| |  | | | ▲ 축사 : 민주화를 위한 전국 교수협의회 공동대표 |
| |  | | | ▲ 주최 : 박원석 (정의당 국회의원) |
| |  | | | ▲ 발제 : 오건호 (글로벌정치경제연구소) |
| |  | | | ▲ 사회 : 김진석 (서울여대 교수) |
수서발 KTX 주식회사의 문제점과 한국철도 개혁 방향 오건호 (내가만드는복지국가 공동운영위원장)
<요 약>
첫째, 수서발 KTX 주식회사는 민영화인가? 그렇다. 정부는 민간자본이 참여하지 않는 자회사이니 민영화가 결코 아니라고 강조하지만 이는 30년 전 이야기일뿐이다. 1980년 이후 등장한 신자유주의는 공기업 민영화에도 여러 ‘파생상품’을 개발해 왔다. 지금 박근혜정부의 자회사를 경유한 민영화는 정부 민영화 세력이 내놓은 철도민영화 상품이다. 둘째, 국민연금기금 등 공적자금이 참여하면 철도공공성이 유지되는가? 아니다. 수서발 KTX 주식회사에 참여하라고 초대받은 국민연금기금은 시장에서 움직이는 민간펀드의 일종이다. 국민연금기금이 투자하므로 민영화가 아니라는 주장은 자산시장에서 운용되는 국민연금기금의 기본 성격을 이해하지 못한 주장이다. 국민연금기금은 국민연금법에 의해 시장수익률을 넘는 수익을 올려야 한다. 셋째, 지분 매각 금지, 공공기관 지정 등의 조치가 민영화를 막는 장치가 될 수 있는가? 없다. 지분 매각 금지는 정관 조항으로 공공기관 이사회가 임의로 변경할 수 있고, 상법상 주주 권한과도 상충되는 위법적 요소를 지닌다. 공공기관 지정 역시 인천공항철도처럼 민영화를 준비하는 공공기관일 뿐이며 언제든지 행정부가 해지할 수 있다. 철도민영화 관련 조항은 국회에서 다루어야 하는 국가대사이다. 공공기관 이사회, 행정부의 손에 맡기순 없다. 넷째, 박근혜정부는 철도관련법을 지키고 있는가? 심각하게 위반하고 있다. 철도산업발전기본법, 철도사업법이 제정된 취지는 철도운영을 한국철도공사가 독점적으로 운영하되, 공사가 폐지한 노선과 민간투자사업 노선에 한해 제 3자 운영을 허용하는 것이었다. 지금 박근혜정부는 철도관련법을 왜곡 해석하며 철도정책의 중대한 결정을 강행하고 있다. 다섯째, 수서발 KTX 주식회사로 인한 경쟁 효과가 발생하는가? 거의 전무하다. 정부는 복수의 KTX 회사가 존재하면 경쟁 효과가 발생할 것이라 주장하지만 이는 열차 운행이 선로에 종속되는 철도산업의 기본 특성을 무시한 설명이다. 두 회사 사이에 경쟁 효과는 발생하지 않고 오히려 중복 비용만 초래될 뿐이다. 수서발 KTX 주식회사 설립은 동일한 성격의 회사 설립으로 인한 중복 비용과 시장자본에게 제공해야 하는 수익을 국민이 부담해야 하는 비합리적이고 비효율적인 조치이다. 여섯째, 현행 철도관련제도 개혁이 필요한가? 그렇다. 철도관련법을 정비하고 한국철도공사의 내부 개혁을 추진하자. 그 방향은 민영화를 통해 철도의 공공성을 파괴하는 것이 아니라 철도서비스를 더욱 시민의 벗으로 만드는 일이다. 우선 철도관련법에 철도민영화를 금지하는 조항이 마련돼야 한다. 또한 한미FTA 개방 위험을 피하기 위해서는 별도 법인이 아닌 한국철도공사가 수서발 KTX를 운영하도록 해야 한다. 이어 철도공사의 지배구조를 개편해야 한다. 현재의 권력형 낙하산체제를 이용자, 전문가, 생산자 등이 함께 하는 '참여형 이사회'를 도입하자.
1. 주목할 세 주체: 시민, 민영화세력 그리고 최연혜 사장 박근혜정부가 추진하는 수서발 KTX 주식회사의 성격을 두고 찬반론이 평행선을 달리고 있다. 정부는 새로운 주식회사가 한국철도공사의 자회사이고 민간자본의 참여가 금지되니 결코 민영화가 아니라고 주장한다. 기획재정부장관은 공공기관 지정까지 검토하겠다고 한다. 반면 철도노조는 주식회사 설립으로 사실상 민영화의 문이 열리면 이를 되돌릴 수 없다고 비판한다. 이에 현재 제기되는 주요 논점들에 대한 의견을 밝히고 한국철도공사의 올바른 개혁 방향을 모색하고자 한다. 우선 KTX 민영화 논란에서 주목할만한 세 주체에 대해서 살펴보는 것으로 시작하자. 1) 시민: 민영화에 대한 비판의식 형성 첫번째 주체는 시민들이다. 현재 진행되는 민영화 여부를 둘러싼 논란 구도는 이명박정부에서도 동일하게 진행되었다. 이명박정부는 수서발 KTX 운영의 민간위탁을 추진하자 노동조합과 시민사회는 민영화라고 반대했고 정부는 ‘민영화가 아니라 경쟁체제 도입’이라고 설명했다. 이번에 박근혜정부는 민간위탁이 아니라 한국철도공사의 자회사 방식으로 수서발 KTX 노선을 분리하는 방안을 내놓았다. 국민들은 새로운 방안에 대해서 어떻게 생각할까? 일반적으로 공공기관에 대한 시민들의 시선은 상당히 따가운 편이다. 권력의 낙하산 인사에 분노하고, 공공기관 내부 운영에 신뢰를 느끼지 못하며, 공공기관 종사자들의 고용조건도 과하다고 생각한다. 이 때문에 매번 정권마다 초창기에는 자신의 개혁성을 과시하기 위해 공공기관 개혁 카드를 사용해 왔고, 시민들도 민영화를 지지하거나 용인하는 사람들이 꽤 있었다. 그런데 이번 KTX 주식회사 설립을 두고 상당수 시민들이 '민영화'는 옳은 길이 아니라는 판단을 가지고 있다. 시민들이 KTX 민영화에 대해 비판적인 의식을 보여주고 있는 것이다. 지난 12월 10일 JTBC가 벌인 여론조사 결과를 보면, 정부의 주장대로 민영화와 무관하다고 응답한 국민은 22.9%에 불과하고 민영화 수순이라고 생각하는 국민은 54.1%로 과반수를 넘고 있다. 이는 2012년 5월 경실련이 이명박정부의 수서발 KTX 민간위탁이 민영화인가 여부를 묻는 여론조사 결과와 매우 유사한데, “민영화가 아니다”라는 정부의 주장에 대한 동의는 오히려 33%에서 22.9%로 낮아졌다. 용어상 민영화를 생각하게 하는 ‘민간위탁’이 빠진 박근혜정부의 방안에 대해서도 민영화와 무관하다는 응답이 더 줄어든 것은 박근혜정부의 의미심장하게 경청해야할 내용이다.
2) 민영화 세력: KTX 민영화의 집요한 추진 이번 수서발 KTX 주식회사 논란에서 주목할 두 번째 주체는 정부, 국책연구기관 등에 포진한 KTX 민영화세력이다. 철도민영화라는 대신 KTX 민영화라고 표현한 이유는 이들이 가장 관심을 가진 대상이 적자구조를 벗어날 수 없는 일반철도가 아니고 알짜배기 노선 KTX이기 때문이다. 이들은 김대중 정부 때 철도 전체를 민영화하려 했다. IMF 금융위기에 따른 구조조정 여세를 몰아 철도 전체를 영국식으로 완전 분할 민영화를 시도했다. 하지만 김대중정부 마지막해인 2002년 철도노조의 파업 등에 막혀 사실상 민영화가 좌절되자 가장 핵심 부분인 KTX를 별도 공사로 분리하는 방안을 검토하기 시작했다. 이들은 노무현정부가 당선되자 철도민영화를 추진할 수 없다는 사실을 인지하고 KTX 노선만 따로 고속철도공사로 독립시키자고 제안했다. 우선 KTX를 분리 독립해 차후를 모색하자는 취지였다. 하지만 당시 건설교통부의 집요한 주장에도 불구하고 노무현대통령의 결단에 의해 고속철도가 일반철도와 함께 한국철도공사가 통합운영하는 것으로 정리되었다. 철도민영화 세력은 이명박정부가 들어서자 다시 자신의 카드를 꺼내었다. 이들은 이명박정부 1년을 남긴 2011년 12월, 느닷없이 대통령 새해 국토해양부 업무 보고에 수서발 KTX 민간위탁을 들고 나왔다. 이어 2012년 4월 19일 “수서역發 고속철도 운송사업 제안요청서”를 발표하며 준비한 수순을 빠른 속도로 진행했다. 이명박정부 임기 말년에 속전속결로 처리하려고 대대적으로 나섰다. 하지만 수서발 KTX 민간위탁 방안은 국민들로부터 광범위한 비판을 받았고, 당시 박근혜후보 조차도 '국민의 뜻에 반하는 민영화는 절대 추진행하지 않겠다'고 선언함으로써 수면 아래로 들어갔다. 올해 6월 이들은 다시 신종 파생상품을 개발했다. 바로 자회사 주식회사를 통한 민영화이다. 공공부문이 참여하는 자회사를 통해 민영화 비판을 피해보자는 계산이다. 이에 대해서도 비판 여론이 일자 자사회 주식회사의 한국철도공사 지분을 30%에서 41%로 늘리고, 정관에 매각 금지 조항을 포함하고, 최근 수서발 KTX 주식회사를 공공기관으로 지정하겠다는 조치까지 꼼수에 꼼수가 이어지고 있다. KTX 민영화를 향한 집요함이 놀랄 정도이다. 3) 최연혜 사장: KTX 경쟁 효과, 사장이 되면 발생한다? 주목할만한 세 번째 주체는 개인 인물로, 바로 최연혜 한국철도공사 사장이다. 최사장은 노무현정부 초기 철도민영화 세력들이 KTX 노선을 따로 떼내 고속철도 공사를 설립하려는 시도를 강하게 비판했던 철도학자이다. 최사장은 2003년 4월 청와대에서는 철도노조 파업 직후 철도구조개혁 방안을 최종결정하기 위해 열린 대통령 주재 현안간담회에 전문가 몫으로 참여하여 '고속철도 분리는 철도산업의 특성에 맞지 않는다면서 한국철도공사로 통합해야 한다'고 강하게 제안했었다. 이후 최사장이 바란대로 한국철도공사가 설립되었고 2005~2007년 기간에 직접 부사장으로 일하기도 했다. 최사장은 이명박정부가 수서발 KTX를 민간위탁하는 방안에 대해서도 비판의 목소리를 높였다. 최사장은 고속철도 경쟁체제 도입은 철도 특성을 잘못 이해한 정책이라며 KTX 경쟁 도입과 민영화를 강력히 비판했다. 그러던 최사장이 작년 총선에서 새누리당 후보로 출마해 정치인으로 나섰고, 올해 10월 한국철도공사로 부임하면서 갑자기 KTX 경쟁체제를 옹호하는 사람으로 변신했다. 애초 올해 8월 사장 공모에선 최사장이 최종 후보에서 탈락했었다. 하지만 국토교통부 고위관료가 임원추천위원회 일부 심사위원에게 이명박 정부 시절 국토교통부에서 철도민영화의 밑그림을 그린 인물을 밀어달라는 압력을 가한 것이 드러나 사장 선임 재공모가 진행되었고, 여기서 최연혜 후보가 사장으로 임명되었다. 당시 KTX 경쟁체제 도입에 비판적인 최사장이, KTX 주식회사 설립을 추진하는 국토교통부와 어떤 관계를 가질 지 우려가 제기되었는데, 결국 우려한대로 일이 진행되었다. 이전에 가졌던 학자의 소신은 사라지고 말았다. 사장이 되고 안되고에 따라 KTX 경쟁체제의 효과가 없다가 생기니 말이다.
2. 수서발 KTX 주식회사 설립은 '민영화'이다.
1) 민영화 정의; 공공기관이 시장자본의 '수익 추구' 기관으로 전환하는 것 수서발 KTX 주식회사를 둘러싸고 진행되는 핵심 논점은 민영화 여부이다. 전통적으로 민영화는 공공기관을 민간자본에게 넘겨주는 매각(sale)으로 인식돼 왔다. 하지만 1980년 이후 지난 30년 동안 시장만능 신자유주의가 세계를 주도하면서 고전적 형태인 매각을 뛰어 넘어 다양한 종류의 민간위탁(franchising, concession, public-private partnership), 민간투자사업(BTO, BTL) 등 교묘한 민영화방식이 개발되어 왔다. 한국철도에서도 여러 민영화 방식이 도입되었다. 이명박 정부가 추진했던 수서발 KTX 민영화는 정부가 건설하고 운영권을 민간에게 넘기는 민간위탁 방식이었으며(영국 여객철도도 여기에 해당), 이미 일부 업무를 민간회사에게 넘기는 외주화도 진행 중이다. 또한 민간자본이 건설에 참여하고 독점 운영권을 얻어가는 민간투자사업도 근래 늘어나고 있다(인천공항철도, 서울 지하철9호선 등). 다양한 방식의 공공기관 민영화에서 관통되는 기본 원리는 '수익 추구(profit motive)'이다. 공공기관은 사기업과 달리 공공성을 목적으로 설립되고 운영된다. 그런데 그 공공기관이 시장자본의 수익성에 종속되는 기관으로 전환될 때, 이것이 바로 민영화이다. 따라서 민영화 여부의 판단 잣대를 공공기관의 소유구조 변화, 매각으로 한정하게 되면 철도산업의 민영화 추세를 제대로 평가할 수 없다. 대표적 예로, 이명박 정부는 수서발 KTX 민간위탁을 추진하면서 결코 ‘민영화가 아니라 경쟁체제 도입’이라고 강변했다. 현대건설, 동부건설, GS건설, SK건설, 현대산업개발, 두산 등 주요 민간기업을 대상으로 사업제안서 공개 설명회까지 개최하고서도 민영화가 아니라고 거듭 우기는 촌극을 벌였다. 지분 매각 방식만이 오직 민영화라는 30년 전의 통념에 머물러 있기 때문이다. 이러한 논리에 따르면, 현재 25개 사기업이 운영하는 영국 여객철도도 소유권은 영국정부에 있으니 민영철도가 아니고, 지하철9호선도 외국계 금융자본인 맥쿼리한국인프라투융자회사 등 시장투자자가 운영해도 소유권은 서울시가 가지고 있으니 공공철도가 된다. 2) 박근혜 정부의 KTX 민영화 방식: 자회사 주식회사를 활용한 시장자본 참여 철도산업의 민영화가 주로 이루어지는 영역은 철도운영 부문이다. 외국에서도 철도시설은 국가 기간산업으로 인식되어 민영화되는 경우가 드물다. 철도 민영화의 선봉에 섰던 영국조차 처음에는 철도시설까지 민간에게 매각했지만 그 부작용이 너무 커 지금은 철도시설공단(Network Rail)으로 재국유화해야 했다. 반면에 철도운영부문은 시설투자 부담에서 벗어나므로 시장자본이 눈독을 들이는 대상이다. 철도 운영권만 불하받으면 막대한 투자비를 책임지지 않으면서 수익을 추구할 수 있기 때문이다. 이 때 운영부문의 민영화 방식은 이명박 정부식(영국식) 민간위탁, 지하철9호선식 민간투자사업, 자회사 형식을 통한 시장자본 참여 등 다양하게 추진될 수 있다. 박근혜 정부의 방식이 바로 자회사를 활용한 민영화이다. 민간투자사업이 SOC 건설에 정부재정과 민간자본이 함께 참여하는 것이라면, 박근혜정부의 수서발 KTX 자회사는 시설 건설은 정부(철도시설공단)가 맡았지만 운영에 정부 지분(한국철도공사)과 시장자본(국민연금기금)이 함께 들어오는 변형된 형태의 민간운영사업이다. 일반적으로 자회사는 모기업의 사업 역영에서 주변 업무를 맡는 경우가 대부분이다. 그런데 수서발 KTX 주식회사는 모기업을 능가할 수 있는 독특한 자회사이다. 수서발 KTX가 이후 한국철도의 중추 간선이 될 수 있기 때문이다. 앞으로 수서역은 수도권광역급행철도(GTX)가 개통됨에 따라 수도권 광역교통망의 허브로 자리잡을 예정이다. 수서발 KTX는 황금알을 낳은 거위처럼 성장해 가지만, 한국철도공사는 KTX 승객이 감소하고 이에 따른 경영수지 악화로 일반철도의 고사가 우려되는 실정이다. 박근혜정부의 수서발 KTX 주식회사 설립이 다른 자회사 방식보다 더욱 심각한 문제를 지니는 까닭이다. 3) 국민연금기금 성격: 국민연금기금은 시장수익률 이상을 추구하는 시장펀드 박근혜 정부는 수서발 KTX 자회사 설립이 민영화가 아니라고 주장한다. 자회사 지분구조가 코레일 41%, 공적자금 51%로 구성되니 민간 참여가 없고 정관에서 민간 매각을 금지하므로 민영화될 수 없다는 설명이다. 하지만 이는 국민연금기금의 기본 성격을 전혀 이해하지 못하거나 일부러 왜곡하는 변명일 뿐이다. 국민연금기금은 국민연금법에 의해 조성된 국민의 노후예탁금이므로 ‘사용 목적’에서 공적자금의 성격을 지닌다. 그런데 이 목적을 수행하기 위해 적립기금으로서 자산시장에서 기금을 투자하는데, '기금 운용'의 측면에서는 다른 민간펀드와 동일하게 시장자본의 성격을 지니게 된다. 이러한 시장자본의 성격은 현행 국민연금법에서도 분명하게 명시되어 있다. 국민연금법 102조(기금의 관리와 운영)는 ‘국민연금기금은 국민연금 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 그 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 관리운영하고.... 자산 종류별 시장수익률을 넘는 수익을 낼 수 있도록' 해야 한다고 명하고 있다. 이에 따라 기금운용의 책임을 지고 있는 국민연금기금운용위원회는 국민연금기금운용지침을 마련한다. 이 지침은 국민연금법이 정한 '시장수익률을 넘는 수익' 추구를 위하여 국민연금기금이 달성해야할 목표수익률을 ‘실질경제성장률+소비자물가상승률±조정치’로 명시해 놓았다. 매년 약 7% 수준에서 목표수익률이 정해져 왔다. 이에 근거하여 국민연금기금은 자산운용시장에서 활동하는 유사한 민간펀드를 벤치마크로 삼아 자산군별(국내주식, 해외주식, 국내채권, 해외채권, 대체투자) 목표수익률을 세부적으로 정해 기금운용 집행기관인 국민연금공단에 요구하고 국민연금공단은 이 목표수익률 달성을 위해 기금을 투자하게 된다. 국민연금기금이 수서발 KTX 주식회사에 투자할 경우 이는 인프라 부문에서 특정 지분 몫을 인수하는 SOC 대체투자에 속하게 될 것이다. 2010-12년 3년간 국민연금기금이 SOC 투자에서 비교로 삼은 벤치마크 수익률은 평균 6.91%였고, 실제 달성한 수익률은 이보다 0.79% 포인트 높은 7.70%였다(국민연금연구원, [2012년 국민연금 기금운용 성과평가] 245쪽. 2013년) 따라서 국민연금기금이 수서발 KTX 주식회사 지분 59%를 가질 경우, 국민연금기금은 당연히 7% 이상의 수익을 요구할 것이다. 이는 국민연금법, 국민연금기금운용지침에 따른 의무적 조치로 누구도 막을 수 없는 일이다. 이와 같이 자산운용 측면에서 국민연금기금은 다른 민간펀드와 동일한 시장펀드의 하나일 뿐이다. 수서발 KTX 주식회사에겐 일반 투자신탁회사 펀드가 지닌 지분이나 국민연금기금이 투자한 지분이나 시장수익을 보장해주어야 한다는 점에서 동일한 투자자이다. 결국 국민연금기금이 투자한다는 것은 시장수익을 추구하는 시장자본이 참여하는 것이다. 이는 한국철도공사가 운영하면 발생하지 않을 수익 추구가 '민영화 비용'으로 국민에게 전가된다는 것을 의미한다. 4) 민영화 제한조치의 효과? : 정관의 매각 금지 조항, 공공기관 지정 국민들의 민영화에 대한 비판이 거세어지자 정부는 수서발 KTX 주식회사 정관에 공적자금의 지분을 민간자본에 매각하지 못하도록 조항을 넣어 민영화를 차단하겠다고 말한다. 이는 국민연금기금의 시장자본 성격을 이해하지 못하기에 지난 12월 10일 한국철도공사 이사회가 의결한 수서발 KTX 주식회사 설립안이 이미 민영화 방안임을 인식하지 못한 뒷북 설명이다. 게다가 정관이 도대체 얼마나 의미를 지니는 것인가? 지난 8월 한국철도공사는 상법상 주식회사에서 주주의 지분 매각을 금지하는 것이 위법적 조항이어서 무효화될 수 있다는 법률 자문까지 받아놓고도 정관 제정을 강행했다. 또한 이 정관은 이사회가 마음만 먹으면 언제든지 변경될 수 있기에 국민연금기금의 지분이 다른 투자자의 몫으로 전환되는 일도 진행될 것이다. 며칠 전, 기획재정부 장관은 수서발 KTX 주식회사를 공공기관으로까지 지정하겠다는 의견을 내놓았다. 하지만 공공기관 지정 여부는 민영화 논란을 해소하는 데 별 의미가 없는 조치이다. 지금도 인천공항철도는 공공기관이지만 이명박정부 때부터 민영화가 추진되고 있지 않은가? 즉 현재 기관의 형태보다 더욱 중요한 것은 앞으로 어떠한 방향으로 이 기관이 개편될 예정인가에 있다. 보통 공기업이 주식회사 형태로 전환하거나 설립되는 것은 민영화의 사전 조치로 해석된다. 1997년에는 아예 [공기업경영개선 및 민영화에 관한 법률]이 제정되어 담배인삼공사, 한국통신, 한국가스공사, 한국중공업, 인천국제공항, 한국공항공사가 공공기관이면서 향후 민영화 대상 기업으로 정해지기도 했었다. 이 공기업들은 이후 주식회사로 전환되는 경과를 밟으며 민영화 방향으로 나아갔다(현재 담배인삼공사, 한국통신, 한국중공업은 민영화 완료).
3. 박근혜 정부의 위법 행정과 한미FTA 철도조항의 위험 간과 수서발 KTX 민영화 논란에서 국민들이 주목할 점은 박근혜정부가 한국철도운영체제의 중대한 결정을 수서발 KTX 자회사라는 일개 공공기관의 정관 사안으로 취급하고 있다는 점이다. 또한 한미FTA에 의해 현행 KTX 노선까지 시장개방에 노출될 수 있다는 위험에 무대책이다. 지난 김대중 정부 시절 철도민영화로 사회적 논란을 벌일 때 쟁점은 철도민영화법 제정 여부였고, 노무현정부에서도 역시 그러하다. 그런데 박근혜 정부의 논리에 따르면, 철도산업에 중대한 변화를 초래하는 결정이 철도자회사 이사회의 손에 맡겨진다. 형식은 이사회를 통하지만 사실상 이사회를 좌지우지할 수 있는 행정부가 한국철도운영체제의 변화 결정권을 행사하겠다는 이야기이다. 국민의 대표기관인 국회의 권한을 심각하게 침해하는 조치이다. 이는 현재 철도산업의 기본골격을 정한 모법인 한국철도산업발전기본법을 위반하는 일이다. 한국철도산업발전기본법은 한국철도공사에 국가 소유 철도노선에 대하여 독점적 운영권을 부여하고, 예외적으로 한국철도공사가 아닌 새로운 운영자가 맡는 경우는 한국철도공사가 적자를 이유로 철도서비스를 중지하거나 제한한 경우로 정하고 있다[한국철도산업발전기본법 34조(특정노선의 폐지 등의 승인), 시행령 48조(철도서비스의 제한 또는 중지에 따른 신규운영자의 선정)]. 즉 현행법에 따르면, 한국철도공사가 적자를 이유로 운영을 포기한 노선이거나 민간투자사업에 의해 별도로 건설된 노선이 아니라면 한국철도공사가 아닌 제3자가 운영할 수 없다. 수서발 KTX는 한국철도공사가 포기한 노선도 아니고, 민간투자사업도 아니다. 적자 폐지노선, 민간투자사업 노선도 아닌데 박근혜정부가 시장자본이 참여하는 수서발 KTX 주식회사에 면허권을 부여하는 것은 한국철도산업발전기본법 위반이다. 또한 정부는 철도 경쟁체제 도입을 위한 논의가 역대 정권에서 꾸준히 진행돼 왔고, 노무현정부에서 법적 토대가 구비되었으므로 KTX 운영권 민간 분양에 대한 국민적 동의가 이루어졌다고 주장한다. 최근에 새누리당이 노무현정부가 철도민영화를 추진했다는 근거없는 이야기까지 내놓고 있다. 이는 사실과 다른 왜곡이다. 철도민영화는 김대중정부에 의해 추진됐지만 노무현정부 들어 공식적으로 백지화되었다. 철도민영화 철회, 철도시설과 운영의 분리를 기본 내용으로 하는 2003년 철도산업발전기본법 제정에 이어 후속조치로 2004년 철도사업법이 제정되었는데, 여기에 철도운영을 위한 면허권 발급 조항이 명시되었다. 이는 민자투자사업 노선이나 폐지 승인 노선 등 예외적인 노선의 신규 운영자를 대상으로 하는 것이어서 누구도 이 조항이 KTX 민영화의 근거로 활용되리라고는 예상하지 못했다. 2012년 1월 30일에는 지난 16대, 17대 국회에서 정부를 대신해 철도산업발전기본법과 철도사업법을 대표발의했던 이호웅 전 국회의원이 “KTX 민영화는 명백한 법률 위반이자 입법권 침해”라는 제목의 항의 성명을 발표하기도 했다. (당시 이호웅 의원은 국회 건설교통위원장으로서 입법처리 기간을 줄이기 위해 노무현정부의 정부입법을 사실상 의원입법으로 대신했다). 최근 국토교통부장관은 나중에라도 민간자본이 들어오면 면허권을 취소하겠다고 발언했는데, 이 역시 주주의 이익을 침해해 상법을 위반할 소지가 매우 큰 조치이다. 사실상 효력이 없는 대책임에도 논란을 피해보려는 꼼수에 불과하다.
게다가 수서발 KTX 주식회사 지분에 미국자본이라도 들어오는 날이면 현재 KTX 노선도 한미FTA 조항에 적용받을 위험이 크다. 2005년 6월 이전에 건설된 현행 KTX 노선은 현재유보 적용을 받는다. 하지만 그 이후 건설된 노선은 한미FTA 유보조항 보호를 받지 못하기에 미국자본이 참여할 수 있다. 그런데 수서발 KTX 주식회사가 현행 평택~부산(목포) 노선까지 운행하기에 이 투자자는 자신의 영업권을 내세우며 현행 KTX 노선에 대한 권리까지 주장할 수 있기 때문이다. 최연혜 사장에게 묻고 싶다. 최사장은 작년 새누리당 후보로 국회의원에 출마하기 이전까지 노무현정부에서 철도공사 부사장을 지내고 얼마전까지 철도대학 총장까지 지낸 철도전문가이다. 현행 철도관련법이 정말 아무에게나 철도면허권을 주도로 입법화되었다고 생각하는가? 지난 8월, 한국철도공사가 수서발 KTX 자회사 정관이 이후 상법에 의해 무효화될 수 있다는 법률 자문까지 받아 놓지 않았는가? 한미FTA로 인해 평택-부산(목포)까지 미국자본에 넘어갈 수 있다는 사실을 모른 체 할 것인가? 왜 이토록 이러한 위험한 일을 벌이는 것인가?
4. 두개 KTX 회사 존재: 경쟁효과 없고 중복조직과 시장수익 비용만 생겨
정부는 수서발 KTX가 따로 운영되면 서울역발 KTX와 비교 대상이 생기므로 경쟁 효과가 발생할 것이라 주장한다. 이는 열차 운행이 선로에 종속되는 철도산업의 기본 특징을 애써 모른 체하는 궤변이다. 두 회사가 별도로 KTX를 운영하면 무엇이 달라질까? 인원을 줄일 수 있을까? 현재 서울/부산 KTX노선의 편성은 20개의 차량으로 이루어진다. 여기에 기관사 1명, 열차팀장 1인, 승무원 2인(1인당 10량 담당)이 일한다. 수서발 KTX 주식회사 역시 여기서 인원을 더 줄일 수 없다. 다른 업무는 어떨까? 두 회사 모두 철도시설공단이 소유한 시설을 사용하고 선로사용료를 동일하게 납부한다. 수서발 KTX 주식회사는 한국철도공사에게 열차 차량을 임대하고 정비까지 위탁한다. 노선의 대부분이 한국철도공사와 겹치기에 선로 유지보수 업무도 두 개로 나눌 수 없는 하나의 일이다. 역사도 한국철도공사의 것을 함께 쓰고 정보시스템도 한국철도공사의 것이다. 서울역에서 평택 구간을 제외하곤 같은 선로를 달리기에 앞지를 수도 없어 소요시간도 동일하다. 어느 한 회사가 인하하면 따라 내릴 수밖에 없는 구조이기에 서울에서 부산까지 같은 구간에서 사실상 요금도 달리하기 어렵다. 굳이 두 회사에서 다른 점을 찾는다면 객실 서비스 정도인데 비좁은 공간에서 소수 승무원들이 제공할 수 있는 역할의 차이가 클 수 없다. 동일한 차량을 사용하면서 만들어 낼 수 있는 변화로 색상이 있겠지만, 어린 아이가 아니라면 이것에 영향을 받을 어른은 없을 것이다. 결국 두 회사 사이에서 경쟁효과는 사실상 발생하지 않는다. 현행 고속버스처럼 여러 회사 버스들이 순서에 따라 배차될 뿐이다. 그런데도 정부는 경쟁체제 도입 운운하며 또 하나의 공기업을 설립하고자 한다. 왜 굳이 임원직, 관리직 비용을 별도로 지불하고, 두 회사간 차량 임대, 수리 등 계약 업무까지 추가로 벌여야 하며, 수서발 KTX에 투자한 시장자본에 시장수익까지 지불해야 하는 일을 벌이는지 이해하기 어렵다. 정부의 낙하산 자리가 더 필요한 것인가? 혹시 한미FTA 협정에 따른 말 못할 사정이 있는 것인가? 공기업이라도 경쟁을 벌여야 한다면 이미 KTX는 저가항공, 고속버스와 치열한 경쟁을 벌이고 있다. 지금도 좌석이 부족할 정도로 잘 운영되고 있는데 동일 기술, 동일 차량의 회사를 복수로 설립하는 것, 이것이 바로 정부가 초래하는 공기업 비효율이다.
정부의 주장대로 수서발 KTX 주식회사가 여전히 공공기관이라면 이는 박근혜 정부의 공공기관 정책과도 모순된다. 정부는 지난 12월 11일 관계부처 합동으로 발표한 ‘공공기관 정상화 대책’에서 공공기관의 유사ㆍ중복기능 등을 축소·조정하겠다고 발표해놓고 지금 동일한 역할을 하는 조직을 하나 더 만들겠다고 강행하고 있다. 올해 봄까지 한국철도공사는 수서발 KTX를 분리 운영할 경우 경쟁효과는 없으면서 비효율만 발생한다며 정부정책을 비판해 왔다. 취임 2개월을 맞는 최연혜 사장도 이전에는 고속철도 경쟁체제 도입은 철도 특성을 잘못 이해한 정책이라며 KTX 경쟁 도입과 민영화를 강력히 비판해 왔다. 한국철도공사는 철도운영의 책임기관으로 국민들에게 정직하게 사실을 고해야 한다. 최연혜 사장은 새누리당 정치인 이전에 철도 학자였다는 점을 상기하고 진실을 말해야 한다.
5. 철도개혁 방향 : 코레일이 수서발 KTX를 운영하고 참여형 이사회 도입하자
정부가 수서발 KTX 자회사 설립이 민영화가 아니라고 주장한다. 진정 그러한가? 철도공공성에 동의하는가? 그렇다면 다음의 방향으로 개혁을 추진해야 한다. 첫째, 철도민영화가 가능하지 않도록 법제적 조치를 취해야 한다. 철도민영화 조항을 입법화하자는 야당, 시민사회, 철도노조의 제안을 수용해야 한다. 상호 신뢰가 문제라고 지적하면서 왜 신뢰를 줄 수 있는 조치를 거부하는가? 철도관련법 모법에 해당하는 한국철도산업발전기본법과 자법인 철도사업법을 손질해야 한다. 철도산업발전기본법에 한국철도공사가 운영하는 철도 노선에 수익을 목적으로 하는 시장자본이 들어오지 못하도록 명시하고, 철도사업법 면허 조항에도 시장자본은 면허를 받을 수 없다고 못박아야 한다. 둘째, 한미FTA에 따른 철도개방 위험을 피하기 위해서는 한국철도공사가 수서발 KTX를 운영해야 한다. 정부는 철도민영화 금지를 입법화하라는 제안에 대해 한미FTA 조항과 충돌해 어렵다고 말한다. 정부 스스로 한미FTA로 인해 철도가 미국자본에 개방될 수 있는 위험을 인정하고 있다. 그러기에 더욱 별도의 법인 설립은 추진되어선 안된다. 현재 한미FTA 현재유보조항에 한국철도공사만이 2005년 6월 이전 건설된 노선(예를 들면, 현재 평택~부산)을 운영할 수 있다고 명시되어 있다. 따라서 엄격히 보면, 한미FTA에서 개방된 노선은 2005년 7월 이후 건설된 수서~평택 구간 등이다. 그런데 수서발 KTX 주식회사는 평택을 지나 2005년 6월 이전에 건설된 현행 KTX 노선도 운행하기에 평택~부산 구간도 자신의 영업권으로 주장할 수 있다. 이러한 위험을 사전에 방지하는 것은 한국철도공사가 수서발 KTX까지 맡는 것이다(KTX가 장거리 교통수단이기에 수서~평택만을 운영하는 KTX 회사는 존재하기 어려울 것이다). 정부는 복수 운영자에 의한 경쟁 효과를 강조하지만 이미 한국철도공사의 KTX 노선은 저가항공, 고속버스를 상대로 치열한 경쟁을 벌이고 있으며 좌석이 모자랄 정도로 성공적으로 운영되고 있다. 만약 수서발 KTX 노선이 개통됨에 따라 KTX 노선끼리 비교 효과를 얻고 상호 자극을 주고자 한다면 한국철도공사에 노선별 사업부서를 꾸리면 된다. 셋째, 이번 기회에 철도관련법을 정교하게 손질해야 한다. 애초 철도산업발전기본법은 철도운영권을 한국철도공사에게 독점적으로 부여하되(한국철도공사법 제정), 한국철도공사가 포기한 폐지노선에 한해 제3자의 운영을 허용하는 취지에서 제정되었다. 현재 박근혜정부는 모법의 취지를 부정하고 철도사업법의 면허 조항을 누구에게나 발급할 수 있는 것으로 왜곡 해석하고 있다. 심각한 위법적 행위이다. 이러한 사태를 막기 위해서는 철도사업법에 면허를 받을 수 있는 신규운영자를 적자폐지노선과 민간투자사업법에 의해 건설된 노선 사업자로 특정화해야 한다. 넷째, 한국철도의 내부 개혁을 위한 제도적 조치를 마련하자. 정부 방안처럼 중복 설립, 시장자본 수익 등의 비용을 치루지 않고도 한국철도의 개혁은 가능하다. 공기업 민영화 주장이 나오는 배경에는 시장만능주가 도사리고 있지만, 기존 공기업에 대한 시민들의 불만도 작용하고 있다. 공기업에 대한 시민들의 비판은 ‘권력형 낙하산 인사, 공공요금 인상, 공공기관 종사자의 근로조건’ 등을 중심으로 제기되어 왔다. 이 질문들에 대한 답은 공공서비스 이용자인 시민들 스스로 공기업의 주인이 되었을 때 해소될 수 있다. 한국철도공사를 비롯해 우리나라 공공기관의 고질적인 문제의 뿌리는 지배구조에 있다. 이번 논란을 계기로 우리가 추진해야할 진정한 철도개혁은 민영화가 아니라 의사결정권을 지닌 지배구조 혁신에 있다. 지금의 낙하산체제에서 벗어나 이용자 대표인 시민, 생산자 대표인 노동자, 전문가들이 함께 공기업 운영을 책임지는 ‘참여형 이사회’ 도입해 상호 견제하고 소통하는 혁신 공기업체제를 마련해 가자.
※ 참고 : 서구 철도 공공기관 지배구조 사례
실제 서구 공기업들은 참여형 지배구조를 이루는 경우가 많다. 나라 사례로 프랑스 경우를 보면, 공기업 이사회에는 이해관계자모형 또는 직능대표제 방식에 따라 정부대표, 전문가 대표, 종업원대표 등이 주로 1:1:1의 비율로 참여한다. 예를 들어 석탄공사의 이사회는 정부대표 5명, 전문가 3명, 소비자대표 2명, 종업원대표 5명 등 총 15명의 이사들로 구성되고, 프랑스 가스공사(GDF) 이사회는 5명의 정부대표, 5명의 전문가, 5명의 종업원대표 등으로 구성된다. 프랑스 전력공사(EDF)의 이사회도 5명의 정부대표, 5명의 전문가, 5명의 종업원대표로 구성된다. 업종을 사례로 보면, 철도 공기업 역시 정부, 시민사회, 노동조합 등이 함께 의사결정에 참여하는 ‘공공이사회’ 구조를 가지고 있다. <표1>에서 보듯이, 프랑스철도공사(SNCF)는 1982년 로티법에 의해 국영기업에서 공사로 지위가 변하면서 공공참여이사회 구성되었는데, 이사회는 노동자대표 6인, 정부 7인, 직능대표 5인 등 총 18인으로 구성된다. 스웨덴철도공사(SJ) 역시 19명의 이사중 노동자대표 이사가 11명으로 정부 추천이사 8명을 넘어 과반수를 차지한다. 영국 보수당 정부에 의해 민영화되었다가 2002년 10월에 다시 공공화된 영국 철도시설공단인 네트워크레일(Network Rail)도 최고의사결정 기구로 공공철도총회를 두고 있다. 이 기구는 사기업의 주주 총회와 동일한 권한을 갖는 기구로, 승객, 시민, 노조 대표 등이 참여하는 공익회원 60명과 철도산업 관련업계 회원 40명 등 총 100명으로 구성된다.
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