참여정부 이후 지방정부와 학계를 중심으로 상생협력과 연계협력이 화두로 등장했다. 상생협력은 중앙 집권적 행정과 입법구조가 엄존하는 현실에서 ‘8대 2 지방자치’의 한계를 극복하고, ‘지방자치단체’가 입법권, 행정권, 재정권을 온전히 행사하는 ‘지방정부’로 가는 길로 평가되고 있다. 또 덩치가 작은 자치단체들이 힘을 합해 규모의 경제를 통해 동반성장을 추구하고, 국내·외 다른 지역과의 경쟁에서 비교 우위를 확보하기 위한 생존전략이기도 하다.
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| ▲ 지난 2004년 중부내륙 중심권 행정협력회 발족회의 모습. 본사DB 과 지난달 29일 여수에서 열린 지방4대 협의체장 간담회 |
■ 대외적 상생의 파트너 중앙정부
전국 시도지사협의회 등은 지난달 29일 여수에서 간담회를 갖고 ‘제19대 국회 지방분권 정책 추진을 위한 지방 4대 협의체 공동 성명서’를 채택했다.
4대 협의체장은 △지방분권 개헌과 특별법 제정 △중앙정부의 사무·기구·인력의 지방이양 △기초지방선거 정당 공천제의 전면 재검토 △국세와 지방세의 합리적 재배분 등을 촉구했다. 또 19대 국회중 지방분권 마무리와 국회내 ‘지방분권특별위원회’ 설치를 요구했다.
공동 성명서에 담긴 의제들은 지방 자치제 도입이후 지방정부와 중앙정부가 끊임없이 대립하며 밀고 당긴 ‘권력 분점’을 둘러싼 현안을 총망라하고 있다.
지방 4대 협의체장들은 이날 ‘영·유아 무상보육의 지속적인 추진을 위한 공동 성명서’를 채택하고, 국회와 정부가 지방재정을 고려하지 않고 밀어붙인 영·유아 무상보육비 전액 국고 지원을 정부에 촉구했다.
공동성명은 지역주민을 대표하는 지방 4대 협의체가 중앙권력의 양대축인 입법부와 행정부에 현안 해결을 위해 연대했다는 점에서 주목된다.
입법이든 행정이든 권력의 수직적 구조 아래에서 상대적 약자인 지방은 대내적으로 연대와 협력이 절대적이다.
영국의 경우 1997년 블레어 정부 출범과 동시에 기존의 3대 지방정부 연합체들이 통합해 지방정부연합(LGA)을 탄생시켰다. 중앙정부는 LGA를 지방정부의 대표기구로 공식 인정하고 수상과 함께 안보 이외의 모든 공동문제를 정례적으로 협의, 결정하고 있다.
호주도 1992년부터 지방정부연합(ALGA)을 국정 협력의 파트너로 인식하고 연방정부 수상과 주정부 수상(COAG)이 주요 지역현안을 정례적으로 협의하고 있다.
■ 대내적 협력의 동반자 지방정부
지방정부 입장에서 대외적인 상생협력의 파트너가 중앙정부라면, 다른 한축인 인접 지방정부는 대내적 연계협력의 카운터 파트다.
2004년 12월 출범한 ‘중부내륙중심권행정협력회(이하 행정협력회)’는 현재 서울 지하철 3호선에 지역종합 광고를 게시중이다. 행정협력회에 참여중인 강원도의 영월군, 평창군, 충북의 제천시와 단양군, 경북도의 영주시, 봉화군은 휴가철을 앞두고 영월 동강축제, 평창 효석문화제, 제천 국제음악영화제, 단양 온달문화축제, 영주 천년고찰 부석사, 봉화 은어축제를 홍보하며 각기 관광산업 활성화를 도모하는 동시에 지역의 브랜드 가치를 높이고 있다. 6개 시·군은 최근 공동사업으로 발굴한 ‘백두대간 토종 농산물 복원 프로젝트’에 합의하고, 중앙정부에 관련예산을 공동으로 요청했다.
부산시, 울산시, 경남도(이하 부울경)는 지난 5월29일 양산시에서 3개 시·도간 광역교통 문제를 해결하기 위해 ‘동남권 광역교통본부’를 개소했다. 광역교통본부는 부산(3명), 울산(1명), 경남(3명)에서 파견된 공무원 7명 등이 근무하면서, 동남권의 광역교통 종합계획 수립 및 집행, 정책협의 및 조정, 과제 발굴 및 연구 등의 일을 하고 있다. 광역버스 노선 조정과 신설 및 연장 운행의 문제가 해결되고, 도로망 중복 투자에 따른 광역 시·도별 예산낭비도 줄일 수 있을 것으로 기대되면서 동남권 광역교통본부는 부울경 상생협력의 신호탄으로 평가되고 있다.
■ 상생·연계협력이 대안인가
지방자치단체간 연계협력은 취약한 지방재정과 재원조달의 어려움을 극복하면서 위험요소는 분산할 수 있다는 점에서 주목을 받아왔다. 또 각종 시설에 대한 접근성 향상으로 이용률 제고와 재전 건전성 향상이 기대되면서 협력분야는 교통, 복지, 범죄예방, 환경, 방재 등 비경쟁적 공공재가 손꼽히고 있다.
미국과 같은 선진국의 경우 지방정부 사이에 대화와 협의를 위해 ‘지자체 협의체(Council of Governments)’를 두고 경우에 따라 사업을 추진하기 위해 특수법인(SD)을 결성하거나 연합 프로그램(JP)을 운영한다. SD는 예산권, 자치권, 조세권이 부여되고, 교육·상하수도·교량·인적자원 개발·대중교통 등의 분야에서 공동사업을 추진하고 있다.
JP는 노인 및 유아복지, 계약을 통한 쓰레기 자원화, 폐수 재처리 시설 등 복지 및 환경설비 건설, 이용, 관리 등에서 연대하고 있다.
국내의 경우 시·도, 시·군간 연계협력은 공동사업을 추진할 상설 기구가 없고, 선언적 합의나 양해각서 체결후 후속조치도 이뤄지지 않으면서 단체장간 대화창구 또는 친목모임으로 전락하고 있다.
여기에 단체장들이 모두 선거와 표에 의해 선출되면서 인근 시·도와 시·군의 협력과 상생이 일회성 이벤트나 득표전략 차원으로 접근하면서 성과를 내지 못했다.
연계협력에 대한 필요성에도 불구하고 성과가 지지부진하면서 중앙정부와 국회차원의 대안모색이 추진되고 있다.
대통령직속 지역발전위원회는 지난 5월 지역상생포럼을 창립했다. 500억~1000억원 규모의 별도 예산을 확보해 지역간 연계협력 사업을 지원할 계획이다.
민주통합당 우윤근(전남 광양·구례) 의원은 지난 9일 ‘지역협력 촉진에 관한 법률안’을 대표 발의했다.
우 의원은 “교통·통신의 발달로 생활권이 광역화됨에 따라 자치단체 상호간 인적·물적교류가 증대되고 있지만 주민 삶의 질 향상을 위한 각종 사업의 추진과정에서 갈등으로 인해 사업이 제때 안되고, 중복 및 경쟁적 사업추진으로 효율도 떨어지고 있다”며 “향후 ‘지역협력 촉진법’이 법제화되면 지역 연계협력 사업이 촉진, 활성화될 것”이라고 말했다. 서울/남궁창성 cometsp@kado.net
