포털규제’ 논의의 올바른 발전방향 모색-송경재(경희대학교 인류사회재건연구원 교수))

‘포털규제’ 논의의 올바른 발전방향 모색- 정치적 접근을 넘어 인터넷 생태계 활성화를 위하여

송경재(경희대학교 인류사회재건연구원 교수))  |  webmaster@selfgo.org

승인 2013.08.27  17:09:48

▲ 최민희(민주당 국회의원)     ▲ 사회 : 이효성(성균관대 언론정보대학원 교수)     ▲ 발제자 : 송경재 (경희대 인류사회재건연구원 교수)     ▲ 토론 : 이정민 (인터넷컨텐츠협회 회장)     ▲ 토론 : 최성진(인터넷 기업협회 사무국장)     ▲ 토론 : 송경희(미래창조과학부 인터넷정책과 과장) Ⅰ. 인터넷의 발전과 포털의 공헌 1969년 인터넷의 모체인 미국 고등연구프로젝트국(Advanced Research Project Agency: ARPA)의 ARPANET이 개발된 지도 40년이 넘었다. 초기 ARPANET은 카스텔(Castells 2001)이 지적한 바와 같이, 과학기술의 발전이란 토대에서 미-소간의 냉전에 따른 군사적 목적과, 당시 개발자들과 연구자들의 자유주의 문화가 결합하면서 구축되었다. 오늘날 인터넷이 과학기술과 자유로운 표현의 공간으로 활용되고 있는 것은 기존 군사적인 목적의 네트워크 MILNET와 분리되면서 부터이다. 인터넷은 그 태생부터 미국 정부의 지원으로 구축되었지만 그 과정에서 자유로운 정보의 집합소 역할을 수행했다. 그러던 것이 1993년 인터넷으로 상용화되었다(송경재 2010). 그러나 인터넷은 상용화되기까지의 기간 동안 기술적 적응력과 확산성을 특징으로 과학문명과 정보통신기술(Information and Communication Technologies;이하 ICTs)의 진보만이 아니라, 산업사회와 현저히 다른 정보사회(information society)라는 담론을 만들 정도로 새로운 사회법칙을 만들고 있다. 이는 전통적인 맥락의 대량생산, 대량소비적인 생산구조가 아닌 지식을 기반으로 하는 사회의 등장을 촉진했다. 연구자들은 이런 현상에 대해 기술(技術)과 지식(知識)의 합으로 형성된 기식(技識)으로까지 부르며 새로운 지식권력의 등장을 예견하고 있다. 이런 진화로 인해 인터넷에서는 사용자들에 의한 집단 지성(collective intelligence)으로 발전했고, 수억 만개의 정보가 넘쳐나는 공간으로 부각되었다. 정보사회 진입에 따라 물질재화(material goods)에서 정보재화(information goods)가 중요한 자원으로 부각되고 있다(김상배 2006, 57-82; 송경재 2008에서 재인용). 이러한 시대적인 변화는 그 이전에 있었던 ICTs 발전 속도와도 큰 차이를 보인다. 인터넷 보급 속도는 기존 커뮤니케이션 기술의 발전 속도와는 차원이 다를 정도로 빠르게 확산되었다. 미국만 예를 들어도 전 가구당 50% 보급률이 전화가 71년, 라디오 28년, 컬러 TV 18년, 휴대폰이 14년 걸렸으나 인터넷은 10년 만에 도달할 것으로 예측했고 실제로 그 속도는 더욱 빨랐다(Thierer 2000). 이 같은 인터넷의 확산은 인터넷에서 생산, 유통, 소비되는 정보의 양의 증가를 가져왔다. 따라서 정보의 생산과 공급, 유통, 소비, 분배 구조는 현대사회의 부(富)의 크기를 결정할 정도로 큰 역할을 하고 있다. 즉, 정보가 쌓여서 지식이 되고 이는 새로운 권력(power)가 되며 현대의 지식국가의 토대로까지 이야기 된다. 따라서 정보 생산, 유통, 소비, 분배 구조는 현대 국가의 부(wealth)를 결정할 정도로 큰 역할을 하고 있다. 최근에는 소셜 네트워크 서비스(SNS)를 기반으로 하는 웹 2.0 기술을 장착한 트위터(Twitter,com)와 페이스북(Facebook.com), 구글플러스(Google Plus), 유튜브(Youtube.com) 등의 소셜 미디어(social media)가 등장하면서 정보의 양은 더욱 증가했다. thtuf 미디어의 등장으로 과거 소수의 전문가들이 만들었던 정보가 이제는 개인이 직접 만들게 됨에 따라 인터넷 상에서 유통되는 정보의 양은 급격히 증가하고 있다. 하지만 소셜 미디어와 같은 새로운 서비스가 등장해도 사용자들인 네티즌은 인터넷의 가장 중요한 정보검색의 경로를 웹 포털 또는 포털 사이트(web portal or portal sites; 이하 포털)에서 찾는다. 포털은 사회과학적으로 명확히 정의된 용어는 아니다. 하지만 류석진 외(2008, 3)에 따르면, “말 그대로 관문이라는 의미를 가지고 있으며 인터넷 사이트를 분양․영역별 카테고리로 구분해 정보를 제공하는 사이트를 지칭”한다. 인터넷 백과사전인 위키피디아(Wikipedia.com)도 포털을 “포털은 웹 사이트의 정보를 동일한 방식으로 분류하고 제공하기 위해 특별하게 설계된 웹 페이지”로 정의하고 있다. 개념적 정의가 어느 것이든 기본 원리차원에서 본다면, 대부분의 포털의 주요 목표는 사용의 용이성을 바탕으로 인터넷 상의 무수히 많은 정보를 검색 알고리즘을 가지고 쉽게 사용자가 이용할 수 있게 만든 웹사이트이다. 이러한 정보검색 기능은 인터넷 사용자들에게 편리함을 주었고, 인터넷이 본격적으로 상용화됨에 따라 초창기 초보자들도 인터넷을 활용할 수 있게 해주었다. 그런 맥락에서 본다면 포털의 등장은 사용자들의 편리성을 추구하기 위한 필요의 산물이었다. 당시 등장했던 포털이 주로 정보검색엔진을 개발한 업체(예를 들면, 야후, 라이코스, 알타비스타 등)라는 사실이 이것을 증명한다. 이러한 편리한 기능을 수행하던 포털은 인터넷 경제의 호황과 함께 주식시장에 기업공개를 실시했고 포털은 인터넷 등장 초기 정보검색기능 서비스에서 시작해 기능을 추가하며 메일, 커뮤니티, 블로그, 멀티미디어, 토론장, 소셜 미디어 등으로 사업 영역을 다원화했다. 2013년 현재 인터넷을 사용자들은 웹 브라우저의 첫 화면을 자신이 이용하는 포털 사이트로 설정하고 편리하게 다양한 부가서비스를 향유하고 있다. 그런 차원에서 본다면 포털의 등장은 전문가나 엔지니어가 아니라 일반인들이 쉽게 인터넷 접근성(Internet access)을 향상시킬 수 있게 한 일등공신이었다. 그렇지만 최근 한국에서는 인터넷 포털과 관련한 많은 논란이 제기되고 있다. 포털이 인터넷 발전에 긍정적인 기능만 수행한 것은 아니기 때문에 기술․시장 영향력과 함께 포털의 사회적 영향력이 강화됨에 따라 여러 문제점이 새롭게 대두되고 있다. 일부 학자들은 포털의 사회정치적 영향력을 빗대 일부 학자들은 ‘포털의 정치화’라 부르며 그 위험성을 경고하고 있으며, 시민사회에서도 포털의 과도한 영향력을 우려하고 있다. 특히 한국에서는 여러 정치적 역학관계에 따라 포털을 둘러싼 많은 논란이 전개되고 있다. 이러한 포털에 대한 논란에 천착해 본 연구는 포털의 문제점은 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안에 대해 고민해 보고자 한다. 좀 더 구체적으로, 포털이 한국사회에 어떤 영향을 미치고 있는지, 그리고 포털을 둘러싼 논란의 역사적 과정은 무엇이었는지, 발전과정에서 포털의 문제점을 살펴보고 그 해결책은 무엇이 있는지, 그리고 포털의 규제와 진흥을 어떻게 추진해야 할지에 대한 논란을 종합하고자 한다. 그간의 포털을 둘러싼 논쟁이 지나치게 사변적이고, 일방의 입장만 반영되었다는 점을 감안하면 가능한 객관적인 사실에 기반하여 포털의 문제점을 평가하고 합리적인 대안을 제시하고자 한다. 연구자는 그러한 대안을 첫째, 바람직한 상생의 인터넷 생태계의 구축과 둘째, 포털 문제 해결을 위한 로드맵으로 선(先) 자율규제와 진흥, 후(後) 외부규제라는 2가지 틀에서 제시하고 한다. Ⅱ. 인터넷을 둘러싼 오래된 논쟁; 규제인가? 자유인가? 인터넷은 등장초기부터 논쟁의 공간이었다. 그 중에 가장 많은 논란이 야기된 것은 인터넷 사이버 공간을 어떤 시각으로 바라볼 것인가의 문제이다. 초기 인터넷 건설자들은 인터넷 사이버 공간의 자유를 주장하며 오프라인 공간과는 다른 새로운 질서를 주장하기도 했다(Barlow 1999). 초기 인터넷 건설자들은 국가와 시장과 는 독립된 공간으로서 사이버 공간을 이해했고 이들의 의지는 인터넷을 규제하는 것을 반대하는 인터넷 정보자유주의적 전통으로 계승된다. 이러한 자유주의적인 전통은 사이버 독립공간론으로 발전하며 이들을 정보자유주의자들이라고도 한다. 이들은 인터넷 정보는 표현의 자유 영역에 속하며 오프라인의 법질서와는 다른 양상의 독자적인 메커니즘으로 운용될 것이라 보았다. 이러한 정보자유주의자들의 시각은 표현의 자유(freedom of ｅxpression) 공간으로서 인터넷의 활용을 주장한다(Chadwick 2006; Benkler 2007). 이들은 국가에 의한 규제를 반대하고 이른바 국가권력에 맞서 해방공간으로서의 사이버 공간을 인식한다(송경재 2008). 그렇지만 현실의 상황은 전통적인 정보자유주의자들과는 다른 양상으로 나타난다. 기존 사이버 공간의 등장은 초기에는 상당히 광범위하게 적용되었다. 그리고 이는 인터넷의 영향력이 상당히 미미했을 때는 다양성이라는 차원에서 용인되는 부분도 있었다. 하지만 점차 전 세계적으로 인터넷의 사용이 증가하면서 음란물이나 테러관련 표현의 자유 범위, 지적재산권, 프라이버시 침해, 해킹, 인터넷 규제범위와 공간 등 인터넷 상에서 여러 새로운 문제가 등장했다. 이런 상황으로 인해 많은 인터넷 연구자들은 다층적인 시각의 차원에서 인터넷에서 자유와 규제 논의가 시작되었고 이 연구 흐름은 크게 2가지 흐름으로 요약될 수 있다. 각각의 입장이 절대적인 가치를 가지고 있다고 할 수는 없지만 현 단계에서 인터넷의 담론 흐름을 파악하는데 시사점을 제공해 준다(송경재 2008에서 재인용). 첫 번째 연구의 흐름은 표현의 자유에 절대적 가치를 부여하는 사이버 독립공간론(Barlow 1999)이다. 이는 인터넷의 사이버 공간이 오프라인과는 다른 작동 원리와 연계되어 사이버 공간에서 외부의 규제를 반대하는 입장이다. 즉 국가권력의 개입이 없어도 사이버 공간은 잘 운영되고 있다는 전제하에 사이버 공간에서 개인의 자유권을 극대화 시켜야 한다는 논리를 펴고 있다. 1996년 2월 발표된 사이버스페이스 독립선언문(A Cyberspace Indepencence Declaration)이 대표적이다. 두 번째, 사상의 자유시장론(free market of idea) 또는 공공의 광장론(public forum doctrine)으로 이는 정보자유주의자, 사이버 독립공간론의 시각과 대비된다. 이 논의는 다른 기본권에 비해 상대적으로 표현의 자유의 우월적 가치는 있다고 주장한다. 그러나 본질적으로 전통적인 이론이 주장한 바를 차용해, 사상의 공개적 교환이 가능할 때 그릇된 사상과 참된 사상이 표현될 수 있다고 믿어 사회적 교환의 중요성을 강조했다. 그래서 현실공간에서와 마찬가지로 표현의 자유도 법과 제도 내에서 한정되어야 하기 때문에 이에 대한 규정이 필요하다는 입장이다. 종합적으로 본다면, 현실적으로 정보자유주의자들 또는 사이버 독립공간론은 이상에 가까운 것이 사실이다. 이미 사이버 공간은 독립적인 공간이라기보다는 오프라인과 융합되는 컨버전스(convergency) 현상이 나타나고 있기 때문이다. 단지 기술적인 차원에서만이 아니라 사이버 공간과 오프라인 공간은 서로 교호하면서 상호 영향을 받고 주는 관계인 것이다. 때문에 인터넷 가상공간을 현실과 별도의 영역으로 상정한다는 것은 낭만주의적인 접근이자 다분히 이상적인 접근일 수밖에 없다. 그런 차원에서 현대 국가들이 인터넷에 적용하고 있는 것이 바로 규제(regulation)와 관련된 논의이다. 여러 규제 논의에서 국가와 시장의 규제에 대한 연구를 집대성한 골드스미스와 팀우(Goldsmith and Tim Wu 2006, 127-142)에 따르면, 인터넷 규제 논의는 국가의 크기, 중개자인 ISP의 수, 합법적 요소와의 혼합이라는 3가지 변인에 따라 가변적으로 나타난다. 다층위적으로 본다면 첫째, 기간망으로서 도메인 네임통제가 있다. 이 방식은 가장 강력한 국가통제 모델이고 유해 도메인을 접속 차단하는 방식이다. 최근 중국에서 반국가 사범의 사이트나 유튜브를 차단하는 것도 바로 이 방식이다. 둘째 층위는 중개자인 ISP를 통한 통제이다. 가장 널리 쓰이는 방식이면서 국가입장에서는 효과적인 규제 양식이다. 이러한 통제는 임시조치나 지금은 폐지수순에 있는 인터넷 실명제의 실시, 모니터링 의무 부과 등이 대표적이다. 셋째 층위는 개인에 대한 직접 법집행이다. 이는 실제 콘텐츠나 정보 작성자, 유통자, 소비자에 대해 처벌하는 방식이다. 마지막으로, 사후적인 규제로서 법안이 통과되었을 때 발생하는 겁주기 효과도 상당할 것이다. 언제라도 글을 쓰면 잡혀갈 수 있다는 불안감은 글의 작성 시부터 스스로 검열(자기검열)을 야기할 것이다. 그럴 경우 국가는 시장에게는 개인의 정보와 통신을 모니터하고, 감청장치를 설치하는 “시장검열”을 하고 정부정책에 반대되는 글을 쓰거나 말하는 네티즌들은 수사를 함으로 “국가검열”을 네티즌들은 겁을 먹고 ‘자기검열’을 하게 하는 방식으로 감시당하게 되는 것이다(송경재 2009에서 재인용). 현재 전 세계적으로 인터넷에 대한 규제는 이상의 4가지 층위에서 복합적으로 전개되고 있다. 그런데 한국에서는 이러한 4가지 층위의 규제가 ISP인 포털에 집중되는 경향이 있다. 그런데 여기서 놀라운 것은 기존 인터넷 규제와 함께 한국에서는 새로운 특정 사업자를 겨냥한 규제가 만들어 지고 있다는 것이다. 그것이 바로 현재 진행되고 있는 포털 규제법이다. 그렇다면 포털 규제법의 등장 배경은 무엇인가? 이는 단순한 경제민주화나의 갑을 논쟁이나. 과도한 여론형성기능 등의 한 측면을 보아서는 안 되는 문제이기 때문에 복합적으로 고려해야 할 필요가 있다. Ⅲ. 포털을 둘러싼 논쟁의 역사 포털에 대한 논란은 비단 어제 오늘만의 일이 아니다. 본 연구에서는 이를 주요한 이슈별로 묶어서 첫째, 미디어 측면의 2004년부터 2007년까지 진행된 포털의 의제설정기능과 관련한 미디어 논쟁, 둘째, 정치적 측면의 2008년 포털의 실시간 검색어논쟁과 토론방을 둘러싼 좌우 이념 논쟁, 그리고 셋째, 경제적 측면의 2012년 이후 진행되고 있는 포털이 갑을관계를 이용해 골목상권을 죽이는 경제민주화 논쟁과 인터넷 생태계 교란자 논쟁 등으로 구분했다. 1. 미디어 기능을 둘러싼 논쟁; 포털의 의제설정 논쟁 학자들은 2002년 16대 대선에서 노무현 전대통령이 인터넷을 활용한 다양한 정치적 실험이 성공하자 이후 각종 선거에서도 인터넷의 정치적 영향력에 주목하기 시작했다. 선거공간이란 상대적으로 정치적 토론이 확장되는 시기에 인터넷 포털은 다양한 사람들의 의견이 표출되는 여론의 용광로 역할을 하게 되는 것은 당연하다. 이에 두 차례에 걸친 포털의 의제 설정권한을 둘러싼 논쟁이 시작되었다(송경재 2006). 첫 번째 논쟁은 2005년 시민단체에 의해 제기되었다. 당시 <민주언론시민연합>은 한국의 주요 3대 포털인 <네이버>, <다음>, <네이트>의 메인페이지의 뉴스박스(news box)를 2005년 5월 9일부터 6월 17일까지 5주간에 걸쳐 조사해 데이터 4,659건을 분석했다. 분석결과 첫째, 포털의 의제설정은 전통적인 미디어의 의제설정 과정과는 다른 방식, 이른바 뉴스의 전달과정에서 원기사와는 다른 제목변경과 노출시간, 노출빈도 등의 편집권 행사를 통해 2차 게이트키퍼 역할을 하고 있다. 둘째, 포털은 언론으로서 기능과 의제설정, 뉴스 선별 등의 편집과 기사의 공표(publishing)를 하고 있으며 이에 대한 견제와 감시 그리고 언론으로서의 사회 책임성이 필요하다는 점을 지적했다. 이러한 연구결과는 당시 포털의 연성뉴스 전면배치와 함께 사회적으로 포털의 위상에 대한 많은 논란을 야기했다. 논쟁은 시민단체에서 시작되었지만 이후 포털의 자의적인 뉴스편집과 관련한 편향성 내지는 중립성 논쟁을 야기했고 각 포털사에서는 문제의 심각성을 인지하고 자체적인 뉴스편집 가이드라인의 제정과 이용자들이 참가하는 객관적인 모니터링 위원회의 구성, 뉴스의 원문에 대한 수정을 최소화하기 위한 자체적인 정화의 계기가 되었다. 두 번째 논쟁은 2009년 이후 새로운 양상을 띠게 된다. 2009년 <네이버>는 메인뉴스 편집권을 다시 개별 신문사에 위임하는 뉴스캐스트, 그리고 이후에 뉴스스탠드로 전환하면서 기존 뉴스 생산자들과 갈등이 시작된다. 뉴스의 저작권과 관련하여 <네이버>가 각사에서 자율적으로 편집을 할 수 있는 권한을 제공하자, 일부 언론사들은 선정적인 뉴스나 자극성 기사달기에 몰두하게 되었다. 이른바 낚시성 기사 논쟁이 그것이다. 그리고 기존 언론사 기사의 포털 유입 구조가 정형화되어 버린 문제점도 등장했다(장우영․조화순 2012). 이 과정에서 다시 서비스를 개편했지만 일부 언론사들은 기존의 트래픽에 미치지 못해 인터넷 광고 수익이 떨어지는 문제가 발생한 것이다. 기존에는 <네이버>를 통한 네티즌 유입이 가능해졌지만 새서비스에서는 그것이 급격히 감소함에 따라 수익과 트래픽에서 타격을 입게 된 것이다. 이에 따라 포털은 기존 뉴스생산자들과의 마찰이 시작되었다. 결국 이는 이로 인해 뉴스의 의제설정권한을 둘러싼 플랫폼 전쟁으로까지 확산되고 있다. 이 문제는 아직도 진행 중이지만, 오프라인의 영향력 있는 언론사가 중소 인터넷 언론사와 동일한 비중으로 다루어진다는 문제제기도 있으며, 인터넷이 사상의 자유시장이기 때문에 동등한 비중으로 다루어야 한다는 주장이 대립하고 있다. 그리고 이 논쟁은 포털 플랫폼을 통해 얼마나 많은 이익을 보는지에 대한 문제로 확전되어 모든 언론사들이 포털의 과도한 의제설정과 유통권력에 대한 불만을 표시하고 있다는 점에서 타협까지는 쉽지 않을 것으로 보인다. 2. 이념 논쟁; 토론방 이념논쟁과 실시간 검색어 논란 다음으로 포털을 둘러싼 사회적 논쟁은 이념과 실시간 검색이 논란이다. 먼저 이념논쟁은 2004년으로 거슬러 올라간다. 일부 보수 시민단체와 뉴라이트 계열 언론사들이 제기한 것으로 포털의 이념적 경도성이 강하다는 비판에 직면한다. 대표적인 인터넷 토론방인 포털 <다음>의 아고라와 <네이버>의 토론방은 논쟁의 중심에 서게 되었다. 2004년 노무현 전대통령의 탄핵정국과 2008년 미국산 쇠고기 수입반대 촛불시위 과정에서 나타난 포털 토론방의 역할은 상당했다. 2004년은 인터넷 토론방에서 활발한 토론과 함께 다양한 정치적인 의견이 개진되었고 이에 따른 찬성과 반대가 극명하게 드러났다. 2008년 역시 쇠고기 협상을 둘러싼 책임공방과 진실논쟁이 인터넷 포털사이트 토론방을 중심으로 전개되었다. 당시 대표적인 토론방이었던 포털 <다음> 아고라는 진보적인 성향의 네티즌들이 결집하는 공간으로 활용되었으며 토론방에서 만난 네티즌들이 직접 촛불집회에 <아고라>라는 깃발을 들고 참석하기도 해서 주목을 받았다. 하지만 2008년 이후 <정보통신망법>의 임시조치와 지금은 사라진 인터넷 실명제로 인한 정치적인 발언들이 제약당하면서 진보적인 시민단체와 네티즌들로부터 포털이 토론방에서 표현의 자유를 제한하는 정부 규제에 굴복했다고 비판했다. 표현의 자유와 관련하여서는 <구글>의 유튜브가 인터넷실명제를 반대하고 한국에서 철수함에 따라 논쟁이 정점에 달하게 되었다. 하지만 이 과정을 거치면서 포털이 주도하던 토론방의 기능은 심각하게 위축되기 시작했다. 여전히 여론의 용광로 기능을 하고 하루에도 수십만 명, 수백만 명이 방문하며 토론하는 공간으로 유지되고는 있지만, 메인페이지의 중심에서 점차 사라지게 되었다는 비판을 받았다. 이에 대한 역작용으로 진보 시민단체에서는 포털사들이 당시 이명박 정권과 보수 시민단체에 포털이 굴복했다는 비판을 하면서 압박을 가했다.2). 이러한 경향은 2012년 18대 대선에도 계속되었다. 일부 언론인은 포털사이트 <다음>에 대해 비판적인 입장을 유지하며, 대선에서 특정 후보를 지지하고 있다고 비판했다. 논란은 선거가 끝난 이후에도 계속되고 있다. 또 다른 논쟁중의 하나는 검색어(또는 인기 검색어) 순위로 2012년 대선후보들의 룸살롱, 성접대, 콘돔이나 사회적 병리현상인 자살 등의 검색어가 제대로 되지 않는다고 네티즌들에게 비판을 받았다. 사회적으로 실시간 검색어의 영향력은 어제 오늘의 일이 아니다. 공인이나 유명 연예인들도 버라이어티나 토크쇼에 출연하면서 이야기 했던 내용이 바로 검색에 순위 1위를 기록하기도 한다. 그래서인지 심심치 않게 인기 검색어는 당시 많은 사람들이 관심을 가지고 있는 유행어나 여론의 흐름을 알 수 있는 좋은 풍향계 역할을 한다. 일부 포털에서는 매년 검색어를 편집해 책자 또는 연말 특집으로 게시하기도 한다. 검색어 순위는 집단지성(collective intelligence)의 산물이다. 동일 시간대에 많은 사람들이 관심을 가지고 포털 사이트에서 검색을 할 경우, 이 단어가 순위가 상승한다는 것은 관심도를 알려주는 지표이다. 하지만 검색어 순위는 반대로 여론을 왜곡․조작할 수도 있다. 우리가 알고 있듯이 일정한 규모의 사람들이 모여서 동일 검색어를 입력할 경우 이 단어의 순위가 오르기도 한다. 이 결과는 집단지성의 산물이라기보다는 소수에 의해서 여론이 왜곡된 경우라고 할 수 있다. 문제가 되는 것은 포털 검색어가 사회적으로 논란이 되면서 포털 정보검색의 신뢰성에 의문이 더 해지고 있는 형국이다. 논란의 시작은 포털 구조(아키텍처)의 문제에서 찾아야 한다. 한국의 주요 포털 사이트는(포털마다 차이는 있다) 인기검색어 서비스를 기계적으로 설정하지 않는다. 약간의 인위적인 작업이 첨가 된다. 특히 청소년 관련, 사회적으로 논란 또는 범죄와 관련된 단어는 필터링을 하고 있다. 그리고 일부 단어는 성인 인증을 요구하기도 하지만 문제는 사람이 하는 작업인 만큼 항상 실수가 있고, 시차적으로 늦게 대응을 하는 경우가 있다는 것이다. 그런데 문제는 따로 있다. 포털사이트에서 인위적으로 검색어 순위에 손을 대고 있다는 점, 이것이 네티즌들을 자극하고 있는 것이다. 물론 일부 불법정부와 관련된 검색어는 차단할 필요가 있다. 그러나 집단적인 관심이 집중되는 내용을 인위적으로 조정할 경우 자칫 네티즌들의 알권리나 표현의 자유를 위축시킬 소지가 있다는 점에서 여전히 논란 중에 있다. 3. 경제 논쟁; 갑을 논쟁 2008년부터 기존 미디어와 정치적․이념적 문제에 이어 경제적인 문제도 등장한다. 이른바 포털이 사업영역을 확장하는 과정에서 소규모 골목상권에 대한 침해논란이 그것이다 중소 콘텐츠 시장에서 포털 영향력이 강하다보니 일부분에서는 피해를 본다는 것이다. 그리고 대형 포털사가 중소 콘텐츠에서 운영해오던 서비스 영역을 빼앗는다는 문제도 제기되었다. 특히 박근혜 정부 들어 남양유업 등의 경제적 갑을 논란의 와중에서 중소 콘텐츠 서비스 영역에까지 침범하여 이익을 확장했다는 점에서 많은 비판을 받고 있다. 그 중에서 가장 논란이 되었던 것은 부동산 업종과의 마찰이다. 2009년부터 한 포털이 부동산 서비스를 실시했는데 이것이 골목상권의 대표 격인 부동산 서비스업자들을 망하게 한다는 비판에 직면하게 되었다. 검색시장 점유율이 압도적인 포털이 자체적으로 부동산 서비스를 하자, 이에 앞서 비슷한 사업을 해온 업체들이 매출 감소나 도산위기에 직면한 것이다. 지금은 합의가 되어 포털의 부동산 관련 사업이 축소되었지만 골목상권 침해와 관련한 대표적 사례로 비판받았다. 그리고 일부 인터넷 콘텐츠 시장에서도 유사한 사례가 노정되면서 갑을논쟁에 휘말렸다. 물론 이전에도 포털은 검색의 시장점유율이 시장지배적 사업자(독점)로 <공정거래위원회>에 의해 결정되었고, 이에 불복한 포털과 공정위 간의 법정공방도 계속되고 있다. 그러던 것이 2013년에 본격적으로 경제민주화를 명분으로 5월부터 포털들을 상대로 시장지배적 지위 남용 및 계열사 일감 몰아주기 등 불공정 거래행위에 대한 조사를 벌이기도 했다. 사실 그 시작은 포털의 영향력 확대에 따른 시장지배적 지위의 남용이 문제가 되면서 부터이다. 검색만 본다면, 코리안클릭 조사로 지난 5월 기준 <네이버> 점유율은 72.8%, <다음>은 21.3%이고 스마트폰이 적용되는 모바일 분야 역시 <네이버>가 75%를 넘었다. 물론 법적으로 검색기능이 시장지배적 사업자여부에 대한 논란은 있지만 높은 수치인 것은 분명하고 이를 통한 검색광고 수익을 올리고 있다는 점에서 논란이 가중되고 있다. 이는 수치상으로도 잘 나타난다. <네이버>는 2013년 2분기 실적이 매출 7,226억원에 영업이익 1,942억원, 당기순이익 1,227억원을 기록했는데 이중 검색광고는 전체 매출의 46%, 배너광고(디스플레이 광고)는 12%를 차지했다. <다음>도 매출 1,325억원, 영업이익 239억원, 당기순이익 176억원을 기록했는데 매출의 93%가 광고였고 전체 매출의 50%를 검색광고에서 43%는 배너광고에서 얻었다(블로터닷넷 2013/08/09 http://www.bloter.net/archives/160881 검색일: 2013/08/21). 물론 포털도 기업인만큼 이윤을 추구하는 것은 문제가 없다. 그리고 문제가 되었던 부동산 서비스 역시 부정확한 정보의 공정성을 위해 기하기 위한 서비스였고 이것이 부동산 가격의 안정화에 기여했다고 주장하고 있지만 결과적으로 많은 중소상공인의 피해로 인해 시장 지배적 사업자의 지위를 악용하거나 중소 콘텐츠 업자나 상공인들의 영역에까지 문어발식 사업을 확장했다는 비판을 피할 수는 없다. Ⅳ.포털논쟁의 이면 1. 포털의 대응 논리 그럼에도 미디어, 정치적, 경제적 논란의 중심에 서있는 포털이지만, 여전히 인터넷 생태계의 강자로 군림하고 있는 이유는 무엇인가? 그 이유는 무엇보다 첫째, 포털이 가지고 있는 여러 장점 때문이다. 포털은 인터넷에서의 정보 검색기능, 메일과 블로그, 동영상, 커뮤니티, 소셜 미디어 등을 비롯한 다양한 부가서비스와 콘텐츠가 이용 가능한 구조를 가지고 있다. 둘째, 이미 국내 포털에 익숙해 있는 포털 사용자에게 익숙한 경로 의존성(path dependency)의 법칙이 작용하고 있다는 점도 부인할 수 없다. 포털 사용자들 상당수가 자신에게 편리한 포털 사이트를 초기 화면으로 설정하고 있다. 그리고 인터넷 사용에서 특정한 정보검색과 특정한 메일서비스를 이용하고자 하는 사용자 특성이 그대로 유지되면서 오늘날 사용자 경로의존성으로 반영되고 있다. 셋째, 앞서의 두 가지 이유로 인해, 결과론적으로 포털은 인터넷 생태계의 정점에 이미 서 있기 때문이다. 포털은 비즈니스 차원에서 게임, 검색광고, 금융, 상거래 등의 다양한 인터넷 비즈니스 생태계를 아우르고 있으며 정보 저장고(아카이브) 역할을 수행하고 있다. 한편, 앞서 살펴본 세 가지 영역의 논쟁에 대해서 포털도 대응하고 있다. 첫 번째, 검색의 시장지배적 사업자 논쟁에 대해서는 자신들의 검색시장 점유율은 이용자 선택에 의한 것이기 때문이며, 검색은 다수의 포털을 동시에 사용하는 경우가 많기 때문에 이를 단순히 수치적으로 평가할 수 없다고 반발하고 있다. 특히, 이는 구글의 예에서 많이 다루어지고 있다. 세계적으로 1위 검색포털은 구글이다. 구글은 미국만이 아니라 영어권, 불어권, 독어권, 스페인어권 등에서도 1위를 유지하고 있다. 하지만 독점이라 규제받지 않는다. 이용자 선택에 의한 결정이기 때문이다. 독점을 통해 부당 이익을 얻는다면 이야기가 다르겠지만 그것이 편의를 도모하는 과정에서 형성된 것이라면 다르게 평가받아야 한다는 것이다. 두 번째, 지금은 비판을 받고 있지만 시장 진입 초기에는 인터넷 콘텐츠 시장 활성화에 포털이 기여한 점도 많다. 인터넷 콘텐츠 유통이 활성화 된 것은 포털의 공도 있다. 시장의 파이를 크게 한 공로도 있다는 것이다. 대표적으로 웹툰시장이 성장하고 음원판매의 유통이 확산된 이면에는 포털 콘텐츠 유통의 공헌도 크다. 그리고 부동산 정보 역시 네티즌들의 부동산과 관련된 허위정보를 막고 공정가격을 확립하기 위한 목적이었고 실제 수익은 거의 없다는 점을 강조한다. 세 번째, 국내 포털이 규제당할 경우 해외 포털사와의 비대칭 규제가 될 수 있다는 우려도 이야기 한다, 마치 초기 아이폰이 도입되었을 때 국내 인터넷 규제가 스마트폰 발전을 가로막은 것처럼 말이다. 지금도 국내 포털은 <정보통신망법>과 <전기통신사업법> 등의 규제를 받고 있다. 그런데 해외에서 서비스를 하고 있는 포털들은 규제의 범위에 포함되지 않는다. 즉 자칫 잘못할 경우 국내포털들만 피해를 볼 수 있다는 이야기다 2. 숨겨진 쟁점 그러나 보다 중요한 것은 사실 최근 포털을 둘러싼 논란의 이면에는 몇 가지 숨겨진 문제들이 포진해 있다. 가장 핵심적으로 포털과 기존 미디어와의 갈등은 심각한 상황이다. 앞서도 지적했지만 포털이 미디어 서비스를 실시한 이후, 기존 미디어와 갈등은 초기 단순한 의제설정기능과 유통구조 문제에서 최근에는 수익구조 문제로 재편되고 있다. 일부 올드미디어에서는 지나친 포털로의 정보독점으로 인해 검증되지 않은 의제설정기능과 여론의 왜곡이 발생하고 있다고 지적한다. 하지만 그 이면에는 언론사들은 포털사로부터 콘텐츠 이용료를 받지만 포털 광고수익에는 미치지 못하고 있다는 불만이 내재되어 있다. 대표적으로 <네이버> 뉴스캐스트 전환이후 광고 수입이 급증했다지만, 그것의 비용대비 투입효과에 대해서는 신문사마다 각기 사정이 다른 상황이고 뉴스스탠드 도입이후 이마저도 현저히 떨어졌다고 한다. 이에 대해 최진순기자는 뉴스스탠드 전환 이후, 일부 언론사들의 트래픽 감소 → <네이버> 뉴스 이용자 감소 → 언론사 및 포털 뉴스정책 변경 → 수용자의 포털 뉴스소비구조 변화 등의 악순환을 예측하기도 한다(최진순 2013/04/03). 그리고 최근 여러 조사에서도 이러한 경향이 계속될 것으로 예측한다는 점에서 기존 언론사들의 위기의식은 커지고 있다. 전자신문 미래기술연구센터(ETRC)가 국내 인터넷 이용자 1000명을 대상으로 한 ‘2010 新 인터넷 조사’에 따르면, 향후 1년 이내 미디어 이용 패턴이 어떻게 변화할 것인지를 묻자 응답자의 65.5%가 포털뉴스가 중요해질 것으로 답변했고, 2위는 SNS가 64.1%였다(전자신문 2011/05/03.). 이는 향후 뉴스소비구조가 포털과 소셜 미디어로 양분될 것이란 점을 예측케 한다. 결국 언론사 입장에서 포털은 동반자이기 보다는 경쟁자이며 자사의 콘텐츠와 정보를 활용해 자사보다 더욱 수익을 올리고 있는 밉상인 셈이다. 때문에 핵심은 수익과 의제설정권한을 둘러싼 힘겨루기라는 시각이 설득력을 얻어가고 있다. 여기에 기존 전통적인 미디어 환경에서 의제설정권한을 독점하고 있던 조선, 중앙, 동아 등의 보수언론사들 입장에서는 이에 보다 민감하게 반응하고 있는 것이다. 때문에 과거에는 국내 사업자를 보호하자고 목소리를 높였던 보수언론도 한국포털을 구글과 비유하며 광고를 하지 않고, 독자적인 수익모델로 인터넷 생태계를 구축하고 있는 구글에게 배우라는 아이러니한 일도 벌어지고 있다. 일부지만 구글에 대한 선망 속에서 흔히 하는 한국 포털에 대한 비판중의 하나가 ‘악해지지 말자(Don’t be evil)‘라는 구호를 한국의 상황에 빗대는 정치인과 언론인이 있다. 이러한 단순 비교는 한국과 미국의 인터넷 환경에 대한 몰이해에 기인한다. 그 이유는 단 한가지다. 구글은 검색엔진을 기반으로 성장한 회사이다. 광고 수익은 부차적이다. 그러나 한국의 포털은 광고수익이 없으면 문을 닫아야 한다. 그리고 시장의 규모도 틀리다. 구글은 전 세계에 무수한 검색엔진을 팔수가 있다. 하지만 한국포털은 다른 부가서비스나 광고가 없으면 유지가 되지 않는다. 그것은 어쩔 수 없는 한국 포털의 한계이다. 그렇기 때문에 해외진출도 쉽지 않은 것이 현실이다. 또 다른 문제점은 정치집단들의 의도도 변수가 되고 있다. 포털 관련한 문제가 불거지면서 보수와 진보, 여야를 막론하고 비판에 앞장섰다. 그런데 시간이 흐르면서 정치적인 논쟁으로 변질되면서 핵심적인 슈퍼갑 논란 문제는 업계의 자율적인 노력으로 해결되는데, 여전히 정치권에서는 규제관련 입법논란이 이어지고 있다. 이는 과거 남양유업이나, 대형마트와 재래시장 때와는 다른 양산으로 정치적 쟁점이 되고 있다. 여기에 사용자들인 네티즌들의 의견은 전혀 반영되지 않고 정치적인 논쟁으로 변질되었다. 이미 포털은 2007년 대선에서 <네이버> 포섭론, 2008년 <다음> 아고라 압력 등으로 곤욕을 치룬바 있다. 일부 정치권에서는 긴 안목으로 보기 보다는 시류에 부합해 마치 때 만난 고기처럼 포털규제법을 준비하고 있다. 포털을 언론사로 구분하고 사회적 책임을 부과하고, 업종규제 등 기업집단(재벌)에 준하는 규제론도 나오고 있다. Ⅴ.결론에 대신하여 : 선(先) 자율규제와 진흥, 후(後) 외부규제를 제안하며 이처럼 포털을 둘러싼 논란은 복합적 갈등의 재생산이라고 표현할 정도로 복잡하다. 특히 핵심적으로 포털과 기존 미디어와의 갈등, 정치적인 이해관계, 그리고 경제민주화에 따른 을의 입장 대변 등으로 인한 환경이 조성되면서 더욱 부각된 점이 많다. 사실 포털을 둘러싼 논란은 어제오늘의 일이 아닌데 이것이 최근에 부각되고 있는 것은 갑을논쟁의 와중에서 포털의 사업영역확대, 부동산 서비스 업자들의 반발 등으로 인한 것이고 이것이 일부 언론사들의 확대재생산에 기인한 것이라 할 수 있다. 엄밀히 말하자면 여러 논란은 그만큼 포털 사용자들이 증가하면서 영향력이 커졌기 때문이다. 특히 한국적 맥락의 진보-보수가 극단적인 대립을 하는 언론환경에서 포털의 뉴스유통 권력은 양진영으로부터 비판을 받을 소지가 있는 것이 사실이다. 물론 이는 기계적인 중립을 표방하며 언론사의 사회적 책임을 피해가려한 포털의 전략도 문제가 있었다. 사실 미국, 일본, 영국 어디에도 포털과 관련된 논쟁은 없다. 이는 한국의 언론환경과 정치적 맥락, 시류적인 요인이 결합된 것이라 할 수 있다. 그런데 이 시점에서 우리가 조금 더 주목해 보아야 할 것이 있다. 과연 포털이 어느 정도의 문제를 가지고 있는 것인지, 그리고 그러한 문제점이 사회 전반적으로 어떤 피해를 주고 있는지에 대한 평가가 필요하다. 사실 포털은 기업이다. 기업이기 때문에 영리추구를 꾀하는 것은 필수적이다. 여기에 포털이 별도의 큰 투자가 없다는 인터넷 산업에 대한 몰이해가 투영되면서 마치 큰돈을 투자하지 않고 서비스를 하고 있는 것처럼 알려져 있다. 하지만 그 이면에는 포털 사용자들이 무료로 이용하고 있는 다양한 서비스를 생각해 보아야 한다. 거의 무한정에 가까운 메일 용량과 커뮤니티, 소셜 미디어를 활용하고 있으며 새로운 정보를 찾고, 다양한 부가 서비스를 무료로 얻고 있다. 다만 그것이 고급정보일 경우 유료로 판매되고 있다. 하지만 포털 상의 웬만한 정보는 거의 무료로 전 국민에게 보급되고 있다. 사실상의 정보의 무상제공에 가깝다. 수익을 보전하기 위한 여러 사업을 고민할 수밖에 없는 것이다. 사실 기존의 기업들과 언론사들도 이런 문제는 마찬가지 일 것이다. 물론 인터넷 생태계 발전에서 포털이 전혀 잘못을 저지르지 않았다는 것은 아니다. 포털 역시 사업전개과정에서 미디어적인 차원에서 정치적 논란의 중심에서 그리고 경제적 약자에 대한 일정한 지위남용을 한 부분은 사실이다. 그리고 사용자들의 표현의 자유를 지키려는 노력보다는 정부의 규제에 순응하고, 책임을 전가한 측면도 있다. 기업의 입장에서 정부규제에 저항하기는 쉽지 않을 것이지만 가장 중요하게 사용자의 권익보호와 개인권을 지켜주기 위한 노력이 조금 부족했다. 이러한 여러 비판에도 불구하고, 포털이 한국 인터넷 신업에 미친 긍정적인 기여는 정당한 평가를 받아야 한다. 포털은 불모지나 다름없던 인터넷 환경을 대중적으로 확산했고 <다음>의 한메일과 커뮤니티, <네이버> 검색과 블로그, <네이트>의 사이월드 운영으로 전 국민이 무상으로 사용하는 인터넷 서비스를 제공하고 있다. 그리고 한글로 구축된 정보 아카이브를 구축해 전 세계적으로 구글이 위력을 발휘하지 못하는 몇 안 되는 토종 포털로 성장했다. 오프라인 공간에서 만약 이러한 서비스를 누리려면, 엄청난 비용을 지불해야 할 것이다. 그것을 무상으로 운영하고 있다는 점은 분명한 포털이 가지고 있는 장점이다. 그렇다면 이제 해답은 분명하다. 포털이 가지고 있는 장점과 사용자들의 편의성을 증진시키고, 인터넷 산업의 공생을 위한 다각적인 대안을 고민이 필요한 시점이다. 필자는 그것을 과도한 규제입법을 우선하기 보다는 장기 로드맵으로 선(先)자율규제와 진흥, 후(後) 외부규제라는 원칙을 제시하고자 한다. 물론 이는 여러가지 시간상, 절차상의 어려움이 있다. 여전히 포털이 인터넷 생태계의 파괴자라는 인식이 팽배해 있기 때문이다. 하지만 보다 거시적인 관점에서 한국형 포털의 전망을 제시하고 장기적으로 인터넷 산업의 발전을 고려한다면 순간적인 규제법만을 만드는 것은 문제가 있다. 그리고 그 중심에는 사용자들이 편리하게 사용할 수 있다는 대원칙이 공감되어야 한다. 정치권과 규제당국도 포털의 공과를 잘 파악하고 인터넷의 법칙에 맞는 진흥과 규제를 적절히 배치하는 법안을 준비해야 한다. 이를 위한 전 단계로 정부와 국회, 학계 차원에서는 몇 가지 미진한 포털의 법적지위에 대한 논의를 시작해야 한다. 포털이 가지고 있는 산업적인 특성을 고려하여 오프라인 기준의 법제도가 아닌 온라인 기준의 법제도에 대한 지속적인 연구가 필요하다, 그리고 이 과정에서 만들어진 결과물을 바탕으로 최대한의 산업 진흥과 최소한의 규제를 실시해야 할 것이다. 그리고 포털 역시 과도한 시장 확장보다는 중소 콘텐츠 업체와 상생할 수 있는 원칙을 가지고, 내실 있는 서비스를 개발하고 국제경쟁력을 갖추어 나가야 할 것이다. 때문에 먼저 선행되어야 할 것이 국내 인터넷 생태계의 활성화를 위한 자율적인 노력이다. 외부에서 강제되는 규제가 능사가 아니라 사업자들 간 협력의 상생모델을 차분히 마련해야 한다. 문제점은 개선하고 고쳐 나가면 된다. 그런 차원에서 비록 늦었지만 <네이버>가 부동산 서비스 사업에 대한 철수와 동반성장을 위한 상생협의체를 구성하고 벤처창업․문화 콘텐츠 육성을 위해 펀드를 조성한다는 것은 기업의 사회적 책임과 인터넷 산업의 발전을 위한 좋은 사례가 될 것이다. 이러한 선 자율규제의 노력이 있다면 포털의 부정적인 문제점은 스스로 정화될 소지가 있다. 그 이유는 포털을 이용하는 네티즌들이 바로 국민여론을 만들기 때문이다. 항상 포털은 사용자 편의성을 중요시하고 나름대로의 사회적 책임을 수행하기 위한 자각과 노력을 게을리 해서는 안 될 것이다. 그리고 포털도 기업의 이익도 중요하지만 인터넷 생태계의 정상에 있기 때문에 일부 문제점에 대해서 개선방안을 수용하고 새로운 인터넷 생태계를 만들기 위한 다각적인 노력을 기울여야 할 것이다. < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > 송경재(경희대학교 인류사회재건연구원 교수))의 다른기사 보기