유럽복지모델 발전과 개혁의 시사점

도서명

유럽복지모델 발전과 개혁의 시사점

저자

안순권 안순권

보고서 구분

연구보고서

주제

인구/복지, 제도연구

발간일

2006.12.27

원문

06-17.pdf

조회

3205

• 발간형태

  신국판 149쪽

• ISBN

  89-8031-422-1 

  가격

  5,000 

• 언어

  국문

• 
• 

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정부가 최근 발표한 국가 장기종합전략인 비전2030은 고부담·고복지를 미래 복지국가의 기본 틀로 삼음으로써 유럽국가들의 복지모델을 지향하고 있다. 유럽복지국가들의 경험은 비전2030의 실현가능성에 대한 시사점을 줄 수 있다. 유럽식 복지국가모델이 국가발전전략상 적합한가도 검토의 대상이다. 유럽복지모델은 국가별로 차이가 많으므로 국가별 복지모델의 장단점을 분석한 후 우리의 여건과 국가발전전략에 적합한 바람직한 한국형 복지국가 모형을 도출해야 한다.

 

본 보고서는 유럽국가들의 복지국가 발전과정과 특성을 분석한 후 앵글로색슨형, 북유럽형 및 유럽대륙형 복지모델의 대표적 국가들인 영국, 스웨덴, 독일의 경제 및 사회정책의 전반적인 흐름을 설명했으며, 이들 국가들이 겪은 경제위기의 원인과 사회정책이 경제위기에 미친 영향, 복지제도 재편을 포함한 개혁의 내용 및 성과를 비교분석하여 공통점과 차이점을 찾고 시사점을 살펴보았다. 아울러 대표적인 국가별 비교분석뿐만 아니라 유럽의 4대 복지모델 유형별 경제·사회정책의 성과와 장단점 분석을 통해 시사점을 알아보았다.

 

유럽국가들은 19세기 말부터 사회보험체계를 구축함으로써 국민연금과 실업보험을 축으로 하는 사회보장제도가 우리나라보다 50~110년 정도 앞서 시행되었다. 복지국가의 가장 중요한 잣대 중 하나는 사회복지발전 정도를 가늠하는 사회지출의 규모이다. 주요 선진국의 GDP 대비 공공사회지출 비율은 2003년 현재 15% 내외에서 약 31%에 이를 정도로 높은 비중을 차지하고 있다. 사회지출 비중이 GDP의 5%에서 15%로 확대되는데 벨기에가 27년이 걸려 가장 짧았고, 미국이 61년으로 가장 길었으며, 스웨덴이 44년, 일본이 33년이 걸렸으며, 비전2030은 21년을 목표로 하고 있다.

 

유럽국가들이 전후 황금기를 구가했던 1960~1975년 기간 중 성장률 대비 사회지출증가율이 가장 높았던 국가들은 노르웨이(2.34배), 네덜란드(2.31배), 아일랜드(2.11배) 등이었으며, 비전2030의 경우 2006년부터 2030년 기간의 성장률 및 사회지출증가율을 각각 3.8% 및 9.8%로 전망하여 성장률 대비 사회지출증가율이 약 2.57배가 된다. 사회지출의 증가는 정부의 규모를 늘리는 주요 요인이 되었다.

 

영국, 스웨덴, 독일 등 복지국가들은 경제위기를 맞아 복지제도개편을 포함한 경제구조개혁을 추진했다. 영국은 1979년에 집권한 보수당의 대처 총리가 작고 효율적인 정부, 공기업 민영화, 노조 영향력 약화, 규제완화 및 감세, 금융개혁, 외국인 투자환경개선 등의 개혁을 실행했다. 분배에서 성장중심으로 경제정책을 전환하고 시장중시 신자유주의적 개혁을 추진하였다. 가족이나 시장이 사회복지 욕구 해결의 주된 기능을 하고 국가는 저소득층·장애인 등에 대한 공공부조에 주력하게 하며 민간연금의 역할을 증대시켰다. 노동당의 블레어 총리는 대처리즘을 계승·발전시켜 ‘일을 위한 복지’를 복지정책의 이념으로 내세웠다. 고용이 최선의 복지라는 시각 아래 청년, 실직자, 장애인 등을 포함한 근로능력자를 노동시장으로 편입시켰다. 영국의 복지개혁은 고령화 추세에 따른 복지수요 팽창 추세에도 불구하고 공공복지비 부담을 억제하고 영국경제의 성장잠재력을 강화시켰다.

 

스웨덴은 1980년대 및 1990년대 경제위기 때 시장중시형 개혁을 추진했는데 성장잠재력 확충을 위해 재정지출을 삭감하고 기업하기 좋은 환경을 조성하는데 주력했다. 1980년대에 미진했던 복지개혁을 1990년대에 적극 추진하여 사회복지혜택을 축소하고 제도의 효율성을 높여 복지비 증가를 억제하는 성과를 거두었다. 2005년 경제협력개발기구(OECD) 스웨덴경제보고서는 스웨덴식 복지모델의 유지가 가능하려면 근로유인을 확대하고 기업하기 좋은 환경을 조성해야 한다며, GDP 대비 재정흑자 비율 2%를 15년 이상 유지할 것을 권고했다.

 

독일은 1998년에 집권한 사민당의 슈뢰더 총리가 실업문제 해결을 최우선 목표로 삼고 2003년 3월, 경제구조개혁을 통한 경제회생방안으로 「Agenda2010」을 발표함으로써 노동시장 유연성 제고, 사회보장제도의 축소, 연금개혁, 세제개혁, 경제활성화, 교육훈련혁신 등을 추진했다. 2005년 11월 출범한 앙겔라 메르켈 총리의 좌우대연정은 고용주가 2년간 정식고용을 하지 않고 직원을 채용할 수 있도록 하고 임금 외에 종업원에게 지급하는 연금보조 등 인건비를 임금의 40% 이하로 줄이는 등 노동시장개혁을 단행하는 한편 기업의 의사결정과정에서 노조권한의 축소도 추진하고 있으며, 장기실직자의 실업급여 증가억제, 공무원급여 추가삭감 등을 통한 재정적자 감축도 실행하고 있다. 슈뢰더 총리 이후 추진된 구조개혁의 성과가 최근 나타나기 시작해 독일경제는 2006년에 성장세가 회복되고 있으나 통일 및 경기침체 등으로 1990년대에 크게 늘어난 복지비 비중을 줄이는 데 가시적 성과를 아직 보여 주지 못하고 있다. 통일 후 동독주민의 합류에 따른 복지지출의 절대적 증가분은 독일경제가 안고 갈 수밖에 없을 것으로 보인다. 따라서 독일의 경우 근로의욕 제고와 노동시장개혁 및 신성장산업 육성 등에 의한 노동참여율 제고와 일자리 창출을 지속적으로 추진해야만 과중한 복지비 부담을 완화시킬 수 있을 것으로 분석된다.

 

사회정책의 주요 목표인 소득불균형 완화, 고용불안정 해소, 노동시장 참여제고 등의 관점에서 영국, 스웨덴, 독일의 성과를 비교하면, 우선 스웨덴과 독일은 영국보다 소득형평성에서 앞선다. 반면 두 나라의 고용보호법규 강도는 영국보다 월등히 높다. 고용보장이 약화될 경우 실업자에 대한 복지혜택을 높여 어느 정도 보완할 수 있다. 그러나 스웨덴과 독일은 고용보호의 강도가 높을 뿐 아니라 실업수당혜택도 영국보다 크게 높다. 고용보호와 실업수당혜택의 보완관계가 제대로 이루어지지 않고 있는 것이다. 독일의 실업률은 영국의 거의 두 배 수준이고 스웨덴의 경우도 공식실업률은 독일보다 낮으나 실제 실업률은 독일보다 더 높을지도 모른다는 분석이 제기되고 있다. 따라서 스웨덴과 독일의 복지정책은 지속가능성이 높지 않은 것으로 보인다. 두 나라는 노동시장의 유연성과 성장잠재력을 높여 일자리를 창출하는 개혁을 지속적으로 추진하지 않으면 안 될 것이다. 반면 영국의 경우 비록 스웨덴과 독일보다 소득형평성은 낮으나 대처 총리 이후의 신자유주의적 복지개혁이 성공을 거둔 것으로 평가된다. 실업자에 대한 복지혜택이 낮으나 노동시장 유연성을 높여 실업률을 낮춤으로써 경제가 순항하고 있기 때문이다.

 

한편 앵글로색슨형, 유럽대륙형, 북유럽형, 지중해형 등 유럽의 4개 복지모델 유형별 사회정책의 성과를 비교하면 일자리를 많이 만들어 내는 효율성이 높지 않은 유럽대륙형과 지중해형은 세계화, 기술변혁 및 고령화로 인한 재정부담의 가중으로 인해 지속가능하기 어렵다고 볼 수 있다. 따라서 유럽대륙형과 지중해형은 근로유인을 높이고 성장촉진형 개혁을 추진해야 하며 노동시장의 유연성 제고가 시급한 것으로 분석된다. 반면에 형평성이 낮더라도 효율성이 높은 앵글로색슨형은 지속가능하다고 볼 수 있다. 형평성은 높으나 실질적인 효율성은 높다고 하기 어려운 북유럽형은 민간부문의 일자리 창출을 위한 구조개혁을 추진해야만 복지모델의 지속가능성을 높일 수 있을 것이다.

 

유럽복지모델에 대한 연구결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 비전2030의 복지지출 확대 속도는 전후 황금기였던 1960년대 유럽국가들의 사례보다 훨씬 빠를 뿐 아니라 성장률 대비 복지지출 증가율이 과거 선진국 기록에 비해 크게 높은 수준이다. 유럽복지국가들보다 훨씬 빠른 속도로 복지지출을 확대하려면 유럽국가들처럼 국민부담률을 높은 수준으로 높여야 한다. 그럴 경우 사회적 자본 확충과 인적자본 고도화 등으로 성장잠재력을 확충하려는 당초 의도와는 달리 증세와 국채발행 등을 통한 복지재원 마련과정에서 자칫 성장잠재력을 훼손할 수 있다. 성장 동력을 확충하여 잠재성장률을 대폭 높이거나 성장잠재력을 훼손치 않는 범위 내로 정부예산 중 복지지출의 증가율을 조정할 필요가 있다.

 

둘째, 우리나라의 경우 GDP 대비 복지지출의 비중이 낮아 고부담·고복지에 따른 복지병을 우려할 단계가 아니라는 주장이 있으나, 세계에서 가장 빠른 저출산·고령화가 진행 중인데다 10년 후 국민연금 지급이 본격적으로 이루어질 경우 복지지출은 정책의 변화 없이도 급속히 증가할 전망이다. 따라서 복지지출을 확대하는 단계에서 성장 친화적인 복지정책의 기본 틀을 구축하여 유럽국가들이 겪은 복지병 발생의 소지를 최소화하는 노력이 필요하다. 이런 측면에서 복지재정의 파탄을 막기 위한 4대 연금의 개혁과 정부 및 공공부문의 효율성 제고를 위한 개혁을 적극 추진해야 한다.

 

셋째, 소득불균형 완화는 정부의 재분배정책과 개입만으로는 한계가 있다. 미국의 경우 저소득층에 대한 공적부조체계가 확립되어 있는데다 일자리를 구하기가 상대적으로 쉽고 계층상승을 위한 기회의 창이 넓어 스웨덴, 독일보다 지표상으로는 상하위층의 소득격차가 심하나, 국민들이 실제로 느끼는 소득불평등은 낮다. 또 소득불평등 해소를 위해 정부가 정책적 개입을 많이 하는 나라일수록 국민들이 느끼는 소득불평등 정도는 더 클 수 있다.따라서 소득불균형 및 빈곤해소를 위한 양극화 해소에는 저소득층 자녀에 대한 교육기회 강화와 청년층의 일자리 창출 및 실패한 사업자의 재도전 기회부여, 중장년층의 재취업 기회확대 등을 추진할 필요가 있다.

 

넷째, 일자리 창출이 지속가능한 복지국가 순항을 위한 최선의 방안이다. 영국, 스웨덴, 독일 등은 정책 실패의 경험을 통해 ‘일자리가 최선의 복지’라는 점을 인식하고 양질의 일자리를 제공하기 위해 다양한 경제정책을 시행해 왔다. 일자리가 최선의 복지이지만 일자리를 만드는 것은 쉬운 일이 아니다. 정부가 강력한 의지를 가지고 과감한 규제완화, 친기업환경 조성 등을 추진해야한다.

 

마지막으로, 일본과 중국 · 인도와의 치열한 경쟁 속에서 10년 내 국민소득 3만 달러를 달성하여 선진국에 진입해야 할 우리나라로서는 분배지향적인 스웨덴 및 독일 모델을 수용할 여건이 못되며, 성장을 통한 복지국가의 건설을 목표로 하는 한국형 복지모델을 설정하는 것이 바람직하다.