시민참여 도시계획의 제도화 방안

시민참여 도시계획의 제도화 방안
저자	이상대 프로필	과제분류	정책연구과제
발행일	2015-12-15	보고서번호	2015-107
판매유무	비매	원문	PDF
국문요약	HWP	외국어 요약	English Chinese
보도자료		인포그래픽스

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현재 국토계획법과 그 하위 법령에서 규정하고 있는 참여의 형태는 크게 공청회, 지방의회 의견 청취, 공람, 신문 공고, 홈페이지 공고 등이다. 광역도시계획의 경우 공청회와 의회의견 청취를 거쳐야 하고, 도시기본계획과 도시관리계획은 공청회, 의회의견 청취와 더불어 공람 절차를 거쳐야 한다.
법과 시행령에 규정된 시민참여 방식의 실천은 매우 형식적이고 부족하다. 경기도 내 31개 시군의 도시기본계획 수립 과정에서 법령에 규정된 방식 외의 새로운 시민참여방식을 적용한 경우는, 자문단 운영이 28개 시군(90.3%), 시민 간담회 개최가 24개 시군(77.4%), 시민계획단 운영이 3개 시군(9.7%)으로 나타났다.
"공공참여를 위한 국제협회"(International Association for Public Participation; IAP2)(2007)는 시민참여의 단계를 ① 정보제공(information), ② 협의(consult), ③ 개입(involve), ④ 협업(collaborate), ⑤ 권한부여(empower) 등 5단계로 구분하였다. 이와 같은 틀을 적용한다면, 우리나라 도시계획에서 시민참여 제도나 실천 수준은 1단계의 정보제공이나 2단계의 협의 수준에 그친다.
지금까지 국내 지자체들이 실천한 시민참여 도시계획 사례들은 많은 성과도 있었다. 먼저 도시계획 자체에 대한 이해도를 높이고 사전에 정보를 제공함으로써 수립된 계획에 대한 수용도를 높이는 효과를 가져왔다. 또 전문가들과 공무원들 또한 일반 시민들과 소통하는 방법을 학습하는 계기가 되었다. 또한 ‘참여하는 시민’의 육성에도 큰 역할을 했다. 시민참여 프로그램으로 시정 전반에 대해 관심을 가지고 참여하려는 ‘시민’들이 늘어났고, 참여경험을 가진 시민의 증가는 역으로 다시 참여의 질적인 수준을 올리는데 기여하였다. 마지막으로 시민참여 프로그램에 시장, 부시장뿐만 아니라 시의원 등 정책결정자들이 많이 참여하면서 사전 공감대가 형성되어 도시계획이 정한 미래상과 전략들을 추진하는데 좋은 환경을 만들었다.
그러나 한계도 많았다. 우선 가장 큰 한계점은

참여 대상 선정과 대표성의 확보문제이다. 참여자 선정에서 시민의 대표성이 확보되지 않은 경우도 있었고, 진영논리에 의거해 참여를 거부하는 경향도 있었다. 다음으로는 시민참여 과정에서 나온 의견들이 시군의 공식적인 정책방향과 달라 갈등이 나타나는 경우도 있었고, 이를 해소하고자 어정쩡하게 절충하는 경우들도 많았다. 일부 시민들은 지역 전체적인 시각보다는 자신과 관련된 이해관계자의 시각으로 보는 경우도 있었다. 또 미래 세대가 충분하게 참여하지 못하는 문제도 있었다. 20년 후의 장기 계획의 경우 현재의 중고등 대학학생들이 주역이 되지만, 이들은 입시나 취업 준비 등으로 도시계획 수립과정에 직접 참여하기 어려웠고, 토론과정에서도 어른들과 수평적인 관계에서 동등하게 역할을 하는데 장애도 많았다. 마지막으로 시민들을 참여시키는데 드는 비용 대비 효과의 문제가 있다. 시민참여 프로그램을 진행하려면 모임을 개최하는 시간, 인력, 예산이 많이 소요되지만, 시민들이 정하는 미래상이나 계획의 방향은 평이한 수준에 머무는 경우가 많아서 회의적인 평가도 많았다.
이와 같은 실태 진단, 과제 도출을 토대로 할 때 경기도와 시군이 도시계획을 수립하고, 시행하는데 있어서 시민참여 확대방향은 다음과 같이 제시할 수 있다. 먼저 경기도와 시군이 목표로 하는 시민참여 제도화 수준을 시민이 정책결정에 개입하는 단계와 함께 협업하는 수준까지 끌어올릴 필요가 있다. 앞으로 제도개선과 시책 추진을 통해 3단계인 시민의 개입(involve)과 4단계인 시민과의 협업(collaborate) 단계까지 끌어올려야 한다.
이와 같은 목표를 달성하고, 시민참여를 실질적으로 실천하기 위해서 다음과 같은 제도화방안을 제안한다. 첫째, 계획 수립 착수단계에서부터 시민참여계획서를 작성하고, 둘째, 도시계획 입안 초기단계에서부터 시민협의회를 운영하도록 의무화하며, 셋째, 개방성과 투명성을 제고하기 위하여 SNS나 모바일 환경을 적극 활용하며, 넷째, 심의용 계획안

제출 시 부속자료로서 시민참여보고서 제출을 제도화할 필요가 있고, 다섯째, 전문성 부족이 문제가 되므로 전문가 위원회를 병립시켜 회의를 진행한다든지, 아니면 시민협의회에 자문 역할의 전문가를 파견할 필요가 있다.
또한 시민참여 확대를 위한 경기도 자치법규 개선을 우선 추진해야 한다. 첫째, 우선 1단계로 경기도가 수립하여 내년부터 시행할 예정인 ‘경기도 도시군 기본계획 수립 가이드라인’에 시민참여 조항을 삽입한다. 경기도는 올해 초부터 대한국토도시계획학회에 ‘지역맞춤형 시군 기본계획 수립지침 연구’ 용역을 의뢰하여 시군에 적용할 도시기본계획 수립 가이드라인(안)을 만들고, 시행 준비 중에 있다. 이 가이드라인 초안에 없었던 시민참여 관련 조문을 삽입하여 기본계획 수립이 시민참여 계획이 되도록 유도하는 방안이다. 도시의 미래상 설정, 기본지표 설정, 기본전략 수립 등의 과정에서 간담회, 설문조사, (순회)설명회 등의 방식을 추가적으로 도입하고, 정보전달 효율성이 보다 우수한 개인별 또는 세대별 공지수단인 SNS, 문자, 이메일 등을 병행하여 활용할 것을 장려하는 시책을 추진한다.
둘째, 2단계로는 시민참여 도시계획이 보다 확고하게 정착하도록 의무화 규정과 인센티브 장치를 마련한다. 별도의 경기도 조례로 (가칭) ‘경기도 시민참여 도시계획 수립 및 지원에 관한 조례’를 제정하는 것이다. 이를 통해 도시계획의 수립 단계에서 시민의 직접적인 참여를 확대하도록 시민참여계획서 사전 수립, 시민협의회 또는 시민원탁회의 개최, 공청회의 실효성 제고, 케이블 티비 SNS 및 모바일 참여방식 도입, 지방 도시계획위원회 심의 신청 시 시민참여보고서 제출 의무화 등을 의무화하여 시행하는 방안을 추진한다. 아울러 시민참여 도시계획을 확산시키기 위해 재정력이 빈약한 시군에 소요비용 중 일부를 지원하고, 또 시민참여 역량지원사업을 도비로 지원하는 시책을 추진한다.