공직선거법 개정방향 토론문--장재영(중앙선거관리위원회 법제과장

공직선거법 개정방향 토론문

장재영(중앙선거관리위원회 법제과장)  |  webmaster@selfgo.org

승인 2013.08.11  10:48:34

유권자의 표현의 자유, 후보자와의 소통 활성화 방안 김달수 / 경기도의원 정치 불신과 무관심의 블랙홀에서 빠져 나오기 선거전이 불붙어도, 시민들은 극도의 정치 불신과 무관심으로 인물과 정책에는 도무지 관심을 갖지 않는다. 지방선거는 더 심각하다. 근본적으로는 중앙정치의 갖가지 변수들이 정책선거를 처음부터 불가능하게 만들기도 한다. 명함을 받지 않으려 후보자를 피해 저만치 돌아가고, 마지못해 받더라도 발길을 돌리자마자 구겨버리거나 쓰레기통에 던져버린다. 관심을 보이는 주민들은 정당을 물어보는 게 거의 전부다. 이미 주어진 정당구조의 틀 속에서 판단하려는 편의적 관심이 대부분이다. 어느 학자가 정치에 무관심한 유권자들을 ‘합리적 무지’라고 분석한 적이 있다. 그놈이 그놈 같은데 머리 아프게 인물을 비교하고 정책을 평가하느니 차라리 관심 갖지 않고 모르는 게 합리적이라는 말이다. 지방선거는 4대 선거가 한꺼번에 치러지기 때문에 유권자들의 판단은 더욱 어렵다. 집으로 배달되는 공보물만 20장이 넘는다. 그래도 우리 지역은 적은 편이다. 선거구에 따라 30장에 가까운 경우도 있다. 그러잖아도 관심 없는데 뒤죽박죽 뭉텅이로 배달되는 그 많은 공보물을 꼼꼼하게 비교하며 후보와 공약을 평가하기란 웬만한 인내와 관심이 없고서는 불가능한 것이었다. 지역일꾼과 풀뿌리 생활정치인을 뽑는다는 취지가 무색하다. 공원에서 만난 사람들은 한결같이 누가 누군지 모르겠고, 선거가 너무 복잡하다는 것이었다. 공보물에 도지사부터 기초의원까지 간단하게 소개한 한 장짜리 안내문만 있었어도 달랐을 것이다. 무관심과 무성의한 선거제도, 그리고 중앙정당들의 패권 앞에 풀뿌리 생활정치는 설 곳을 잃어버렸다. ○ 공보물에 도지사, 도의원, 시장, 시의원, 교육감, 교육의원 등 자치계층별 후보자들에 대해 한 눈에 볼 수 있는 개괄적인 소개 자료와, 정당공천제 유무에 대한 설명도 있어야 한다. ○ 선거운동 기간 동안 국회의원과 지방의원들도, 가구마다 배달되는 공보물 이외에 후보자에 대한 정보와 정책을 담은 홍보물을 자유롭게 배포할 수 있게 해야 한다. 인물을 홍보하고 또한 평가할 수 있는 다양한 정보채널 제공 현재 후보자를 알 수 있는 것은 명함과 공보물이 전부. 후보자를 알 수 있는 것은 그의 이력이다. 후보자 등록 전에는 자신의 이력이 있는 명함도 돌리지 못한다. 공론의 과정이 빠진 민주주의는 요식행위에 불과하다. 이번 선거를 치르면서 또 하나 절실하게 느낀 것이 후보검증시스템의 부재이다. 유권자들이 후보를 판단할 수 있는 것은 명함과 선거공보물 뿐이다. 합동연설회도 없어 졌으니 공약과 정책에 대한 검증과정이 전혀 없는 것이다. 개인 연설이야 자기홍보에 불과한 읍소 수준이다. 갈수록 정치무관심이 높아지는 상황에서, 공보물 하나로 알아서 판단하라는 던져주기식 후보검증은 민주주의의 요구와 맞지 않는다. 정당공천이 검증과정이라고는 하지만 인물을 중심으로 판단할 뿐이다. 정책과 공약, 그리고 지역의 현안에 대한 판단능력은 토론이 그나마 효과적이다. 대안을 제시하면, 법으로 각종 단체에서 주최하는 공개토론회를 몇 회 이상 의무적으로 참석하게 하는 것이다. 그렇게 되면 후보들도 긴장감을 가지고 선거운동에 성실하게 임할 것이다. 그것이 유권자에 대한 책임과 지역의 현안에 대하여 관심을 갖게 하는 대안이 될 것이다. ○ 시민단체들도 실내나 공원 등 공공장소에서 자유롭게 후보자 초청토론회를 할 수 있어야 한다. ○ 선거운동 기간이 아니더라도, 타운홀 미팅 등 다양한 방법으로 후보자와 정책을 홍보할 수 있게 자율성을 부여해야 한다. ○ 홍보물의 비용에 대해서만 제한을 두고 방법에 대한 제한은 없애야 한다. 정당의 책임정치 강화를 위한 제도 정당에 따라 지역 정책이 다르고, 공천 인물들의 경향이 차별성이라도 있으면 정당공천제가 의미 있을 것이다. 그러나 우리 지역의 경우를 보아도 정책과 인물 경향성으로는 정당을 판단할 수 없었다. 유일한 판단 근거는 오로지 번호뿐이다. 특히 선거구도가 대통령의 중간 평가적 성격을 갖는 중앙정치의 대리전으로 치러지면서 지역의 현안이나 정책 및 공약이 전혀 부각되지 않았다. ○ 후보자를 공천한 정당은 자 당 후보에 대한 지속적 정책지원과 관리방안 및 후보자 및 당선자가 당선이 무효화 되거나, 법적 판결을 받으면, 그에 대한 정당의 정치적 패널티를 제시한 정당의 공약을 별도로 제시해야 한다. 지방의원도 최소한의 후원금 모금을 인정해야 정치자금에 대한 서복경님의 의견에 공감한다. 현재 15% 이상을 득표해야 법적 선거운동 기간 동안에 쓴 비용을 보전 받는다. 물론 예비선거운동기간에 들어간 비용은 전혀 보전 받지 못한다. 이러한 비용을 감당하지 못하는 후보자는 법에 보장된 행위도 못하는 경우가 있고, 하더라도 막대한 부채를 감당해야 한다. 따라서 지방의원을 포함한 모든 공직 후보자들에게 정보공개의 원리와 투명성을 확보할 수 있는 방안을 만들어 놓고 일정액의 후원금이나 선거자금을 모금할 수 있는 제도를 마련해야 한다. 유권자 선거자유 확대를 위한 공직선거법 개정론 토론문 김종철 / 연세대학교 법학전문대학원 교수 1. 토론의 자세와 범위 조성대 교수님과 서복경 박사님이 다양한 이론적 실증적 논편을 통해 선거법의 자유화와 민주화의 필요성과 대안을 제시하여 주신데 대하여 감사드립니다. 두 분의 논증에 원론적으로 찬성하는 입장에 있으므로 별도로 비판적 논점을 제시하기 보다는 발제자들의 논증상 전개된 논거를 일반적인 헌법 및 정치이론의 관점에서 보충하는 몇 가지 사견과 이와 관련한 개별적 개선안을 제시할 때 고려해야 할 입법형성권의 한계문제와 구체적인 대안 몇 가지를 제시하는 것으로 토론에 갈음하고자 합니다. 2. 선거의 헌법원리적 기초 : 자유민주 기본질서와 정치의 본질 가. 헌법의 기본질서로서의 자유민주적 기본질서 대한민국은 주권이 국민에게 있는 민주공화국으로서, 모든 정치사회질서가 국민이 개인으로서 가지는 불가침의 기본적 인권을 보장하고 국가권력이 민주적으로 구성되고 운영되는 자유민주적 기본질서를 근간으로 합니다. 민주공화국의 주권자인 국민은 모든 국가권력의 시원(始原)이며, 이 통일체적 국민을 구성하는 개인으로서의 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치에 기초하여 스스로 양심에 따라 사상을 형성하고 그 사상에 따라 민주공화국의 정치과정에 적극적으로 참여함으로써 국가구성원으로서의 공적 자율성(public autonomy)을 실현합니다. 정치적 표현과 활동의 자유는 이런 공적 자율성 실현의 핵심적 요소가 되므로 자유민주적 기본질서의 정당성은 이러한 자유의 ‘최대한의 보장’에 터잡고 있습니다. 즉, 국민의 정치적 의사형성과 전파를 통하여 국민간 정치적 유대를 확장하는 정치적 표현과 활동의 자유는 자유민주적 기본질서의 핵심을 구성하는 것입니다. 나. 정치의 본질 한편 정치란 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 국민이 가지는 기본적 인권이나 이해관계를 적정수준에서 제한하고 조정하는 것을 의미합니다. 이러한 인권이나 이해관계간의 조정은 사회생활에서 개인들간에 자율적으로 이루어지기도 하지만 국가권력을 매개로 강제력을 동원하여 이루어지는 것이 불가피합니다. 그런데 이런 강제적인 이해관계의 조정이 그에 따라 영향을 받게 되는 주권자인 국민의 의사를 존중하지 않고 이루어질 때 민주공화국은 빈껍데기뿐인 구호로 전락하고 국민주권은 장식에 지나지 않게 될 것입니다. 따라서 국가권력을 중심으로 하는 정치의 실현과정이 자유롭고 민주적이어야 하는 것이 자유민주적 기본질서인 것입니다. 다. 선거의 정치성과 그 전제조건으로서의 정치적 자유 정치는 모든 국민생활의 기초를 이루는 것이어야 하며 일상생활 속에서 끊임없이 실천되어야 할 뿐만 아니라 선거를 통해 국민대표를 선출하고 국민대표기관을 구성하는 과정에 가장 완벽하고도 충실하게 구현되어야 합니다. 만일 국민대표기관이 자유로운 국민의 의사소통에 의해 구성되지 못할 경우 국민대표기관이 국민의 기본적 인권을 제한하는 행위의 정당성이 훼손되고 대의민주주의가 위기에 처하게 될 것이기 때문입니다. 즉 정치과정의 꽃인 선거는 무엇보다 자유로운 국민의 표현과 활동이 최대한 보장되는 것이어야 합니다. 3. 선거규제의 의의와 한계 - 선거규제의 목적과 지향가치의 측면에서 선거의 본질이 국민대표의 정당한 선출에 있다고 한다면 그러한 정당한 선출을 방해할 수 있는 기회의 불평등한 향유는 오히려 국민의 민주적 의사형성을 저해할 수 있습니다. 특히 사유재산제를 인정하는 현실 속에서 선거운동의 기회가 경제적 사회적 이유에 의해서 불평등하게 되어서는 민주주의의 기초를 위협하는 결과를 낳을 수 있습니다. 돈이나 사회적 지위가 국민대표를 결정하는 것이 아니라 주권자인 국민의 의사를 충실히 대변할 수 있는 대표자를 자유롭게 선택할 수 있어야 하는 것입니다. 헌법 제116조가 선거운동에 있어 기회균등의 원칙을 선언하고 선거에 관한 경비를 원칙적으로 공적 책임으로 규정하고 있는 것은 이러한 공정선거의 원칙을 반영한 것입니다. 결국 자유선거는 본질적으로 평등하게 선거과정상의 왜곡현상이 없도록 질서를 유지하고자 하는 공정선거와 동전의 양면을 구성합니다. 하지만 공정선거의 요청은 자유선거를 실현하기 위한 수단적 성격을 가지는 것이며 이를 기화로 선거의 본질인 자유로운 선택권을 방해할 수 있는 가능성을 정당화하는데 함부로 오용되어서는 안 됩니다. 특히 자유선거의 핵심은 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하여 후보자에 대한 공직적격이나 추진정책의 타당성을 심사할 수 있는 충분한 기회가 보장되는데 있으며 이를 위축시키는 과도한 제한은 자유선거의 본질을 훼손할 수 있습니다. 따라서 자유로운 선거권의 보장을 저해할 수 있는 정치적 표현과 활동의 자유에 대한 규제는 매우 엄격한 요건 하에서 필요 최소한에 그쳐야 함은 당연한 헌법적 요청입니다. 특히 표현의 자유를 행사하는데 대한 제한의 방법으로 가장 강력한 제재인 형사처벌을 부과하는 경우는 더더욱 엄격한 기준에 따라 제정된 법률에 의하여 그 “필요한 범위”내에서 과도하지 않은 수단을 사용하여야만 한다는 것이 문명국가의 보편적 원리입니다. 발제자들이 사전선거운동 금지법률의 위헌성판단의 준거로 제시하고 있는 과잉금지의 원칙이나 명확성은 원칙은 이러한 보편적 원리의 핵심요소라고 할 것입니다. 전체주의와 자유민주국가의 구별은 근원적으로 이와 같이 정치적 표현의 자유를 엄격히 보호하느냐의 여부에 따라 이루어진다고 할 수 있습니다. 4. 규제 지향적 정치관계법의 총체적 문제점 오늘 토론회의 주요한 비판대상인 유권자의 선거자유의 문제는 그와 관련한 개별적 법률조항 자체의 위헌성을 분명히 하는 것도 중요하지만 공직선거법(“공선법”) 전체, 나아가 정치관계법 전반의 규제일변도적 본질이나 성격과 함께 종합적으로 검토되어야 합니다. 현행 공선법은 자유선거가 원칙이고 그에 대한 규제가 예외여야 한다는 헌법정신에 역행하는 매우 다양하고 광범위한 규제 장치를 마련하고 있습니다. 예를 들어, 사전선거운동금지와 결부된 선거운동의 기간이 매우 짧게 제한되고 있고, 선거운동에 해당하는 행위 자체가 매우 협소하게 설정되어 있으며, 선거운동의 주체가 엄격한 통제를 받으며, 선거비용 또한 규제되고 있으며, 선거운동 매체의 한정적 열거, 호별방문 금지, 여론조사공표제한기한의 설정 등 방법상에 다양한 제한이 설정되어 있습니다. 이로써 국민의 자유로운 정치참여와 표현의 자유는 공선법에 의해 예외적 자유로 전락하고 만 상태입니다. 그러나 문제는 공직선거법에 국한된 것이 아닙니다. 또 다른 정치관계법인 정당법은 정당원의 자격을 과도하게 제한하고 정당의 설립과 조직형성의 자유도 엄격하게 규제함으로써 국민의 정치참여를 위축시키고 결국 국민의 민주적 정치역량이 성장할 수 있는 기회를 박탈하고 국민을 정치적으로 극도로 수동화함으로써 사회전반의 정치수준을 퇴행시키는 심각한 문제를 안고 있습니다. 우리 사회에서 소위 ‘탈정치’ 혹은 ‘반정치’의 분위기가 팽배하게 되고 지속적으로 ‘새 정치’에 대한 열풍이 주기적으로 반복되는 것은 이처럼 규제일변도의 정치질서에 따른 정치의 위기에 대한 반작용적 성격이 짙습니다. 물론 선거운동의 자유와 정치적 표현의 자유가 절대적 자유일 수 없다는 점, 과거 정치사에서 불법타락선거의 폐해가 적지 않았다는 점 등에서 일정한 규제가 불가피한 점을 부인할 수는 없습니다. 그러나 민주화이후의 우리 사회의 변화를 효과적으로 반영하여 자유민주주의 수준을 높일 책무가 입법자, 궁극적으로 국민에게 주어져 있습니다. 민주화과정에서 전면적이고 공공연한 관권선거의 가능성은 상당부분 해소되었고, 금권선거의 문제도 정치자금이나 선거비용에 대한 규제 및 선거감시제도의 발달로 상당한 진전을 보이고 있습니다. 따라서 “말은 풀고, 돈은 묶는” 선거규제의 기본지향을 효과적으로 구현하기 위하여 정치과정 특히 선거 연계 표현행위와 활동에 대한 규제는 완화되는 것이 시대적 요청입니다. 5. 선거규제에 대한 입법자의 형성권 존중론의 문제점 우리의 입법현실에서 규제일변도의 선거 및 정치법제가 만연하게 된 이유의 하나는 이에 대한 헌법적 통제장치로서의 사법적 위헌판단 메카니즘이 자유민주주의의 근간으로서의 정치적 자유의 위상과 자유선거의 중요성을 외면하는 경향을 보여주는데 기인합니다. 특히 이런 규제지향적 선거입법에 대한 위헌성판단척도나 밀도가 선거규제에 대한 입법자의 광범위한 형성권에 대한 존중을 이유로 약화되고 있는 것은 대한민국에서 민주화이후의 민주주의를 위협하는 중요한 한계를 지니고 있습니다. 즉 선거권을 비롯하여 정치적 표현과 활동의 자유를 과도하게 규제하는 입법을 합헌으로 판단하는 근거로 입법권에 대한 존중을 내세우는 것은 최소한 다음 두 가지 이유에서 그 헌법적 정당성을 인정하기 힘듭니다. 첫째, 입법권은 주권자인 국민으로부터 위임받은 권력이고 그 위임권력에 의해 주권자의 자유로운 국가권력구성권을 제한하는 것은 다른 기본권을 제한하는 것과는 차원을 달리하여 대표자가 주권자를 구성하는 유권자의 자유를 제한함으로써 대의민주주의의 핵심요소인 대표자와 주권자의 역할분리관계의 토대에 자충적 효과를 유발하는 특성이 있기 때문에 선거관련규제는 자유민주적 기본질서의 기본가치를 최대한 존중하는 차원에서 엄격하고도 신중하게 예외적으로 채택되어야 합니다. 둘째, 입법자인 국회의 구성원들이 바로 그 입법의 적용을 직접적으로 받는 대상자들이라는 점에서 일반적인 입법권의 행사와 구별되는 특성이 있다는 점도 과도한 선거운동규제가 엄격한 조건하에서 예외적으로만 인정되어야 하는 이유가 됩니다. 특히 국회의원선거제도의 경우 이익 충돌의 법리가 적용될 여지가 있음을 유념해야 합니다. 물론 입법권을 국회의원으로 구성되는 국회가 행사하여야 한다는 의회민주주의의 대원칙을 정면으로 부정할 수는 없다고 하더라도 오히려 이해당사자에 의한 게임의 규칙 제정은 그 형성권의 정도에 있어서의 축소가 불가피하며 만일 현역국회의원들과 그들의 정당에게 유리한 입법형성에 대해서는 헌법원리에 의한 헌법재판적 통제와 국민에 의한 민주적 통제의 필요성이 존재하는 것입니다. 결국 주권자인 국민의 자유로운 선거권의 행사와 민주주의를 억압할 수 있는 과도한 선거규제는 입법형성권의 논리로 정당화되기에 근본적인 한계가 있음을 분명히 하여야 합니다. 특히 국민주권과 대의민주주의 실현의 핵심요체인 선거운동과 정치적 표현의 자유에 대한 제한이 엄격한 헌법적 통제 하에 있음은 의문의 여지가 없고 이러한 헌법적 통제의 가능성을 광범위한 입법형성권을 빌미로 거부할 수 없습니다. 6. 개별 대안의 검토 - 청소년의 참정권과 정치활동의 자유 보장을 중심으로 가. 청소년 선거권 제한의 현황 현행 공직선거법은 선거연령을 선거일 현재 19세로 정하고 있습니다. 선거연령의 입법적 연혁을 살피자면, 제헌헌법부터 제2차 개헌시까지는 대통령부통령선거법과 국회의원선거법에 21세 이상으로 규정하였으나, 제3차 개헌(1960. 6. 15. 개정)부터 제8차개헌 헌법까지는 헌법에 20세의 규정을 두었고, 현행헌법은 선거권연령에 대한 정치권의 합의가 불가능하여 법률에 위임하였습니다. 따라서 현행 공선법이 제정되기 전까지는 개별 선거법에서 20세 이상으로 제한하였으나, 2005.8.4. 법률 제7681호에 의해 현재와 같이 19세로 조정되었습니다. 헌법재판소(헌재)는 1997.6.26. 96헌마89결정이나 2001.06.28, 2000헌마111에서 “선거권연령은 선거권행사에 요구되는 정치적 판단능력의 수준을 설정하고 일정 연령집단의 정치적 판단능력의 보편적 수준을 파악하는 일이 기본적으로 요구된다. 그런데 대의민주제에서 선거권행사에 요구되는 최소한의 정치적 판단능력의 수준과, 또 일정 연령집단의 정치적 판단능력의 보편적 수준을 계측할 객관적 기준과 방법이 없다. 그리고 이러한 사항의 판단에 관하여 우리 재판소가 입법자보다 고도의 전문적 식견을 가지고 있는 것도 아니다.”(헌재 1997.06.26, 96헌마89)는 소극적 자세를 기본적으로 견지하면서 선거연령을 20세로 정하는 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 바 있습니다. 그러나 선거연령 제한의 헌법적 근거를 설정함에 있어서의 헌법적 고려사항을 면밀히 고려할 때 헌재의 다수의견의 판시태도는 비판의 여지가 상당합니다. 보통 선거연령을 입법으로 정하는 문제는 선거의 헌법적 의의, 선거와 관련한 헌법적 원칙의 규범적 의의와 같은 원리적 측면 외에도 “국민의 정치적 의식수준 및 전반적인 교육수준, 국가와 사회의 민주화의 정도, 언론의 자유의 보장 정도, 비교법적인 관점에서 세계 각국의 추세 등” 현실적 상황을 고려하여 결정해야 할 사항이며(헌재 1997.06.26, 96헌마89)설령 헌법상 선거제도에 관한 국회의 입법형성에 있어서의 재량을 존중한다고 하더라도 입법정책적으로 국민주권주의와 보통선거의 원칙 등 헌법정신과 국민의 교육수준의 향상 등 사회상황의 변화를 고려할 때 선거연령은 낮추어야 할 필요성이 강하게 요청되기 때문입니다. 나. 선거연령 제한과 관련한 헌법적 고려사항 (1) 선거연령 결정시의 입법재량권의 한계 - 보통선거원리의 엄격한 적용의 필요성 자유민주주의가 지배적인 지배이념으로 등장한 근대시민혁명 이후에도 선거권은 ‘교양있는 시민’으로 상정되는 높은 수준의 지적 능력을 갖춘 자나 ‘재산권을 가진 시민’으로 상징되는 공동체의 운영경비인 조세납부능력을 갖춘 자와 같이 지적 능력과 자산 능력을 고려하여 제한적으로 선거권을 부여하는 제한선거가 원칙이었습니다. 그러나 향후 재산과 국민의 주권행사는 무관하여야 하며, 선거에서의 투표권은 후보와 정치세력에 대한 최소한의 지식과 판단능력만으로 행사될 수 있어야 하고 최대한의 전문성을 요청하지 않는다는 인식이 보편화되어 보통선거의 원칙으로 전환된 것입니다. 즉, 보통선거의 원칙은 국민주권주의에 따라 국가권력의 지배를 받는 국민과 국가권력의 형성과정에 관여하는 국민은 사실상 일치할 것을 요구한다는 민주주의의 정신에 따라 국민의 선거권을 부인하는 것은 예외적 사유가 특별히 인정되는 경우에 한정됨을 확인하여 선언한 것이므로 그 기준이 되는 선거연령의 산정 또한 엄격한 기준에 따라 헌법과 선거제도 기타 국민의 지위와 관련한 법률의 체계적 해석과 조화를 이루어야 할 것입니다. 또한 헌법 제24조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 따라 선거권을 가진다고 규정하고 있음. 선거권의 보장방법에 대한 의회의 입법재량을 인정하는 규정이기는 하지만 이 조항이 선거권의 인정여부에 대한 ‘광범위한’ 재량권을 인정하는 것으로 이해하는 것은 국민주권주의와 보통선거의 원칙이 지향하는 민주주의 정신에 합치하지 아니하는 해석입니다. 헌법 제24조의 ‘개별적 법률유보’(법률에 따라 선거권의 구체적 내용과 방법이 형성되는 것)의 성격은 선거권을 인정하기 위해서는 선거제도가 구체적으로 확정되어야 하므로 그 구체적인 선거제도의 내용과 형식에 따라 선거권을 구체적으로 보장할 수 있도록 하는 것이지 입법자가 선거권의 인정여부 자체에 대해 재량권을 폭넓게 가진다는 의미가 아닙니다. 그런 차원에서 일단 선거제도가 형성되고 난 후 선거권을 행사할 수 있는 유권자를 확정함에 있어서 보통선거의 원칙이나 국민주권주의가 요구하는 바는 최대수의 국민이 불합리한 차별 없이 선거권을 인정받도록 제도화할 것을 입법권자에게 명령하고 있는 것입니다. (2) 선거의 기능적 의의와 한계에 따른 청소년의 능동적 시민으로서의 지위 청소년도 국민의 자격을 가지고 있으므로 청소년의 이익을 반영할 수 있는 다양한 경제사회적 현안들에 대해 결정하는 국가권력의 구성과정에 참여할 수 있어야 하는 것이 원칙입니다. 즉 국민으로서의 의무와 권리를 행사할 수 있는 최소한의 인격을 구비한 것으로 판단되는 연령에 도달하였다면 선거권을 인정받아야 할 것입니다. 선거에서의 투표권은, 1인 1표주의에 의하여, 의견의 대표(representation of opinion)가 아닌 권력의 대표(representation of power)를 선출하는 것으로 선거권자의 복합적 동기가 1표라는 매우 제한된 의사표시형태로 귀결되므로 인격이나 판단력의 미성숙에 대한 과도한 편견은 부적절합니다. 한국의 청소년의 정치적 지식과 의식은 헌법상 의무교육의 정착으로 중등교육이상을 이수하는 것이 일반화되었으며 중등교육이상을 이수한 국민이 후보나 정치세력에 대한 최소한의 합리적 판단을 할 수 없다고 쉽게 단정할 수 없습니다. 세계의 대부분의 나라에서 18세를 기준으로 선거권을 부여하고 있으며 오스트리아와 같은 일부 국가에서는 최근 선거연령을 16세까지 낮추고 있는 것이 추세라는 점을 고려하면 선거연령을 19세로 고집하는 것은 민주주의의 수준을 향상시키는 측면에서도 적절하지 않은 태도라고 할 수 있습니다. (3) 국민의 의무이행과 권리행사의 불균형 국민의 선거권을 인정할 것인가의 여부의 타당성을 심사하기 위한 준거는 국방의 의무와 같이 국가의 공적 활동에 투입될 수 있는 부담을 감당할 수 있는 연령과 연계성을 가진다고 강하게 추정할 수 있습니다. 국방의 의무, 특히 병역의무의 이행은 오용될 경우 사회적 해악이 심대한 무기를 휴대하고 관리하며 적과 동지를 구별하고 사회적 공익을 보호하기 위한 임무수행에 대한 적정한 인지 및 이해능력을 갖추고 있다는 기대를 갖춘 연령의 국민에게 부과되어 진다고 할 수 있을 것입니다. 현행 병역법 제8조에 따라 병역의무가 부과되는 연령이 18세인 점을 감안하면 이 정도의 연령은 병역의무와 같은 국민으로서의 의무를 이행할 수 있는 최소한의 지적 능력을 갖춘 것으로 국가가 판정하고 있는 것이며, 이 정도의 중요한 공적 의무를 부담할 수 있는 자에게 핵심적인 국민의 권리인 선거권을 인정하지 않는 것은 모순적인 태도이며 헌법적으로 정당성을 가질 수 없다고 할 것입니다. (4) 청소년의 선거연령과 공사영역의 행위능력과의 불균형 선거권 행사에 필요한 지적 능력과 정치적 판단능력의 또 다른 비교준거로는 공직을 담당할 수 있는 최소능력을 들 수 있습니다. 현행 공무원임용시험령은 8급이하 공무원의 임용기준을 18세(교정·보호 직렬은 20세)로 하고 있으며 기능직 채용시험의 경우에도 역시 18세로 하한선을 정하고 있음. 아무리 하급직이라고 하더라도 공무를 담당할 수 있는 법제상 능력연령과 선거권의 행사가 일치하지 않는 현실을 정당화하기는 매우 어려울 것입니다. 한편 선거연령을 고려할 때 민법상의 성인의제연령이 20세인 점을 논거로 하는 경우가 있으나, 이미 1997년 결정에서 헌재의 4인 의견에서 설시된 바와 같이 사법관계의 안정성과 당사자보호를 추구하는 민법상의 행위능력과 자유로운 국민의 의사형성에 의해 대표를 선출하는데 참여하는 정치적 행위능력을 의미하므로 그 목적과 판단기준이 상이하므로 굳이 양자를 일치시킬 필요가 없습니다. 다. 입법정책적 고려사항 설령 현행 선거법상 선거연령을 19세로 정하는 조항의 위헌성이 부인되는 경우라도 입법정책적으로는 선거연령을 최소한 18세로 인하할 필요성은 매우 높다고 할 수 있습니다. 민주공화국의 주권자인 국민은 모든 국가권력의 시원(始原)이며, 이 통일체적 국민을 구성하는 개인으로서의 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치에 기초하여 스스로 양심에 따라 사상을 형성하고 그 사상에 따라 민주공화국의 정치과정에 적극적으로 참여함으로써 국가구성원으로서의 공적 자율성(public autonomy)을 실현하기 때문에 민주공화국의 시민으로서의 국민은 정치적 존재(zoon politicon)으로서의 정치적 자각과 실천이 매우 중요한 덕목입니다. 이처럼 공적 자율성을 실현할 정치적 주체로서의 시민은 지속적인 시민교육을 통해 민주주의의 의미와 주권자로서의 자각을 달성하여야 하며 이를 현실 속에서 꾸준히 실천하여 내면화할 수 있는 실천환경을 제공받아야 합니다. 현행 헌법 제31조가 모든 국민에게 능력에 따라 균등한 교육을 받을 권리를 보장하고 그 일환으로 중등교육 이상을 의무교육으로 지정하는 한편 평생교육을 진흥할 의무를 국가에 부여하고 있는 것은 무엇보다도 이러한 민주시민으로 국민을 양성할 필요성을 확인한 것입니다. 따라서 최소한 중등교육을 이수하는 청소년에게 선거권을 통하여 시민교육의 성과를 현실적으로 구현하는 기회를 부여하는 것은 민주주의 발전에 매우 중요한 계기를 제공할 것입니다. 또한 현대사회와 한국사회의 특징은 주권자인 국민을 정치적 소비자나 노예로 전락시키거나 정치적 무관심을 조장하여 탈정치화하는 경향이 있습니다. 한편으로는 지역주의를 통해 불합리한 정치적 의식을 과잉유포하여 합리적인 국민대표선출에 장애를 제공하는 것이 한국의 현실입니다. 나아가 한국의 청소년은 과도한 입시 경쟁과 선행학습에 내몰려서 인간의 존엄과 가치를 체득하는 민주시민으로 성장할 기회를 박탈당하고 있으므로 이러한 비인간적 입시위주 교육을 혁신하기 위한 제도적 여건을 마련하는 방법으로 청소년의 정치화가 요청됩니다. 미래세대인 청소년의 운명을 직간접적으로 좌우할 주요한 정책들이 기성세대가 과잉 대표되는 정치현실에 의해 구성되는 국가권력에 의해 형성되고 있으므로 청소년의 정치적 영향력을 확대하여 미래세대의 운명에 대한 스스로의 결정권을 확대할 필요성이 제기되고 있음을 충분히 고려하여야 할 것입니다. 라. 관련 정치활동 규제 위에서 본 바와 같이 청소년의 참정권을 헌법정신에 맞게 합리적으로 하향화할 필요성과 함께 고려해야 할 것은 정당법상 당원자격을 국회의원 선거권과 일치시키고 있는 정당법 제22조 제1항입니다. 정당 활동은 기본적인 민주적 정치활동의 기초를 구성하는 것이므로 선거와 같은 핵심 정치과정과 긴밀하게 결부되어야 하지만 선거에만 국한되어야 할 이유가 없습니다. 일상생활상의 정치적 과제를 해결하는 것 또한 정당의 중요한 헌법적 기능이므로 정당원의 자격을 선거권과 일치시키는 것은 정당 활동의 자유에 대한 중대한 제한을 초래합니다. 즉 선거권 보다 낮은 연령의 청소년도 정당에는 가입할 수 있는 자격을 부여하여야 하며, 그동안 이에 대한 반헌법적 오해가 현실화된 점을 고려하더라도 민주적 시민교육이 사회생활 속에서 충실하게 실현되어야 할, 초중등교육이 마쳐진 시점인 16세 이상은 정당원의 자격을 부여하여야 할 것입니다. 7. 토론의 마무리 - 전면적 정치개혁의 필요성 오늘 토론의 주제가 되고 있는 유권자의 선거자유 확대의 걸림돌이 되고 있는 선거법제의 악법들은 자유보다는 관리를 우선시하면서 정치의 영역을 축소시키고 국민을 정치적으로 소외시키는 전반적인 정치관계법의 기본구조에 비추어 볼 때 빙산의 일각에 해당할 뿐입니다. 현행 정치시스템은 국민의 자유로운 정치참여와 표현의 자유가 공선법에 의해 예외적 자유로 전락하고 있고, 정당법은 정당원의 자격을 과도하게 제한하고 정당의 설립과 조직형성의 자유도 엄격하게 규제함으로써 정치적으로 자유로운 시민들의 민주공화국을 정치를 혐오하고 외면하는 부자유스런 노예들의 공화국으로 전락시키고 있는 한국판 앙시앙 레짐(ancien régime)이라고 할 수 있습니다. 즉 현재 공선법, 정당법 등 정치관계법이 민주주의를 신장시키기 위한 법제라기보다는 주권자인 국민의 자유로운 정치활동과 선거의 자유를 과도하게 억압하여 국민을 구조적으로 탈정치화·반정치화시킴으로써 정치를 소수의 카르텔화된 정치기득권층이 독과점 하도록 만드는 반자유민주적 법제도입니다. 이러한 반자유민주적 현실을 극복하는 것은 정치를 혐오하거나 정치시스템의 안정성을 훼손할 수 있는 정치의 축소 혹은 대의민주적 의회체제의 축소가 아니라 대의민주적 의회정치에 실질적 국민주권이 민주적 정당성을 회복시킬 수 있도록 국민의 참정권을 확대하는 한편 정치적 표현의 자유를 강하게 보장하는 방향으로 정치개혁을 달성하는 것입니다. 공선법은 발제자들이 제안한 것과 같이 사전선거운동 규제를 비롯한 악법적 요소를 일신하여 명실상부하게 국민주권을 실질화하는 정치법으로 일신되어야 합니다. 정당법은 정당설립의 요건을 완화하고 정당원이 될 수 있는 자격을 대폭 완화하여 정치 활성화의 중요한 축으로 정당이 발전할 수 있도록 개혁되어야 합니다. 과도하게 이상적인 정치자금법도 현실화하여 민주주의의 비용을 기꺼이 감수하면서 국민주권이 일상적으로 실현될 수 있도록 개선되어야 합니다. ‘탈정치’나 ‘반정치’가 아닌 ‘정치의 복원’만이 한국 민주주의를 한걸음 더 도약시키는 필요충분조건입니다. 선거법의 자유화와 민주화를 위한 선거법개정운동이 그러한 정치개혁의 시금석으로 발전하길 이 토론회를 계기로 기원합니다.    한국정치 정상화는 규범성과 현실성의 조화에 있다 문병주 / 민주정책연구원 수석연구위원 1. 토론에 들어가며 ▣ 민주주의의 출발점은 국민주권으로부터 시작된다 ○ 헌법 제1조 제1항 “대한민국은 민주공화국이다. 제2항 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”는 국민주권의 원리에 충실해야 하는 것이 한국 민주주의의 근본임 ⦁ 우리 헌법에서 규정하고 있는바와 같이, 민주주의의 특성은 국민주권, 즉 대다수의 국민들이 정치적 결정에 직·간접적으로 참여할 수 있는 권리를 보장하는 것임 ⦁ 국민의 정치적 결정과정에의 참여를 위해서는 시민권과 참정권이 보장되어야 하고, 국민들에게는 이를 행사하기 위한 정보와 지식을 습득하고 운영할 수 있는 능력을 갖추어야만 함 ⦁ 결국 민주주의 절차는 자유주의 국가의 기초가 되는 개인들의 기본권을 보장하기 위해 필수적이며, 역으로 민주주의 절차가 작동하기 위해서는 시민권적 자유권의 보장이 전제되어야 함 ▣ 선거는 민주주의 정치의 출발점적 메커니즘이다 ○ 민주주의국가에서의 선거는 ‘주기적(periodic)이고, 자유로우며(free), 공정하고(just) 공개적(open)으로’ 이루어지는 선거이어야 함 ⦁ 선거일에 대한 예측가능성, 정치적 표현의 자유, 게임 룰의 공정성, 공천의 투명성 ❍ 민주주의 국가에서 선거는 정부와 권력에 대한 민주적 통제(democratic control) 또는 인민적 통제(popular control)의 기본이자 출발점적인 메커니즘임 ⦁ 민주적 또는 인민적 통제는 국민들이 정보와 지식 습득 및 운영을 가능토록 하는 능력을 발휘할 수 있을 때 정상적으로 통제 메커니즘으로서 작동 가능함 ❍ 여기에서 우리가 되새겨봐야 하는 것은 “덕성을 갖춘 국민들이 존재할 때 민주주의는 가능하며 …… 국민들 수준만큼의 지도자를 갖는다(Aristotle).”는 것임 2. 발제 및 토론에 대한 단상 ▣ 발제문은 물론 중앙선관위 제안에 대해서는 대부분 동의한다 ❍ 국민주권 및 민주적 통제의 실천은 기본적으로 주어져야 하는 유권자들이 알권리와 정치적 의사표현의 자유가 보장되고 후보자들과의 자유로운 의사소통이 이루어질 때 가능한 것임 ❍ 달(Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy, 1982)은 민주주의와 비민주주의 국가를 구분하는 수준들 중에서 “정치적 사항에 대해 국민들이 자유롭게 의사를 표현하고 비판을 할 수 있는 자유가 보장”되고, “국민들이 그들의 시민권은 물론 정치권을 행사하기 위하여 정보와 지식을 확보할 수 있도록 다양한 정보자원에의 접근권을 보장”해야 한다고 주장하였음 ⦁ 이러한 연유로, 토론자는 유권자의 알권리, 정치적 의사표현의 자유, 후보자와의 소통 활성화, 그리고 이를 반영한 공직선거법 개정에 대한 조성대 교수와 서복경 박사, 중앙선관위의 제안에 대해 동의하는 것임 ▣ 그러나, 교과서 정치와 현실정치는 너무 다르다 ❍ 바람직한 방향을 제시하는 교과서정치를 실천하기 위해서는 제도상의 반영만으로는 불가능하며 정치인만이 아니라 유권자들의 인식과 행동(실천자세)이 그에 상응해야만 가능함 ⦁ 예컨대, 지난 6월 5일 국회에 제출된 공직선거법 등 정치관계법 개정의견을 보면 “제한된 범위 내에서 상시선거운동을 허용하면서 현역 정치인과 정치신인간의 장벽을 해소한다.”는 점은 선거의 기회균등보장 차원(교과서 정치)에서 당연한 것이나, 법 개정을 담당하고 있는 것은 현역 국회의원이라는 점(현실정치; 상시선거운동 병행시 의정활동 집중 저해)에서 보면 법 개정이 이루어질 수 있겠느냐는 의구심을 가질 수밖에 없음 ⦁ 여기에 바로 유권자와 시민사회단체의 몫이 있으며, 시민의식교육과 입법청원운동이 필요한 것임 ▣ 공직선거법, 추가적으로 무엇을 어떻게 개정해야 하는가? ❍　첫째, 선거공영제 아니면 정치자금 모금활성화가 필요함 ⦁ 헌법 제116조에서 “선거에 관한 경비는 법률이 정하는 경우를 제외하고는 정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 없다”라는 선거공영제를 규정하고 있는 바와 같이 실질적인 선거공영제를 실행하든지, ⦁ 아니면, 정치자금 모금을 활성화하는 대신 모금의 전과정과 후원자, 그리고 정치자금 사용처와 금액(대단한 소액이더라도)을 모두 실시간 인터넷상에 공개하도록 제도화함 ⦁ 이도 저도 아니라면, 선거자금 쿠폰제의 도입도 검토할 만한 가치가 있는데, 선거 자금을 한도액을 넘지 않는 범위에서 선관위에 기탁하고 그 액수만큼 쿠폰을 받아가 모든 선거 관련 비용을 이 쿠폰으로 지불하도록 하고, 쿠폰이 아닌 현금을 사용하면 당연히 불법 선거 비용으로 간주함 ❍ 둘째, 지구당 또는 당원협의회제도의 도입이 필요함 ⦁ 현재 한국 정당들은 중앙당 중심의 조직과 운영체제를 갖추고 있어 현실적으로 지역사회의 현장밀착형 소통에 있어서 한계에 직면하고 있음 ⦁ 일상의 시민들과의 소통을 위해서는 중앙당 차원에서 지역사회로 내려가야만 그들과 대화를 할 수 있는 구조로서, 기초선거 정당공천 폐지가 중앙정치 예속문제를 푸는 것이 아니라 오히려 중앙과 풀뿌리지역과의 소통단절을 가져올 수 있음 ⦁ 상향식 민주주의의 축발로서의 정당정치는 국민 속으로 들어가야만 하는 만큼 지구당 또는 당원협의회제도를 부활할 필요 있음 ❍ 세 번째, 지역주의적인 유권자의 투표행태를 완화할 수 있는 선거제도의 개선을 도모할 필요 있음 ⦁ “한국정치의 최대병폐는 지역주의다.”라는 점은 누구나 부인하기 어려울 것임 ⦁ 그런데 이상한 점은 어느 단위 어떤 분들도 지역주의 완화를 위한 연구와 활동을 전개하는 경우를 찾아보기 힘들다는 것임 ⦁ 정치인의 입장에서 보면, 각급 선거에서 당선되기 위해 가장 비용(cost)을 적게 들이고 최대의 효과(당선)를 볼 수 있는 것 중의 하나가 바로 지역주의임 ⦁ 그런데, 이를 해소하기 위한 제대로 된 연구소 하나 없고 이를 극복하자고 외치는 사람이 없다는 점임 ◆ 이 글은 민주당과 민주정책연구원의 공식적인 입장이 아니라, 필자의 개인적 소견임을 밝혀 둡니다.   공직선거법 개정방향 토론회 토론문 장재영 / 중앙선거관리위원회 법제과장 Ⅰ. 공직선거법이 이룬 성과 ○ 1994년 소위 ‘통합선거법’ 제정 전 - 선거법이 ‘법경시 풍조’의 대표적인 예로 거론될 정도였음. - 선거운동 주체, 시기, 방법에 대한 엄격한 규제 - 그러나 선거현실은 금권선거, 조직선거 만연 ⇨ ‘당선만 되면 그만’ 이라는 인식의 팽배 ○ ‘통합선거법’ 제정 이후 - 불법선거운동에 대한 엄격한 법 집행과 제재, 과거에 비해 확대된 정치적 표현의 자유 - 50배 과태료, 선거범죄 신고포상금, 선관위의 선거범죄 조사권 등을 통해 금권선거 축출 - 예비후보자 제도의 도입, 인터넷 선거운동 상시 허용 등 선거에서 정치적 표현의 자유도 점진적으로 확대 ⇨ 새로운 선거문화가 자리를 잡는데 상당한 기여 Ⅱ. 공직선거법의 한계 ○ 선거의 공정성 측면에서의 높은 평가, 그러나 정치적 표현의 자유 측면에서는 변화된 선거환경과 유권자 의식을 담아내기에는 미흡 ○ 유권자의 선거참여를 활성화하기 위한 제도적 장치의 부족 ○ 선거운동 방법에 대한 그물망 규제로 인한 선거운동 행태의 변화에 대한 대응력 부족 ※ 과거에 예상하지 못한 새로운 선거운동 방법이 등장하는 경우 대부분 규제대상에 포함될 수밖에 없는 구조 ○ 복잡하고 세세한 규제로 선거법에 대한 이해의 어려움. ※ 선거의 직접 당사자인 정당․후보자도 선거법을 제대로 이해하지 못한 상황에서 선거에 참여(선거법 위반 가능성에 대한 불안에 상시 노출) Ⅲ. 공직선거법 개정방향 ○ 유권자 측면 - 주권자로서 가지는 선거에서의 정치적 표현의 자유 확대 - 합리적 선택을 위한 후보자에 대한 알권리 강화 ○ 후보자 측면 - 현역과 비현역간의 공정한 경쟁 보장 - 방법규제에서 비용규제로 전환하여 자유롭고 창의적인 선거운동 보장 Ⅳ. 공직선거법 개정의견 1. 유권자의 선거관련 정치적 표현의 자유 확대 가. 선거운동의 자유 확대 ○ 말(言)로 하는 선거운동과 직접 걸어 통화하는 방식의 전화를 이용한 선거운동은 선거일이 아니면 허용 ○ 선거운동기간 중 어깨띠 등 소품을 이용한 선거운동과 자신의 집․자동차에 표시물을 이용한 선거운동 허용 나. 선거관련 정치적 표현의 자유에 대한 규제의 완화 ○ 선거일 전 180일부터 정당의 명칭 등이 표시되어 있거나 유추할 수 있는 시설물 설치 금지의 간주 규정을 삭제하고, 광고를 제외한 인쇄물 등은 선거운동을 목적으로 하는 경우에만 배부·게시 금지 ○ 선거기간 중 각종 집회 등 제한․금지를 완화하여 선거운동 목적의 집회․모임만 금지 ○ 음성․화상․동영상 등 문자메시지 전송 제한 및 후보자의 자동 동보통신방법에 의한 문자메시지 전송횟수 제한 폐지 ※ 예비후보자는 자동 동보통신방법에 의한 문자메시지 전송 금지 ○ 선거운동기간 중 인터넷 실명확인제 폐지 2. 유권자의 후보자에 대한 알권리 보장 가. 유권자에 대한 후보자정보 제공의 다양화 ○ 후보자정보와 선거공약을 비교하여 볼 수 있는 형태의 후보자정보자료와 선거공보․선거공약서를 통합한 선거공보 매세대 발송 ○ 공표된 후보자의 경력 등이 허위사실임을 이유로 하는 이의제기 및 관련기관․단체로부터 제출받은 자료의 선관위 홈페이지 등에 공개하는 절차 마련 ○ 언론기관 등의 정책·공약 평가 및 결과 공표 시 서열화 금지 폐지 나. 유권자와 후보자간 쌍방향 의사소통 활성화 ○ 후보자․예비후보자는 직접 또는 초청에 의하여 옥내(가정집 제외)에서 참석자와 질문․답변하는 정책토론 허용 ○ 언론기관 및 단체의 후보자 등 초청 대담·토론회에 대한 시기제한 폐지 3. 공정경쟁 및 후보자의 자율적 ․ 창의적 선거운동 보장 가. 예비후보자의 상시 등록 및 선거운동 방법 조정 ○ 예비후보자 등록은 상시 허용하되, 선거운동은 명함배부 및 어깨띠 착용 등 본인이 직접 하는 돈이 적게 드는 방법으로 한정 나. 후보자의 선거운동 자율성 보장 ○ 선거공영제 일환의 선거운동방법을 제외하고는 세세한 선거운동 규제를 폐지․완화하여 선거비용제한액 범위에서 후보자가 자율적으로 선거운동방법 선택하여 실시 ○ 다만, 국민불편 초래행위, 금품선거 및 비방․흑색선전행위 등은 계속 규제 ※ 계속 규제하는 주요 내용 확성장치, 구내방송, 야간선거운동, 호별방문, 서명․날인운동, 선거운동기구 설치, 선거사무원 선임, 거리 현수막 등 시설물, 선거운동 자동차, 선거운동 집회․행렬, 인쇄물 등 무차별 첩부․살포, 기부행위, 사조직․유사기관 설립․설치, 지위 이용 선거운동, 타후보자를 위한 선거운동, 무소속후보자의 정당표방, 허위사실공표․비방 등 ○ 후보자의 선거홍보물에 선거운동정보 표시의무를 부여하여 선거비용 규제의 실효성 확보 ○ 후보자의 정치자금 수입․지출내역을 48시간 내 인터넷에 공개하고, 회계보고 열람기간 중 선거비용이 아닌 정치자금 수입․지출명세서도 중앙선관위 인터넷 홈페이지에 공개 Ⅴ. 결어 ○ 정치적 표현의 자유 확대는 거스를 수 없는 흐름이며, 정치적 표현의 자유를 확대하여야 하는가 아닌가는 더 이상 논쟁의 대상이 될 수 없음. ○ 다만, 현 시점에서 어느 정도까지 허용할 것인지에 대해서는 발생 가능한 현실적 부작용을 고려하여 냉철한 판단이 필요. ○ 우리 위원회 개정의견에 대해서도 선거현실에 대한 시각 차이에 따라 정치적 표현의 자유를 보장하기에 부족하다는 시각도 있고, 넘친다는 시각도 있음. ○ 그러나 공직선거법의 개정방향에 대해 공감대가 형성되어 있다면 그 정도를 정하는 것은 부차적인 문제라고 생각함. ○ 따라서 하루라도 빨리 국회에서 책임 있는 논의가 시작되는 것이 가장 필요한 시점이라고 생각함.