I. 들어가는 글 현재 진행되고 있는 것은 주로 사립대학의 구조조정이다. 사립대학의 구조조정의 목적이 신자유주의적인 경쟁정책의 이식인지 아니면 대학입학정원의 감소인지 아니면 둘 다인지 그 파악이 쉽지 않다. 다만 그 수단에 대한 파악은 어렵지 않다. 이미 법률안으로 제안된 것이 있고 지난 이명박정부에서 정책으로 관철하려고 한 것이 있기 때문이다. 그 구조를 보면 대학 자체의 구조조정이고 이 구조조정에서 실패하면 바로 퇴출이다. 학교법인의 해산에 따른 대학의 폐쇄이든 아니면 대학자체의 퇴출인 것이다. 이러한 압박은 이명박정부에서 법적 근거없이 정책을 통하여 시행하고 있다. 이러한 정부정책의 방향 때문에 사립대학들은 이러한 퇴출의 대상에서 벗어나기 위하여 대학 내부적인 구조조정 정책을 구사하고 있다. 그 방향은 정부가 추진하는 방향으로부터 크게 벗어나지 않는다. 따라서 대학 평가기준을 맞추어 최대한 많은 점수를 확보하기 위한 것이다. 따라서 정부가 취업율, 재학생충원율, 산학협력지수, 정원감소를 위한 노력 등을 평가기준으로 하면 그에 맞추지 않을 수 없다. 이런 이유로 사립대학의 내부 구조조정은 취업률이 낮은 학과의 구조조정으로 가지 않을 수 없다. 즉 학과통폐합 등 구조조정대상이 되는 것이다. 그러나 이러한 정책은 학문정책의 왜곡, 지역의 고등교육기반의 붕괴, 수도권중심의 대학서열화 등 상당한 문제만 만들지 고등교육의 공공성을 확보하는데 전혀 도움이 되지 못한다. 이하에서는 대학 구조조정의 원인과 현황(II.)을 본 후, 그에 대한 해결책(III.)을 제시해 본다.
II. 대학 구조조정의 원인과 현황
1. 대학 구조조정이란 무엇인가? 종래 정부․야당이 추진해 온 입장에서 사립대학 구조조정을 정의하면 다음과 같다. “사립대학의 구조조정은 사립대학이 사회 환경 변화에 적응하면서 사립대학이 안고 있는 구조적 문제를 개선하여 교육경쟁력을 확보하고 교육목표를 달성시켜 나가는 행위로서 대학 내 구조조정 또는 타 대학과의 연계, 협력을 통한 자구방식, 또는 내부적 구조조정의 자구노력이 불가능할 때 시장원리에 따른 인수·합병 또는 퇴출 조치를 포함한다.” 2. 대학 구조조정이 필요했던 이유는 무엇인가? 1) 신자유주의정책의 관철 신자유주의적 고등교육정책(이하 ‘신자유주의정책’으로 약칭)의 입장에 서면 우리나라 고등교육의 경직적인 대학운영 체계가 모든 문제의 출발점이 된다. 그래서 해결책으로는 대학을 자율화시킬 것을 주장한다. 경직적인 대학운영이 문제가 되는 이유는 대학이 국가경쟁력 향상 즉 국가 경제발전에 대학이 기여해야 하는데, 국공립대학의 경우에는 관료적 경직성, 사립대학의 경우에는 위장형 비영리법인의 문제 즉 부정부패의 문제와 정부의 규제로 인하여 대학이 국가경쟁력 향상에 도움이 되지 않는다는 것이다. 따라서 그 구체적인 해결책으로 국공립대학의 경우에는 국공립대학을 사립대학으로 변화시키는 자율화정책을 펴야 하고, 더불어 대학집행부에 강력한 리더쉽을 부여하면서 책무성을 강화시키기 위해서 재정보조를 점차적으로 줄여가야 한다고 본다. 또한 사립대학의 경우에는 지배구조를 개선하면서 동시에 사립대학에 대한 규제, 예를 들면 대학의 설립·운영, 학부나 학과의 운영, 등록금 책정에 대한 규제를 풀어야 한다고 주장한다. 2) 신자유주의적 정책실패의 은폐 수단 앞서 본 신자유주의정책에 따라 대학설립준칙주의가 도입되었다. 5.31교육개혁안은 대학의 다양화와 특성화라는 항목하에 “획일적인 대학체제, 연구를 활성화시키지 못하는 여건과 풍토, 공부를 하지 않아도 되는 학사운영, 효율적 대학운영을 방해하는 각종 획일적 정부 통제 등으로 대학의 질적 수준이 세계수준에 크게 못 미치고 있다. 사회 각 분야가 요구하는 다양한 자질과 능력을 갖춘 인력을 배양할 수 있도록 대학모형을 다양화하고 특성화하도록 한다. 뿐만 아니라 대학의 정원과 학사운영을 자율화하고, 설립 기준을 다양하게 규정하여, 이 준칙에 따라 학교설립이 가능하게 한다.” 이러한 정책은 신자유주의적인 논리에 기반한 것이었다. 그러나 이러한 정책은 크게 두 가지 문제를 만들어 내었다. 하나는 부실, 부패대학의 양산이었다. 대학설립의 자유를 통해 다양하고 특성화된 많은 대학이 만들어지고 대학간 경쟁을 통해 경쟁력 있는 대학을 배출할 것이라는 구상은 정반대의 결과를 낳았다. 부실한 대학, 부실한 대학원의 양산으로 끝났고, 이 때 설립된 많은 사립대학은 설립부터 부정과 부패의 온상이 되어 버렸다. 둘째, 대학설립준칙주의는 고등교육의 공급과잉 문제를 발생시켰다.
이 두 가지 문제점만 보더라도 대학설립준칙주의는 실패한 정책이다. 그 때문에 대학설립준칙주의는 시행한지 10년도 되지 않아 중단되었고, 이후 정원 자율화정책까지도 중단된 바 있다. 3. 사립대학 구조조정의 딜레마 딜레마는 ① 구조조정을 하지 않아도 문제이고, ② 신자유주의자들이 채택하는 방식으로 하는 경우 더 심각한 문제가 발생한다는 점이다. 그렇다고 ③ 공교육의 원칙에 따라 집행하는 것도 현재의 국회나 행정부를 보았을 때 쉽지 않다는 점이다. 1) 구조조정을 하지 않는 경우 국가가 개입하지 않고 대학에 맡기는 경우 현재의 공급과잉상황에서는 상당수 대학이 파산상황에 이를 것이고, 대학구성원인 교원, 직원, 학생들이 그 피해를 떠안을 수밖에 없다. 그리고 사립학교법인의 경우 파산을 앞두고 재산은닉이나 횡령 등 각종 범죄를 저지를 가능성이 커져 새로운 대학분쟁의 원인이 될 수 있다. 특히 문제되는 것은 학령인구의 감소가 수도권보다 지방에 더 많을 것이기 때문에 그 타격이 수도권 대학보다 비수도권대학에 클 것이라는 점이다. 이 경우 지역의 고등교육기반이 무너지며 수도권대학을 중심으로 한 서열구조 역시 더 강화될 수 있다. 2) 신자유주의적인 방식으로 구조조정을 하는 경우 신자유주의적인 방식으로 국가가 개입하여 공급과잉 문제를 해결하는 방안도 있다. 신자유주의자들은 공급과잉상태가 오히려 경쟁촉진에 바람직하다고 이해한다. 즉 신자유주의자들은 “대학 간의 경쟁이 촉진되는 상황에서 경쟁에 뒤쳐지는 대학들의 학생 수가 감소하리라는 것은 이미 정책 추진 때부터 예견되었던 것이다. 어느 대학이라도 경쟁에 뒤쳐질 경우 학생 수가 감소하고 폐교의 가능성에 직면하게 될 때 대학들은 경쟁의 압력을 받게 된다. 따라서 폐교의 가능성과 대학간 경쟁 촉진은 동전의 양면과도 같은 관계라고 할 수 있다.”고 보고 있다. 그러면서 대학이 퇴출될 수 있는 제도적 기반을 만들자고 한다. 그 방안으로 퇴출하고자 하는 학교법인에게 수익용 기본재산 중 일부를 재단에 분배할 수 있도록 제도적으로 보장하는 방안, 대학 M&A의 활성화 등을 제안하고 있다. 여기서의 잔여재산 귀속에 대한 특례 문제는 현행 고등학교 이하 각급학교를 설치·경영하는 학교법인에 대해서만 한시적으로 인정되고 있는(사립학교법 제35조의2) 것을 대학을 설치하는 학교법인까지 확대하자는 주장이다. 경쟁력 강화를 위해 법체계의 기본까지도 뒤흔들겠다는 것이다. ②의 경우 “동반 발전”, “교육의 질적 수준 향상”, “대학의 효율성 및 안정성 제고”라는 장점을 열거하고 있지만, 그 이후 우리나라 사립대학간의 M&A는 거의 유례를 찾기 힘들 정도였다. 신자유주의자들의 눈에는 장점이 많은데도 사립대학간의 M&A는 거의 이루어지지 않았다. 그것은 대학 M&A가 사립학교법 제36조 이하에 규정되어 있지만 사립대학 M&A에 대한 재정적 보조규정이 있는 것은 아니기 때문이다. 신자유주의자들이 제한하고 있는 사립대학 퇴출의 방안은 이후 교육행정기관의 외부용역을 통해 더 세련되어지고 이후 입법의 형태로까지 발전되었다. 교과부의 ‘사립학교법 일부개정법률안’, 김선동의원의 ‘사립대 구조개선 특별법안’, 민병주 의원의 ‘사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’이 그것이다. 이들 법률안에 대해서 평가를 한다는 것은 아무런 가치도 없다. 비영리법인에 대해서 퇴출의 특례를 인정하는 것은 신자유주의와도 무관한 것이며, 국민혈세를 들여 사립학교법인에 특혜를 주는 것이다. 또한 이러한 신자유주의자들의 정책의 문제점은 앞서 본 첫번째와 다르지 않다는 것이다. 즉 지방의 고등교육기반이 더 일찍 붕괴될 뿐만 아니라, 대학구성원들인 교수, 학생, 직원의 보호대책이 별반 없다는 것이다. 더구나 법적 근거없이 진행된 강제퇴출정책은 사립대학의 구성원에 대한 국가폭력일 뿐이다.
3. 이명박 정부에서 대학의 구조조정
1) 부실사립대학의 강제퇴출정책 (1) 퇴출정책의 전개과정 5·31교육개혁안에 따라 대학설립준칙주의를 취한 결과 다수의 사립대학이 무분별하게 설립되어 교육의 질이 저하되고 심지어 학생수 급감에 따른 과잉공급의 문제가 발생한다. 이에 대비한 교육행정기관의 정책이란 사립대학 퇴출정책으로, 퇴출에 따른 반발을 무마하기 위하여 사립대학의 재산을 설립자에게 일부 환원해 주는 정책으로 모여지게 된다. 이러한 정책구상이 처음 드러난 것은 국민의 정부 시절인 2001년 6월 교육인적자원부의 “전문대학 발전방안”에서 처음 제기된다. 이 문서를 보면 대학설립준칙주의의 도입으로 다수 대학이 설립되어 고등교육의 질 저하 현상이 초래되고 있음을 시인한다. 1997년 이후 전문대학 13개교, 4년제 대학29개교가 신설되고(동문서 10쪽), 학생모집 대량 미달사태 등으로 인해 학교법인의 해산사유 발생시재산출연자에게 한시적으로 출연재산을 되돌려 줄 수 있는 방안을 검토(동문서, 35쪽)한다는 내용이 포함되어 있다. 이러한 사립대학구조조정정책은 참여정부 들어서도 계속 검토된다. 2003년 4월 9일 교육인적자원부가 대통령에게 보고한 “교육정책의 기본방향” 중에도 대학간 구조조정의 문제가 주요 사업으로 설정되어 있다. 즉 “대학간 M&A 등 특성화를 위한 구조조정도 추진되며, 경영능력이 없는 대학에 대해서는 퇴출 경로 마련 등 제도적 장치도 보완될 예정”이라고 보도가 되었다. 2003년 11월 21일의 교육인적자원부의 “소득 2만불 시대 도약을 위한 대학경쟁력 강화 방안”에서는 ① 사립대학 법인간 자발적 인수·합병을 지원하고, ② 한계법인·부실법인의 조기퇴출을 유도하기 위한 ｢사립학교법｣개정 추진, ③ 인수 또는 해산되는 법인이 운영하는 대학의 학생이 타대학에 전·편입학 할 수 있도록 특례 인정, ④ 인수 또는 해산되는 법인의 재산 출연자에게 적절한 보상, ⑤ 해산법인의 다른 공익법인으로의 전환 허용 등의 내용이 정책으로 굳어진다(동문서, 8쪽). 교육인적자원부는 2004년 12월 29일의 ‘대학구조개혁방안’을 통해 ｢대학구조개혁특별법｣을 제정하여 해산․합병제도 보완 및 자발적인 구조개혁을 지원하는 근거를 마련하겠다고 했다(동문서, 13쪽). 또한 재산출연자에게 환원할 재산의 기준도 ‘잔여재산 중 학생 편입시 소요되는 교육시설 부담, 교수 충원 부담, 교직원 퇴직금 등을 제외한 재산의 일부’라고 밝혔다(동문서, 14쪽). 이후 교육부는 2005년 9월 정기국회에서 ｢대학구조개혁특별법｣을 제정해 2006년부터 시행하겠다고 했다. 그러나 이 계획은 설립자에 대한 재산환원의 타당성 등이 문제가 돼 법안발의조차 되지 못했다. 이명박정부 들어 사립대학 퇴출정책은 구체적인 형태로 전개되기 시작한다. 교과부(안병만 장관)는 2009년 2월 20일 “대학구조조정 추진 방안”을 수립한다. 2009년 4월에는 교과부내에 대학선진화위원회를 구성․운영하였는데, 여기서 8개교를 경영부실 대학으로, 4개교를 경영개선 필요 대학으로 발표했다. 경영부실 8개 대학에 대해 강도 높은 자체 구조조정 계획을 2010년 2월까지 교과부에 제출토록 하여 2010년 4월말까지 대학선진화위원회에서 심의 ․ 확정하고, 2010년 12월말까지 경영컨설팅을 통해 정원감축과 통․폐합 등을 통한 구조조정을 유도하고, 경영정상화가 이루어지지 못하는 대학에 대해서는 2011년 말까지 학교폐쇄 조치를 단행하겠다고 하였다. 더불어, 정부 재정지원사업 참여 제한(2010.3), 사범계 및 보건의료 정원으로 자체 정원조정 불허(2010.6), 취업후 학자금 상환제도 대출한도 제한, 교육관계법령을 위반한 경우는 정원감축 등의 제재 조치를 통해 구조조정을 동시에 압박할 예정이라고 했다. 이 때 교과부가 경영부실 진단기준으로 사용한 것은 재무지표와 교육지표이었다. 재무지표는 5개로 운영비율, 재학생충원율, 등록금의존율, 운영수익의 3년 연속 증가 여부, 등록금수입에서 교직원인건비가 차지하는 비중이고, 교육지표는 신입생충원률, 중도탈락률, 교육비환원률, 전임교원확보률, 교원1인당 인건비, 취업률 등 6개이었다. 교과부는 이러한 부실대학을 선정하였지만, 강제 퇴출의 법적 근거가 없어 명단을 비밀에 부쳤다. 교과부는 법적 근거 없이 부실사립대학의 강제퇴출에 대해 부담을 느꼈다. 그런데 이러한 부담을 해소하게 된 것은 반값등록금의 요구가 사회적으로 쟁점이 되면서 부터이다. 부실한 대학에 까지 반값등록금을 세금으로 지원하는 것에 대한 사회적 반발을 배경으로49) 2011년부터는 더 강하게 퇴출정책을 밀어붙였다. 교과부는 2011년 9월 5일에는 43개 부실대학을 발표했고, 이중 15개 대학은 재정지원 제한대학으로 선정했다. 2012년에도 교육과학기술부는 ‘2013학년도 정부재정지원제한대학(하위 15%)과 학자금대출제한대학 평가 결과’를 발표했다. 평가 결과 전체 337개 대학(대학 198개교/전문대 139개교) 가운데 43개교가 정부재정지원제한대학(대학 23개교/전문대 20개교)에 포함됐다. 이 중 13개교는 학자금대출제한대학(대학 7개교, 전문대 6개교)으로도 선정됐다. 지난 2010년과 지난해 2년 연속 학자금 대출 제한대학으로 분류된 벽성대는 재정부실 등으로 인해 폐쇄절차가 진행 중이다. 벽성대는 교과부의 폐쇄명령으로 폐쇄된 선교청대(2012년 8월), 명신대와 성화대(2012년 2월), 아시아대(2008년 2월), 광주예술대(2000년 2월) 등 5개 대학과 자진폐교한 건동대(2012년 8월), 수도권침례신학교(2006년 2월)에 이은 8번째 퇴출대학이 되었다. 교과부의 사립대구조개혁은 1단계(부실대학 선정기준마련), 2단계(부실대학 판정: 단기적인 행재정조치로서 재정지원제한, 대출제한, 정원감축 등), 3단계(컨설팅을 통한 구조조정), 마지막 단계로 학교폐쇄의 조치가 있다. (2) 퇴출정책의 문제점 현재 진행되고 있는 부실대학 퇴출정책은 그 선정 자체가 매우 부실하다. 부실대학 선정의 절차나 평가지표와 관련하여 몇 가지만을 지적하면 다음과 같다. ① 부실대학 선정 주체의 문제
사립대 구조조정작업을 수행한다는 대학구조조정개혁위원회는 2011년 7월 1일 구성되었다. 그리고 구성된 지 2달 만에 부실사립대학을 선정하였다. 그런데 대학교육을 평가하는 위원회의 구성을 보면 사립대학법인이나 대학관련 단체의 장들이 4인, 학계 교수가 7인이 있다. 나머지는 법조계, 회계법인, 산업경제계 위원이 8명이 차지하고 있어서 기업구조조정위원회의 구성을 보는 듯하다. 과연 교육적 관점에서 평가한 것인지 기업적 관점에서 평가한 것인지 의문이다. ② 평가지표의 문제
대학구조조정개혁위원회가 대학평가에 사용한 평가지표는 절대지표 4개(재학생 충원율, 취업률, 교육비환원율, 전임교원확보율)와 기타 지표로서 장학금지급율, 등록금인상수준, 학사관리, 상환율 등 4개로서 총 8개(전문대의 경우에는 산학협력수익률 지표 1개가 추가되어 9개)이다. 그런데 8개 정량지료 중 재학생 충원률이 30%, 취업률이 20%이어서 양자가 50%를 차지하고 있다. 언뜻 보아도 재학생충원율의 경우 수도권대학이 지방대학에 비해서 무조건 유리할 수밖에 없다. 취업률 역시 비슷한 상황이다. 취업률의 경우에는 학문계열별 격차가 매우 심하다. 2010년도 대학정보공시 건강보험DB 연계 취업통계조사를 보면 취업율은 의학계열(73.9%), 공학계열(63.8%), 사회계열(51.9%), 자연계열(49.9%), 인문계열(43.6%), 교육계열(39.1%), 예체능계열(36.3%)의 순이다. 따라서 예술계대학이나 인문계열의 단과대학을 가지고 있는 대학의 경우 무조건적으로 불리하다. 더욱이 대학들을 이런 획일적 기준으로 줄세우기 하는 것이 바람직한가의 문제도 있다. 대학 중에는 내부적으로 볼 때 괜찮은 단과대학·학과도 있을 수 있는데 전체를 부실대학으로 낙인을 찍는 경우 예상하지 못한 피해가 발생할 수도 있기 때문이다. ③ 재학생충원율 지표의 문제점
재학생충원율이 대학구조조정의 기준이 될 수 있는지에 대해서는 종래 교과부의 정책과 비교하여 판단할 필요가 있다. 우리나라에서 고등교육기관의 수가 증가하게 된 원인은 대학설립준칙주의 때문이다. 대학설립준칙주의는 대학설립을 자본주의적인 시장원리에 맡기고 정부의 간섭은 최소화하겠다는 신자유주의원리를 근간으로 한다. 그러나 예상과 달리 이 정책은 부실한 대학, 부실한 대학원의 양산으로 끝났고, 이들 대학들은 학생수의 감소라는 현재 상황에서 퇴출의 위기에 놓여 있다.
대학설립준칙주의정책의 실패를 대학생 충원율 지표를 매개로 하여 잘못된 정책의 결과를 대학에 책임을 전가시키는 것은 잘못된 일이다. ④ 취업률 지표의 문제점
사립대학 구조조정에 사용되고 있는 현재의 평가지표는 학문분야의 왜곡을 가져올 수 있다. 특히 취업률 기준은 기초학문의 고사를 가져올 위험이 크다. 일단 부실대학으로 선정된 대학이 대학단위에서 자구노력을 행하는 경우 교과부 지표에 따라서 보다 높은 점수를 받는 방향으로 자체 구조조정을 하게 된다. 그렇다면 당연히 취업률을 높이는 방향으로 가게 되는데, 취업률이 낮은 학과를 통폐합하지 않을 수 없게 된다. 원광대 등 사례를 보아도 그렇다. 원광대가 경쟁력을 강화하기 위해 시행한 학부구조조정의 내용을 보면 어문학, 문화학, 정치외교학 등 기초학문과 인문학 계열의 학과들이 폐지되었고, 국악이나 무용학과 등이 통폐합되는 방향으로 완료되고 있다. 물론 대학생의 취업은 중대한 문제이다. 그러나 대학생 취업률이 대학구조조정의 기준이 된다는 것은 분명 문제이다. 대학은 학문기관인지 아니면 취업을 위한 준비기관은 아니기 때문이다. 고등교육은 “국가와 인류사회의 발전에 필요한 학술의 심오한 이론과 그 응용방법을 교수하고 연구하는 것”(｢고등교육법｣제28조)이 일차 목표이지 학생들의 취업을 목적으로 하지 않는다. 대학생들의 취업이 그렇게 중요한 문제라면 대학에 강요하기 이전에 국가와 사회가 모두 나서야 할 문제이다. 우리나라에서 고용사정이 악화된 것은 1997년 IMF위기에서부터 시작된다. 그런데 1997년이면 이미 고등교육의 대중교육화가 상당히 진행된 시점이다. 따라서 일자리는 감소하고 대학졸업자는 증가하기 때문에 당연히 대학졸업자가 취업하기 힘든 상황이 전개된다. 한정된 일자리에 어느 대학 졸업생이 취업을 했느냐 보다는 사회 전체적으로 일자리를 창출해야 하는 것이 중요하다. ⑤ 대학경영 부실책임의 학생전가
대학경영이 부실하다고 하여 학생들에게 돌아갈 학자금 대출이 제한되는 것도 문제이다. 책임이 있는 것은 학교법인이나 대학인데, 그 부실의 피해를 학생이 받아서는 안된다. 또한 대학퇴출의 경우도 마찬가지이다. 대학이 폐교되고 나면 학생들은 부실 문제에 대해서 책임이 없는데도 편입을 하거나 아니면 새로이 대학을 준비해야 하는 상황이 된다. 편입에 대해서 정부가 지원을 한다고 하지만 학생이 다니는 학과가 주변 대학에 있으면 별문제가 없지만, 그렇지 않은 경우에는 경제적으로나 생활상 불이익이 매우 커진다. 교육기관, 교육행정기관이 존립할 수 있는 정당성의 근거는 바로 학생들을 교육시키기 위함이다(｢헌법｣제31조). 그런데 학생들의 교육권을 보장하기 위한 현실적인 대책이 없이 이루어지는 부실대학퇴출정책은 정당하다고 할 수 없다. 교육정책의 정당성은 학생들에게 있는 것인지 교과부의 존립필요성에 있는 것은 아니다. 2) 사립대학의 퇴출경로: 잔여재산 환원과 사회복지법인으로의 전환정책 (1) 교과부의 ｢사립학교법 일부개정법률안｣ 교과부는 부실대학의 퇴출정책과 더불어 부실대학의 퇴출 경로를 마련해주려고 하고 있다. 이러한 정책이 구체화된 것으로 2009년 교과부의 ｢사립학교법 일부개정법률안｣의안번호 7221)을 들 수 있다. 개정 법률안에서 핵심적인 내용은 “학생수 감소로 인하여 그 목적의 달성이 곤란한 경우를 해산사유로 추가하며(동법안 제35조의3 제1항), 해당 사립대학법인의 원활한 해산을 유도하기 위하여 해산한 학교법인의 잔여재산을 잔여재산처분계획서에서 정하는 자에게 귀속시키거나, 공익법인과 사회복지법인 설립을 위한 재산으로 출연을 허용하기 위한 귀속특례를 신설(동법안 제35조의3 제6항)하는데 있다. 설립․운영자에게 잔여재산을 환원하는 것은 공익목적을 위해 출연된 비영리재단법인이론에도 반하는 것이다. 현행 ｢사립학교법｣제35조는 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 남은 재산은 교과부장관에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속하도록 규정하고 있는데, 같은 법 제10조 제4항에서 정관으로 정하는 잔여재산의 귀속자는 ‘학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자’로 한정하고 있다. 따라서 학교법인의 해산시 잔여 재산은 학교법인이나 기타 교육사업을 경영하는 자에게 귀속하게 되어 있는 ｢사립학교법｣을 개정하여, 잔여재산처분계획서에서 정하는 자에게 귀속시키거나, 공익법인과 사회복지법인 설립을 위한 재산으로 출연을 허용하는 것은 특혜라 하지 않을 수 없다. 이러한 특혜의 요구는 사학법인측의 요구가 수렴된 방안이기도 하다. 실제로 사학법인연합회는 법인 해산시 잔여재산을 공익법인으로 전환할 수 있도록 허용해달라고 주장하고 있다. (2) 김선동의원의 ｢사립대 구조개선 특별법안｣ 2011년에도 김선동의원이 ｢사립대 구조개선 특별법안｣’(의안번호 8393, 이하 ‘법률안’으로 약칭함)을 제안했다. 이 법률안은 사립대학의 구조조정과 잔여재산의 특례를 포괄적으로 규정한 것으로 교과부의 사립대학정책이 반영된 것이다. 따라서 향후에도 이와 유사한 법률안의 제안은 충분히 예상해 볼수 있다. 민병주의원의 ‘사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’이 그것이다. ① 경영부실대학의 정의
법률안은 “경영부실대학”을 “경영진단 지표를 적용ㆍ평가한 결과에 비추어 대학으로서 수행하여야 하는 최소한의 연구 및 교육기능을 수행하기 어려운 상태에 처해 있거나 대학이 갖추어야 할 최소한의 시설, 교직원, 학생 등을 유지하기 위한 재원 확보가 곤란한 상태에 처해 있어 사립대학으로서 목적의 달성이 곤란하다고 인정되는 사립대학”으로 정의(법률안 제2조 제4호)하고 있다. ② 당근정책과 채찍정책
법률안은 두 가지 구조조정의 방안을 내 놓고 있다. 하나는 자율적으로 구조개선조치를 내놓는 대학에 대한 당근정책이며, 다른 하나는 그렇지 않은 대학에 대한 채찍 정책이다.
먼저 당근정책으로 일정 특례조항 즉 ‘해산 및 잔여재산의 귀속에 대한 특례’(법률안 제28조), ‘자산인수, 합병 법인 및 통합대학에 대한 지원’(법률안 제30조), ‘사립대학 구조개선기금의 조성 등’(법률안 제33조)을 두겠다는 것이다. 반면 국가정책에 협조하지 않는 사립대학법인에 대해서는 당근 대신 채찍이 가해진다. 즉 실태조사(법률안 제14조)를 통하여 경영부실 사립대학 지정(법률안 제16조)한 후, 지원을 배제(법률안 제17조)하고, 구조개선조치(보유자산의 처분, 사립대학의 통ㆍ폐합, 사립대학법인의 합병, 학교발전을 위한 경영진의 교체, 사립대학법인이 설치․운영하는 사립대학이 2개 이상인 경우 그 중 일부 사립대학의 양도, 사립대학법인의 해산, 기타 경영부실대학의 정상화를 위하여 필요하다고 인정되는 조치 등, 법률안 제18조)를 강권하고, 이 목적을 달성하기 위한 수단으로 구조개선명령(정원 감축, 학과의 폐지 또는 통합, 신입생 모집의 중지, 기타 필요하다고 인정되는 조치, 법률안 제18조 제2항)을 발할 수 있다. 이 정도로 당근과 채찍을 병행하면 대부분의 사립대학들은 ‘울며 겨자먹기 식’으로 따라올 가능성이 커 보인다. 그러나 뒤집어 보면 사립학교법인들이 ‘不敢請 固所願’으로 생각하는 것을 마치 국가가 칼을 빼어들고 명령하는 외관을 띠려고 노력하는 것은 아닌가 하는 의구심도 든다. 왜냐하면 애시 당초 염불에는 맘이 없고 오로지 재밥에만 눈독을 들였던 일부(혹은 상당수 ?) 사립대학법인의 입장에서는 학생수도 급감하고 사립학교에 대한 공적 규제도 강화되어 과거처럼 장사도 잘 안되는 이런 위기를 기회로 바꿀 수도 있을 것이기 때문이다.
(3) 민병주 의원의 ‘사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’
<법률안의 핵심 내용> 가. 사립대학구조개선위원회의 설치 및 기능(안 제4조)
사립대학 및 사립대학법인의 구조개선에 관한 사항을 심의하기 위한 사립대학구조개선위원회를 두도록 함. 나. 자율구조개선계획의 제출(안 제6조)
구조개선이 필요한 사립대학은 경영부실대학으로 지정받은 경우를 제외하고는 언제든지 자율구조개선계획을 수립하여 교육과학기술부장관에게 제출할 수 있도록 함. 다. 자율구조개선계획 이행의 점검(안 제9조 및 제11조)
자율구조개선계획을 승인받은 사립대학법인은 6개월마다 이행상황을 교육과학기술부장관에게 보고하도록 하고, 만약 자율구조개선계획을 이행하지 않을 경우 위원회 심의를 거쳐 자율구조 개선계획의 승인을 취소할 수 있게 함. 라. 경영진단지표의 설정 및 정부재정지원제한대학 지정(안 제12조)
법인지표․재무지표 및 교육지표를 반영한 경영진단지표를 설정하고 매년 평가하여 정부재정지원 제한대학으로 지정할 수 있게 함. 마. 경영부실대학의 지정(안 제13조 및 제15조)
교육과학기술부장관은 정부재정지원제한대학, 중대한 부정․비리가 있는 대학, 기타 정상적인 운영이 곤란한 대학 등을 정해 실태조사를 할 수 있게 하고, 위원회의 심의결과를 통보받은 즉시 경영부실대학을 지정하여 사립대학법인 및 사립대학의 장에게 통지하게 함. 바. 자율구조개선계획의 지원(안 제22조)
교육과학기술부장관은 승인된 자율구조개선계획에 따라 보유자산의 처분, 합병 등을 추진할 경우 다른 학교법인을 지정하여 자율구조개선계획을 제출한 대학의 보유자산 인수, 해당 학교법인과의 합병 권고 등을 할 수 있게 함. 사. 통․폐합의 지원(안 제23조)
교육과학기술부장관은 사립대학이 승인된 자율구조개선계획에 따라 통․폐합하는 경우에는 통합대학에 대하여 통․폐합에 소요되는 비용, 운영비용 등을 지원할 수 있게 함. 아. 해산 및 잔여재산의 귀속에 대한 특례(안 제24조)
사립대학법인은 교육과학기술부장관으로부터 해산 내용이 포함된 자율구조개선계획을 승인받은 경우 해산이 가능하게 하고, 잔여재산은 공익법인, 사회복지법인, 출연자 중 생계곤란자 생계비등의 용도로 사용할 수 있도록 함. 자. 구조개선대학 등에 대한 지원(안 제25조)
교육과학기술부장관은 구조개선조치에 따라 매각되는 자산을 인수하거나 통․폐합 또는 합병하는 다른 사립대학이나 사립대학법인과 자율구조개선계획에 따라 구조개선을 수행하는 대학에 대해 지원을 가능하게 하고, 국가는 관련비용을 충당하기 위해 사학진흥기금에 출연하도록 함. 앞서 본 김선동의원의 ‘사립대 구조개선 특별법안’과 크게 다를 것이 없다.
3) 사립대학 구조조정정책에 대한 평가
사립대 구조조정이 필요하다는 것에 대해서 누구나 찬성할 것이다. 그런데 구조조정을 하는 원인에 대해서 명확하게 분석할 필요가 있다. 교과부식으로 숫자가 많으니 줄이고 보자는 식의 대증적 치료요법으로는 안된다. 김영삼 정부 때에는 대학수를 늘려 교육경쟁력을 확보하는 정책을 사용하고, 지금은 반대로 대학 수를 줄여 경쟁력을 확보하겠다는 논리는 전혀 이치에 맞지 않는다. 고등교육의 경쟁력이 대학 수에 의하여 결정되는 것은 아니기 때문이다. 중요한 것은 교육의 질이다. 교과부는 왜 양적 팽창이 질적인 비약으로 가지 못했는지 원인을 분석해야 한다. 아래 표에서 보듯 우리나라 고등교육에 대한 투자는 OECD 평균에 매우 뒤떨어져 있다. 1인당 공교육비 비율을 볼 때 미국의 1/3 수준 밖에 되지 않는다. 교육의 질을 결정하는 것 중의 하나가 우수한 교수인력이라 할 것이다. 우리나라의 경우 교수 1인당 학생 수를 보더라도 질 높은 고등교육을 기대할 수 없다. 한국의 교수 1인당 학생 수는 OECD 평균의 2배가 넘는다. 강의실, 기숙사 등 교육환경도 열악하기는 마찬가지다. 설사 수십 년 뒤에 입학 정원이 절반으로 줄어든다 하더라도 교육여건은 겨우 OECD 평균 수준일 것이다. 교육여건을 개선하려는 노력이 없이는 수준높은 고등교육을 기대할 수 없다. 사립대학 구조조정의 최종 목적이 고등교육의 질적 발전이었다면 고등교육을 더 이상 사적 기관에 맡겨서는 안된다. 국가가 고등교육을 직접 책임지려는 자세를 확립해야 한다. 법인전입금이 거의 없이 오로지 등록금에 의존하는 사립대학들은 등록금을 인상하기 전에는 교육환경을 전혀 개선할 수 없는 상태에 빠져 있다는 점에 주목해야 한다. 4. 교육부 업무보고를 통해 본 박근혜 정부 구조조정정책의 예측 부실대학 퇴출정책은 박근혜 정부에서 더 강력하게 추진될 가능성이 있다. 이미 대선 기간 중에 이 부분에 대해서는 명확한 입장이 표명되었다. 박근혜 대통령은 후보시절 ‘사립대 구조조정 특별법’을이어갈 뜻을 분명히 했다. 다만 사립대학 조정과 관련하여 이전 정부와 다른 점이 있다면, “논란이 됐던 평가기준이나 지표에 대해서는 검토 후 조정할 수 있다”며 “취업률이나 재학생충원율 비중이 너무 높은 점 등은 대학들의 의견을 수렴해 조정할 것”, “현 정권의 대학 구조조정이 일방적으로 진행되면서 부작용이 발생했기 때문에 대학들이 수용 가능한 절차를 논의해야 할 것” 등을 들 수 있다. 이런 점을 볼 때 현 정부의 사립대구조조정책은 강제퇴출정책보다는 선행적으로 자발적 퇴출정책을 사용하고 이를 위한 법제의 정비를 추진할 가능성이 크다. 2013. 3. 28일자 교육부의 업무보고를 보면, 상시적 구조개혁으로 대학경쟁력 제고한다는 제목 하에 “안정적․체계적 대학구조개혁 추진과 구조개혁 정책의 실효성제고를 위해 구조개혁의 법적 근거 마련”을 적시하고 있다(업무보고 제25쪽). 이 경우 구조개혁을 위한 법적 근거는 종래 계류 중인 ｢사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률｣과 유사한 내용이 될 수 있다. 이 법안은 민병주의원이 대표 발의한 것으로 종래 김선동의원의 ‘사립대 구조개선 특별법안’과 유사하다. 물론 자발적 퇴출정책에만 의존할 것으로 보이지는 않는다. 교육부 업무보고 중에 “학사관리 및 경영실태가 취약한 대학에 대해서는 구조조정 추진”이 들어 있고, 그 방식은 “정부재정지원제한 대학→학자금대출제한대학→경영부실대학→퇴출”이라는 이명박 정부의 강제퇴출정책도 고스란히 들어 있다(업무보고 제25쪽). 중요한 것은 이러한 구조조정정책에 사립학교법인이 어떻게 반응할 것인지의 문제이다. 만약 입법을 통해 자발적 퇴출을 할 정도의 특혜를 부여한다면 사립학교법인은 자발적 퇴출의 길을 갈 것이다. 특혜를 부여한다면 자발적 퇴출에 들어가는 비용은 만만치 않을 것이다. 이 경우 특혜 부여가 정당한지 여부를 둘러싸고 격론이 벌어질 것이다. 또한 사립학교법인의 공익법인으로의 전환이나 자발적 해산시 귀속재산의 특례를 인정하는 경우에도 비영리법인에 대해서 사용할 수 있는 정책의 한계를 넘는 점 때문에 격론이 예상된다. 이러한 사정 때문에 이명박 정부에서 자발적 구조조정정책은 큰 성과를 거두지 못했다. 자발적 퇴출이 소기의 성과를 거두지 못한다면 박근혜 정부는 이전 정부와 마찬가지로 강제퇴출을 선택할 수밖에 없을 것이다.
III. 고등교육 전반에 대한 개혁의 방안을 위한 구체적 방안
1. 고등교육법의 개정: 고등교육구조의 틀의 변화 1) 기본 틀의 변화 사립대 구조조정은 신자유주의적인 정책 실패에 기인한다. 따라서 일차적인 책임이 국가에 있다. 문제는 정책실패에 대한 반성 없이 뒤처리과정을 이용하여 신자유주의적 시장화정책을 관철시키려고 한다는 점이다. 더 중요한 것은 우리나라 고등교육정책 자체가 실패였다는 것을 인식하고 고등교육구조 자체를 재편하는 개혁을 해야 한다는 것이다. 우리나라 고등교육이 실패했다는 것은 사회양극화가 대학서열화에 영향을 주고 있음에도 이를 방지하지 못한 점, 수도권집중에 맞추어 대학서열도 수도권위주로 재편된 점, 사립대학위주로 구성되어 공교육의 기반이 허물어지고, 대학교육여건이 매우 부실하다는 점 등을 들 수 있다. 따라서 개혁도 이러한 문제점을 진단하고 해결할 수 있는 방향이 되어야 한다. 무엇보다 사립대학 위주의 고등교육체계를 국공립대학 위주로 재편해야 한다. 그 이유는 고등교육비의 국가부담원칙 때문이다. 국가부담은 정부책임형 사립대학을 포함하여 국공립대학의 경우 50%이상에서 시작하여 장기적으로 100%를 공공기관이 부담하도록 한다는 것이 핵심이다. 그리고 이러한 정책을 펴기에 앞서 설립주체별로 설립한 대학에 대한 재정 책임을 명확히 규정할 필요가 있다. 적어도 설립주체인 국가와 지방자치단체는 교육의 책무성을 감안하여 해당 학교의 50%이상의 운영경비를 부담해야 한다. 2) 국공립대학(정부책임형 사립대학 포함) 위주 고등교육의 재편 필요성 (1) 규범적 필요성 먼저 헌법 제31조 제1항은 모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다고 규정하고 있다. 이 의미에 대해서 헌법재판소는 “이 권리는 통상 국가에 의한 교육조건의 개선․정비와 교육기회의 균등한 보장을 적극적으로 요구할 수 있는 권리로 이해되고 있다”. 그러나 헌법 제31조 제6항에서 규정하듯 교육제도와 그 운영, 교육재정 등에 관한 사항은 법률로 정해야 하고, 헌법재판소는 광범위한 입법형성권의 자유를 인정하고 있다. 그러나 교육기회의 균등보장을 위해서는 공ㆍ사립을 불문하고 중등·고등교육 나아가 사회교육의 영역까지 교육비의 공적 부담비율을 점진적으로 늘려서 무상교육에 접근시킬 필요가 있다. 이래야 교육받을 권리의 생존권성이 실현될 수 있다. 다음으로 세계인권선언 제26조는 고등교육의 능력에 따른 평등한 개방을 권고하고 있고, ｢경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약｣은 “고등교육은, 모든 적당한 수단에 의하여, 특히 무상교육의 점진적 도입에 의하여, 능력에 기초하여 모든 사람에게 동등하게 개방된다.”고 규정하고 있다(제13조 제2항 c). 이 조약은 우리나라도 가입하고 있다. 국제인권조약은 가능한 한 고등교육에서도 무상교육의 도입을 규범화하고 있는 것이다. 현재처럼 사립대학기관이 87%에 달하는 상황에서 고등교육정책을 수립하고 시행하는 데에는 한계가 많다. 대학서열화의 문제, 고등교육의 공급과잉의 해소, 지역간 균형발전, 고등교육비 인하를 위한 정책, 고등교육환경의 개선을 통한 고등교육의 질관리, 학벌이나 학력차별을 시정하기 위한 정책을 시행하는데 어려움이 있다. 이러한 어려움을 해결할 수 있는 전제조건으로 들 수 있는 것이 국공립대학 위주의 고등교육재편의 방안이다. (2) 현실적 필요성 규범적 측면뿐만 아니라 현실적 측면을 보아도 국공립대학의 확대는 필요하다.
첫째, 국공립대학의 대체수단이라 할 수 있는 것이 사립대학이다. 2011년 기준으로 사립의 고등교육기관 수는 전체 고등교육기관의 87%에 달하고, 사립학교의 학생수가 75%(일반대학의 경우에는 79%)에 달하고 있다. 문제는 우리나라 사립대학의 수준이 공교육을 수행할 수 있는 재정적 능력을 확보하고 있지 못하다는 점이다. 우리나라 사학의 운영상황을 보면 학교법인이 학교의 교육을 위한 전입금이 거의 전무하여 재정적 기초가 등록금이 될 수밖에 없다. 2009년 기준으로 4년제 사립대학에서 등록금이 차지하는 비율은 63%에 이르고 있다. 심지어 학교법인이 부담해야하는 법정부담금도 거의 등록금에 의존하고 있는 학교가 상당수인 것으로 나타나고 있다.61) 더불어 사립대학교에서 벌어지고 있는 교육비리와 이로 인한 대학구성원간 갈등은 고등교육의 여건을 떨어뜨리고 있다. 이런 상황을 개선해야 할 책무는 최종적으로 국가에 있다. 둘째, 고등교육비에 대한 사인의 부담이 너무 과도하다는 것이다. 우리나라 경제규모는 세계 15위(2009년)이고, 1인당 국민소득은 49위(2008년)이다. 그런데 대학 등록금 수준은 세계 2위로 미국 다음이다. OECD가 적정 등록금으로 생각하는 액수보다 거의 2배 가까운 수준이다. 그 원인은 당연히 사립대학에 있다. 한국과 일본의 경우는 사립학교 등록금이 국공립학교의 두 배에 달하지만 사립학교 재학생 비율(한국 78%, 일본 75%)이 높아서 다른 나라에 비해 고등교육비의 민간부담이 커지는 원인으로 작용한다. 셋째, 우리나라 국민의 고등교육 이수비율이 매우 높아 보편교육화가 달성되었다는 점이다. 25-34세 사이 연령층 인구의 58%가 고등교육을 이수하여 OECD 평균 35%를 상회하면서 OECD 국가 중 이수율이 1위를 기록하고 있다. 보편교육화 되고 있는 고등교육의 수요에 대해서 국가가 국·공립학교를 통해서 대응을 하는 것이 타당하다. 넷째, 적정 수준의 고등교육 서비스를 제공하기 위해서도 교육비의 공적 부담은 필연적이다. 고등교육 이수율은 제일 높지만, 학생 1인당 공교육비 통계를 보면 매우 열악하다는 것을 알 수 있다. 고등교육부분에서 우리나라 학생1인당 공교육비는 9,081달러(USD)로서 OECD 평균인 13,717달러(USD)에 매우 뒤떨어져 있다. 이 수치는 미국의 29,910달러에 비하면 1/3 수준 밖에 되지 않는다. 이런 투자로는 세계적 수준의 대학을 육성할 수 없음은 당연하며, 고등교육의 적정 수준에도 미치지 못한다고 보아야 할 것이다. 다섯째, 초ㆍ중등교육과 고등교육은 교육이란 측면에서 매우 밀접하게 연관되어 있다. 초ㆍ중등교육을 보편적 공교육으로 보고, 고등교육을 능력에 따른 선택적 교육으로 분리하는 것은 불가능하다. 왜냐하면 현재와 같이 대학이 서열화 되어 있는 경우 초·중등교육은 고등교육에 진입하기 위한 과정에 불과하기 때문이다. 따라서 초·중등교육의 공공성을 확보하기 위해서는 대학교육의 공공성이 먼저 전제되어야 한다. 대학이 시장으로부터 벗어나 공적인 역할을 할 수 있을 때 학교일반의 공공성이 확보될 수 있다. 이러한 상황들을 검토하면 고등교육기관에서 국·공립대학이 차지하는 비율을 늘려나가야 한다는 데에 동의할 수 있을 것이다. 그럼에도 예산이 수반되는 사업이기 때문에 최소기준은 정해야 할 필요가 있다. 최소기준으로 단기간에 국·공립대학(정부책임형 사립대학 포함)이 차지하는 비율을 50% 정도는 되어야 한다. 또한 정부가 고등교육정책을 펼 수 있기 위해서는 국공립학교에 재학하는 학생수의 비율이 75-80% 정도는 되어야 할 것이다. 3) 국가장학금제도의 변경
공교육적 관점에서 중요한 고등교육재정보조(일명 반값등록금)에 대해서도 ‘신자유주의정책’은 다른 관점을 취한다. 대학을 기업으로 보기 때문에 등록금의 책정 자유는 대학에 부여해야 한다. 따라서 등록금을 공적으로 보조하기보다는 학생에 대한 장학금 혹은 학자금 대출제도를 활용해야 한다고 본다. 즉 선별적 복지정책의 원칙아래 소득분위별 장학금 제도를 채택한다. 이러한 발상은 이명박정부에서 시작하여 박근혜정부에서 보다 구체화되기에 이른다. 이는 대학의 자율화정책을 전제로 하여 대학에 대해서는 탈규제로 가야 하고, 학생의 학교선택권을 최대한 존중하되 소득분위별로 100%-15%까지 지원한다. 이것은 신자유주의정책의 지속적 집행을 전제로 한 것이다. 국가장학금 제도의 문제점은 일차적으로 학생들의 교육권보장을 위해 해당 학교의 설립주체인 지방자치단체, 사립학교법인이 부담해야 할 전입금을 국가가 대납해준다는 측면이 있다. 또한 고등교육기관에 대한 지원을 통해서 고등교육기관의 공공성을 높일 수 있는 다양한 정책을 구사할 수 있음에도 그 기회를 상실시켜 버리고 만다. 고등교육의 구조를 변경하는 위와 같은 정책을 추진한다면 국가장학금I은 필요가 없으므로 폐지해도 된다. 반면 국가장학금II는 대학의 대응자금조성없이 공적 자금만으로 운영할 필요가 있다. 2. 정부책임형 사립대학의 육성(혹은 자발적 국공립화) 1) 국·공립대학위주의 고등교육체계 설계 고등교육을 국·공립대학위주로 제도화할 것인지 아니면 사립대학위주의 사적 영역 중심으로 지속시킬 것인지 논의가 필요하다. 교육비의 공적부담을 외치는 목소리가 사회적으로 합의를 얻어가고 있는 점을 감안하면 국공립대학위주의 고등교육정책을 설계할 필요가 있다. 사립대학의 비중이 높은 우리나라에서 대학공공성을 높이는 현실적인 방안은 국공립대학을 신설(혹은 확장)하면서 독립사립대학을 정부책임형 대학으로 개편하는 방안이 있다. 국·공립대 위주 고등교육정책을 펴는 가장 쉬운 길은 유럽처럼 고등교육을 완전히 공교육화하는 것이다. 그러나 현재 상황에서 법적으로 이것은 불가능하다. 따라서 미국의 사례처럼 공립대학을 신설하거나 사립대학을 정부책임형 사립대학으로 하는 정책(또는 기존 국공립대 확대 정책)이 필요하다. 이러한 정책에 대해서는 고등교육의 공급과잉 상황을 염두에 둘 때 합의를 구하기는 쉽지 않을 수도 있다. 그러나 불가피한 경우에는 예외적으로 국공립대학의 신설이 필요하다. 먼저 지역적 여건을 감안하는 경우 2013년 기준 시도별 일반대학의 숫자를 보면 전체인구의 과반수가 밀집해 있는 수도권(서울, 인천, 경기)의 경우 일반대학은 국립대학 1개, 공립대학 1개 밖에 없다. 이런 지역의 경우 우선적으로 국공립대학의 신설이 필요하다고 보아야 한다. 법인화로 인하여 사립대학이 된 서울대학교와 인천대학교를 이전처럼 국공립대학으로 복원하는 작업은 당연히 전제되어야 한다. 2) 정부책임형 사립대학과 정부독립형 사립대학
사립대학의 국공립화방안과 유사하면서도 기존 학교법인의 존속을 유지하는 방안으로서 정부책임형 사립대학의 방안이 있다. 고등교육의 공공성을 강화하기 위해서는 사립대학에 대한 보조가 필요하다. 그러나 사립대학에 대한 지원이 준국·공립화라는 정책적 목표를 설정하고 그에 합당한 대학에 지원을 하는 방식이 되어야 한다. 사립대학의 구조조정은 대학의 재정능력을 기준으로 하여 정부독립형 사립대학과 정부책임형 사립대학으로 구분할 필요가 있다. 정부책임형 사립대학(Government-dependent private higher education institutions)이란 사립대학이 정부의 자금지원에 어느 정도 의존하느냐를 기준으로 정부기관으로부터 재원의 50%이상을 제공받는 사립대학을 말한다. 그렇지 않은 사립대학을 정부독립형 사립대학이라고 부르는데 OECD에서 사용하는 개념이다. 고등교육법과 사립학교법에서 고등교육의 인적·물적 조건에 대하여 그 적정 기준을 법정하고, 이 기준을 스스로의 재원으로 확보할 수 있는 사립대학은 정부독립형 사립대학으로 그렇지 못한 대학은 정부책임형 사립대학으로 분류하는 것이다. 물론 이러한 분류 이전에 해야 할 일이 있다. 대학의 설립·운영기준을 적정하게 규정하는 작업이다. 대학의 설립·운영기준은 중요한 것임에도 불구하고 ｢고등교육법｣은 이에 대해서 구체적인 규정을 두지 않고, 대통령령에 백지 위임하고 있다. ｢)고등교육법시행령｣은 다시 별도의 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이것은 ｢사립학교법｣도 다를 바 없다. 예를 들어 사립학교를 운영하는데 필요한 재산에 대해서 그 기준을 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있다. 그래서 대학설립운영의 기준은 최종적으로 ｢대학설립ㆍ운영규정｣에서 정하고 있다. ｢대학설립ㆍ운영규정｣은 대학의 설립인가기준으로 교사, 교지, 교원(｢고등교육법｣제14조 제2항에 따른 교원의 2분의 1 이상을 확보, 이 경우 나머지 교원은 학생정원에 따라 연차적으로 확보하되, 편제완성연도 전까지 모두 확보), 수익용기본재산의 확보를 요구하고 있다(제2조 제1항). 그리고 대학을 설립·경영하는 자 및 대학의 장은 이들 요건을 교육부장관에게 보고하여야 하고(동규정 제11조), 교육부장관은 기준 등의 충족여부에 대한 평가를 하여 이를 학과등의 증설, 학생정원의 증원, 학생의 모집, 행정 및 재정지원정책에 이를 반영하여야 한다(동규정 제10조). 우리 법제가 취하고 있는 대학설립운영의 기준의 공적관리는 상당한 문제점이 있다. 먼저 고등교육의 중요 사항을 입법자가 일체 정하지 않고 이를 대통령령에 위임하는 것은 백지위임으로서 헌법이 정하고 있는 교육제도법정주의에 반한다. 따라서 ｢대학설립ㆍ운영규정｣에 규정되어 있는 설립기준을 고등교육법과 사립학교법에 규정해야 한다. 다음으로 고등교육법과 사립학교법상 설립기준은 최저기준에 해당한다. 따라서 이 기준을 맞추지 못하는 경우 이는 부실한 교육기관에 해당되므로 당해 고등교육기관은 설립이 취소되어야 한다. 그럼에도 고등교육법이나 ｢대학설립ㆍ운영규정｣에서는 일체 이에 대한 규제가 없다. 바로 여기서부터 우리나라 고등교육의 부실이 시작된다고 할 수 있다. 이것은 수익용 기본재산의 경우에도 마찬가지이다. 사립학교법은 사립학교에 필요한 시설·설비와 재산에 관한 기준을 구체적 기준의 정함이 없이 대통령령에 위임하고 있다(제2조). ｢ 대학설립ㆍ운영규정｣은 제정 당시 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 하고(제7조 제1항), 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다(제7조 제2항). 그리고 학교법인은 그가 설립·경영하는 대학에 대하여 매년 수익용기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경비로 충당하여야 한다(제8조 제1항). 수익용기본재산에 대한 이러한 규율 역시 준수되지 않더라도 이를 실효 있게 할 장치는 전혀 없다. 그런데 ‘2011학년도(2011년 3월~2012년 2월) 회계 결산 공고’ 자료를 분석한 결과를 보면 52개 대학 법인의 수익사업 매출 합계는 8152억원인데 이 대학들의 수입 총액 8조378억원의 10.1%에 불과하다. 사립대학 전체를 대상으로 한다면 그 수치는 상당히 떨어질 것으로 보인다. 앞서 본 것처럼 국공립이든 사립이든 대학의 설립기준은 최저기준으로 고등교육법에서 정할 필요가 있다. 종래 교육부가 부실사립대학의 지정작업은 법적으로 보면 이렇게 법률에 정해진 기준을 갖추지 못한 대학을 지정하여 폐쇄하거나 아니면 일정 기간의 개선기간을 허용한 후 그 가능성이 없는 경우 폐쇄하는 작업이 되어야 정상이 될 것이다. 오로지 취업율이나 재학생 충원률을 기준으로 한 부실대학 지정은 무언가 잘못되었다. 정부독립형 사립대학은 이렇게 법정기준을 갖추는 것을 전제로 하여 어떤 기준을 설정할 것인지를 판단하여야 한다. 국가의 지원이 없이도 학생의 교육권을 보장할 수 있는 사적인 대학이 정부독립형 사립대학에 해당한다고 볼 수 있다. 그리고 그 기준은 국가를 대신하는 위치인 만큼 학교전입금의무조항을 신설하여 학교운영비의 25-51%를 학교법인이 부담하도록 할 필요가 있다. 단기적으로 25%에서 시작하여 10년 정도의 기간을 두고 50% 이상이 되도록 해야 한다. 3) 정부책임형 사립대학의 선발과 요건
사립대학이 원한다고 모두 정부책임형 사립대학의 지위를 부여할 수는 없다. 그것은 고등교육기관으로서 발전가능성, 지역의 고등교육 수요 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다. 정부책임형 사립대학에 대해서는 정부계약을 통하여 지원의 범위를 설정하되, 계획에 따라 법적 지위를 반(半)공립, 반(半)사립의 지위를 갖도록 전환시킨다. 사립학교의 지배구조와 관련해서는 사립대학에 대학운영위원회(교원대표, 학생대표, 직원대표, 이사회 추천인사, 교육과학기술부 추천인사 등 15인 이상으로 구성)를 설치하고, 대학운영위원회가 교비회계의 예산ㆍ결산에 관한 권한, 사립대학의 장및 교원의 임면에 관한 사항 등에 대해 심의ㆍ의결권을 가지도록 한다. 계속적으로 정부지원을 받기 위해서는 고등교육정책(법적 형태이든 정책의 형태이든)을 수용하는 것을 전제로 해야 한다. 고등교육정책으로 고려해야 하는 대표적인 것으로 대학통합네트워크에의 참여,대학입시제도의 개선, 교양교육의 강화, ｢국가인권위원회법｣제2조상의 인권 보장, 차별금지 등을 들수 있다.
3. ｢ 사립대학 구조개선에 관한 법률｣제정
1) 올바른 구조조정의 원칙 올바른 구조조정의 원칙은 다음과 같다. 신자유주의자들은 대학을 기업으로 보고 부실한 기업을 구조조정 하듯 한다. 이러한 주장은 고등교육의 공교육성을 규정하고 있는 헌법과 법률에 위반되는 정책이다. 따라서 우리나라 고등교육의 문제가 사립대학 위주의 체계이기 때문에 구조조정의 결과 국공립대학 혹은 정부책임형 사립대학의 비중이 증가될 수 있도록 되어야 한다. 뿐만 아니라 비영리법인성을 근간으로 한 구조조정이어야 하며, 지역적으로 균형적인 고등교육기반이 유지될 수 있어야 한다. 제일 중요한 것은 책임소재를 명확히 하여 책임 없는 대학구성원에 피해가 돌아가게 해서는 안된다는 점이다. 즉 사립대학의 존치가 가능한 방안을 찾아야 하고, 실정법상 어려움이 있다면 필요에 따라 입법작업이 이루어져야 한다. 2) ｢ 사립대학 구조개선에 관한 법률｣의 필요성
고등교육의 공급과잉문제를 해결하기 위해서는 사립대학의 문제를 건드리지 않을 수 없다. 앞서 본것처럼 사립대학 구조조정은 딜레마가 많다. 그럼에도 이미 본 바와 같이 고등교육의 체계를 국공립대위주의 체계(정부책임형 사립대학 포함)로 변경하는 것을 주된 원칙으로 할 필요가 있다. 여기서부터 그 구체적 방안을 규율하는 조항이 필요하다. ①사립대학의 자율적 구조개선에 의한 국·공립화 방안
②정부책임형 사립대학의 지정과 규율을 위한 내용
③사립대학과 국공립대학간에도 인수합병이 가능하도록 규정
④비리사학의 처리방안으로서 국·공립화 혹은 정부책임형 사립대학으로의 전환 규정
다음으로 종래 입법안으로 제출된 법안 중 공공성의 관점에서 반드시 삭제되어야 할 내용들을 제거하는 작업이 있다. 이에는 공익법인으로의 전환이나 잔여재산의 귀속에 관한 특례 조항 등은 삭제하는 것이 바람직하다. 그래서 위의 내용들을 포함하는 ‘사립대학의 구조 개선에 관한 법률’의 제정은 고려할만한다.
IV. 글을 맺으며
종래 교육행정기관이 진행해 왔던 대학구조조정정책은 학령인구 감소를 염두에 둔 대학정원 축소 정책으로서의 성격이 강하다. 이러한 상황에서 우리나라 고등교육정책의 기본 기조를 변경할 것을 제안하고자 한다. 즉 종래와 같이 사립대학 중심의 고등교육체계를 근간으로 할 것인지, 아니면 늦었지만 지금부터라도 국공립대학 위주의 고등교육정책을 구사할 수 있는 여건을 만들 것인지 하는 것이다. 종래 고등교육의 문제점을 해결하기 위해 정책 대안들이 제시된 바 있다. 예를 들면 국공립대학 통합네트워크, 교양과정 후 공동학위제, 국립교양(과정)대학통합네트워크 방안, 대학평준화 정책 등을 들수 있다. 그러나 이러한 고등교육정책들은 사립대학이 80%를 상회하는 현재와 같은 상황에서는 불가능하다. 이러한 정책이 가능하기 위해서는 적어도 고등교육에서 국·공립대학(정부책임형 사립대학 포함)의 비중이 70%를 넘어설 때 가능하다. 이러한 국·공립대학 위주의 고등교육정책을 구사하기 위해서는 여러 가지 방안을 생각해 볼 수 있다. 먼저 국·공립대학의 신설이나 확장정책을 들 수 있다. 이것은 전후 미국의 고등교육정책의 방향이 아닌가 한다. 이러한 정책에는 많은 반론도 예상된다. 현재의 공급과잉상태를 더 어렵게 한다는 비판도 제시될 수 있다. 이런 측면까지 고려하고 우리나라 고등교육의 질관리를 위해서는 사립대학의 국·공립화 혹은 정부책임형 사립대학의 논의가 필요하다고 본다. 종래 신자유주의 정책을 밀어붙였던 국가에서도 변화의 조짐이 보이고 있다. 영국의 고등교육 구조조정에서 일관성 있게 고수되고 있는 원칙은 이윤가치이며, 경쟁을 통해 ‘효율성’을 극대화시키고자 하는 것이다. 이에 대해서는 교수들의 지위가 상대적으로 하락되고 자율성을 끌어내지 못하고 있다는 비판, 연봉제로 인한 임금하락으로부터 오는 상대적 빈곤감 등이 문제로 지적되고 있다. 2013년 OECD 보고서에 의하면 영국에서 부의 양극화 현상의 원인의 하나로 ‘고등교육의 양극화’를 지적하고 있다. 일본의 경우 국립대학법인 전환 후, 국가로부터의 지원이 축소됨에 따라 소수를 제외한 대부분의 국립대학들은 점점 경영난을 겪고 있다. 일본의 국립대학법인화에 대한 평가가 쉬운 일은 아니겠지만 불안한 상태에 놓여있다는 것은 인정하지 않을 수 없다. 여하튼 긍정적 평가를 내리기 힘든 상황에 몰려 있다. 독일 역시 신자유주의 영향으로 전체 16개주 가운데 7개주에서 본격적으로 등록금을 도입했다. 자유주의 성향의 일부 주에서 ‘교육도 서비스 상품’이라는 신자유주의 교육관과 주정부 재정 악화를 이유로 수업료를 받기 시작했다. 학교마다 액수에는 차이가 있지만 가장 비싼 대학도 한 학기에 최대 500유로(약 73만원)를 넘지는 않았다. 더불어 학자금 대출과 장학금 제도도 확충됐다. 이러한 정책 선회에 대한 대중들의 반응은 매우 격렬했다. 사회적 저항은 우리나라 반값등록금 운동 이상으로 강력했다. 많은 대학생들이 이에 반대하며 거리와 법정에서의 투쟁을 벌였다. 이런 저항은 1960년말 교육 평등권 사상과 학생들의 등록금 폐지 운동 등에 힘입어 1970년대 무상교육 시스템이 자리 잡았던 전통과 연관이 있다. 독일에서는 고등교육의 공적 중요성을 감안하여 다시 교육비를 무상으로 하는 정책을 펴기에 이른다. 독일 대학은 빠르면 2014년부터 대학 전면 무상교육 체제로 들어선다. 독일 연방헌법재판소가 지난해 2012년 11월 등록금소송에서 등록금 과잉 징수는 위헌이라는 결정을 내렸고, 그 영향으로 다수 주에서 등록금 무상으로 정책을 선회하기 시작한 것이다. 언론보도에 의하면 두 개의 주(Bavaria and Lower Saxony)를 제외하고 전부 등록금 무상으로 선회했다는 것이다.87) 등록금 부담이 거의 없지만 독일의 대학진학률은 40%에 지나지 않는다. 굳이 대학을 졸업하지 않아도 임금 등에 차별을 받지 않는 사회분위기 탓이다. 우리나라에서도 자본과 기업의 이익만을 대변하는 정책은 이제 중단되어야 한다. 그러나 그것은 단지 주장으로 받아들여질 것으로 기대할 수는 없다. 인식과 행동이 필요한 때이다.
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