예산제, 예산학교 운영 사례 등에 대해 설명을 듣고 서대문구 공무원과 시민위원들과 토론을 가졌다. 이 과정에서 주민의 자발적 참여와 지속적인 활동에 대해 감동을 받았고 서대문구 측에서는 자체예산 전체에 대해 심의하고 구청장이 참여하는 조정회의에서 최종 결정하는 과정에 대해 긍정적으로 평가하였다.

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- 우편제안 시행

주민참여예산제 홍보물과 사업제안서를 4월부터 어린이집과 학교에 가정통신문을 보내고 구정소식지 정기구독자에게 발송하여 주민 의견 수렴한다. 2012년에는 84건의 사업이 접수되었다.

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-찾아가는 지역토론회

5월부터 6월까지 2개월간 마을, 아파트 주민회관에서 동장 및 시민위원들이 주축이 되어 주민토론회를 통해 의견을 수렴한다. 2011년 69회 실시되었다.

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-조정회의

조정회의는 2차 분과위원회 이후 11월초에 주민참여예산위원회 조정위원 10명(구청장, 부구청장, 국장 3명, 시민위원장, 분과장 4명)이 참석하여 내년도 당초예산안에 대한 주민참여예산 분과위원회의 심의결과를 총괄 조정하여 당초예산에 최종적으로 반영한다. 이 과정에서 분과회의 심의 결과가 집행부의 요구에 의해 많이 수정될 경우 시민위원들의 반발이 있을 수도 있기 때문에 충분한 논의와 합의가 필요하다.

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4. 울산 북구 주민참여예산제의 성과와 평가

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(1) 제도적 측면에서 평가

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① 참여예산의 범위

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울산 북구는 인건비 등 경직성 예산과 국․시비 지원사업을 제외한 자체사업 예산 전체를 참여예산 시민위원회에서 심의를 한다. 자체사업 예산은 전체 예산에 10%정도를 차지한다. 2013년 당초 예산의 경우 부서요구 사업 총 213개 사업 약 288억4천만 원에 대해 분과위원회 심의, 조정회의를 거쳐 176개 사업에 209억3천만 원이 예산안에 반영되었다. 분과별로 50개에서 70개 정도의 사업에 대해 중요도에 따라 우선순위를 메겨 예산부서에 보낸다.

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<표 4> 2013년 북구주민참여예산 시민위원회 분과별 심의 건수와 요구액

분 과	사업건수	요 구 액 (천원)
총 계	213	28,841,755
일반행정 분과	46	2,642,450
문화·체육·복지분과	72	7,673,863
환경·산업경제분과	39	8,323,822
지역개발 분과	54	10,121,620
추가요구안	2	80,000

(자료출처: 2013년도 당초예산 조정조서, 울산 북구청)

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참여예산이 단체장의 예산 편성권을 지역 주민과 공유한다는 측면에서 참여예산의 범위가 넓을수록 긍정적으로 평가할 수 있다. 그런 점에서 최소한 지방자치단체가 스스로 결정할 수 있는 자체사업 예산은 전체가 참여예산의 대상이 되어야 한다. 행정에서 생각하는 사업의 우선순위와 예산의 최종 소비자라고 할 수 있는 주민들이 생각하는 사업의 우선순위가 함께 토론하고 결정되면 행정에서 단독으로 수립하는 예산보다 당연히 효율성이 높을 것이다. 또한 이 과정에서 예산 수립의 투명성이 함께 보장될 수 있다.

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물론 주민 입장에서 3일 만에 50여개의 사업에 대해 심의하고 우선순위를 메기는 것이 쉬운 일은 아니다. 그렇다 보니 분과위원회의 심의가 형식적으로 진행되는 측면도 존재한다. 하지만 구청의 자체사업이 모두 공개되기 때문에 문제가 있거나 필요성이 낮은 사업에 대해서는 사전에 걸러내는 기회가 생기게 된다. 2013년 분과회의에서 우선순위를 정하는 과정에서 구청에서 제출한 ‘시설관리공단 타당성 검토 용역’에 대해서 해당 분과에서 불필요한 시설은 용역 단계에서부터 막아야 한다는 시민위원들의 의견을 모아 우선순위를 맨 후 순위로 하고 여기에 ‘시설관리공단을 반대 한다’는 강력한 주문을 추가하기도 하였다. 그 외에도 구청의 자체사업에 대해 모두 다루다 보니 교육경비지원, 비정규직지원센터 지원 문제, CCTV 설치로 발생할 수 있는 인권 문제 등 사회적 논란이 되는 사업에 대해서 깊이 있는 토론은 아니지만 시민단체 활동가나 회원들이 분과별로 1, 2명은 참가하고 있기 때문에 분과회의 과정에서 관련된 이야기를 자연스럽게 나누게 된다.

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그리고 재정이 많이 투입되고 주민의 삶에 큰 영향을 미치는 중기지방재정계획이나 투융자 심사에 대해서도 참여예산의 대상에 포함되어야 한다. 현재는 전문가와 공무원으로 구성된 지방재정심의위원회에서 관련 내용을 심의하고 있는데 외부 전문가의 경우 지역의 실정을 모르기 때문에 심의에 한계가 있다. 참여예산위원회 위원장 등이 참여하고 지방재정심의위원회가 개최되기 전에 참여예산 시민위원회에 관련 내용에 대해 보고하고 의견을 청취하는 것도 의미가 있겠다.

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② 주민참여와 권한

앞에서 설명했듯이 시민위원들은 7월에 열리는 1차 분과위원회에서 예산 제안을 하고 10월에 열리는 2차 분과위원에서 부서별 자체사업 예산요구안에 대한 우선순위를 결정한다. 지역 토론회에서는 6천만 원 미만 소규모 지역사업에 대한 자체 결정(내년도 예산안에 반영)과 구청에 제안할 사업에 대해 결정(내년도 예산요구안에 반영)한다. 그리고 조정회의에서는 구청장이 참석한 가운데 공무원과 시민위원이 동수로 내년도 자체사업 예산안에 대한 최종 협의하고 결정한다. 일부 지역의 주민참여예산제에서 시민위원들의 권한이 주민제안사업에 대한 우선순위를 결정하는 것에 국한 된 것과는 차이 나는 지점이다.

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구청에서 각 부서별로 예산요구서가 작성되는 8월말 전에 1차 분과위원회나 지역토론회, 각종 예산 제안이 취합되기 때문에 주민들의 제안이 각 부서의 예산요구안에 포함되어 있고 이 내용이 2차 분과위원회에서 구청의 사업과 함께 다뤄지게 된다. 제도적으로 보면 주민들이 예산을 제안하고 이를 결정하는 권한을 가지고 있다. 주민참여예산제가 단체장이 가지고 있는 예산편성권을 주권자인 주민과 함께 공유하는 것이라면 예산의 전 과정에서 참여하고 결정할 수 있는 권한이 주어진다는 점에서 긍정적으로 평가 할 수 있다.

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동명	1차 토론회	2차토론회
농소 1동	25명	35명
농소 2동	40명	40명
농소 3동	50명	40명
강동동	20명	19명
효문동	50명	50명
송정동	38명	15명
양정동	40명	30명
염포동	16명	19명
계	279명	248명

울산 북구 주민이 참여예산제에 참여하는 방법은 직접 시민위원으로 참여하는 방법과 지역토론회에 참석하는 방법 그리고 찾아가는 마을토론회, 우편과 인터넷으로 의견을 내는 방법이 있다. 시민위원이나 지역토론회의 참여는 어느 정도의 자기결정권한을 가지고 있고 나머지 방법은 단순한 민원 제기의 수준이다. 최소한의 결정권한을 가지고 참여하는 주민이 2012년 기준으로 보면 시민위원 78명과 지역토론회 참석자를 합쳐 400명이 되지 못한다. 18만여 명의 주민수를 본다면 매우 적은 숫자이다. 시민위원의 정원을 늘이면 좋겠지만 모집과 운영하는 데 어려움이 있기 때문에 현실적으로 지역토론회에 많은 주민들이 참가시키는 것이 필요하겠다.

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이런 고민 속에서 울산 북구에서는 2012년부터 지역토론회에 6천만원미만의 소규모 사업에 대해서는 자체결정권한을 부여하였다. 하지만 실제 참석자 수는 이전과 큰 변화가 없었다. 6천만 원이란 금액이 적었기 때문일 수도 있고 주민들의 무관심이 여전하기 때문일 수도 있다. 경험적으로 보면 지역토론회의 주민 참여는 해당 주민자치센터의 공무원들이 얼마나 관심을 가지고 홍보하고 조직하느냐에 따라 차이가 난다. 행정에서 조직하는 사람은 통장, 주민자치위원, 새마을 바르게 등 자생단체 회원들로 일상적으로 행정과 관계가 있는 사람들이다. 물론 이 들이 지역에 다른 주민들보다 관심이 많기는 하지만 진정한 의미의 주민참여로 발전하기 어렵다. 다양한 주민의 참여를 보장하기 위해서는 행정에서 지역토론회를 진행하기보다는 행정은 지원만 하고 지역의 시민단체나 시민위원들 스스로 할 수 있는 체계를 마련할 필요가 있다.

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(2) 참여민주주의 측면의 평가

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최근 울산대 안성민 교수가 울산 북구 주민참여예산제 시민위원, 울산 북구 공무원, 울산 북구지역의 활동가, 울산지역 시민단체 회원들을 대상으로 울산 북구 주민참여예산제에 대한 설문조사를 진행하였다. 이 조사에서 ‘지방정치에 대한 관심 제고’, ‘지역사회에 대한 관심 제고’, ‘지역문제에 대한 주민의 자발적 논의 활성화’, ‘구청과 주민의 소통 강화’ 등에 대하여 리커트의 5점 척도로 설문하였다.

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결과를 보면 평균값(3점)보다 조금 높은 3.3점 정도로 부정적이지는 않지만 긍정적이지도 않은 상태로 나타났다. 대체로 각 집단들 중 시민위원과 시민단체회원들은 긍정적으로 평가하고 있고 공무원과 지역의 활동가들이 낮게 평가하고 있다. 시민위원들은 구청과 주민의 소통 강화 부문과 지방정치 관심 제고 부문에서 높은 점수를 주었고, 지역사회 관심제고 부문과 주민의 자발적 논의 활성화 부문에는 상대적으로 낮은 점수를 주고 있지만 평균값이 3.5 이상으로 긍정적으로 평가하고 있다. 시민단체 회원들은 주민의 자발적 논의 활성화 부문에만 다소 낮은 평가를 하였지만 다른 세 부문에는 높은 평가를 하고 있다. 공무원들은 시민위원들과 시민단체 회원들보다는 낮은 평가를 하고 있지만 지역 활동가들보다는 높은 평가를 보여주고 있고 지역 활동가들의 다른 집단과 비교해서 평가점이 가장 낮다. 4개 질문에 대한 시민위원들의 답변은 긍정에 가까웠고 지역 활동가는 보통에 가까웠다. 이는 주민참여예산제가 참여하는 참가자에게는 의미가 있지만 실제 지역사회에 그 유의미가 확산되고 있지 못하다는 것을 보여주고 있다.

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<표 6> 참여예산제도의 긍정적인 성과 평가(참여민주주의의 측면)

<!--[if !supportEmptyParas]--> <!--[endif]-->		응답자 수	평균	표준편차	F	유의확률
지방정치 관심 제고	시민위원	43	3.7209	.66639	9.145	.000
	공무원	194	3.3866	.73409
	지역 활동가	115	3.1391	.87747
	시민단체회원	23	3.8261	.65033
	합계	375	3.3760	.79434
지역사회 관심 제고	시민위원	44	3.6364	.65026	7.902	.000
	공무원	194	3.4072	.77135
	지역 활동가	116	3.1638	.81234
	시민단체회원	23	3.8696	.69442
	합계	377	3.3873	.78797
주민의 자발적 논의 활성화	시민위원	43	3.5116	.73589	5.803	.001
	공무원	194	3.2320	.81616
	지역 활동가	115	3.0435	.86238
	시민단체회원	23	3.6522	.64728
	합계	375	3.2320	.82866
구청과 주민의 소통 강화	시민위원	44	3.7500	.57567	8.841	.000
	공무원	194	3.4021	.67769
	지역 활동가	115	3.1652	.87790
	시민단체회원	23	3.7391	.68870
	합계	376	3.3910	.75812

(자료출처: 안성민. 2012. “주민참여예산제도의 성과평가와 개선방안 모색”)

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지역 주민에게 참여예산제가 부정적이지는 않지만 또한 긍정적으로도 평가받지 못하는 것은 그동안 참여예산제가 지역 주민의 참여를 실질적으로 보장하지 못했기 때문일 것이다. 그 이유를 개인적으로 생각해본다면 시민위원이나 지역토론회 참석자들이 대부분 자치위원이나 새마을, 바르게 등 지역의 자생단체 회원들로 일반 주민들의 참여가 부족하기 때문이다. 이렇게 되는 제일 큰 이유는 시민위원 모집 단계에서 공무원들이 주변의 자치위원이나 자생단체 회원들에게 먼저 권유하고 또한 이들이 이런 정보를 먼저 알기 때문이다. 실제 공무원들의 권유로 오는 시민위원의 경우 참여의지가 부족하다. 이를 막기 위해서 시민위원을 모두 공개모집으로 전환할 필요가 있다. 공개모집으로 전환을 해도 기존의 자치위원이나 자생단체 회원들이 많이 오겠지만 그 전보다 완화될 것이다. 그리고 지역토론회를 행정이 아닌 민간에서 개최하도록 해야 한다. 행정에서 개최하면 결국 동원하기 쉬운 통장이나 자치위원을 모아 놓고 하게 된다.

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두 번째는 참여예산제도에서 주민 의견이 반영되는 것을 체감하게 해야 된다. 또한 그런 내용을 구정 소식지 등을 통해 잘 홍보할 필요가 있다. 초기 북구주민참여예산제가 자체사업예산 전체에 대해 우선순위를 정하는 것을 중심으로 운영되다 보니 ‘무엇인가 많이 한 것’ 같은데 구체적으로 체감되는 것이 부족하였다. 당장 내 주변에서 발생하는 문제가 나의 제안에 의해 구체적으로 변화하는 모습을 볼 때 참여예산제에 대한 만족도가 높아질 것이다. 2012년부터 시작하는 소규모 자체예산에 대해 공개된 동별토론회에 자체결정권을 준 것은 당장에는 성과가 나지 않아도 몇 년 반복하다 보면 경험과 성과가 축적되면서 참여예산제의 발전에 도움 될 것이다.

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그리고 가장 중요한 것은 참여예산제를 꾸준하게 끌고 나갈 주체의 형성이다. 울산 북구의 경우 단체장이 8년 동안 3차례 바겼다. 단체장마다 주민참여에 대한 의지가 다르기 때문에 참여예산제에 대한 지원이나 관심이 차이가 나기 마련이다. 민간에 주체가 형성되지 않고 행정에서 관심을 보이지 않으면서 몇 년 동안 울산 북구 주민참여예산제가 정체되기도 하였다. 단체장이 바뀌어도 조례로 보장돼있기 때문에 참여예산제는 운영되겠지만 형식화될 가능성이 매우 크다. 이런 면에서 주민이 주체가 되어 참여예산제를 지속적으로 이끌어 나가야 한다. 울산 북구의 경우 주민조직이나 시민단체에서 관심을 가지고 참여하고 있지만 아직까지 적극적인 주체로 발전하고 있지 못하다.

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5. 나가면서

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광주 북구, 울산 동구, 울산 북구 등, 초기에 만들어진 주민참여예산제는 행정의 예산과정에 맞추어 시민위원의 역할과 참여 시기가 설계되어 있다. 이는 예산과정의 주민 참여를 잘 보장하는 측면이 있지만 또 다른 측면에서 행정의 흐름에 주민들이 따라가야 하는 측면도 있다. 울산 북구에서 주민참여예산 시민위원회가 예산일정을 제외하고 별도로 모임을 한 적이 없다. 시민위원들은 자신들이 심의한 예산이 어떻게 집행되고 있는지도 매우 궁금해 한다. 일상적으로 시민위원들이 모이는 공간을 마련하고 담당 간사라도 한 명 둔다면 좀 더 나은 주민참여예산제가 되지 않을까 싶은 생각도 든다.

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“귤이 회수를 건너면 탱자가 된다”는 말처럼 “참여예산제가 한국에 와서 참고예산제가 되었다”는 자조 섞인 비판이 있다. 8년을 돌아보면 제도보다는 사람이 중요한 것 같다. 제도가 부족하면 사람이 노력해서 바꿔 나갈 수가 있지만 풀뿌리 역량이 부족하면 제도가 아무리 좋아도 결국 다른 위원회들과 비슷한 또 하나의 위원회로 전략하고 만다. 풀뿌리 운동을 강조하고 있지만 오히려 풀뿌리 운동의 역량은 더 위축되고 있는 것 같다. 참여예산제의 의무도입으로 인해 최근에 참여예산에 대한 관심이 다시 만들어지고 있다. 현재 주민소환, 주민투표 등의 참여민주주의 제도가 다양한 진입 장벽으로 형식화 되고 있고 또한 사건이 발생한 후에 대응하는 제도라면 참여예산제는 어떤 형태든지 모든 지자체가 실시하고 있기 때문에 예산편성권을 매개로 해서 사전적으로 참여할 수 있는 공간이 모든 지자체에 만들어진 것이다. 행정에 이전에 비해 많이 투명해 졌고 재정공시, 정보공개 활성화 등 제도도 개선된 측면이 있지만 여전히 공무원의 부정과 부실, 무능으로 인한 예산 낭비와 가치 판단의 문제에 의한 예산 왜곡이 여전히 발생하고 있다. 지방재정법 개정이후 최근 몇 년 동안 주민참여예산제를 통해 풀뿌리 운동역량 강화와 예산 운동의 활성화를 함께 만들어 나갈 수 있는 좋은 계기가 새롭게 마련되고 있다. 그래서 주민참여예산제에 대한 좀 더 적극적인 해석과 활동이 요구되는 시점이라고 생각된다.