지난해 대선에서 녹색성장에 대한 논란이 일면서 후보들은 지속가능한 발전에 대한 비전을 밝히며 방향을 설정하였다. 당시 박근혜 대통령후보는 국민행복추진위원회 산하에 지속가능국가추진단을 설치하여 환경, 에너지정책을 맡겼다. 박근혜정부가 출범한 이후 시민사회와 국회를 중심으로 지속가능발전법에 대한 논의가 진행되고 있으며, 정부 출범직후 개정된 저탄소 녹색성장 기본법의 처리방향도 화두가 되고 있다. 지난해에는 발표된 경기개발연구원의 보고서는 이명박정부에서 추진한 4대강 사업과 원자력 확충은 한국의 지속가능발전에 도움이 되지 않는다는 사실을 보여줬다. 많은 분야에서 이명박정부가 추진한 환경과 경제를 고려한 녹색성장 정책을 뛰어넘어 경제, 사회, 환경정책의 조화를 이루고 미래세대를 배려하는 지속가능발전 정책에 관심이 높아가고 있는 실정이다. 우리나라는 2000년 새천년국가환경비전을 선언하며 개발과 보전을 둘러싼 갈등을 예방하기 위하여 대통령소속으로 지속가능발전위원회를 설치하였다. 하지만 새만금간척사업 등 굵직한 국책사업에 대한 지속가능성 논란이 이어지면서, 정부는 2006년 국가지속가능발전비전을 선언하고 지속가능발전전략과 이행계획을 수립하게 된다. 이어 2007년 지속가능발전 기본법을 제정하여 표면적으로는 지속가능발전을 위한 제도적 기반을 완성하게 된다. 이렇듯 우리나라는 지속가능발전에 대한 논의를 확대하고 정착시켜온 결과로 민·관·산의 합의를 통해 지속가능발전 기본법을 제정하고 제도적인 완성을 이루는 듯 하였다. 하지만 4대강과 원전 정책으로 대표되는 이명박 정부의 저탄소 녹색성장 정책에 의하여 많은 후퇴와 어려움을 겪게 되었다. 새로운 박근혜정부가 출범한 지금 지속가능한 국가발전을 제대로 실현하기 위하여 법제도적인 정비를 어떻게 하는 것이 바람직한지 살펴보자.
1. 지속가능발전 기본법 제정과 의의
우리나라에서 지속가능발전에 대한 법제도적 기반구축은 오래전부터 논의가 있었다. 2000년 대통령소속으로 지속가능발전위원회(이하 지속위) 설치시 시민사회에서는 법률제정을 건의하였고, 명칭도 국가지속가능발전위원회를 검토하였다. 그러나 당시 우리나라의 논의수준에서 입법에 상당한 시간이 소요될 것이라는 우려가 있었고 강력한 대통령제에서 대통령소속으로 두는 것이 실효성이 있을 것이라는 합의에 이른다. 결국 법률이 아닌 대통령령으로 우선 지속위를 출범시키고 관련사항을 지속적으로 검토하기로 했다. 시민사회단체와 학계, 지방자치단체에서는 2000년 지속위 설치를 계기로 지속가능발전을 촉진시키기 위한 법률제정을 8년 동안 꾸준히 제기해왔다. 새만금 간척사업 등 대규모 국책사업의 지속가능발전 관점에서 문제가 제기될 때마다, 국가적 정책추진시 지속가능발전을 담보하는 제도적 장치를 마련할 것을 요구해왔다. 실제로 일부 지방자치단체에서는 지속가능발전을 위하여 조례를 제정하고 지방의제21을 작성하거나 지방지속위를 설치하였지만 법률적 뒷받침이 없어 당초의 목적을 제대로 달성하지 못했다고 평가하고 있다. 2003년 [지속가능발전 촉진에 관한 법률안]을 준비하기 위한 논의를 시작하였으나 정부의 교체에 따라 지속위도 개편을 맞으며 중단된 바가 있다. 이후 지속위는 2006년 8월 각계가 참여하는 ｢지속가능발전 기본법(이하 지속법) 제정 TF｣를 구성하였다. TF는 지속법이 다른 법률들을 강제하기 보다는 대화하는 ‘친구의 법’으로 만들기 위하여 노력하였다. TF가 중심이 되어서 초안을 마련하고 지방자치단체, 지방의제21 추진기구, 학계, 시민단체 등의 의견수렴을 거쳐 수정보완을 하게 된다. 지속위의 지속법입안과정은 초안작성부터 거버넌스 모델을 적용한 형식으로 진행되었다는 점이다. 법안의 주요내용이 대부분 지속위가 현재 추진해왔던 사항이며, 중장기행정계획에 대한 검토 등 당시 대통령령 하에서 제기되는 법리적 논란을 해소하기 위한 내용이었다. 지속법안은 2007년 6월 5일 환경의 날에 국무회의 의결을 거쳐 대통령 재가를 받아 국회에 제출되었다. 2000년 6월 5일 환경의 날에 지속위 설립을 천명한지 7년 만의 일이다. 이 과정에서 시민사회단체와 산업계(지속가능발전기업협의회) 등에서 제출한 입법 촉구 및 환영 건의서가 국회에 접수되었고, 결과적으로 민․관․산이 모두 지속법 제정에 적극적인 환경이 조성되었다. 국회는 임시국회의 마지막 날인 2007년 7월 3일 본회의에서 동 지속법을 의결하였다. 이로서 지속가능발전 기본법은 제정법률임에도 불구하고 참여정부하에서 국회제출 불과 28일만에 국회를 통과하는 진기록을 남기며 2007년 8월 3일 공포되었다. 그만큼 대의적 명분과 함께 민·관·산의 충분한 협의와 합의를 통한 절차를 가졌다는 방증이기도 하다. ｢지속가능발전 기본법｣은 2008년 2월 4일 시행되었으며, 우리나라에서 국가와 지방의 지속가능발전을 촉진하고, 이를 위한 국제사회의 노력에 동참함으로써 현재 세대와 미래 세대가 보다 나은 삶의 질을 누릴 수 있도록 하는 것을 목적으로 하고 있다. 법은 이러한 목적을 달성하기 위하여 총 5장 22조로 구성되어 있다. 우리나라는 그동안 국가지속가능발전 비전을 선언(’05)하고, 이를 실현하기 위한 국가지속가능발전전략과 이행계획을 수립(’06)하는 등 정부정책의 전환을 위해 노력해 왔다. 2007년 8월 ｢지속가능발전 기본법｣을 제정․공포함으로써 국가와 지방의 지속가능발전을 위한 추진기반을 사실상 갖추게 되었다고 평가할 수 있다.
2. 저탄소 녹색성장 기본법 제정과 의의 2008년 8월 이명박 대통령이 국가비전으로 저탄소 녹색성장을 선언한 이후 이를 제도적으로 뒷받침하고자 저탄소 녹색성장 기본법을 제정(이하 녹색성장법, 2010.1)하였다. 녹색성장법 제정과정에서 부칙조항을 통해 타법개정 형식으로 지속법을 전문 개정하여 사실상 무력화시켜 논란을 겪었다. 특히 지속가능발전을 대체하는 개념으로 녹색성장을 상정하였기 때문에 많은 학술적, 법리적 논쟁과 혼란을 야기하기도 하였다. 이에 따라 당시 서울시와 충청남도 등 선도적인 시·도가 추진중이던 지방의 지속가능발전 제도화도 전면 중단되었다. 또한 지방의 지속가능발전을 위하여 1995년부터 민간에서 자율적으로 전국에서 추진해왔던 지방의제21 제도화 활동도 녹색성장과 맞물려 어려움을 겪었던 것이 사실이다.
정부가 ’08년 12월에 구상한 저탄소 녹색성장 기본법안의 내용은 당시 지속가능발전 기본법을 준용한 조문으로 이루어졌다. 논의를 거듭하는 과정에서 당시 법률제정을 심의중이던 기후변화대응 관련법안 4건을 병합하여 지속가능발전 기본법과 에너지 기본법의 상위법으로서 위상을 잡고 각종 사업과 계획을 포함하였다.
사실 녹색성장법의 제정은 녹색성장 추진체계를 마련하라는 대통령지시에 따라 국무총리소속의 기후변화대책위원회, 대통령소속의 국가지속가능발전위원회, 국가에너지위원회 등 3개 위원회를 통폐합하여 효율성을 기하기 위한 논의로 촉발되면서 관련법들을 검토하게 된 측면이 크다. 정부는 녹색성장법안 입법예고의 주체를 둘러싼 논란으로 재입법예고를 거치게 되었고, 국무회의를 거쳐 ’09.2월말 국회에 제출하였다. 국회에서는 법률체계와 개념, 4대강 사업과 원전사업 관련 조항 등으로 1년 동안의 논란 끝에 법안 제49조 원자력 산업 육성시책 조항 등을 삭제하고 녹색성장법을 제정한다. 이에 따라 에너지 기본법에서는 총20개 조문 중에서 제3조 에너지정책의 기본원칙, 제6조 국가에너지기본계획의 수립 조항 등 2개가 삭제된 반면, 지속법에서는 제4조 국가지속가능발전 기본전략의 수립·추진, 제5조 지방지속가능발전 기본전략의 수립·추진, 제6조 이행계획의 수립·추진 등 총22개 조문 중에서 핵심조항 6개를 삭제하며, 기타 조문도 수정하여 법률을 사실상 사문화시키게 된다. 녹색성장법은 기후변화에 대응하기 위한 정부의 선택이었지만, 법률로 정하기에는 녹색의 개념과 범주가 불명확하고 녹색과 지속가능발전의 차별화가 용이하지 않고, 오히려 녹색성장을 지속가능발전보다 상위개념으로 무리하게 규정하려 했던 문제들이 지적 되어 왔다. 또한 망라적인 초대형 법률로서 관련 법률들 및 시책, 행정계획들과 정합성을 확보하기도 용이하지 아니하다는 등의 법적 과제를 내포하고 있었다.(전재경 등) 또한 녹색성장법이 ‘신법우선’의 원칙에 따라 동등한 지위에 있는 다른 기본법들을 대폭 수정함이 타당한가, 하나의 기본법이 핵심 4개의 전략과 기본계획들을 포괄함이 바람직한가 등도 공청회와 국회 내부 심의과정에서 제기 되었다. 이 문제는 국회 심사보고서에서도 개별법으로 개정·반영해야 할 사항과 타법개정의 정도를 넘어서는 부칙조항, 법안내 각종 계획과 시책의 혼재와 중복 등 문제제기가 나타났다. 그러나 녹색성장법은 제정과정과 운용과정에서 많은 논란이 있었음에도 불구하고 우리사회에 저탄소 기조를 도입하고 전국가적으로 인식을 확산시켰던 성과를 거두었고 이를 발전시킬 필요가 있다. 물론 4대강사업과 원전정책 등 녹색성장이 지속가능성을 후퇴시켰다는 것은 부인할 수 없다.
3. 저탄소 녹색성장 기본법 시행에 따른 지속가능발전 측면에서 영향 앞서 밝혔듯이 녹색성장법은 우리사회에 경제성장을 위해서도 환경을 고려하는 것이 필요하며, 기후변화에 대응하기 위하여 국가적으로 힘을 모아야 한다는 인식을 확산시키는 성과를 거두었다. 또한 기대에 미치지 못하다는 평가가 있지만 온실가스 감축목표 등을 설정하는 등 산업계를 포함하여 저탄소 사회에 대한 의제를 한 단계 진전시켰다는 점은 평가할 수 있다. 그러나 결과적으로 보면 지속가능발전과 차별화를 시도하면서 지속가능발전 기본법을 대폭 수정하여 적대적인 논쟁을 유발하였다. 녹색성장이 우리나라에서 지속가능발전을 위한 강력한 도구임에도 불구하고 지속가능발전으로 확장될 수 있는 기회를 차단하고 왜곡하였다는 평가를 받고 있다. 실제로 녹색성장법 제정으로 인하여 지속가능발전 측면에서 많은 후퇴가 있었기 때문이다.
첫째, 녹색성장법의 제정은 지속가능발전과 녹색성장이 서로 보완하면서 같이 갈 수 있는 여지를 봉쇄하고 지속가능발전으로 확장을 가로막았다. 지속법은 국가의 철학으로 지속가능발전의 가치를 담고 추진체계를 갖추려고 했음에도 불구하고 산업부분에 대한 구체적이 조항이 없었다. 또한 규제를 담고 있지 않았다. 반면 녹색성장법은 기후변화에 대응하고 저탄소 녹색성장을 표명하여 산업부문을 핵심적인 대상으로 포함하고, 강력한 권한이 있기 때문에 서로 보완하고 함께 갈 수 있었다. 두 법이 동시에 제 역할을 했으면 지속가능발전 선도국가라는 국제적인 명분도 살리면서 우리나라 방식의 녹색성장을 추구하여 불필요한 국내적 논란을 피하고 많은 성과를 남길 수 있었다. 결국 상호 보완하면서 우리나라의 지속가능발전과 녹색성장을 이끌 수 있었음에도 불구하고 개념 확장의 가능성을 봉쇄하였다.
둘째, 녹색성장법을 무리하게 상위법으로 규정하면서 개념논쟁을 불러일으키고 많은 혼란을 야기시켰다. 수십년 동안 국제사회가 개념을 정의하여 사용하고 지구적인 목표로 설정하고 있는 ‘지속가능발전’을 한순간에 녹색성장으로 대체시키려는 모습을 보였다. 지속법을 하위법으로 격하시키면서 제정된 녹색성장법을 상위법으로 두는 것은 내용적으로도 맞지 않았기 때문이다. 녹색성장법에서도 녹색성장은 경제와 환경에 국한하는 반면, 지속가능발전은 경제, 사회, 환경을 아우르는 목표로 설정하고 있다. 따라서 실제 정책에서 ‘녹색성장’을 부각하기 위하여 의도적으로 지속가능발전을 축소하는 현상이 나타났다. 결국 국책연구기관이 오랜 논란 끝에 ‘지속가능발전을 위한 핵심 키워드 녹색성장’으로 입장을 정리하였으나 이미 지속가능발전은 정책의 힘을 상실한 뒤였다. 나아가 세계적인 목표가 되는 지속가능발전 개념을 이전 정부의 성과로 치부하는 정치적 오류를 범하였다. 셋째, 중앙정부의 체계적인 지속가능발전 컨트롤타워 상실로 추진력을 상실하였다. 녹색성장법은 녹색성장위원회를 대통령소속으로 설치하고, 대통령소속의 국가지속가능발전위원회를 폐지하고 환경부소속으로 격하시켰다. 경제, 사회, 환경을 포괄하고 개발부처의 패러다임 전환을 추진해야 할 기구가 환경부 소속으로 격하되면서 타부처의 정책추동을 기대할 수가 없게 되었다.
일례로, 대통령소속의 지속위는 개발부처를 아울러서 우리나라가 나아가야 할 방향을 담은 제1차 국가지속가능발전 기본계획(당시 국가지속가능발전전략 및 이행계획)을 2006년 확정하였다. 개발부처의 내용적 논쟁과 반대에도 불구하고 협의를 통해 지속가능발전 패러다임을 적극 수용하는 정책으로 전환하는 작업이 폭넓게 이루어졌던 것이다. 그러나 녹색성장법 시행이후 환경부 소속으로 출범한 지속위는 2011년 제2차 국가지속가능발전 기본계획을 마련하였으나 개발부처의 벽을 뛰어넘을 수 없었고 협상의 우위를 점할 수 도 없었다. 이렇듯 국가 지속가능발전의 사령탑이 되어야 할 지속위가 경제, 사회, 환경을 조화롭게 아우르는 정책추진을 못하고 결국 내용적으로 환경위원회로 전락하게 되었다. 넷째, 지방의 지속가능발전을 위한 노력에 장애요인으로 작용하였다. 서울시는 지속가능발전 기본법 제정에 따라 2008년 10월 ‘서울시 지속가능발전 기본조례’ 시안을 입법예고 했고 시의회 심의를 거쳐 2009년 기본조례를 제정하였다. 충청남도는 2008년 8월 지속가능발전 기본조례 제정방침을 확정하고 제정 작업을 준비중이었다. 또한 많은 지자체가 거버넌스를 통해 지방의 지속가능발전 제도화를 준비하고 있는 시점이었으나 지속가능발전 기본법의 존폐가 달린 녹색성장법안 논의가 진행되면서 모든 노력이 중단되었다.
녹색성장법의 제정으로 서울시는 제대로 운용을 해보지도 못하고 2010년 11월 ‘서울시 지속가능발전 기본조례 폐지안’을 입법예고하고 2011년에 동 조례를 폐지하였다. 다른 지역도 시민사회단체를 중심으로 지방지속가능발전위원회 설치를 비롯한 지속가능발전 조례제정이 추진되었으나 녹색성장법을 근거법으로 설치해야 하는 기형적인 구조에서 그 취지를 살리기 어려워 추진을 포기하거나 다른 방식을 모색하게 된다. 결국 지방의 지속가능성을 높이려는 다양한 노력은 녹색성장이라는 개발 패러다임에 갇혀 위기에 직면하였다. 또한 녹색성장법은 민간중심의 지속가능발전 실천활동도 위축시켰다. 1995년 부산을 시작으로 지방의 지속가능발전을 실천하기 위하여 ‘지방의제21’을 작성하는 운동이 전국적으로 확산되었다. 현재 전국 지자체의 92%가 ‘지방의제21’을 채택하였거나 작성중이다. 지방의제21추진기구의 경우 일부에서는 지방지속가능발전협의회 등으로 명칭을 변경하여 민간부문에서 실천활동을 강화하고 있었다. 그러나 이를 활성화하기 위한 지속법이 무력화되고 대신 녹색성장법의 하위로 전락하면서 지방에서도 지속가능발전보다는 녹색성장에 대한 관심과 예산지원이 강화되어 그동안 쌓아왔던 지속가능발전 시민실천 활동도 제약을 받게 되었다.
4. 지속가능발전을 위한 법제도 정비원칙 첫째, 지난해 Rio+20에서 확인된 바와 같이 ‘우리가 원하는 미래’를 만들기 위하여 우리나라도 최고 통치권자가 국정의 철학으로 “지속가능발전”을 천명하고 이를 중심으로 국가를 통치할 필요가 있다. 지속가능발전은 세대내, 세대간 사회정의를 실현하는 사회적 형평성, 지속적인 경제발전을 추구하는 경제적 효율성, 쾌적한 터전을 만들기 위한 환경적 건전성을 모두 추구할 수 있는 통합 비전이기 때문이다.
특히, 지속가능발전의 원칙을 법률 뿐만 아니라 앞으로 개정논의가 예정된 헌법에 반드시 명시될 필요가 있다. 프랑스, 스위스 등 선진국은 이미 오래전부터 지속가능발전을 헌법적 가치로 가지고 있는 실정이다. 우리나라도 “지속가능발전”의 원칙은 헌법에 명시되어야 할 사항임을 전재하고 이에 맞는 체계를 갖춰나가야 할 것이다. 둘째, UN 등 국제사회 공동의 목표인 ‘지속가능발전’의 위상과 내용을 왜곡하지 않는 한국적 지속가능발전 법률체계를 정립하는 것이 필요하다. 국제적으로 모범 사례로 알려진 지속가능발전 추진의 제도적 기반이 이명박정부에서 약화되었기 때문에 이를 회복시키는 것이 필요하다. 법률적인 체계에서는 국가와 지방의 지속가능발전 가치를 중심에 두고, 저탄소 녹색성장 기본법과 에너지법, 기타 일반법도 일부 개정이 필요하다. 또한 국내에서 지속가능발전을 ‘목적’과 ‘기본이념’, ‘원칙’이나 조문 중에 명시하거나 지속가능한 관리 개념을 담고 있는 법률이 50개(붙임1)인데, 이를 총괄적으로 정의해주고 방향을 설정하는 기본법이 필요하다. 셋째, 소통과 공론을 기반으로 지속가능발전 거버넌스가 구축되는 시스템으로 나가야 한다. 박근혜정부가 출범 100일을 넘겼지만 가장 큰 비판은 역시 불통이다. 정부 시스템안에서 대통령과 소통하는 중요한 수단 중 하나가 각계를 대표하는 다양한 민간인이 참여하는 위원회다. 부처간의 사각지대와 상충지점을 해소하고 공론이 이루어지기 때문이다. 현정부는 출범직후 효율성을 내세워 미래전략을 수립하는 각종 대통령 위원회를 대부분 폐지하면서 공론과 소통이 약화되었다.
주로 여러 부처들 사이에 이해가 얽혀있거나, 어느 한 부처만으로는 해결하기 어려운 일들을 융합해 프로젝트로 추진하는 것이 필요하다. 또한 국가전략상 반드시 공론과 소통이 필요한 분야에 대하여 민관이 수평적 네트워크를 이루도록 거버넌스 위원회를 운영할 필요가 있다. 현재와 미래, 가치와 현실이 토론되어야 하는 지속가능발전분야가 대표적이라 할 수 있다. 넷째, 국가의 지속가능발전 시스템은 행정부와 입법부, 사법부가 함께 노력해야만 한다.
우리나라는 2000년부터 미흡하지만 그동안 행정부를 중심으로 지속가능발전을 위해 노력해 온 측면이 있다. 물론 입법부가 지속가능발전을 위한 법제도적인 정비를 뒷받침한 것이 사실이지만, 지역개발이라는 명분으로 선심성 예산을 증액시켜 토건중심의 정책을 주도했다는 점도 사실이다. 지속가능성을 저해했던 큰 책임이 입법부에 있다고 해도 과언이 아니다. 따라서 입법활동을 포함하여 국회차원의 지속가능성을 높이고자 하는 시스템 구축이 우선되어야 한다.
또한 사법부의 노력도 필요하다. 사법부는 법률에만 근거하여 판단하지만, 미래지향적인 가치를 고려하는 지속가능발전의 적용에서 적극적인 역할이 필요하다. 이를 위하여 헌법개정 논의시에는 가장 핵심 가치로 ‘대한민국의 지속가능발전’을 명시하고 이를 사법부가 적극적으로 해석 인용하는 것이 바람직하다.
5. 국회의 지속가능발전 시스템 구축 국회는 입법활동과 예산의 심의·확정 등을 통해 국가의 지속가능발전을 견인하고 방향을 설정할 수 있었으나 현실에서는 소극적인 모습을 보여왔다. 심지어 선거를 의식하거나 당리에 따라 지속가능발전에 반하는 일이 많았다. 따라서 국회가 지속가능발전을 실현하는 시스템을 구축하는 것이 반드시 병행되어야 한다. 첫째, 국회차원에서 상임위원회나 상설적인 특별위원회로 지속가능발전위원회를 설치하여 정부의 정책을 견인하고 이끌어나가야 한다. 국회는 경제, 사회, 환경영역을 아울러 지속가능발전 영역에서 활동할 수 있는 상설적인 위원회를 두고 전문성을 바탕으로 정책을 조율하고 입법활동을 펼칠 수 있어야 한다. 이를 통해 정부의 각종 정책과 법안들에 대한 지속가능성에 대한 쟁점을 논의하고 의제화하여 공론의 장을 마련할 필요가 있다. 2002년~2003년 지속위의 소속 변화에 대하여 내부 검토를 한 바 있는데, 당시 대통령소속보다는 민의를 대변하고 공론을 주도할 수 있는 국회소속으로 설치하는 방안이 있었다. 하지만 지속가능발전의 가치보다는 당리당략으로 움직이고 있던 당시 국회의 현실에 비춰 제안을 포기하였다. 하지만 그동안 국회도 많은 변화가 있었고, 행정부내에 지속가능발전을 위한 컨트롤타워를 둔다는 전재하에 국회도 카운트파트너로서 정책과 입법을 올바르게 추진하도록 견제하거나 지원할 수 있는 국회내 상설위원회가 필요하다. 국회는 그동안 기후변화대책특별위원회(제18대 국회), 기후변화대응ㆍ녹색성장특별위원회(제19대 국회)를 구성·운영한 사례가 있다. 모두 한시적인 활동을 하는 특위로서 전문성과 안정성을 담보하기는 불가능한 구조였다. 그나마 활동시한을 연장시켜 연명한 사례도 있다. 제18대에서는 기후변화대책법 4건에 대한 병함심의를 하면서 결국 저탄소 녹색성장 기본법안을 심의하는 것으로 그 역할을 다하였고, 제19대에서는 온실가스 배출권 거래 및 할당에 관한 법률안 등 후속조치를 취하는 정도였다. 또한 위원회의 위상도 분명히 할 필요가 있다. 제18대 국회에서 운영된 특위가 25개로 상임위 16개보다 훨씬 많았고 위상면에서도 여러개 중의 하나일 뿐이었다. 따라서 19대 국회에서는 이를 뛰어넘을 수 있는 상임위, 혹은 상설특위로서 역할을 해야 한다. 둘째, 국회에서 지속가능발전에 대한 전문적이고 중립적인 입법활동을 지원하도록 의정 지원기구를 둘 필요가 있다. 선거때마다 바뀌는 국회의원들이 지속가능발전의 가치를 명확히 하고 관점을 갖는 것은 쉬운 일이 아니다. 따라서 입법을 포함한 정책과 관련된 사항을 지속가능발전의 관점에서 중립적, 전문적으로 조사연구하고, 그 결과를 국회의원과 위원회에 제공하여 국가의 지속가능성을 확보하기 위한 의정 지원기구를 두어야 한다. 그동안 국회 입법조사처와 예산정책처가 활동을 하지만 이러한 역할에는 미진하고 한계도 많았다. 독립된 입법지원기관의 설치가 어렵다면 우선적으로 현재의 국회내 입법조사처나 예산정책처내에서 위상이 확보된 지속가능발전 전담부서를 두는 방안도 현실적으로 검토하여야 한다.
6. 지속가능발전법 개정과 행정부의 지속가능발전 추진기구 운용방향 첫째, 국제합의 실현과 지속가능발전에 입각한 국정운영을 적극적인 추진을 위하여 당초의 ‘지속가능발전 기본법’으로 복원하는 것이 우선이다. 최근 이명박정부에서 불거졌던 불필요한 개념 논쟁과 혼란을 종식시키고, 지방자치단체의 지속가능발전 정책추진을 강화하기 위하여 기본법으로 복원은 최우선 선결과제이다.
또한 국제적인 합의의 실현이라는 측면에서도 지속가능발전 선도국가의 이미지를 되살려야 할 것이다. UN, OECD 등 국제기구는 21세기 인류의 중요한 가치로서 ‘지속가능발전’을 내세우며, 선진국은 지속가능발전 경쟁을 강화하고 있다. 특히 2012년 유엔지속가능발전회의(UNCSD 2012)에서 유엔차원의 지속가능발전목표를 설정하기로 합의하고, 지속가능발전을 위한 유엔 고위급기구를 신설키로 하는 등 국제적 노력에 맞춰 우리나라의 적극적이고 선제적 대응이 필요한 시점이다. 둘째, 컨트롤타워 역할을 해야 할 지속가능발전위원회를 대통령소속의 위원회로 복원시키는 것이 필요하다. 환경부 산하의 지속위가 정책의 대상이 환경부는 물론 전부처의 지속가능발전 정책의 총괄은 사실상 불가능하다. 물론 타 부처 정책의 지속가능성 검토·자문에는 엄두도 못내고 있다. 앞서 언급하였듯이 대통령소속 기구로서 수립한 제1차 지속가능발전 기본계획과 비교하면 환경부소속 기구로서 수립한 제2차 계획을 보면 환경부 이외의 부처의 내용은 지속가능성의 측면에서 재검토 할 내용이 많다. 정책의 통합과 총괄적 지속가능발전 추진이 어려우며, 사실상 환경위원회로 전락한 것이라 할 수 있다. 따라서 대통령소속으로 국정철학에 반영해 추진하는 것이 필요하다. 대통령소속 존치는 적은예산으로 큰 국내외적 명분과 효과를 창출할 수 있다. 연간 십억원의 비교적 적은 예산으로 다양한 현안의 소통창구와 공론의 장을 마련하여 향후 발생될 수 있는 사회적 비용을 절감할 수 있기 때문이다. 컨트롤타워의 형태도 거버넌스적 위원회 구조도 가능하고, 합의제 행정기관 또는 부처의 모습을 보일수도 있다. 즉, 위원회로서 대통령, 국무총리실에 두는 방안을 고려할 수 있다. 위원회 구조가 아닌 형태로 지속가능기획재정부(혹은 지속가능경제기획원)과 같이 지속가능위원회와 기획재정부를 합쳐놓는 형태나 감사원의 주요업무나 조직으로 규정하는 대안도 있다. 정부의 예산편성에서 지속가능성을 고려하자는 취지다. 각각의 장단점이 있지만 소통과 공론의 과정이 중요한 지속가능발전 가치에 입각한다면 거버넌스 위원회로 가는 것이 바람직하다. 소속도 우리나라 대통령제하에서 가장 효율적이고 효과적인 장치로서 대통령소속으로 설치하는 것이 현실적 대안이다. 셋째, 대통령소속의 거버넌스 위원회로 운용하는 것이 바람직하다면, 지속가능발전의 관점에서 정부의 중장기 전략을 수립하고 심의 또는 자문하는 위원회를 통합하는 방안이 필요하다. 즉 국민의정부, 참여정부, 이명박정부에서는 모두 미래전략을 담당하는 부서들이 지속가능발전위원회, 미래기획원회(옛 정책기획위원회), 녹색성장위원회 등으로 분리되어 운영되었다. 한 국가의 중장기 미래전략을 수립하는데 각기 다른 관점에서만 접근하는 것은 적절치 않다. 따라서 박근혜정부는 효율성과 통합성을 높이기 위하여 각종 위원회의 일괄 폐지보다는, 국제사회가 목표로 설정하고 있는 지속가능발전의 가치를 중심으로 미래전략을 추진하기 위하여 지속위를 중심으로 통합 운영하는 것이 바람직하다.
7. 저탄소 녹색성장 기본법 개정시 고려사항
첫째, 녹색성장법에 5가지 분야의 기본원칙과 이에 따른 책무가 각기 따로 규정되고 있어 통합하고 개별적인 일반법으로 이관할 필요가 있다. 통합적이고 총괄적인 기본원칙을 정립해야 한다.
저탄소 녹색성장이 나머지 부분을 포함한다면서 정작 기후변화, 에너지, 녹색생활, 녹색경제 등 각 분야별 기본원칙과 책무를 따로 구분하고 있다. 기후변화대응을 위한 기본원칙은 저탄소 녹색성장의 기본원칙, 에너지정책 기본원칙과 별개가 되도록 규정되어 있는데 하나로 기조로 통합하는 것이 바람직하다. 따라서 기후변화대응을 중심으로 에너지정책의 기본원칙도 함께 가야한다.
둘째, 녹색성장법이 공식적으로 규정하고 있는 전략과 계획, 시책이 26개에 달하는 등 너무 많은 걸 통할하고 있어 일반법 등으로 이관할 필요가 있다. 각 분야별 녹색성장을 위한 정책과 시책은 사회적 합의를 통해 개별 일반법에 반영함으로서 사회적 추동력과 법적 안정성을 갖춰야 한다.
관련 일반법에 저탄소 녹색사회의 원칙이 반영되어 각 분야별 정책과 제도가 추진되는 것이 바람직하기 때문이다. 현재처럼 녹색성장법에 의해 사업을 제외하고서라도 공식적으로 26개가 넘는 시책과 계획, 그리고 다수의 정책을 수립할 경우 개별 일반법에 의거하여 수립되는 정책과 관계가 모호하기 때문이다. 또한 제9조의 저탄소 녹색성장 국가전략에 포함되는 내용이 별도로 명시한 나머지 25개 계획, 시책과 유사하여 법률안에서도 중복과 관계성의 모호함이 나타나고 있다. 법 시행기간이 길지 않은 것도 원인이지만 실제로 이러한 각종 시책이 제대로 수립되지 않은 측면이 있다.
자원순환, 국토관리, 물관리, 건축, 교통 등 모든 분야에서 수립되는 법정계획과 녹색성장법에 따른 해당분야 시책이 혼재되어 있기도 하다. 이것은 녹색성장법을 상위법 개념으로 규정한다고 해결되는 사항은 아니다. 특히, 제51조~제57조는 국토기본법, 하천법, 건축법 등 관련 법률을 개정하는 것이 보다 법률체계에 적합하며 합리적이고 실효성 있다. 제24조~34조도 마찬가지로 정보통신법, 산업법, 조세법 등 개별 일반법에 반영하는 것이 적절하기 때문이다. 따라서 각 분야별 사업과 각종 정책, 제도에 대해서는 개별법령을 개정하여 추진하는 것이 입법체계상 적합하다. 에너지법은 2006년 3월 당초 에너지이용합리화법을 통합하면서 에너지 기본법으로 제정되었다. 녹색성장법 제정에 따라 에너지법으로 명칭을 변경하였다. 에너지법은 지속가능발전법과 달리 규제의 법으로서 지역에너지기본계획(제7조) 및 비상시 에너지수급계획의 수립(제8조), 에너지기술개발계획(제11조)과 같은 실효적인 행정계획들을 구사하고 있으며 동법에 근거한 에너지위원회(제9조, 제10조)는 에너지 정책 및 예산의 수립과 운용에 관한 중요 의사결정기구로 기능한다. 그렇다면 당초 에너지 기본법에 규정되었다가 삭제된 에너지기본계획(제6조)을 녹색성장법으로 편성시키지 않는 편이 법적안정성의 측면에서 유리했다. 녹색성장법과 그에 기초한 행정계획은 당초 에너지 기본법 체계를 흔들지 않더라도 에너지 기본법과 에너지기본계획에 충분히 영향을 미칠 수 있었기 때문이다. 다른 법률들과 행정계획들을 종래의 위치에 두더라도 “특별법과 그에 기초한 행정계획이 다른 모든 법률들과 계획들에 우선한다”는 사고가 얼마든지 통용될 수 있었다. 하지만 기후변화대응의 가장 중요한 정책이 에너지 정책이라는 점을 고려한다면 기후변화와 에너지 중심의 법률로 특화통합하는 방법도 대안이 될 수 있다.(전재경 등) 셋째, 세계적인 지속가능발전의 추세를 반영하여 국제적 표준에 부합하는 용어로 전환하거나 복원할 필요가 있다. 특히 녹색경영은 국제표준에 맞춰 지속가능경영으로 수정하는 것이 필요하다. 녹색성장법에 따라서 ‘대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률’, ‘환경기술개발 및 지원에 관한 법률’, ‘환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률’은 기존에 국제표준으로 사용하던 ‘환경경영’을 ‘녹색경영’으로 수정되고, ‘친환경상품’을 ‘녹색제품’으로, ‘환경친화기업’을 ‘녹색기업’으로 수정하였다. 이는 국제적으로 쓰이는 용어로 다시 전환하는 것이다. 다행히도 애초에 녹색성장법안에서 있었던 ‘지속가능경영’을 ‘녹색경영’으로 바꾸는 것은 삭제되었다. 국제적인 표준으로 자리잡고 확산되고 있는 ‘지속가능경영’ 등 세계적인 흐름과 표준을 자의적으로 바꾸어 혼란을 주는 것은 바람직하지 않다는 이유에서다. 하지만 일부기업은 ‘지속가능성보고서’를 ‘녹색경영보고서’로 바꾸는 등 실제 산업현장에선 혼란이 나타나기도 하였다.
세계적 기업들은 세계지속가능발전기업협의회(WBCSD)를 결성해 기후변화, 에너지, 생태계분야에 대한 사업과 기업의 역할 등을 규정하고 활동하고 있으며 국내도 지속가능경영 관련 산업계 공식기구들이 운영중이다. 전경련 기업을 중심으로 한 지속가능발전기업협의회와 대한상의 기업을 중심으로 한 지속가능경영원이 바로 그것이다. 이제 우리나라도 ‘녹색경영’을 뛰어넘어 ‘지속가능경영’으로 나가는 진일보한 경영패러다임을 확산시켜야 할 시점으로 다시 돌아왔다.
8. 지속법 복원에 따른 녹색성장법, 에너지법 개편방안
지속가능발전 기본법은 처음부터 민·관·산 등 사회적 합의를 통해 규제법이 아닌 부드러운 ‘친구의 법’을 상정하여 입법을 추진한 특징이 있다. 법률내용을 살펴봐도 녹색성장법처럼 강력한 법이 아니라 다른 법률, 계획 및 행위주체들과의 대화와 협력을 도모하는 위상을 가지고 있다. 따라서 지속법의 복원은 법률체계의 혼란을 가져오거나 다른 법률 구속하는 등 강력한 권한을 가지고 있지 않고 대화하고 거버넌스로 소통하고 공론을 추진할 수 있는 법이다. 지속가능발전법을 지속가능발전 기본법으로 복원할 경우 함께 고려해야 할 법률에는 녹색성장법, 에너지법이 있으며, 연동되어서 필요한 경우 일반법의 일부개정도 검토하는 것이 바람직하다. 에너지법은 총20조의 복잡하지 않은 법률이어서 개편 방향만 확정되면 상대적으로 용이하게 개정할 수 있기 때문에, 우선 저탄소 녹색성장 기본법 개편을 중심으로 7가지 대안을 상정하고 각각 검토해 본다. 종합적으로 장단점을 비교하면 다음 표와 같다.(생략) 지속가능발전 기본법의 복원이라는 전재하에 7개 대안 중 3안(지속법으로 통합)이 가장 바람직한 것으로 판단하며, 법률 제·개정의 주객관적 여건을 고려한다면, 2안(기후변화에너지대책법으로 통합개정)으로 추진하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. <대안1>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법을 기후변화대책법으로 개정한다. o 취지: 당초 녹색성장법의 주요 입법취지였던 지구온난화에 따른 기후변화를 막기 위하여 국제적인 대응에 동참하고 온실가스 감축목표를 설정하는 등 기후변화에 대응하기 위한 법률취지에 집중한다. 법률에서 기후변화대응이라는 목적을 분명히 하고 이를 위한 구체적인 대응을 규정하는 것이다. o 내용
- 온실가스 감축 등 기후변화에 대응하기 위한 조문을 중심으로 개정한다.
- 기타 일반법으로 구현 가능한 것은 이관한다.
- 추진기구로서 녹색성장위원회를 기후변화대책위원회로 변경하며, 지방녹색성장위원회는 삭제하거나 지방기후변화대책위로 변경한다. o 장단점
- 당초의 기후변화대책에 집중할 수 있는 법률로 기능을 수행할 수 있다.
- 녹색성장법의 과도한 권한과 규제를 축소하고 법률체계의 안정성을 회복한다.
- 녹색성장법을 일반법으로 전환하기 위한 충분한 검토와 준비가 필요하다 (사실상 녹색성장법의 폐지에 준한다)
<대안2>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법을 에너지법과 통합하여 기후변화에너지법으로 개정한다. o 취지: 녹색성장법이 에너지정책과 기후변화대책에서 주요한 내용임에도 불구하고 에너지법이 별도로 존재했던 것을 하나의 법률의 통합하여 시너지를 증대시킨다. 기후변화대책과 에너지정책이 밀접한 관련이 있는 만큼 동일한 법률로 규정하고자 하는 것이다. o 내용
- 에너지정책, 기후변화대책을 중심으로 단일한 법률로 통합한다.
- 기타 일반법으로 구현 가능한 것은 이관한다.
- 추진기구로서 녹색성장위원회를 기후변화에너지위원회로 변경하며, 지방녹색성장위원회는 삭제하거나 지방기후변화에너지위원회로 변경한다.
o 장단점
- 정책의 연관성이 매우 큰 에너지와 기후변화문제를 단일한 법률에서 다루어 복잡성을 해소할 수 있다.
- 밀접한 에너지와 기후변화를 함께 다루어 정책과 입법의 시너지를 낼 수 있다.
- 법률의 소관부처에 대한 논란이 예상된다.
- 에너지법까지 통합하기 위한 충분한 검토와 준비가 필요하다.(사실상 녹색성장법의 폐지에 준한다) <대안3>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법을 지속가능발전 기본법으로 통합시킨다. o 취지: 지속가능발전과 녹색성장의 개념에서 왔던 혼돈을 해소하고, 지속가능발전에 대한 강한 드라이브를 걸기 위하여 지속가능발전 기본법으로 통합한다. 지방지속위 운영과 지방의제21 운동을 비롯하여 지방의 지속가능발전을 위한 노력들이 녹색성장법에 의하여 제약받는 요소를 해소한다. o 내용
- 지속가능발전 기본법을 중심으로 통폐합한다.
- 녹색성장법의 법조문의 상당부분을 일반법으로 이관한다
- 추진기구로서 녹색성장위원회를 국가지속가능발전위원회로 변경하며, 지방지속가능발전위원회를 둔다. o 장단점
- 지속가능발전이라는 상위의 철학적 비전을 확고하게 바로잡을 수 있다.
- 지방의 지속가능발전 제도화를 왜곡시킨 장애물을 해소하며 지방의 녹색성장위를 지속가능발전위로 통합 가능하다.
- 경제와 환경에 치우친 영역의 대거 도입으로 사회분야에 대한 형평성 우려가 제기되며, 기본법의 비대화를 예방하기 위하여 일반법으로 이관을 상당히 검토해야 한다. <대안4>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법과 에너지법을 지속가능발전 기본법으로 통합시킨다. o 취지: 지속가능발전의 중요한 부분이 되는 에너지와 기후변화를 단일 체계에서 다루기 위하여 에너지법, 녹색성장법을 지속가능발전 기본법으로 통합한다. 지속가능발전을 강력히 추진할 수 있는 토대를 마련한다. o 내용
- 지속가능발전 기본법을 중심으로 녹색성장법, 에너지법을 통폐합한다.
- 녹색성장법의 법조문의 상당부분을 일반법으로 이관한다
- 추진기구로서 녹색성장위원회와 에너지위원회를 포괄하여 국가지속가능발전위원회로 변경하며, 필요시 산하에 에너지특별위원회를 두어 원활한 에너지 기본계획 수립을 검토한다. 지방은 지방지속가능발전위원회를 설치하여 통합한다. o 장단점
- 지속가능발전이라는 상위의 철학적 비전을 확고하게 바로잡을 수 있다.
- 지속가능발전 뿐만아니라 밀접한 에너지와 기후변화문제도 단일한 법률에서 다룰 수 있다
- 지방의 지속가능발전 제도화를 왜곡시킨 장애물을 해소하며 지방의 녹색성장위를 지속가능발전위로 통합 가능하다.
- 지속가능발전이 에너지와 기후변화 중심의 기본법으로 전환되는 우려가 제기된다.
- 기본법의 비대화를 예방하기 위하여 일반법으로 이관을 상당히 검토해야 한다. <대안5>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법을 폐지하고 모든 조문을 일반법으로 이관한다. o 취지: 기본법을 넘어서는 과도한 권한과 내용을 정비하고 법률의 정합성을 찾아가기 위하여 녹색성장법을 폐지하고 일반법으로 이관하는 것이다. 녹색성장에 대한 부정적 인식을 해소하고 일반법 체제로 전환하기 위한 것이다. o 내용
- 녹색성장법 폐지를 통해 일반법으로 이관한다.
- 필요한 기후변화대책법 제정 등으로 안정적으로 저탄소사회를 구현하도록 한다. o 장단점
- 녹색성장법이 기본법의 범위를 벗어난 체제를 해소하고, 지속가능발전과의 위상논란을 해소할 수 있다.
- 지방의 지속가능발전 제도화를 왜곡시킨 장애물을 해소할 수 있다.
- 저탄소 정책의 순기능을 일반법으로 이관하되, 이관이 불가능한 조문을 중심으로 제정법률(온실가스 감축목표 등)이 필요하여 충분한 기일이 소요된다.
<대안6>
o 개요: 저탄소 녹색성장 기본법을 저탄소 녹색전환법으로 개정한다. o 취지: 녹색성장법의 기본 골격을 유지하되, 상당히 개발된 도시들도 고려하여 성장 패러다임에서 벗어나 개발된 우리사회를 녹색전환으로 유도하고 저탄소 사회를 질적으로 추구하기 위하여 녹색전환법으로 개정한다. 서울 등 대도시는 이미 충분히 개발이 되어 있는 상황이며 이제부터는 기존 시스템의 녹색전환이 요구되고 있기 때문이다. o 내용
- 큰 틀을 유지하되 기본적인 사항만 남기고, 일반법으로 구현 가능한 것은 이관한다.
- 추진기구로서 녹색성장위원회를 존치하거나 축소하며(녹색전환위원회로 명칭변경도 검토), 지방녹색성장위원회는 임의규정으로 개정한다. o 장단점
- 기존의 법률체계를 흔들지 않으면서 일부개정으로 가능하다.
- 녹색성장 패러다임에서 벗어나 기존 사회시스템을 녹색전환하는 질적변화를 추구한다. 특히 개발된 도시에 적합하다.
- 녹색전환에 대한 법리적 범주와 내용, 영역에 대한 검토가 필요하며, 내용적으로 녹색성장법의 문제점을 그대로 가지고 있다. <대안7>
o 개요: 지속법 조문을 제외하고 현행 법률체계를 유지하는 방안이다. o 취지: 법률제정의 장기성과 부처간, 시민사회, 산업계의 논란 재현으로 인한 어려움을 고려하고, 정부정책의 일관성을 유지하는 차원에서 최대한 현행 법률체계를 유지한다. 다만 저탄소녹색성장법으로 개정하여 지속가능발전 기본법의 하위로 둔다. o 내용
- 지속가능발전분야만 지속가능발전 기본법으로 이관하고, 지속가능발전 기본법의 하위법으로 규정한다.
- 추진기구로서 녹색성장위원회를 존치하되 축소하며, 지방녹색성장위원회는 임의규정으로 개정한다. o 장단점
- 법률의 개정을 둘러싼 논란을 최소화 시킬 수 있다.
- 정부 정책의 연속성을 유지할 수 있다.
- 녹색성장의 부정적 인식이 있기 때문에 지속적인 논쟁이 재현될 우려가 있다.
- 지방지속위와 지방녹색위를 모두 구성할 수 있어 비효율성과 혼란이 우려된다.
<※지면 관계상 여러 비교표와 법률안 개편 방향 예시표 등은 생략했다.> | 
