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1. 박근혜 정부 출범 후 남북관계 전개
o 북한은 박근혜 정부 출범 전후인 지난해 말 장거리 로켓발사(‘12.12)에 이어 올해 2월 3차 핵실험을 단행
- 국제사회는 유엔안보리 제재 결의안(2087호)을 만장일치로 통과시키고 대북제재 수위를 한층 강화
- 유엔안보리 및 개별국가 차원의 대북 압박이 강화되자 북한은 정전협정 파기, 판문점 연락채널 폐쇄, 제2의 조선전쟁 발발 등 도발 위협을 강화하면서 한반도 긴장상황을 인위적으로 고조
o 북한은 이어 개성공단에 대한 우리 측 인원 및 물자의 출경을 차단(4.3)하고 근로자를 일방적으로 철수(4.8)시킴으로써 개성공단을 잠정 중단시킴.
< 개성공단 관련 주요 조치 >
- 3.27 개성공단 군 통신선 단절
- 4.3 개성공단 진입 차단
- 4.8 김양건 통전부장 개성공단 방문 후 근로자 철수
- 4.25 정부, 개성공단 당국간 실무회담 개최
- 4.26 북한, 남북 실무회담 거부
- 5.3 개성공단 남측인원 전환귀환
- 7.4 정부, 개성공단 당국간 실무회담 개최 제의
- 7.6-7, 1차/ 7.10, 2차/ 7.13, 3차/ 7.17, 4차/ 7.22, 5차/ 7.25, 6차
- 8.14, 7차 개성공단 남북 당국간 실무회담 개최, 합의 타결
o 정부는 신변안전보호 및 공단의 정상화를 위한 당국간 대화를 지속 제의
- 6차례에 걸친 개성공단 당국간 실무회담에서는 개성공단 중단의 책임문제를 두고 양측이 공방
- 우리 정부가 마지막 회담 제의 및 개성공단 입주기업에 대한 경협보험금을 지급하기 시작하자 북한은 7차 회담에 호응, 5개항의 합의문 타결
* 쟁점이 되었던 합의서 1항 : “남과 북은 통행제한 및 근로자 철수 등에 의한 개성공단 중단사태가 재발되지 않도록 하며 어떠한 경우에도 정세의 영향을 받음이 없이 남측 인원의 안정적 통행, 북측 근로자의 정상 출근, 기업재산의 보호 등 공단의 정상적 운영을 보장한다.”
o 상반기를 전체적으로 볼 때 3-4월 대남 위협수위를 고조시킨 북한은 5.8 한미정상회담에서 대북기조가 일관되게 유지되자 5월부터 위협 수위를 점차적으로 낮춤.
- 최용해 특사가 방중하여 시진핑 총서기를 방문하고 김정은 제1위원장의 친서를 전달(5.22-24)하는 등 중국과의 관계 회복 시도
* 최용해는 방중기간 “조선 측은 중국의 건의를 받아들여 관련국들과의 대화에 나서기를 희망한다.”고 언급
- 이에 앞서 이지마 일본 특별보좌역이 방북(5.14-17)하여 김영일 당비서, 김영남 상임위원장 등을 면담하는 등 북·일간 비공개 접촉 시도
o 대화공세로 전환한 북한은 미-중 정상회담(6.7-8)을 앞두고 조평통 대변인 담화를 통해 남·북당국간 회담을 제의
- 6.12 남북장관급회담을 개최키로 하고 6.9-10 남·북당국간 실무접촉을 실시하였으나 회담대표의 격 문제를 둘러싸고 남·북 당국회담은 무산
- 6.16 북한은 미국을 상대로 북미고위급회담을 제의
* 북한은 북·미고위급회담에서 군사적 긴장완화 문제, 정전체제를 평화체제로 바꾸는 문제, 핵 없는 세계 건설 등의 문제를 다룰 것을 주장
o 7.27 전승절 60주년 행사를 마친 북한은 하반기 경제건설 등 내부정비에 주력하면서 하반기 주변정세를 관망 및 대외전략 조정 중
- 북한의 전승절 60주년 행사는 규모는 컸으나 신무기 미등장, 김정은 미 연설 등 전례에 비추어 크게 도발적이지 않았음.
- 오히려 중국의 리안위차오 부주석 참석 등을 의식하면서 중국과의 관계 회복 등에 주력하는 모습 시현
- 개성공단 정상화 타결(8.14)이후 남북 화해무드를 의식, 적십자 실무접촉 수용 및 금강산 관광 실무회담 제의
o 한편 8월 이후 부터는 김제1위원장의 민생현장 방문 및 경제건설 독려 등 진행
- 농업ㆍ경공업에서 마식령 속도 운동 독려, 미림 승마구락부 및 문수물놀이장 건설현장 방문, 평양체육관 및 과학자 살림집 건설장 시찰 등
2. 박근혜 정부의 대북전략 평가
o 박근혜 정부는 한반도 신뢰프로세스 기조를 일관되게 유지하는 가운데 한반도 위기 상황을 극복
- 한반도 신뢰프로세스는 북한의 도발-대화-보상-도발 패턴의 반복에서 벗어나 남·북간 진정한 화해협력과 신뢰회복을 목표로 하고 있음.
- 튼튼한 안보를 바탕으로 북한의 도발 및 위협에는 강경하게 대처하되 한편으로는 대화의 문을 열고 대화 협력을 통한 북한의 변화를 유도
- 북한이 변화한다면 국제사회와의 협력을 통해 이를 지원하고 국제사회의 책임있는 일원으로 유도
* “다소 시간이 걸리더라도 상식과 국제적 규범이 통하는 남북관계를 정립하여 진정한 평화와 신뢰를 구축해 나가는 한반도 신뢰프로세스를 일관되게 추진”(8.15 경축사)
o 그러나 북한이 3차 핵실험을 한 상황에서 출범을 맞은 박근혜 정부는 대화보다는 압박, 유연보다는 원칙에 무게를 두고 대북전략을 구사
- 한·미 정상회담을 통해서는 한미동맹을 재확인하는 가운데 북한이 핵을 포기하고 진정한 대화와 협력에 나올 때만 한미가 지원하겠다는 원칙적인 입장 견지
* 한·미 정상회담의 결과에 대해 야당 및 진보언론에서는 한반도 위기국면에서 북한 핵문제 해법 등 구체적인 방안이 제시되지 않고 기존 입장만을 답습하였다고 비판
- 한·중 정상회담을 통해서는 한반도 비핵화 실현 및 신뢰프로세스에 대한 중국정부의 지지를 확인하는 가운데 양국간 공조 방안 협의
* 한·중 정상회담 과정에서의 박대통령에 대한 중국의 환대와 최용해 특사 방중시 중국의 홀대 등이 비교 교차되면서 진행된 점이 특색
o 한편, 남북회담의 격 문제, 개성공단 사태에 대해서는 원칙있게 대응
- 남북고위급회담 추진관련 남북한 대표단 격 문제로 회담 성사 무산
- 개성공단 폐쇄 등 중대조치까지 언급하면서 북한을 압박, 결국 북한이 기존 입장을 바꾸는 등 합의 타결 가능
- 북한에 대한 인도적 지원과 함께 이산가족 상봉문제도 제기함으로써 남북관계의 점진적인 회복을 모색
o 이러한 박근혜 정부의 대북정책 추진에 대해 국민들의 지지도는 타 분야보다 월등히 높은 것으로 평가됨
- 3-5월, 북한의 도발위협 및 긴장고조 행위에 대한 단호한 대응 및 한미, 한중정상회담 등을 통한 외교적 노력이 평가
- 5-8월, 북한의 일방적인 개성공단 파행에 대해 원칙적으로 대응하고 북한의 태도변화를 이끌어 낸 것에 대한 평가
* KBS(8.6) : 80.6% 대북정책 찬성/ 개성공단 재발방지 약속 요구에 대해 잘했다는 평가가 83.3%
* MBN(8.10) : 국정수행 지지 63.8%/ 대북정책 지지 64%/ 개성공단 정상화보다는 재발방지 약속이 먼저 62.2%
o 다만, 박근혜 정부의 원칙적인 대응과 대북정책 추진이 북한의 근본적인 변화를 가져오고 있는지에 대해서는 의문이 있을 수 있음.
- 최근 개성공단 사태는 북한이 잘못한 조치를 원상회복한 것이지 북한이 우리 정부에 굴복하여 대남정책의 근본기조를 수정한 것이라고는 볼 수 없음.
- 무엇보다 북핵문제는 국제적인 제재아래 북한의 핵 포기만을 종용함으로써 북한의 핵개발은 지속적으로 방치되고 있는 실정
* 최근 북한이 우라늄 농축시설을 2배로 확장하고 있다는 분석이 제기되는 등 국제사회의 무대응 속에 북한 핵개발은 지속되고 있는 실정
- 특히 박근혜 정부의 신뢰프로세스는 북핵문제에 대한 국제적인 공조만을 설명하고 있을 뿐 구체적이고 주도적인 해법이 부재한 상황
- 북한은 앞으로 금강산관광재개, 대북지원 등 자신들이 이득이 되는 분야에만 한정하고 협상과정에서 기존 주장을 반복할 가능성이 많은 바, 박근혜 정부 신뢰프로세스 진행에 있어 아직 많은 난항이 예상됨.
3. 김정은 정권의 대남 전략 평가
o 김정은 정권의 올해 대남 전략은 △상반기 긴장고조 및 대결공세, △하반기 긴장완화 및 유화공세로 볼 수 있음.
- 올해 초부터 박근혜 정부 출범을 전후하여 도발위협과 긴장고조를 한 배경에는 여러 가지 목적이 있을 수 있음.
o 먼저 지난해부터 진행되어 온 체제단속과 내부결속을 지속하기 위한 일환임.
- 지난해에는 김정일 사후 김정은 후계체제 안착을 위해 당중심의 지도체제 복원, 당ㆍ군ㆍ정 인사 세대교체, 김정은 이미지 메이킹 등 내부 결속에 주력
- 올해부터는 ‘핵 억제력’과 ‘경제건설’ 병진노선을 통해 체제 유지 지속 및 외부로부터의 안전보장을 최우선적 목표로 설정
- 북한은 올해 초 3차 핵실험과 핵개발이 미국의 대북 적대시정책 및 핵위협에 있다는 점을 강조하면서 핵 보유를 정당화하는 논리로 활용
o 동북아 주변국 새 정부 출범에 따른 유리한 협상입지 확보
- 오바마 2기 행정부에서는 지난 1기와는 다른 대북접근을 하도록 핵카드를 통해 미국을 압박
* 일부에서는 2기 행정부에 대화파인 케리 의원을 국무장관으로 임명한데 대해 대북정책의 변화 가능성을 예견하였으나 케리 국무장관도 “미·북 대화를 위해서는 북한이 먼저 비핵화 의사를 행동으로 보여야 한다.”고 발언(4.17, 하원 외교위)하는 등 미국의 기존 입장이 변화되지 않았음을 재확인
- 박근혜 정부로 하여금 미국의 대북 적대시 정책, 이전 정부의 대북정책을 따를 경우 남북관계에서 더 이상 기대할 것이 없음을 강조하면서 통미봉남을 통해 우리 정부를 압박
* 한미정상회담 직후 북한은 박근혜 대통령의 미국에서의 언급이 이명박 대통령과 유사하다고 혹평(5.10, 조평통 대변인)
- 동시에 시진핑 정부가 북한의 전략적 가치를 인정하고 대북정책을 급격히 변화시키지 못하도록 압박
o 그러나 전체적으로 보았을 때 올해 상반기 김정은 정권의 대외전략은 많은 부침을 거듭하며 국제적 고립을 자초하는 등 어려운 국면으로 전개
- 무엇보다 3차 핵실험은 미국보다 중국을 더 난처하게 함으로써 중국과의 관계에서 비상이 걸리게 됨.
- 미국 오바마 대통령은 “중국을 통한 북한 압박이 향후 대북정책의 주요한 수단이 될 것”임을 직간접적으로 시사하면서 중국을 압박
- 중국도 국제사회의 대북제재 움직임에 동참하기 위해 국경무역 검색 강화, 북한 결제은행에 대한 제한 등의 조치를 통해 대북제재에 동참하는 모양새를 취함.
- 최용해 방중시 중국의 태도, 전승절시 서열 8위인 리안위차오 부주석의 방북 등을 두고 북·중 관계가 예전과 다르다는 해석을 하기도 함.
- 무엇보다 개성공단 인위적 중단을 통해 박근혜 정부를 길들이려 했던 것은 패착이었으며 오히려 남북관계의 긴장이 한미공조를 강화케 함으로써 북한이 시도하려했던 미국과의 대화도 어려워진 측면이 있음.
o 따라서 하반기에는 적극적인 대화공세, 유화국면 조성을 통해 국제제재를 완화하고 대외고립을 타파하려는 시도를 해 나갈 것으로 보임.
- 이를 위해서는 남북관계 개선이 선행되어 하는 바 북한은 개성공단 정상화, 이산가족 상봉, 인도적 협력 등에 호응해 나올 것으로 판단됨.
- 한편, 미국과의 대화 국면 조성을 위해 여러 가지 대화채널을 통해 미국의 의사를 타진해 나갈 것으로 보이며, 6자회담 재개 등을 위해 중국과의 연대를 모색해 나가고자 할 것임.
* 미국 고위급 민간 인사초청 및 트랙1.5/2 차원의 대화 지속, 케네스 배 석방문제 제기, 북·미 당국간 고위급회담 재차 제의 등
o 아울러 지난 핵실험이후 중단되었던 일본과의 관계정상화를 위한 회담도 계속해 나가면서 대화국면을 유인코자 할 것임.
4. 남북관계 전망
o 개성공단 문제 타결과 남·북간 대화모드 전환으로 하반기에는 남북관계에 있어 다소간의 진전이 예상됨.
- 남북이 개성공단 정상화에 대해 합의한 상황에서 우선, 개성공단의 발전적 정상화를 위한 남북관계의 확장효과가 나타날 것으로 판단
* 개성공단남북공동위원회 운영, 공동해외 투자설명회 개최, 남북군사 실무접촉 등
- 박근혜 대통령이 광복절 경축사를 통해 제기한 이산가족 상봉 및 DMZ 평화공원 조성도 북한의 호응여부에 따라 하반기 남북관계의 향방을 가늠할 수 있는 변수가 될 것으로 전망됨.
- 이 과정에서 북한은 자신들의 우선순위인 금강산관광 재개, 5.24 조치 해제, 대북 식량지원 등의 문제를 우선적으로 제기할 것으로 판단
* 8.23 우리 측 적십자 실무접촉 제의에 응하면서도 8.22 금강산 관광재개 실무회담을 제의하는 등 금강산 회담의 결과가 이산가족 상봉에 영향을 미칠 수 있음을 시사
o 그러나 남북현안의 근본적 해결 및 남북관계의 급속한 진전은 쉽지는 않을 것으로 보임.
- 우선 박근혜 정부가 광복절 경축사를 통해 화해모드로 전환코자하였으나 북한이 과거의 방식을 답습할 경우 쉽게 타협에 이르지는 못할 것임.
- 한편, 탈북자 문제, 민간단체의 전달살포, 서해 NLL 등 남북관계의 상시적 위기요인이 있는 바 남북관계는 언제든지 반전될 수 있는 여지 존재
- 북한은 여러 카드를 활용하여 우리의 대응을 혼란케하여 남·북간 협상의 주도권을 확보하려고 할 것
o 따라서 향후 남북관계의 분수령은 다음 두 가지에 달려 있음.
o 첫째, 남북관계를 어디까지 가져갈 것인가에 대한 남북한 당국(혹은 최고당국자)의 의지가 중요함.
- 이제 개성공단 정상화로 첫발을 띈 남북화해모드가 남북관계의 근본적인 전환을 이루기 위해서는 보다 큰 틀의 협의가 필요
* 5·24조치 해제, 북한 내 경제특구 확대, 인도적 문제의 근본적 해결 등을 위해서는 고위급 상설협의체 및 남북정상회담 추진이 필수적
- 그러나 한편에서는 이제 개성공단을 원점으로 돌려놓은 상황에서 남북관계의 과속론을 우려하는 시각도 표출
* 예를 들어 DMZ 평화공원사업은 고도의 군사적 신뢰구축이 전제되어야 함.
- 정치적 맥락이 아닌 진정한 남북관계의 발전을 위해서는 남북 공히 정치적으로 남북관계를 활용하려는 의도를 버리고 진정성있는 대화와 협력을 추진해 나가는 것이 필요
o 둘째, 현재 남북관계는 북핵문제 및 대북제재가 진행 중인 상황에서 내ㆍ외적 한계를 가질 수밖에 없음.
- 북핵문제라는 최우선적 안보이슈가 해결되지 않고 있는 상황에서 남북관계는 언제든지 과거로 ‘회귀하는(reversible)’ 관계가 될 수 있음. 지난 10여 년간 우리는 이러한 상황을 경험
- 우리가 금강산 관광 재개와 5.24조치 해제를 쉽게 가져가지 못하는 이유는 상기 이슈들이 대북제재에 따른 국제적 공조와 연관되어 있기 때문임.
- 투트랙, 즉 ‘압박’에서 ‘대화’로의 무게중심 이동을 위해서는 국내정치문제, 국제적 공조 등에서 많은 정책적 난맥이 조성될 것
5. 남북관계 정상화를 위한 제언
① 2013년 남북관계 상반기부터 현재까지 일어난 일들을 거울삼아 새로운 남북관계의 틀을 정립해 나갈 시점
- 지난 상반기 위기상황 속에서 우리는 지난 10여 년간의 남북화해 속에서도 아직 남·북간 신뢰가 없으며 북한을 끌어내기 위한 정책수단이 많지 않음을 인식
- 북한으로서도 과거와 같은 관행으로는 더 이상 남북관계 개선이 어렵다는 점을 깨달았을 것으로 판단됨.
- 따라서 우리 정부는 일관된 대북정책을 지속적으로 추진함으로써 북한의 예측가능성을 높여 나가야 함.
- 북한이 일관된 우리정부의 입장을 이해하는 바탕 위에서 우리 주도의 대북정책 추진 및 북한의 변화 유도가 가능하다고 판단
② 한반도 신뢰프로세스는 이제까지의 추상성을 줄이고 구체적인 실행플랜 마련을 통해 국민적 지지와 국제사회의 협력을 유도해 나가야 함.
- 현재 국면에서 우리의 대북정책과 남북관계 개선 의지가 한반도 문제를 해결하는 가장 핵심적인 역할을 하고 있음.
- 한반도 신뢰프로세스가 성공하려면 신뢰조성을 통한 확실한 관계 개선뿐 아니라 분단관리를 넘어 한반도 통일 환경을 점진적으로 개선해 나가는 큰 비전과 구체적 실행계획이 마련될 필요가 있음.
③ 비핵화 문제와 관련해서는 북한이 핵무기 개발을 쉽게 포기하지 않을 것이라는 전제 위에서 출발해야 함.
- 미국의 전략적 인내, 남북관계 부재, 중국의 소극적인 대북압박 사이에서 북한의 핵능력이 점차 강화되고 있음.
- 북한의 핵능력 강화는 한반도 안보환경의 비대칭성을 심화시키면서 국제사회의 비확산에 대한 중대한 도전임.
- 제재와 협상 어느 한 가지 방식만으로는 북한의 핵 포기를 달성하지 못하며 미·북간 대화만으로도 핵문제의 근본적 해결이 어려움.
- 중국을 통해 북한의 핵 포기를 유도하고 미국으로 하여금 북한과의 협상과정에 나오게 함으로써 비핵화 대화를 시작해 나가는 로드맵을 마련할 필요가 있음.
- 이러한 비핵화 대화에 한국의 주도력을 확보하는 동시에 비핵화와 남북관계의 투트랙 공간을 넓혀 한반도 문제의 국제화 심화에 대응하고 남북관계에서의 독자성을 확보해 나가야 함.
④ 남북관계는 북한 권력을 좌지우지하고 있는 군부의 영향력을 줄이고 정책의 자율성을 확대하는 방향으로 변화를 추구토록 유도
- 남·북간 대화와 협력을 심화시켜 나감으로써 북한 내 군부의 정책 영향력을 줄이고 대화파의 입지를 넓혀 나가야 함.
* 국내언론에서는 김양건 북한 통전부장이 우리 기업인과의 대화에서 개성공단 문을 닫을 생각이 없었는데 군부 때문에 결과적으로 가동이 중단되었음을 토로했다고 보도
- 북한의 통미봉남이 더 이상 주효하지 않다는 점에서 북한이 남북관계를 통한 국제사회와의 신뢰회복으로 시야를 돌리도록 하는 것이 중요
⑤ 중국과 미국 사이의 균형적 공조 속에서 대북정책을 주도하고 통일비전을 제시할 수 있어야 함.
- 미국은 아시아 재균형(pivot to Asia) 정책 속에서 중국을 견제하는 가운데 남북문제를 바라보고 있으며 중국 또한 대북접근을 변화시키고 있다고는 하나 완충지대로서의 북한의 전략적 가치를 포기할 수 없을 것
- 이러한 강대국의 세력 구도 속에서 남북관계의 발전과 통일을 이루기 위해서는 △남북관계의 전개가 주변국과 북한과의 관계개선으로 연결될 수 있어야 하며 △국제사회와 일치된 목소리로 북한의 변화를 견인할 수 있어야 하며 △국민들 사이에 이러한 정책방향에 대해 굳건한 공감대가 이뤄져야 할 것임.
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