박근혜 정부의 외교정책 평가와 모색 서 주 석(전 대통령비서실 외교안보수석비서관)
1. 외교정책에 대한 전반적 평가
o 현재까지 대체로 안정적이고 성과있게 진행되었다고 봄. 특히 이명박 정부에서 크게 악화됐던 남북관계가 비록 더디지만 회복되고 있고, 한중관계 역시 비교적 우호적인 상황으로 바뀌었음.
- 대외관계의 상대적 호전은 전임 정부의 실패와 더불어 현 정부 출범 초기의 긴장된 안보 정세와 대비되어 부각되며, 북한과 중국의 입장 변화에서 기인된 면이 큰 만큼 이를 지속할 수 있는 외교전략적 판단이 뒤따라야 할 것임. o 한미관계의 안정화에도 불구하고 동맹 관련 군사이슈가 등장하면서 중국까지 고려한 균형전략을 어떻게 짤 것인가 하는 문제는 향후 상당 기간 우리 외교의 중요 과업이 될 것임.
2. 한반도 신뢰프로세스에 대한 점검 및 평가
o 한반도 신뢰프로세스는 전임 정부에서 비핵개방3000과 같은 조건부 대북정책을 추진한 데 비해서는 진일보한 것으로 평가할 수 있음.
- 다만, 신뢰프로세스의 구체화가 여전히 미흡하며, 세부적으로 ‘신뢰’가 과정인지 결과인지에 대해서 모호한 부분이 있음.
- 또한 신뢰프로세스와 비핵화와의 관계, 대북 인도지원 실시 문제, 회담속도 조절 등이 일정한 장애로 등장할 가능성이 있음. o 최근 남북관계가 일정한 진전을 보이고 있으나, 남북간 신뢰의 결과라기보다 미․중을 의식한 북한의 전술적 변화의 가능성이 있어 이를 극복할 수 있는 방안의 마련이 중요함.
- 올 상반기에 진행된 안보위기 상황은 북한의 핵․미사일 실험과 유엔 안보리의 대북 제재, 그리고 한미연합 군사연습이 어우러져 초래된 바, 위기 해소 과정에서 어느 것 하나도 정리되거나 진전되지 못했음. 이는 그와 같은 상황이 언제든지 재발될 수 있다는 것을 의미함. o 북한의 핵무력 증강 및 대남 안보위협에 대처하기 위해서는 문제에 대한 포괄적 접근이 무엇보다 필요하며, 한편으로는 한미동맹 및 한중협력 등을 통해 위협을 관리하면서 동시에 남북대화뿐 아니라 6자회담, 한반도평화체제포럼 등 다각적인 대화와 협력을 통해 이를 해소하는 노력이 이루어져야 함.
- 한반도 신뢰프로세스에서 목표로 하는 ‘남북관계의 정상화’는 북한의 선택과 결단에 따라 이루어지는 것이 아니라 다양한 대화채널과 협력관계의 구축을 통해 일정하게 신뢰가 형성되었을 때만이 가능함.
3. 북핵 및 정상외교 등에 대한 평가와 한국의 외교적 역할
o 현재까지 북핵 문제에 관해 의미있는 진전을 이룩하지 못했으며, 이는 북한의 진정성에 기초한 선제적 조치를 회담 진입의 전제조건으로 두었기 때문임.
- 그런데, 문제는 회담이 열리지 않는 가운데 북한의 핵무기 배치 일정이 다가오고 있고 플루토늄뿐 아니라 고농축우라늄을 통한 무기급 핵물질의 비축도 지속적으로 이루어지고 있다는 것임. 향후 2~3년이 지나면 비핵화회담이 아닌 핵군축회담이 불가피한 가운데 북핵관련 리스트가 더욱 많아질 것이라는 점을 염두에 두면서 최우선적 과제로 북핵 관리 및 해결을 추진해야 함.
- 일부에서 6자회담 무용론과 북핵 해결 불가론이 나오고 있으나, 북핵이 또 다른 문턱(threshold)를 넘을 경우 장시간이 소요될 것으로 예상되는 북한체제 붕괴와 통일 이외에는 해결책이 나오기 힘들다는 점을 직시해야 함. 6자회담 재개는 이 문제에 관한 한 거의 유일한 해결책이며, 한미 및 한중 협력, 남북대화 등을 통해 성과있는 회담 진행을 위해 외교 노력이 집중되어야 할 것임. o 정상외교는 우리의 외교적 이익을 최고위 수준에서 집약적으로 관철하기 위한 유용한 수단이며, 그동안 상당한 성과가 있는 것으로 판단됨.
- 그동안 추진된 한미 및 한중 정상회담은 상견례의 의미를 함께 갖는 것이었으며, 앞으로 회담이 되풀이될수록 이견이 생길 가능성에 대비하여 보다 집중적으로 전략적인 접근을 해 나갈 필요가 있음.
- 아직 열리지 않고 있는 한일 정상회담과 관련하여 일본의 우경화에 따른 한일관계 악화가 불가피한 측면이 있으나 회담 지연만으로 그들의 입장을 변화시키기는 곤란한 만큼 적극적인 공세 전환도 함께 검토해야 할 것으로 판단함. o 한반도 및 동북아 안보정세에서 한국이 갖는 역할은 점차 증대되어 왔고 앞으로도 그럴 가능성이 큼.
- 한국이 미․중과 북한 사이에서 보다 적극적인 평화촉진자의 역할을 하기 위한 지속적 노력이 필요함. ‘동북아 평화협력 구상’에 따른 다자안보협력뿐 아니라 한반도평화체제 논의의 가속화를 위한 추가적 접근이 요망됨.
박근혜 정부 외교정책 평가와 모색 토론 요지 고 재 남(국립외교원 교수)
1. 전반적 평가
o 지난 6개월간 추진된 박근혜 정부의 외교정책, 특히 대북·강대국(대중, 대미) 외교정책은 성공적이었다는 것이 일반적인 평가이며, 본인도 이에 동의함. o 대북 정책의 경우, 북한의 작년 12월 장거리 미사일의 성공적 발사, 그리고 금년 들어 제3차 핵실험, 핵무력·경제건설 병진노선 천명, 정전협정의 무효화와 전시상태 선언, 개성공단 폐쇄 등에 따라 남북관계는 물론 한반도 정세가 고도의 대결국면으로 치달음에도 불구하고 ‘한반도 신뢰프로세스’의 기본 전략인 ‘압박·제재와 대화·협력 병행정책’ 기조를 유지하면서 대중/대미 외교를 성공적으로 추진해 북한의 대남 정책의 변화를 유도하였음. - 물론 북한의 대남정책의 변화는 제3차 핵실험에 따른 핵 보유를 통한 ‘핵 억지력’(nuclear deterrent power) 확보에 대한 자신감, 유엔의 경제·군사 제재에 따른 국제적 고립과 경제여건의 최악화, 박근혜 정부의 한반도 신뢰프로세스를 활용한 국내 사회·경제적 여건 개선 등과 같은 전략적 목적하에 추동되었다고 볼 수 있음. o 이경수 차관보께서 보고 드린 대로 박근혜 정부의 대미·대중 정상외교도 매우 성공적이었음. 특히 새로이 출범하는 정부 또는 지도부와 양국관계의 발전적 비전과 틀을 확립함으로서 향후 4-5년간 긴밀한 정책공조가 이루어질 것으로 전망됨. o 지난 6개월간 박근혜 정부의 대북·강대국 외교정책이 성공적으로 추진된 것은 박근혜 대통령의 ‘전략적 사고’(strategic thinking)와 한국사에서 첫 여성 대통령이자 주변 4강 역사에서 첫 여성 대통령이라는 장점(지성, 품위, 미모)을 살리는 ‘매력외교’(Charmin diplomacy)가 큰 요인으로 작용하였음. - 박근혜 대통령의 대북정책의 근간인 ‘한반도 신뢰프로세스’는 문정인 교수께서 주장하듯이 김대중·노무현 정부의 대북 포용정책과 이명박 정부의 대북 압박정책 중 가장 좋은 부분(best parts)들을 취합한 가정 현실적이고 실용적인 정책이라고 판단됨.
- 박근혜 정부의 외교정책 과제인 ‘한·미 동맹과 한·중 관계의 조화로운 발전’도 중국의 부상과 미·중 관계의 변화, 중국의 신 지도부의 등장을 활용한 대북정책의 변화 유도, 한·중간 지리적 근접성과 경제·문화적 상호의존성 증대, 북한문제 해결 및 통일 과정에서 중국역할 증대의 불가피성 등을 고려한 매우 탁월한 전략적 대응이라고 판단됨. - 또한 박근혜 정부의 대미·대중 정책은 양국의 대한국 관계 강화 정책을 전략적으로 잘 활용한 정책이며, 이는 한·미/한·중 관계는 물론 한·미·중 관계를 강화시키는 요인으로 작용하고 있음. 즉 미국은 중국의 부상에 대응해 한국과의 동맹 강화를 추진하고 있고, 중국은 미국의 재균형 전략, 즉 아시아로의 복귀정책에 대응해 한국과의 관계 강화를 추구하고 있음. 또한 중국은 미국의 북태평양 MD 정책의 강화, 아시아로의 회귀정책의 유인 요소들의 약화 등을 위해서라도 북핵문제를 해결할 필요가 있다고 생각하며, 이를 위해서는 한·미·중 전략대화가 필요하다고 인식하고 있음. o 문정인 교수께서 박근혜 정부가 한·중, 한·미 관계를 어떻게 조화롭게 발전시켜 나가기 위해 어떠한 외교력을 구사해 나갈지에 대한 방안을 구체적으로 제시하지 않고 있다고 지적하고 계시는데 큰 문제가 없다고 생각됨. 본인 생각으론 국가관계란 살아있는 생물처럼 끊임없이 변화, 발전하는 관계이고 따라서 주어진 상황에서 ‘최선의 국익추구 외교’를 추진하면 별 문제가 없을 것으로 생각됨. - 즉 북핵문제의 북한의 군사적 위협이 지속되는 한 한·미 동맹이 우선시 될 것이며, 이들 문제가 해결될 경우 한·중/한·미 관계가 점차 균형적 관계로 발전될 수밖에 없을 것임.
2. ‘동북아 평화협력 구상’에 대한 토론
o ‘동북아 평화협력 구상’은 문정인 교수께서 지적하신대로 아직 구체적인 내용과 실행방안이 제시되지 않고 있는 것이 사실임. 이는 이경수 차관보의 발표문에서도 비중있게 다루어지지 않은 것이 증명해 주고 있음. - 현재 외교부, 청와대는 물론 민간연구소 차원에서 동북아 평화협력 구상의 구체적인 내용과 실행방안 등을 마련하기 위한 노력을 기울이고 있음. 예를 들어, 외교부는 물론 국립외교원내 ‘동북아 평화협력 구상’의 추진을 지원하기 위한 TF가 각각 구성되어 있고, 9월 5일에는 외교부와 동아일보의 후원으로 세종연구소가 주최하는 “동북아 평화협력 구상”에 관한 학술회의가 진행될 예정임. - 또한 박근혜 대통령도 지난 한·미/한·중 정상회담에서와 마찬가지로 금년 가을에 개최될 양자 정상회담에서는 물론 각종 다자 정상회담에서 동 구상의 제안 취지와 필요성을 설명하면서 이를 구체화시키기 위한 협조를 구할 것임. o 동북아 평화협력 구상은 그것이 실현될시 동북아의 평화와 안정은 물론 경제적 번영, 환경, 에너지, 인간안보 등 비전통적 안보 증진, 그리고 사회·문화·스포츠 분야 등에서의 교류확대에도 크게 기여할 것임. o 그러나 동북아내 산재한 역사·영토 갈등, 공동체 문화의 부재, 한반도 분단과 대만 문제, 군비경쟁 등은 동북아 평화협력 구상의 필요 요인이지만 한편으로는 실현 저해요인으로 작용하고 있음. - 따라서 동북아 평화협력 구상은 그것이 매우 가치있고 또 꼭 실현이 되어야 할 구상임에도 불구하고 단·중기적으로 추진하기 보다는 중·장기적으로 추진할 수밖에 없는 정책임. o 동북아 평화협력 구상은 적어도 4가지 원칙하에서 추진되어야 할 것임. - 추진속도에서, 점진적 접근이 필요함. 즉 편안한 속도로 대화의 문화를 조성하면서 점진적·단계적·증량적 접근이 필용함. - 협력의제에서, 호혜적 접근이 필요함. 즉 정치적 비용이 낮고 협력의 효용이 큰 이슈를 중심으로 한 호혜적 협력이 추진되어야 할 것임. 따라서 박근혜 대통령이 말씀하신대로 비전통 연성 안보의제에서 전통 안보의제로 협력의제를 확장시켜 나갈 필요가 있으며, 이 과정에서 점-->선-->면의 확장전략을 활용할 수 있을 것임. 즉 이해 당사국의 이해 접점을 찾고, 이 접점을 활용 협력을 도모하며, 다른 이슈에서의 협력으로 확산하고, 결과적으로 협력의 영역을 확장·심화 발전시켜 나가야 할 것임. - 참가범위에서, 개방적 접근이 필요함. 즉 역내 이해 당사국 중심으로 개방적(open-ended) 참여원칙 견지하면서 역내 정부·비정부 등 다차원의 다자협력을 추진하고, 그 과정에서 상향적 접근(bottom-up) 접근도 필요함 - 기존 협의체와의 관계에서, 보완적 접근이 필요함. 즉 기존 역내 양자·(소)다자 협력체와의 상호보완적 추진이 필요하며, 한·미 동맹, 한·중 관계 등 기존 협력기제와의 조화로운 발전 추진이 필요함. 특히 동 구상에 의구심(한·미/미·일 동맹 구도를 대체 또는 약화시킬 수도 있다는 우려)을 갖고 있는 미국의 협력과 참여 유도 등 미국과 중국의 역할 주도를 유인하는 정책이 필요함.
3. ‘중견국 외교’ 강화에 대한 토론
o 이경수 차관보께서 보고되린 대로 박근혜 정부는 금년 하반기부터 ‘중견국 외교’를 적극 추진해 나갈 예정임. o 국립외교원내 외교부의 중견국 외교 추진을 지원하기 위한 TF, 즉 중견국 외교 연구프로그램이 구성되어 있음 o 중견국 외교의 성공은 이슈 선택, 권력자원 동원, 중견국가군에서 최적의 연대 구성에 의해 결정된다고 볼 수 있음. - 적절한 분야/이슈 선택의 중요성 측면에서, 중견국 외교는 협력할 수 있는 다양한 네트워크를 보유하는 것이 중요하므로 행위자(관련국가)보다는 이슈 중심으로 전개하는 것이 바람직함. 이슈 중에서도 이미 다자제도가 공고화된 글로벌 거버넌스 재편, 통상, 개발협력, 기후변화 및 녹색성장, 인권 등과 관련된 이슈보다는 아직 제도화 수준이 낮은 식량안보, 사이버 안보, 동아시아 해양레짐 등을 중심으로 협력을 모색하는 것이 바람직함. - 보유 권력자원의 적절한 활용 측면에서, 중견국이 보유하고 있는 권력자원(역량과 능력)에 따라 3가지 유형, 즉 위치권력(positional power), 지식권력(knowledge power), 연합이나 동류집단 형성능력(formation or social power)이 나타나며, 이들 능력보유 여부에 따라서 역할이 달리 나타나므로 이슈와 역할의 매칭을 잘 고려해 추진해야 함. - 효과적 국제연대의 구성 필요성 측면에서, 중견국 외교는 글로벌 이슈에서 유사한 목표를 지향하고 그를 달성하는 데 기여할 수 있는 국가들의 조직화를 수반해야 함. 이를 위해 이미 존재하는 다자협력체에서 중견국 그룹을 구성할 수 있으며, 시민단체, 국제기구, 비회원국 등 다양한 이해 당사자 그룹과도 협력관계를 잘 구축해야 함.
4. 결론
o 결론적으로 박병석 국회부의장께서 주최하신 본 세미나는 박근혜 정부 출범 6개월이 지난 시점에 개최된 점에서 매우 시의 적절하며, 향후 4년 6개월간 추진될 외교정책의 ‘효과성’과 ‘적절성’을 크게 제고시킬 수 있는 아주 유익한 기회를 제공한 것으로 평가됨.
박근혜 정부의 외교정책 평가와 모색 홍 현 익(세종연구소 수석연구위원)
1. 박근혜 정부의 외교정책 성과
1) 남북 관계 정상화 과정 진입 o 북한의 억지를 받아주거나 일방적인 지원을 제공하지 않고 상식과 국제 규범에 맞는 방향으로 남북관계를 정상화시키고 있는 점은 성과로 평가할 수 있음. o 단지 그 동안 남북간 팽팽한 긴장과 협상 과정에서 정부가 한반도의 평화와 안정보다 북한과의 기싸움이나 버릇 고치기를 더 중시하는 듯한 태도나 개성공단 기업들의 의사를 별로 중시하지 않는 듯한 모습을 보인 것은 향후 남북관계가 안정적으로 보장되지 않을 수 있음을 시사하고 있음. 2) 우호적인 한·미동맹을 유지하면서 중국의 전략적 협력 유도 o 이명박 정부는 대미일변도 외교를 펼쳐 대북정책에서 중국의 협력을 얻을 수 없었음. 박근혜 정부는 실용적 균형외교를 채택하여 한·미동맹을 강화하는 동시에 김대중·노무현 정부 시대에 버금가는 한·중 협력을 복원하였음. o 박근혜 정부는 한·미동맹을 글로벌 파트너십과 신뢰동맹으로 발전시키는 기반을 다짐. 박대통령은 당선 직후부터 중국의 전략적 가치를 중시하는 모습을 보였고, 6월말 중국 방문을 통해 다양한 차원의 전략 소통 채널을 구축하는 등 향후 5년간 협력의 틀을 마련하고, 북한 핵 보유 반대·한반도 신뢰프로세스와 동북아 평화협력 구상에 대한 지지·한반도 평화통일 실현에 대한 지지 등 북한문제와 한반도 미래에 대한 양국 지도부간 공감대를 확인함.
2. 박근혜 정부의 외교정책 전망과 과제
o 현재까지 정부가 비교적 무난하게 북한을 관리·통제해온 것은 인정되지만, G2와의 우호관계를 포함한 한국의 대북 외교적 우위가 계속 지속되지 않을 수 있다는 것을 대비해야 함. 1) 대북 압박 정책의 성공 가능성 축소 o 이제까지 원칙을 고수해 북한을 다루는 데 성과를 거두었기 때문에 정부는 향후에도 대북 압박에 방점을 두는 정책을 펴야 되고 펼 수 있다는 유혹에 빠질 위험이 있음. o 그러나 향후 우리 정부가 일방적인 의사를 강요할 때 북한은 이제까지보다 덜 순응할 가능성이 큼. 왜냐하면 최근 몇 달 동안 북한이 남북관계 정상화나 한반도 긴장완화를 위해 어느 정도 노력했다고 생각하는 중국이 북한과의 관계를 정상화하고 경제 지원을 강화할 가능성이 크고, 북·미 대화도 시작되는 등 북한이 외교적 고립을 벗어나고 경제사정도 호전될 가능성이 크기 때문임. 2) 한반도 평화와 안정 유지가 가장 중요한 과제 o 정부의 대외 전략은 무엇보다 최악의 상황이 도래하는 것을 예방하고 억지하는 것이 최우선시되어야 함. 이런 맥락에서 어차피 체제 붕괴 위기에 빠진 북한 정권이 공멸불사의 모험주의 정책을 채택할 때 우리가 이를 감당할 수 있을 지를 고려해야 함. 우리가 변경할 수 없는 취약한 지정학적 여건과 북한의 대량살상무기를 고려할 때, 북한이 정면 대결을 불사하여 군사 도발을 감행해오면 당연히 단호하게 격멸해야 하지만, 가능하다면 이를 예방하고 억지하는 것이 더 현명하다는 것은 언급할 필요도 없을 것임. 즉 정부가 한국의 지정학적 취약성에 대한 명철한 이해에 입각하여 한반도 평화 유지의 절박한 필요성을 재인식하고 이에 기반하여 대북·대외전략을 구사해야함. o 무엇보다 북한이 3차 핵실험을 감행하였고 미사일 능력을 증강하고 있는 것을 감안하면 한국은 머지않아 절대적인 안보 위협에 처할 가능성이 크기 때문에 대북 억지력 확보를 위해 상당한 국력을 지속적으로 투여해야 할 것이고, 미국이나 중국이 사실상 핵보유국이 될 가능성이 큰 북한과 모종의 타협을 행할 가능성도 상존하므로 배전의 외교적인 노력도 필요할 것임. 3) 남북 관계 발전을 위해 극복해야하는 난제들 o 북한이 간절히 원하는 금강산 관광 재개를 위해서는 북한의 재산 몰수 행위 취소 및 관광객 신변안전 보장과 재발방지책뿐 아니라 남한내 국민 여론을 살펴야하고 유엔안보리 제재와의 상충 가능성에 대한 논란도 극복해야함. 정부가 그런 의지를 가지고 있는지 확실하지 않음. 만약 금강산 관광이 재개되지 않을 때 북한의 반발이 매우 클 것으로 예상됨. o 향후 북한은 5·24 대북 제재 조치의 해제를 요구할 것인데, 그렇다고 천안함 폭침을 인정할 가능성은 매우 희박함. 정부가 남북관계를 발전시키려면 이를 해제해야 하지만, 명분과 근거를 찾기 어려울 수 있음. o 문정인 교수께서 정확하게 지적하셨듯이 신뢰는 당사자간 합의를 이행할 때 형성되는 것임. 이런 맥락에서 남북간 신뢰를 구축하려면 과거 남북간 약속을 이행해야할 것임. 특히 남북 양측이 정상간 합의만이라도 제대로 이행하도록 노력해야 신뢰가 조성될 것임. 그런데 노무현 대통령-김정일 위원장 간 정상회담 결과인 10·4 합의는 최근 우리 사회에서 첨예한 정치문제로 비화되었음. 그러나 만약 박근혜 정부가 이명박 정부처럼 이 합의를 경시하고 이행의지를 전혀 보이지 않는다면 북한은 박근혜 정부와 김정은 정권과의 합의도 성실하게 준수하려 하지 않을 수 있음. 따라서 10·4 합의 중 남북 양측에게 호혜적인 이익을 주는 사업이나 이행이 쉬운 사업은 남북간 재협의를 거쳐 시행하는 것이 바람직함. 예를 들어 영토주권을 포기했다고까지 비판받았던 서해 공동어로수역 겸 평화수역 구상은 NLL을 기선으로 남북간 동일면적을 설정하면서 재추진할 것을 검토해보는 것이 현명하다고 생각됨. o 남북관계가 일정 수준 이상으로 발전하려면 결국 북핵문제가 해결과정으로 진입하고 어느 정도의 진전이 필요한데, 미 행정부는 북한의 선 행동 없이는 대화에 임할 수 없다는 소극적인 태도를 견지해왔음. 북한의 핵 실전능력 보유가 머지않았음에도 불구하고 박근혜 정부도 이 문제 해결에 적극적인 의지나 구체적인 전략 방안을 갖고 있지 않은 것으로 여겨짐. 북한이 핵을 보유하면 다른 어느 나라보다도 한국이 전략적 위기에 놓일 것이 분명하므로, 정부는 보다 능동적인 태도를 가지고 예산과 외교력을 투여하면서 문제 해결을 창의적으로 주도해야함.
4) 중국과의 전략적 협력 유지
o 박근혜 정부가 중국과의 전략적 협력을 중시하고 이를 위해 노력하는 것은 옳은 정책이지만, 한국 정부에 압도적인 영향력을 갖고 있는 미국이 자국의 아시아 미사일방어(MD) 계획에 한국의 전면적인 동참을 압박하고 한·미·일간 군사협력을 종용하는 등 한국을 중국 견제와 포위망에 편입시키려는 노력을 지속적으로 펼칠 것이므로 자칫하면 중국과 대립할 가능성이 있음을 유의해야 함. o 외교의 실용성과 균형 감각을 제고하고 한반도의 평화와 안정을 우선시하는 대북정책을 추진하면 중국의 협력을 확보하여 북한을 효율적으로 관리할 수 있음. < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > | 
