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Ⅰ. 개요
□ 대의제 민주주의와 선거에서 유권자 자유
- 대의제 민주주의는 주권자인 유권자가 사회계약에 의해 자신의 권리를 일정하게 양도한 정치체제임.
- 신탁 혹은 위임에 의한 대의제 기구의 정치적 자율성과 주권에 기반을 둔 책임성과 반응성에 대한 유권자의 요구 사이엔 길항관계가 존재. 길항관계가 극단화될 경우 저항권이 발생하기도 함.
- 대의제를 제대로 작동시키기 위해서는 선거과정에 대한 유권자의 참여를 최대한 보장해야 함. 선거과정에 대한 유권자의 참여는 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 자유로운 평가와 찬반의 목소리를 포함해 정치 영역의 반응성과 책임성을 향상시킴.
- 정당 및 후보자의 정책 및 자질에 대한 비판 및 지지를 다양한 방식으로 자유롭게 전개할 수 있어야 함.
II. 어떤 선거법에 의해 어떤 처벌을 받아왔나?
□ 참여연대가 2000년 제16대 총선부터 2010년 6․2 지방선거 기간 동안 언론보도 혹은 피해자 제보를 통해 파악된 선거법 위반 사항 중 유죄를 선고받거나 행정조치를 받은 것이 확인된 사례 33건을 종합한 보고서 “2000-2010 선거 시기 유권자 수난사”(참여연대 이슈리포트 제2011-07호, 2011/06/01)에 의하면, 지난 선거 시기 동안 공직선거법에 의한 유권자의 선거 운동 자유 침해 사례는 주로
- ▶2002년에는 자발적 유권자모임을 만들어 특정 후보를 지지하고 지지서명운동을 했다는 이유로, ▶2004년에는 영화 포스터를 패러디하여 대통령 탄핵 사건을 풍자했다는 이유로, ▶2007년에는 특정 후보 패러디 동영상을 게시했다는 이유로, ▶2008년에는 인터넷 정치게시판에 특정 후보 비판 글을 게시했다는 이유로, ▶2010년에는 선거 시기 선거쟁점인 무상급식운동을 벌였다는 이유로 선거법위반으로 처벌했으며,
- 유권자의 선거 표현의 자유를 규제하는 데 적용된 대표적인 선거법 조항은, 제93조 1항(탈법방법에 의한 문서․도화의 배부 게시 등 금지, 약 18건), 제90조 1항 (시설물 설치 금지, 약 5건), 제254조 3항(사전선거운동 금지, 5건), 제251조 (후보자 비방죄, 5건), 제107조 (서명․날인운동 금지, 4건) 등임(선거법 중복적용 포함).
□ 조사 대상 33건 중 가장 빈번하게 적용된 선거법 조항은 93조 1항으로
- 위반 사례들을 살펴보면, 전단지 배포, 영화 포스터나 광고 등의 패러디물 게시(5건), 개인 블로그나 인터넷 토론방 및 정당 후보자 홈페이지에 지지 및 비판 댓글(10건) 등이었음(별첨 참조).
- 물론 2011년 12월 29일 헌법재판소는 인터넷 선거운동을 허용(93조 1항의 “기타 유사한 것”에서 인터넷 제외)함으로써 선거운동에 대한 규제를 완화했지만, 여전히 오프라인에서 정당 및 후보자를 지지하거나 반대하는 선거운동에는 제약이 많음.
□ 더불어 90조(시설물 설치 등의 금지)도 빈번하게 적용되었는데,
- 위반 사례들을 살펴보면, 노사모 돼지 저금통 배포(2002년 대선), 탄핵 국회의원 비난 퍼포먼스(2004년 4월), 전쟁반대 및 용산참사 관련 피켓팅(2010년 5월), 4대강 반대 피케팅(2010년 지방선거), 4대강 관련 사진전, 피켓 현수막 게시(2010년) 등임 (별첨 참조)
- 돈은 묵고 입은 푼다는 취지 아래 행하는 규제정책이지만, 실제 위반 사례는 취지에 걸맞지 않은 사례임. 합당한 규제 범위를 재설정해야할 필요가 있음.
□ 이 밖에 제254조 (사전선거운동금지 조항)도 많이 적용됨.
※ 이상의 93조 1항, 90조 1항, 254조의 내용을 간추리면 다음과 같은 논쟁거리를 추출할 수 있음.
1) 선거일전 180일부터 선거일까지 — 선거운동 기간에 대한 규제
2) 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 — 선거운동의 개념
3) 정당 및 후보자 (정책 포함)에 대한 지지 반대 — 표현의 자유
4) 광고, 인사장, ...간판, 현수막 등 — 선거운동 수단 등에 대한
□ 이 외 중요한 논란거리는 제251조로
- 위반 사례들을 살펴보면, 뉴스 기사에 대선 후보 비난 댓글(2007년), “좌파를 빛낸 108명의 위인들” 토론사이트 게재(2007년), “주가조작 땅투기, 전과 14범이냐” 토론사이트 게재(2007년), 후보의 위장 취업, 위장 전입 의혹 등 비판 글(2007년) 등
- 비방과 비판 및 비난을 구분하는 잣대 모호. 공인에 대한 비방은 명예훼손 등의 형법으로 처벌할 수 있음에도 불구하고 굳이 선거법을 적용해야 하는가의 문제가 제기됨.
Ⅲ. 국회와 선관위는 어떤 노력을 기울이고 있나?
□ 2007년 9월 4일, 참여연대, 진보네트워크센터, 함께하는 시민행동 등 6개 시민사회단체와 네티즌 192명은 공직선거법 93조 1항에 대해 헌법소원을 제기했고, 2011년 12월 29일, 헌법재판소가 이 조항에 대해 한정위헌 결정을 내렸음. 헌재 결정으로 2012년 2월, 국회는 ‘인터넷·SNS 선거운동 상시허용(선거당일 제외)’ 법 개정을 추진함.
□ 헌법재판소의 판결로 인터넷 상의 선거운동이 전면 허용된 것은 다행이지만, 여전히 오프라인에서 정당 및 후보자를 지지하거나 반대하는 선거운동에는 제약이 많은 상황임. 현재 19대 국회에는 참여연대 등 시민사회단체들이 결성한 <유권자자유네트워크>가 2012년 9월 13일에 입법청원한 <정책선거와 표현의 자유를 위한 공직선거법 개정 청원안> 계류 중임. 국회는 이제 유권자 선거 표현의 자유 확대를 위한 본격적인 논의를 시작해야 함.
□ 중앙선거관리위원회는 2013년 6월, 국회에 공직선거법, 정당법 정치자금법 등 정치관계법 전반에 대한 개정 의견을 제출함. 선관위 의견서를 살펴보면,
- 기존의 포지티브 방식에서 네거티브 방식으로 선거운동에 대한 규제를 전환하겠다는 골자로 구성됨.
- 즉 선거운동의 방법에 대한 규제를 획기적으로 폐지해 유권자의 선거운동의 자유를 최대한 보장해주겠다는 의도로 보임. 선관위 안에 대한 평가 의견을 요약하면 다음과 같음.
1) 90조 1항과 93조 1항의 완화는 환영할 만함.
- 선거운동 기간에 상관없이 말로 하는 선거운동(전화 포함)을 허용하고,
- 선거운동 기간 중에 표찰, 표지판, 어깨띠, 차량 표시물 등을 부착할 수 있게 하며,
- 선거기간 중 정부정책에 대한 집회를 허용함으로써 93조 1항을 완화했음.
2) 그러나 여전히 모호한 선거운동의 개념
- 그러나 “선거에 영향을 미치게 할 목적”이나 “선거운동에 이르는 내용”을 여전히 규제 범위에 넣고 있어 논쟁을 유발할 여지가 없지 않음. 즉 유권자의 정치적 행위를 ‘선거와 무관한 행위와 선거와 유관한 행위’로 구분할 수밖에 없는데, 그것이 가능할 수 있겠는가 하는 문제가 발생함.
- 유권자의 정치적 행위가 선거에 영향을 미치는 것이 당연함. 유권자의 정치적 행위가 선거에 영향을 미치지 않는다면 대의제 기제가 정상적으로 작동하지 않는다는 역설을 보여줌.
- 이 문제에 대해 그 동안 시민단체들은 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적·능동적·계획적인’ 행위로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 지지․반대 의견개진과 그러한 정책의 관계기관장에 대한 청원운동 등은 선거운동으로 보지 않는 내용으로 법 개정이 필요하다고 주장해왔음.
- 규제적인 측면에서 “당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하는 행위”를 선거운동으로 정의한 제58조를 계속 존치할 필요가 있는가의 논쟁은 앞으로 해결해야 할 과제임.
- 이는 정치자금(선거운동자금) 규제와 연결해서 풀어야할 과제임. 선거운동비용의 상한선을 유지하기 위해서는 일상적인 정치활동과 선거운동을 구분해 적용할 수밖에 없는 것이 현실임. 따라서 어떤 활동이 규제대상이어야 하는가에 대한 판단 때문에 선거운동에 대한 정의가 필요함.
3) 네거티브 방식으로 전환했다고 하나 여전히 불필요한 규정이 남아 있음: 서명․날인운동, 선거운동 집회 및 행렬을 금지하는 규정 등은 유권자의 정책캠페인의 주요 수단을 규제하는 것으로 삭제해야 함.
4) 후보자 비방죄에 대한 개선안이 전무함.
5) 아울러 공식 선거운동 기간에 대한 개선안도 없음.
- 물론 선거운동기간 이전에도 말로 하는 선거운동을 허용한다고 했으나 약 2주간의 국회의원 선거운동 기간 및 약 3주간의 대통령 선거운동 기간으로는 후보자에 대한 정보를 충분히 파악하기 어려움.
- 지난 19대 총선과 18대 대선에서 공식선거운동 기간 전 아직 후보자를 정하지 않은 유권자가 40%를 상회했음을 감안한다면 선거운동 기간을 확대해야 할 필요가 있음.
6) 참정권에서 가장 기본적 요소인 투표할 수 있는 권리를 확대하는 개선안도 없음.
- 선관위 자료에 따르면, 2008년 기준 조사대상국 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국(18%)에 불과함. 주요 정치 선진국들을 비롯하여 144개국(77%)이 선거권 연령을 18세로 규정하고 있음. 선거연령을 18세로 낮추고, 미성년자 선거운동 제한 규정도 삭제하는 등 정치적 의사 표현을 폭넓게 보장해야 함.
Ⅳ. 결론 : 무엇을 어떻게 개혁해야 하나?
□ 공직선거법 전반에 걸쳐 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정에 대한 분명한 정리와 합의가 필요함(58조 1항). “선거에 영향을 미치게 할 목적”이나 “선거운동에 이르는 내용”등의 모호한 표현을 삭제하고, 최소한 선거운동의 정의 규정을 보다 명확하게 규정하여 정책에 대한 유권자의 의견개진과 청원운동 등이 선거운동으로 해석되어 규제 당하는 일이 없도록 해야 함.
□ 선거연령은 18세로 낮추고(15조), 미성년자 선거운동 제한 규정을 삭제(60조)해야 함.
□ 후보자 비판·지지 금지 규정 폐지(93조1항). 선거 6개월 전부터 후보자·정당에 대한 언급이 포괄적으로 금지되고 있음. 가장 대표적인 독소조항임. 폐지를 분명히 해야 함.
□ 정책 캠페인에 대한 규정을 명확히 하고 비용이 많이 드는 광고수단을 제외하고 더욱 완화할 필요가 있음. 시설물 설치(90조)의 경우, 광범위한 기간 제한을 축소하고, 구체적인 방법 제한을 폐지하며 ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 해야 함.
□ 서명날인운동 금지(107조) 및 집회 제한(103조) 등도 폐지할 필요가 있음.
□ 후보자 비방죄 폐지(82조의4, 110조, 251조) : 비판과 비방의 구분이 모호해, 사실상 후보에 대한 비판과 평가를 금지하고 있음. 허위사실 유포의 경우 선거법의 허위사실 유포죄로 처벌할 수 있음.
□ 2012년 8월, 헌법재판소가 정보통신망법 상의 인터넷실명제(제한적 본인확인제)에 대해 위헌결정을 내린 만큼, 공직선거법 상의 인터넷 언론사 실명제도 삭제(제82조의6)하여 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능 침해당하지 않고, 유권자의 자유로운 의사 표현이 보장되도록 해야 함.
□ 투표 권위 행위 규제 조항(230조) 폐지. 자발적인 투표 독려뿐만 아니라 나아가서는 ‘특정 정당이나 후보자’를 위한 투표 독려 행위도 보장되어야 함.
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