지속가능발전 2.0의 모색
안 병 옥(기후변화행동연구소 소장)
○ 박근혜 정부 출범 이후 빠르게 퇴조하고 있는 녹색성장에 대한 관심과 약화된 추진동력은 어느 정도 예견되었던 현상이다. 녹색성장이 국가비전으로 채택된 이래 그 이념과 성격, 추진전략과 방식 등을 놓고 많은 비판이 제기되어 왔을 뿐만 아니라, 녹색성장 = 이명박 정부의 전유물이라는 등식이 고착화될수록 새 정부가 전임 정부의 정책브랜드를 그대로 계승할 가능성은 줄어들 수밖에 없는 것이 냉정한 정치 현실이기 때문이다. 더구나 녹색성장이 김대중 정부와 노무현 정부가 추진했던 지속가능발전의 보완재가 아니라 대체재로서 이식되었다는 점까지 감안하면, 녹색성장이 창조경제라는 구호에 밀려나고 있는 상황은 “뿌린 대로 거둔다”는 옛 격언을 떠올리게 한다.
○ 하지만 녹색성장이 많은 문제점을 지니고 있다 해서 그 의미를 송두리째 부정할 필요는 없을 것이다. 그건 지속가능발전 개념을 홀대했던 이명박 정부의 잘못과 실패를 답습하는 결과를 낳게 된다. 이 시점에서 국가 운영원리로서 지속가능발전의 복권을 말하는 것은 지극히 자연스러운 일이다. 하지만 논의가 녹색성장과 대비되는 지속가능발전의 담론적 우위성을 재확인하는 것에 그친다면, 과거 지속가능발전 추진 과정에서 노정되었던 한계와 문제점을 극복하는 수준의 생산적인 결과를 기대하기는 어렵다. 따라서 지속가능발전의 복권은, 이 개념 역시 만병통치약이 아니며, 대통령 직속기구로서 4기를 거쳤음에도 아직 우리 사회에 튼튼하게 뿌리내리지 못했다는 사실을 인정하는 것으로부터 출발해야 한다. ○ 이명박 정부의 녹색성장은 ‘성장의 한계’보다는 녹색기술의 발전에 따른 ‘한계의 성장‘에 주목한다는 점에서 서구의 생태적 근대화와 유사한 개념이다. 녹색기술을 이용해 효율성을 극대화하는 방식의 성장을 추구한다는 점에서 기술주의 혹은 산업주의 담론의 성격을 지니고 있다. 이와 같은 유형의 담론들은 자연이 지니는 수용능력의 한계를 부정하고 능동적인 자원 이용과 환경의 변형을 허용하기 때문에 특히 자연생태계 보호 분야에서는 필연적으로 개발주의의 색채를 띠게 된다. 하지만 녹색성장의 실패 원인을 담론 자체의 한계에서만 찾는 것은 문제의 한 단면만을 보는 것이다. 그보다는 수도권 규제 완화, 4대강 개발, 원전 확대정책, 에너지 수요관리 실패 등 과거 수십 년간 우리 사회를 지배해왔던 ‘공급’ 중심의 양적 성장패러다임에서 한 치도 벗어나지 못했다는 점에 주목할 필요가 있다. 양에서 질로의 패러다임 전환에 실패했던 것은 지속가능발전이 화두였던 시대에도 마찬가지가 아니었던가 생각된다. ○ 녹색성장은 경제, 사회, 환경을 기본요소로 하는 지속가능발전 개념 가운데 경제의 환경에 대한 압력을 완화시키면서 동시에 환경에 가해지는 압력을 경제성장의 지렛대로 삼고자 한다. 따라서 경제활동이 환경에 영향을 미치고 환경 상태가 경제활동에 영향을 주는 측면에는 주목하지만, 경제 ↔ 사회, 사회 ↔ 환경의 상호작용에는 무관심할 수밖에 없었다. 이는 사회시스템의 변화와 혁신을 추구하는 사회발전이론으로 확장을 불가능하게 한다는 점에서 녹색성장의 치명적인 한계이기도 하다. “무엇을 위한 경제발전이며 왜 환경보호인가?”, “성장의 궁극적인 목표는 무엇이고 그 방향을 결정하는 주체는 누구인가?”라는 질문에 답할 수 없다면, 녹색성장이건 지속가능발전이건 담론으로서의 완결성을 담보될 수 없다. ○ 그런데 경제 ↔ 사회, 사회 ↔ 환경의 상호작용에 대한 상대적인 무관심은 과거 지속가능발전을 추진하는 과정에서도 나타났던 현상이다. 담론의 수준에서 지속가능발전 개념은 경제, 사회, 환경을 기본요소로 하지만, 실제 적용과정에서는 환경 ↔ 경제의 대립항에서 파생된 갈등 조정의 비중이 압도적이었다는 사실을 부인할 수 없다. 그 결과 경제와 환경이 민주주의, 빈곤, 양극화, 평화, 복지 등과 맺고 있는 관계망에 대한 관심은 상대적으로 부족했던 것이 사실이다. 수년 전부터 촉발되고 있는 복지담론이나 경제민주화 담론이 지속가능발전 담론과 유리된 채 전개되고 있는 상황은, 지속가능발전을 홀대했던 이명박 정부의 탓만으로 돌리기 힘든 측면이 있다. 따라서 현 시점에서 지속가능발전 2.0을 모색하고자 한다면, 녹색성장을 발전적으로 흡수하고 빈곤, 평화, 복지 등의 과제를 통합하는 방향에서 지속가능발전 전략의 업그레이드가 필요하지 않나 생각된다. ● 환경 ↔ 경제 전략 : 예) 아래로부터의 녹색성장
● 경제 ↔ 사회 전략 : 예) 빈곤 및 양극화 해소(경제민주화와 복지 확대)
● 사회 ↔ 환경 전략 : 예) 환경·에너지 정의, 남북생태공동체 실현
○ 지속가능발전은 사회적 형평성과 경제발전을 환경보전의 가치에 굴복시키려는 개념이 아닌 것만은 분명하다. 하지만 경제, 사회, 환경이 등가의 가치를 지니며 조화와 균형을 이루어야 한다는 지금까지의 지속가능발전 개념이 유효한 것인지에 대해서는 토론이 필요한 것으로 보인다. 담론을 떠나 상식의 수준에서 경제는 사회적 활동의 일부일 뿐이며, 인간의 사회적 활동은 환경의 수용능력을 벗어나지 않는 범위 내에서만 가능하다는 것은 의심할 수 없는 명제이다. 김대중 정부와 노무현 정부에서 경험했듯이 지금까지의 지속가능발전 개념은 경제논리의 압도적인 우위 속에서 생태계 파괴와 양극화가 심화되는 현실을 반전시키기에는 역부족이었다. 따라서 지속가능발전 2.0은 경제－사회－환경의 병렬적인 나열이 아니라, 경제는 사회에 포섭되고 사회의 작동원리는 생태계의 법칙에 따르는 경제<사회< 환경의 내포적 관계로 재구성될 필요가 있다. 경제가 사회에 포섭된다는 것은 사회가 시장에 대한 지배력을 되찾아야 한다는 칼 폴라니(Karl Polanyi)의 문제의식과 닿아있으며, 사회가 생태계의 법칙에 따라야 한다는 것은 자연이 제공하는 수용능력의 범위 내에서 욕망의 조절을 통해 더 나은 삶을 누릴 수 있는 사회체제의 지향을 뜻한다. ○ 마지막으로 지속가능발전기본법 복원에 따른 저탄소녹색성장기본법과 에너지법 개편방안은 발제자가 제안한 대안 1과 대안 3을 변형·혼용하는 것이 바람직해 보인다. 앞서 언급했듯이 녹색성장을 발전적으로 흡수하고 빈곤, 평화, 복지 등의 과제를 통합하는 방향에서 지속가능발전 전략을 업그레이드한다는 전제가 충족된다면, 저탄소녹색성장기본법을 지속가능발전기본법으로 통합시키되 기후변화대응, 온실가스 감축, 배출권거래제 도입 근거 등은 「기후변화 대응에 관한 법률」을 제정해 이관하는 것이 합리적일 것이다. 정책 연관성이 큰 에너지와 기후변화 문제를 단일한 법률에서 다루는 방안은 정합성 확보라는 측면에서 많은 장점이 있고 장기적으로는 반드시 추진되어야 한다. 하지만 환경부와 산업부의 업무가 조정되지 않은 상태에서는 현실성이 부족하다는 단점이 있다. 결국 지속가능발전기본법에는 법률의 정신과 원칙인 환경 ↔ 경제, 경제 ↔ 사회, 사회 ↔ 환경의 상호관계를 중심으로 규범적인 내용을 담고, 개별법에 담을 수 있는 사항은 모두 관련 법률로 이관하는 것이 일관성 면에서 유리하다. 「지속가능발전을 위한 국회토론회」토론문
김 승 희 / 환경부 정책총괄과장
1. 들어가며
❍ 지속가능한 발전의 관점에서 지난정부 5년간 추진되었던 녹색성장 전략에 대한 평가와 지속가능발전 전략의 확대 필요성에 대한 두 분의 발제는 시의 적절함 ❍ 특히 김병완 교수님의 발제에서 녹색성장론이 환경과 경제의 조화로운 관계를 중요시하는 반면 사회적 차원을 도외시함으로써 국가발전의 통합전략으로 자리매김하는데 한계가 있다는 비판점과, - 권기태 실장님이 제시하는「지속가능발전법」과 「저탄소녹색성장 기본법」등에 대한 다양한 통합대안 제시 부분은 눈여겨 볼 필요가 있다고 생각함
2. 새정부에서의 지속가능발전에 대하여 ❍ '92년 Rio 선언 이후 국내외로 지속가능발전 정책은 추진되어 왔음 - 우리나라도 「지속가능발전법」및 지속가능발전위원회 운영, 지방의제21 등 거버넌스 체계 구축 등 지속가능발전을 확립하기 위해 많은 노력을 지속해 왔음 - 다만 지속가능발전 전략을 체계적으로 추진할 동력과 기반은 현재로서는 다소 부족한 면이 있는 것도 사실임 ❍ 박근혜정부는 희망의 새시대 건설을 위한 국정기조로 “경제부흥, 국민행복, 문화융성” 등을 내세우고, 주요 국정 키워드로 일자리, 창조경제, 환경복지 등을 들고 있으며, - 특히 고품위 삶을 보장하는 국민행복형 환경복지, 후손들도 행복할 수 있는 지속가능한 미래형 환경복지, 양질의 일자리를 창출하는 생산형 환경복지 등을 강조하고 있음 - 이를 통해 박근혜정부의 국정철학과 경제, 사회, 환경을 세축으로 미래세대와 현세대의 조화를 추구하는 지속가능발전 개념이 서로 맥락을 같이하며 상호 연계․발전될 가능성이 높은 것으로 보임 ❍ 지속가능발전을 더욱 확산시키기 위해서는 지난 5년간 이뤄진 녹색성장을 지속가능발전 측면에서 공과를 평가하는 것이 선행되어야 하며, - 지속가능발전 이념에 맞게 다양한 사회적 공감대를 토대로 국제적인 흐름에 맞춰 법․제도 개편방안을 마련하는 것이 필요함 ❍ 특히 개편안은 과거「지속가능발전 기본법」으로 단순회귀가 아니라 국가발전 전략과 큰그림을 그리는 입장에서 그간의 국내외 여건변화와 현시대적 요구사항(국민행복, 삶의 질, 창의성 등)을 반영한 것이어야 할것임
3. 마치며 ❍ 지속가능발전은 환경부 차원 아니라 범정부를 넘어 국가 전체의 발전전략으로서 의미가 있음 - 그간 지속가능발전의 추진현황을 점검하고 Rio+20 이후 새롭게 제기된 내용(녹색경제, SDGs)을 포괄하는 등 새로운 지속가능발전에 대한 전략마련에 모두 관심을 갖고 동참할 시기임
지방 지속가능발전에 주목하자 오 수 길 / 고려사이버대학교 교수
이명박 정부 당시 한 토론회에 나온 한 정부 당국자가 자신이 ‘녹색성장’을 기안한 사람이라며 지속가능발전을 지우고 녹색성장을 내세우게 된 배경에 대해 설명하면서, 경제, 사회, 환경이라는 세 축을 세웠더니 사회 갈등이 심화되기에 사회라는 축을 지우고 경제와 환경을 두 축으로 하는 녹색성장을 강조하게 되었다고 말한 적이 있다.
그러나 주지하다시피 1987년 세계환경개발위원회(WCED)의 보고서 「우리 공동의 미래(Our Common Future)」가 ‘지속가능발전’을 정의하면서 내세운 두 가지 핵심 개념은 사회적 지속가능성이 가장 중요한 축임을 밝히고 있다. 첫째, (특히 세계 빈민들의) 필수적인 필요(needs) 개념이다. 빈곤은 사회적·문화적으로 결정되며, 빈곤 근절을 위한 합당한 소비 패턴을 갖춰나가야 함을 강조한 것이다. 둘째, 현재와 미래의 필요를 충족시키기 위한 환경용량에 대한 한계의 개념이다. 기술과 사회조직의 현 상태가 한계에 부딪히게 될 것이라는 말이다. 뿐만 아니라 지속가능발전을 위한 중요한 해결책으로는 빈곤과 착취의 제거, 지구 자원의 공평한 배분, 현 패턴의 군비 지출 종식, 새로운 방식의 적정한 인구 통제, 생활양식의 변화, 적절한 기술, 민주화를 포함한 제도 변화, 효과적인 시민 참여 등을 제시하였다. 즉 ‘근본적인 필요를 충족시키기 위해 가난이 만연해 있는 나라들을 위한 새로운 경제성장의 시대가 필요할 뿐만 아니라 가난한 사람들이 이러한 성장을 지속하는 데 필요한 자원의 공평한 배분이 보장되어야 한다.’라는 말에서 알 수 있듯이 지속가능발전은 지구 차원의 주요한 정치적·사회적 변화를 제기한 것이다. 이러한 문제제기가 국제사회의 각성과 노력으로 나타난 것이 1992년 리우 회의이고, 2002년 요하네스버그 회의일 테지만, 한 편에서는 ‘의제21(Agenda)’, ‘지방의제21(Local Agenda 21)’, ‘지방행동21(Local Action 21)’과 같은 성과와 문제제기가 이어졌음에도 국제사회의 행동은 너무나 더디다는 비판이 많았다. 이에 따라 2012년 리우+20 회의를 앞두고는 지속가능발전을 위한 국제회의의 개최에 대한 회의도 적지 않았다. 그러나 ICLEI(Local Governments for Sustainability)를 중심으로 하여 두 가지 주제, 즉 첫째, 지속가능발전과 빈곤 근절이라는 맥락의 녹색 경제(a green economy in the context of sustainable development and poverty eradication), 둘째, 지속가능발전을 위한 제도적 틀(the institutional framework for sustainable development)이 제기되며, 리우+20 회의가 성사되었다. Rio+20 준비과정에서 주목할 만한 점은 Rio+20 개최를 위한 준비과정으로 각종 회의가 세계 도처에서 개최되었다는 것이다. 준비위원회 회의, 회원국회의, 지역별 회의, 이사회의, 주요그룹회의(이해당사자 그룹회의), 유엔과 국제기관간회의, 부문간회의, 비공식 자문회의 등 다양한 회의를 통해 Rio+20 주제와 관련하여 회원국, 9개 주요 그룹, 각종 국제기구를 중심으로 지역과 그룹의 다양한 의견을 수렴하고, 최종 어떤 결과물을 도출할 것인지 의견을 모으고 있다. 특히 UN은 이 과정 전체를 준비위원회 회의를 통해 정리했다. 지속가능발전을 실제로 달성할 수 있는 개념적 틀로서의 녹색 경제와 실천적 틀로서의 제도적 장치를 마련하고자 하는 노력을 통해 한국이 지난 이명박 정부 기간 동안 국제적 이슈에서 얼마나 멀어져 왔는지를 알 수 있다. 심지어 국제사회에서 선진국으로서의 책임을 방기해왔던 미국에서조차도 부시 행정부 기간 동안 미국 도시들이 ICLEI에 가입하면서 지속가능발전을 위한 정치적 선언과 실천을 해왔던 데 비춰보면, 한국의 상황은 대단히 우려스러운 것이었다. 실제로 리우+20 회의를 준비하며 UN의 초안 제출 결정에 따라 회원국, 유엔기구, 지역별 위원회, 시민사회 등이 제출한 문건은 총 6,000페이지에 달했다. 준비위원회의 요청에 따라 공동의장(Mr. John Ashe와 Mr. Kim Sook)은 19쪽에 이르는 문건으로 초안을 요약 정리하여 발표하였다. 여기에서 흥미로운 것은 Rio+20을 위한 이해당사자포럼이 초안 제출문(Zero Draft Submissions)을 분석했다는 것이다(Stakeholder Forum for a Sustainable Future, 2012). 두 번째 Rio+20 준비위원회 모임에서 모든 회원 국가, 관련 UN 체제 조직, 그리고 관련 이해당사자들을 초청하여 2011년 11월 1일까지 서면으로 사무국에 의견을 제출하도록 했는데, 논평과 심도 있는 지침을 위해 회원국과 여타의 이해당사자들에게 UN 사무국에 의해 제시될 편집 문서에 포함시키기 위해서이다. 이 편집 문서는 결과 문서의 초안(Zero Draft)을 준비하기 위한 기초가 되었다. 2012년 1월에 회원국과 여타의 이해당사자들에게 고려를 위해 제시되었다. 분석은 이해당사자들이 리우+20 이니셔티브와 개념을 더욱 심도 있게 이해할 수 있도록 세 가지 요소로 구성되어 있다. 첫째, 데이터베이스인데, Rio+20에 관련된 이니셔티브와 개념 97개 핵심 용어가 어떤 조직에서 각 조직의 제출물에서 각 용어에 대한 관심을 표시했는지를 보여준다. 또한 초안 자체에서 각 용어의 등장 횟수를 열거하기 위한 cross-reference를 포함하고 있다. 둘째, 색인이다. 97개 용어 각각에 대한 간략한 정의가 담겨 있다. 셋째, Wordle이다. 이는 상대적인 관심 수준을 보여주는 97개 용어를 시각적으로 나타낸 워드 클라우드(word cloud)이다. 리우+20 회의를 마치고, 실질적인 이행수단과 새로운 정치적 합의에 대한 결정을 후속과정으로 미뤘다거나 선진국의 생태부채 또는 사회적·환경적 정의를 언급하지 않았다거나 하는 비판이 있었다. 그럼에도 새천년개발목표(MDG: Millenium Development Goals)를 대체할 새로운 지속가능발전목표(SDG: Sustainable Development Goals) 수립에 나설 것을 결의하였고, 유엔환경계획(UNEP)의 강화를 합의하였고, 시민사회의 역할 확장을 강조하였고, 국내총생산(GDP) 개념에 대한 대안적인 지표 개발 착수에 합의하였으며, ‘지속가능한 소비 및 생산을 위한 10년 계획’을 공식적으로 채택했다는 등의 성과를 거두기도 하였다. 이외에도 리우+20 회의의 결의와 성과를 이어갈 UN 차원의 노력이 계속될 플랫폼이 만들어졌다는 것을 성과로 들 수 있다. 리우+20 회의 준비 단계에서부터 리우+20 회의 진행 단계, 그리고 후속 단계에 이르기까지 다양한 문서가 올라와 있고, 다양한 주제에 대한 논의와 안내가 담겨져 있는 웹사이트를 ‘UN Sustinable Development Knowledge Platform’이라는 이름으로 개설하여 운영 중이다(http://sustainabledevelopment.un.org). 또한 Post-2015 개발기획팀, 사무총장실, UN Non-Governmental Liaison Service(UN-NGLS)이 파트너십을 형성하여 MDG 후속체계를 기획하고 있기도 하다(www.worldwewant2015.org). 하지만 가장 큰 성과 중의 하나는 세계 지방정부들이 지속가능발전 추진과정의 전면에 나설 것을 선언했다는 것이다. 리우+20 회의를 일주일 앞두고 브라질 벨루오리존치에서 개최된 ICLEI 세계총회에는 우리나라에서도 17개 지방자치단체의 단체장들이 참석하였지만, 일주일 간의 열띤 논의과정을 거쳐 아래와 같이 ‘리우+20 회의에 던지는 메시지’를 채택하였다는 것이 큰 의의를 가진다. 무엇보다도 국제사회에서 ‘정부 이해당사자’로서 지방정부가 지속가능발전 추진자로 나서겠다는 것을 선언한 것이다. 이러한 선언에서의 메시지는 리우+20 회의가 폐막될 때 나왔던 ICLEI의 평가에도 그대로 드러나 있다. 더 이상 중앙정부에 얽매이지 않고, 지역과 지구의 지속가능발전을 위해 지방정부가 직접 나서겠다는 의지를 보여주었던 것이다. 한국은 이미 중앙정부 차원의 지속가능발전 전략 및 이행계획을 수립함으로써 중앙부처들의 칸막이 행정(silo effect)을 넘어설 수 있는 가능성을 보여주었다는 점에서 지속가능발전의 이행 체계를 구축할 수 있는 잠재력을 갖고 있다. 또한 인천광역시 부평구가 중앙정부의 법과 제도적 지원체계 없이도 지속가능발전 행정체계를 구축함으로써 지속가능발전이 중요한 행정혁신으로서의 가치를 갖고 있음을 보여주었다. 그리고 기성 또는 신진 시민사회의 이니셔티브에 의해 전국 상당수의 지방자치단체가 지방의제21 추진기구(2012년 현재 88.5%)와 지방의제21 사무국(2012년 현재 상설 44.0%, 비상설 11.1%)이 설치되어 크고 작은 지속가능발전 실천 활동을 전개해오고 있다. 그런데 2007년의 지속가능발전기본법이 지속가능발전 체제의 영속성을 위해 ‘기본법’을 설정하였고 최소한 광역단위 지방자치단체의 지속가능발전 체제를 보장했음에도 정권이 바뀌고 나서 무기력하게 약화되었던 데 주목해 볼 필요가 있다. 지방에 이미 많은 지속가능발전 추진기구나 단체, 세력들이 존재했음에도 이들과 유기적으로 결합하지 못했기에 약화될 수밖에 없었던 측면도 있다는 것이다. 이들은 보수와 진보라는 낡은 틀의 구분을 넘어 지속가능발전이라는 새로운 통합적인 가치를 이해하고 있었기에 이런 토대를 지원하고 강화하는 데도 주의를 기울여야 한다는 것이다. 또한 지속가능발전기본법의 발효를 전후로 여러 광역지방자치단체에서 지방지속가능발전 체제를 준비하였다가 무산되었지만 인천광역시 부평구의 경우처럼 자발적으로 지방지속가능발전 체제를 구축해온 지방자치단체는 안정적인 법적, 제도적 틀을 필요로 하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 한편 지방의제21을 비롯하여 지방지속가능발전을 지원하고 이끌었던 영국 중앙정부가 일관성을 갖고 지방정부의 전략적 지향점과 모순을 일으키지 않았기에 지속가능발전 체제를 지속시킬 수 있었고, 연방정부와 주정부 간의 갈등 속에서도 중앙정부의 전략적인 방향제시와 지원이 지방 시민사회의 적극적인 참여에 우선순위를 부여했던 독일이 지방의제21 추진을 비롯하여 지방지속가능발전을 성공리에 이끌 수 있었다는 점을 참고할 필요가 있다(오수길 외, 2011). 프랑스와 함께 여전히 ‘지방의제21’이라는 표현을 사용하고 있는 덴마크의 경우도 ‘덴마크92그룹(Danish 92 Group)이라는 시민사회의 핵심적인 행위자들에게 무게를 실어주고 있다는 점도 참고할 만하다(오수길 외, 2012). 전 세계 지속가능발전을 위해 헌신해 온 인사들의 다음과 같은 몇 가지 언급을 살펴보자. ICLEI가 발간한 「세계 지방의제21 20년사」 서문에서 콘라드 오토 짐머만 ICLEI 전 사무총장은 다음과 같이 말했다. “1992-2012년의 20년은 세계적 성공 스토리로 기록된다. 1992년 리우 지구정상회담에서 ‘지방의제21’에 대한 요청으로 시작되고, 10년 후 2002년 요하네스버그 정상회의에서 ‘지방의제21’ 10년을 맞아 새롭게 활기를 불어넣음으로써 공동 목적을 위한 사상 최대의 전 세계 도시 및 지방정부의 운동으로 이어졌다. …… 약 1만여 지방정부가 참여적 지방 지속가능발전 과정인 지방의제21에 지역사회와 지역의 이해관계자들을 끌어들였다. …… 지방 지속가능성 20년의 작업은 지방과 세계의 환경 상황을 개선하는 약 수 만 개의 지방 이니셔티브와 도시 계획을 마련했을 뿐 아니라 가장 중요한 성과로 많은 도시, 마을, 국가에서 참여적 거버넌스 문화를 도입하고 정착시켰다. 비전을 규정하고 목표를 설정하고 절차를 검토할 때, 대중과 이해관계자들의 협의와 참여를 통합시키는 것이 기획 및 의사결정 과정의 관례가 되었고 이는 장기적인 측면에서 중요한 기반이 되었다.”
ICLEI의 「세계 지방의제21 20년사」를 지원했던 ‘인류 진보를 위한 샤를 레오폴 마이어 재단의 피에르 칼람 회장과 줄리앙 보스너 도시프로그램 책임자는 다음과 같이 말했다. “오늘날 거의 모든 사람이 ‘지속가능발전’을 수행하라고 주장하는데, 때로는 어떤 구체적인 실천으로 연결되지 못하는 개념이기도 하다. 반면 지역적인 접근방법은 지속가능발전이 진정한 변화의 수단으로 만드는 기회를 제공한다. …… 지역은 물리적 공간 이상의 개념이다. 지역은 관계 체계인 공동체이다. 지역은 경제, 사회통합, 그리고 사회와 환경 전체의 관계를 관리하기 위해 가장 최적의 수준을 의미한다. …… 지역은 이해관계자, 각 부문과 각자의 노하우 간의 공동 노력 관계에 바탕을 둔 거버넌스 양식을 전제로 하며, 공동선을 향해 함께 일하기 위한 조건을 만든다. 이는 실제적인 문화적, 제도적 혁명을 대표하며, 새로운 사회계약인 공동책임의 새로운 윤리를 의미한다. 달리 말하면, 지속가능발전에 대한 지역적 접근방법은 모든 수준의 사회에서 공동책임의 원칙에 바탕을 둔 거버넌스의 필요에 부응한다.” 후안 클로스 유엔인간정주프로그램 사무차장 역시 「세계 지방의제21 20년사」 서문에서 이렇게 말했다. “1992년 브라질 리우데자네이루의 지구정상회담에서 시작된 지방의제21은 이전에는 자신들의 범위를 넘어서는 것으로 여겨진 지구적 문제를 다루고자 했던 도시와 지방정부에게 하나의 분수령이었다. 마찬가지로 중요하게, 지방의제21 패러다임은 도시의 의사결정에서 참여과정을 우선시했다. 이후 도시는 세계 지속가능성 노력의 중심이었다. …… 지방의제21은 다양한 산출물만큼이나 다양한 과정에 대한 것이었고, 지방정부에 유용한 접근방법을 제공해 왔다. 하지만 도시가 채택하고 있는 접근방법의 범위가 확장되어 왔다는 것은 분명하다. …… 20년이 지난 후에도 여전히 많은 도시들이 지방의제21의 광범위한 목표에 전념하고 있다. 도시 규모, 제도적 환경, 발전의 맥락에 따른 차이는 분명히 존재한다. 하지만 이들 도시 대부분은 모든 이해관계자의 참여를 확대해 왔고, 지속가능성의 전체론적인 관점을 유지하고 있다. …… 하지만 어떤 도시들은 이름이나 접근방법에서 지방의제21에 변화를 주고 있다. 기후변화와 생물다양성은 지방 지속가능성 행동으로 진입하는 지점이 되었다.” 지속가능발전기본법을 새롭게 추진하면서 간과하지 말아야 할 것은 ‘기본법’이 지방의 지속가능발전 체제를 어떻게 지원할 수 있을 것인가에 대한 고민이다. 이를 위해 지방지속가능발전 체제를 구축하기 위한 지방지속가능발전위원회를 설치하고 광범위한 거버넌스가 실현될 수 있게 해야 할 것이다. 그리고 지방지속가능발전 체제를 내용적으로 구축해왔거나 구축해갈 수 있는 지방의제21 또는 지방지속가능발전운동이 지속가능발전 거버넌스의 핵심적인 토대가 될 수 있도록 “기초 또는 광역지방자치단체의 지방의제21을 비롯한 지방지속가능발전 추진 활동을 지원한다.”라는 적극적인 조치를 명시할 필요가 있다. “국민행복과 국가발전이 선순환하는 새로운 패러다임의 시대”
-“지속가능한 지역공동체”회복과 지속가능발전법 개정해야 가능 -
이 종 훈 / 전국지속가능발전협의회 사무총장
박근혜 정부는 국정비전을 ‘희망의 새 시대’로 정하고 ‘경제부흥’, ‘국민행복’, ‘문화융성’, ‘평화통일 기반 구축’을 4대 국정기조로 설정하였으며, 최근에 공약을 구체화한 140개 국정과제 이행을 위해 얼마나 돈이 들고 그 돈을 어떻게 마련하고 어디에 쓸지를 담은 나라살림 가계부인 공약가계부를 발표하였다.
공약가계부를 통해 나라살림의 1순위로 국민행복이라고 선언 하였으며, 국민행복의 실현을 위해 79.3조의 예산을 책정하였다. 국정의 1순위를 국민행복이라 선언한 것에 상당한 기대와 희망을 가져 본다. 그러나 그러기 위해서는 몇 가지 과제가 충족되어야 할 것이다.
첫째는 국민행복이 무엇인가? 하는 것이고, 둘째는 국민행복 실현을 위한 수단과 방법은 무엇인가? 하는 것이다. 언론을 통해 이미 알려졌듯이 지난 5월 28일 경제협력개발기구(OECD)가 세계 36개 선진국을 삶의 질 수준을 '행복지수'로 환산한 결과를 발표하였는데, 한국이 하위권인 27위에 그친 것으로 나타났다. OECD는 주거·소득·고용·공동체·교육·환경·시민참여·일과 생활의 균형·건강·삶의 만족도·안전 등 11개 생활영역을 반영하는 지표를 토대로 행복지수(Better Life Index)를 산출해 발표하였다. 조사 대상은 OECD 34개 회원국과 브라질, 러시아다. 도표에서 보듯이 한국은 안전(9.1)과 시민참여(7.5), 교육(7.9) 같은 영역에서는 좋은 평가를 얻었지만, 주거(5.7)와 고용(5.3), 소득(2.1)에서는 중하위권에, 환경(5.3)과 일과 생활의 균형(5.0), 건강(4.9), 삶의 만족도(4.2) 등에서는 하위권을 차지했다. 내용을 좀더 자세히 살펴보면 한국인은 연평균 노동시간이 2천90시간으로 OECD 회원국(평균 1천776시간) 가운데 가장 긴 축에 속했다. 공동체 면에서도 응답자 77%만이 '필요할 때 의지할 사람이 있다'고 답해 OECD 평균인 90%를 크게 밑돌았으며, 한국의 가구당 연평균 조정 가처분소득(1만7천337 달러)은 OECD 평균(2만3천47 달러)에 못 미쳤다. 특히 OECD는 한국에서 소득 상위 20%가 하위 20%의 5배 이상 버는 등 소득불균형이 상당하다고 지적했다. 15∼64세 한국남성 중 75%가 보수를 받는 직장에서 근무하지만, 여성은 53%에 그쳤다. 행복지수의 순위에서 나타나듯이 경제력과 행복은 반드시 일치하는 것은 아니라는 것을 알 수 있다. 경제력은 행복의 중요한 요소 중 하나이지만, 그것이 다가 아니라는 것이다. 세계에서 가장 행복한 나라라고 알려져 있는 부탄은 'GNH(Gross National Happiness)'를 기준으로 국가가 통치되고 있는데, GNH는 GDP(국내총생산)와는 다른 국민들의 행복지수를 나타내는 용어로 건강과 시간 활용 방법, 생활수준, 공동체, 심리적 행복, 문화, 교육, 환경, 올바른 정치 등 9개 분야의 지표를 토대로 산출한다고 한다. 이렇듯 행복지수는 국내총생산(GDP) 등 경제적 가치뿐 아니라 삶의 만족도, 미래에 대한 기대, 실업률, 자부심, 희망, 사랑 등 인간의 행복과 삶의 질을 포괄적으로 고려해 산출된 지표이다. GDP가 단순히 경제 활동의 양을 계산해 환경 악화 등 경제적 외부효과나 삶의 질을 반영하지 못한다는 비판을 받아왔다. 이 때문에 GDP를 대체할 지표로 삶의 질과 지속가능한 발전을 담은 새로운 지표를 만들자는 주장이 지속적으로 제기돼 왔으며 행복지수도 그 하나라고 할 수 있다. 지수 개발 경위는 다음과 같다. ○ 1992 유엔환경개발회의(UNCED, 리우회의)에서 21세기 지속가능한 발전을 위한 “의제21(Agenda 21)"을 채택, 지속가능발전을 국제사회가 추구해야 할 정책이념으로 확립
- 의제21 제40장에서 지속가능발전 지표의 개발과 범세계적 사용을 촉진하도록 규정
○ 1992.12 유엔 산하 지속가능발전위원회(UNCSD)를 설치, 유엔환경개발회의에서 결정된 의제21의 실행여부를 파악하고, 지속가능발전을 성취하기 위한 활동과 정책방향을 제시
- 1996년 UNCSD에서 객관적이고 투명하게 국제사회의 지속가능발전 정도를 비교평가하기 위하여 지속가능발전지표 시안 발표
- UNCSD, OECD, EU, 미국, 영국 등에서 지속가능발전 지표를 개발 시행
○ 2000년 세계경제포럼(World Economic Forum, 다보스포럼)에서 실험적 ESI(pilot study)를 발표한 이래 2001, 2002, 2005년 국가별 환경지속성을 비교․평가한 환경지속성지수(Environmental Sustainability Index)를 발표
○ 2002년 환경지속성지수와 더불어 환경관리의 성과를 분석하기 위해 세계경제포럼(WEF)에서 환경성과지수(Environmental Performance Index)를 설정 발표(2006.1월 추가 발표) 박근혜 정부가 내세우는 행복의 기준은 무엇일까? 단순한 물질적인 풍요나 경제적 성장만은 아니라고 생각한다. 그런 의미에서 국가의 통치 철학을 명확히 할 필요가 있다. 대부분의 선진국들은 지속가능발전이라는 목표 아래 다양한 수단과 방법들을 통해 국민의 행복을 실현하기 위해 노력하고 있다.
한편 자국민의 행복뿐만 아니라 계층과 인종, 지역과 국가를 넘어선 인류의, 전지구의 기본적인 행복에 대한 고민도 있다. 2000년 9월 UN은 제 55차 정기총회에서 189개국 정상들이 모인 가운데 밀레니엄 선언을 채택하고, 2001년6월 이에 대한 구체적인 실행목표로 2015년까지 빈곤을 반으로 줄인다는 내용을 담은 새천년개발목표(MDGs: Millennium Development Goals)를 발표했다. MDGs는 절대빈곤과 기아 퇴치, 보편적 초등교육 달성, 남녀평등 및 여성권익 향상, 아동사망률 감소, 모자보건 향상, HIV/AIDS와 말라리아 및 기타 각종 질병 퇴치, 지속가능한 환경보전, 개발을 위한 범지구적 퍄트너십 구축 등 8개의 목표와 21개의 세부목표를 제시하고 있다. 이후 UN은 매년 각 목표의 성과를 평가하며 향후 나아갈 방향을 논의하는 새천년개발목표보고서(MDGs Report)를 발표하고 있다. ‘새천년개발목표’(Millennium Development Goals, 이후 MDGs)는 처음 채택된 이후 줄곧 각계의 관심을 받으며, UN이 지향하는 중요한 핵심 비전이다. 새천년개발목표에 대한 평가는 다르지만 다양한 주체들이 공통으로 말하고 있는 것은 ‘인권’, ‘불평등’, ‘지속가능성’ 등이다. 계속된 세계경제위기 속에서 더욱 심화되는 ‘불평등’, ‘인권’을 말하지 않고 빈곤을 이야기 할 수 없다. ‘지속가능하게’ 살아가기 위해 빈곤을 해결해야 하지만 인권과 불평등이 보장된 상태에서의 빈곤문제의 해결이 필요하다는 것이다. 경제성장이 반드시 고용과 삶의 질을 높이지 않는다는 것을 우리는 익히 알고 있으며, 가난이라는 잣대가 행복과 불행을 결정하지 않는 다는 것을 잘 알고 있다. 그런 의미에서 Rio+20의 의제채택 시 주제에 대한 문안을 단순히 ‘녹색경제’로 규정하지 않고 ‘지속가능한발전과 빈곤퇴치의 맥락에서의 녹색경제’라고 명시한 것은 상당히 의미 있는 것이라 할 수 있겠다. 결과합의문인 “The Future We Want”에서 “녹색경제는 지속가능한 발전을 이루기 위한 수단이며, 중요한 목표이다”라고 명기하고 있다. 국가를 운영하기 위해서는 비전을 올바로 세우고 거기에 맞는 정책을 올바르게 수립하는 것은 대단히 중요하다. 또한 무엇을 위한 누구를 위한 비전과 정책 인지도 매우 중요하다. 박근혜 정부는 국정의 제1목표를 “국민행복” 이라고 선언하였다. 하지만 국민행복은 단순한 경제성장이나 사회복지, 환경개선 만으로 해결될 수 없다. 국민행복은 경제, 사회, 환경, 문화의 토대, 즉 지속가능한 발전이라는 것에서부터 출발되어지고 종합적으로 이루어지는 것이다. 과연 지난 정부의 녹색성장의 철학으로 국민행복을 실현할 수 있을까? 녹색성장의 개념으로는 Rio+20의 결의 사항도, MDGs와 SDGs를 제대로 추진할 수 있을까? 앞으로 SDGs 개발 워킹그룹(open working group)이 구성될 예정이며, 2013년 9월에 제안서가 제출될 예정이다. 주요쟁점 및 구체적인 분야들은 다음과 같다. - 빈곤퇴치 Poverty eradication
- 식량안보 및 지속가능한 농업 Food Security and Sustainable Agriculture
- 에너지 Energy
- 지속가능한 도시 Sustainable Cities
- 사회통합 및 녹색일자리 Social Inclusion and Green Jobs
- 해양 및 군서도서국가 생존 Oceans and Small Island Developing States
- 자연재해 Natural Disasters
- 기후변화 Climate Change
- 산림, 생물다양성, 사막화방지 Forests, Biodiversity and Desertification
- 산 Mountains
- 화학물질 및 쓰레기 Chemicals and Waste
- 지속가능한 소비와 생산 Sustainable Consumption and Production
- 교육 Education
- 양성평등 Gender Equality 이렇듯 방대한 분야를 녹색성장에서 다룰 수 있을지 의문이 든다. 이미 앞에서 소개되었듯이 지속가능발전 (Sustainable Development: SD)이라는 용어는 1987년 세계환경개발위원회 (World Commission on Environment and Development, 일명 브룬트란트 위원회)에서 개발하여, 1992년 브라질 리오데자네이로에서 개최된 ‘유엔 환경개발회의 (UN Conference on Environment and Development)에서 채택된 개발 개념 (concept) 이다. 하지만 SD의 훌륭한 이념 또는 의미에도 불구하고, SD 달성을 위한 구체적인 전략, 목표 및 측정기준이 없었기 때문에, 추진에 있어서 탄력을 받기 어려운 점이 있다. 따라서 SDGs는 지속가능개발(SD)이라는 다소 모호한 개발이념 (concept)을 가시적 (visible)이고 성취 가능한 (achievable) 목표로 전환시켜주는 정책적 툴 또는 프레임워크 (policy tool / framework)로서 역할을 하는 것이다. 즉, 2000년 채택된 새천년개발목표 (Millennium Development Goals: MDGs)가 초등교육 실시, 기본의료 제공 등 인간개발을 중심으로 최소한 달성해야 할 개발목표인 반면, SDGs는 더 높은 수준의 목표라는 것이다. 지난 2012년 6월 Rio+20에서 “우리가 원하는 미래” 결의문을 통해 리우 원칙 및 이전의 실행계획 재확인(결의문 16)과 지속가능한 발전과 빈곤퇴치 맥락에서 녹색경제를 위한 정책들이 모든 리우 원칙과 의제21, 요하네스버그 이행계획에 따라 지도되어야 하며(결의문 57), “지속가능발전의 약속이 유형의 결과로 온전하고 효과적으로 전환되기 위해, 의제21(Agenda 21), 의제21의 추가 이행을 위한 프로그램, 요하네스버그 이행계획, 몬트레이 개발 재원조달에 관한 국제회의 합의와 개발 재원조달에 관한 도하 선언이 필수불가결한 것임을 재확인한다.”고 함으로서 리우원칙 및 의제21의 추가 이행을 위한 프로그램, 요하네스버그 이행계획 등의 기존의 활동들에 대해 여전히 유효하고 필요하다는 것을 재확인하였다. 좀 더 자세히 살펴보면, 지속가능한 발전의 수단으로 제안되어진 “지속가능발전 및 빈곤퇴치 맥락에서의 녹색경제”역시 모든 리우 원칙과 의제21, 요하네스버그 이행계획에 따라 지도되어야 하며, 새천년 개발목표와 같이 국제적으로 합의된 관련 발전목표들을 달성하는데 기여하여야 함을 확인한다.(결의문 57)고 하였으며, 우리는 의제21과 요하네스버그 이행계획에 근거한 지속가능발전목표(SDG)의 중요성과 유용성을 인식하며, 그 목표는 반드시 지속가능발전의 세 부문의 연계성을 균형있게 다루고 포함시켜야 한다. 이와 같은 목표의 개발은 새천년 개발목표 달성의 집중과 노력을 다른 방향으로 전환시켜서는 안 된다.
그리고 이러한 지속가능발전의 이행수단으로 “우리는 지속가능발전의 약속이 유형의 결과로 온전하고 효과적으로 전환되기 위해, 의제21(Agenda 21), 의제21의 추가 이행을 위한 프로그램, 요하네스버그 이행계획, 몬트레이 개발 재원조달에 관한 국제회의 합의와 개발 재원조달에 관한 도하 선언이 필수 불가결한 것임을 재확인한다.”고 하였다. 리우선언은 스톡홀름 선언을 재확인하고 모든 국가와 사회의 주요분야, 그리고 모든 사람들 사이에 새로운 사회의 주요분야와 새로운 차원의 협력을 창조함으로써 새롭고 공평한 범세계적 동반자 관계를 수립할 목적으로 모두의 이익을 존중하고, 지구의 환경 및 개발 체제의 통합성을 보호하기 위한 국제 협정 체결을 위하여 노력하며, 우리들의 고향인 지구의 통합적 ·상호 의존적인 성격을 인식하면서 다음과 같이 선언한다.’로 시작하여 총 27개 기본 원칙으로 구성되어 있다. 의제 21(Agenda 21)은 1992년 6월 브라질 리우데자네이로에서 채택된 지속가능한 개발을 실현하기 위한 국제적 지침으로 지구보전을 위한 규범을 각론에 들어가 실현시키기 위한 '행동계획'이다. 조약과 같은 구속력은 없지만 각국의 환경 및 개발계획에 반영되기를 기대한다. 의제21의 구성은 총40개의 장으로 성립되어 있다. 리우선언이 모법이라면 Agenda21은 시행령에 해당한다. 이러한 의제 21의 제28장에서 지구환경보전을 위한 지방정부 역할의 중요성을 강조하면서 각국의 지방정부가 지속가능한 지역공동체의 발전을 위한 행동계획을 담은 지방의제 21을 지역주민과의 합의 하에 1996년까지 작성 할 것을 권고하였다.
- 지방의제21의 목적 : 환경보전과 지역주민의 복지 증진을 동시에 달성하는 지속가능한 지역개발.
- 지방의제21의 의미 : 지역사회 구성원들이 자발적으로 지역사회의 문제점을 진단하고 잠재능력을 발굴하여 장래 비전을 제시하며 이를 달성하기 위한 행동지침을 계획으로 수립하는 작업.
- 지방의제21의 기본 요건 : 지속발전이 가능한 사회실현을 목표로 할 것, 구체적인 행동지침을 나타내는 행동계획일 것, 시민 등의 참가를 통해 작성되어야 할 것 등.
지역의 지속가능발전을 실현하는 가장 중요한 현장이다.
그런 까닭으로 1992년 유엔환경개발회의의 지구정상회담(Earth Summit) 사무총장을 맡았던 모리스 스트롱(Maurice Strong)은 “지구정상회담으로 도출된 많은 프로그램 중에서 지방의제21보다 더 유망하고 중요한 것은 없다.”라고 하였다. 지방의제21은 의제21을 지역차원에서 추진하는 지속가능발전지역행동계획이다. 한국의 지방의제21은 지난 15년간 지속가능발전의 약속이 지역과 국가에서 온전하고 효과적으로 전환 할 수 있도록 의제21(Agenda 21) 이행을 위한 프로그램을 지속적으로 전개해 왔다. 전국대회의 개최, 우수사례공모전, 정책포럼 등으로 환경교육, 하천살리기, 습지, 폐기물, 녹색구매, 마을만들기, 기후변화, 녹색교통, 로컬푸드, 참여자치, 매니페스토, 거버넌스 등 다양한 분야와 영역에서 지방의제21의 급속한 확산과 지방의제21의 질적인 발전등 대한민국과 지역의 지속가능한 발전에 크게 기여 하였다.
2002년 남아프리카공화국 요하네스버그에서 ‘지속가능발전 세계정상회의(WSSD : World Summit on Sustainable Development)’에서 지속가능한 발전을 위해 노력해온 사업 가운데 성공적인 이행 사례를 선정하여 발표하였는데, 한국의 지방의제21 전국협의회 구성과 다양한 실천사업이 대표적인 우수사례로 선정되어 UN에 보고되기도 하였다. 이러한 성과를 바탕으로 대외적으로 한국의 지방의제21은 세계적으로도 알려져‘리우+10’ 회의인 2002 WSSD(지속가능발전세계정상회의)에서 우수한 사례로 추진과정이 소개되었고, 외국 정부나 시민사회의 벤치마킹 대상이 되기도 하였다. 하지만 국가행동계획으로서 의제21(Agenda21)과 지방정부의 지방의제21(Local Agenda21)이 서로 협력하여 추진할 필요가 있음에도 이를 지원할 제도나 관련법이 없기 때문에 보다나은 지방의제21 활동의 이행이 진행되지 못하고 있는 실정이다. 국민들이 피부로 느끼는 행복은 결국 지역사회(지역공동체)에서 이루어 질 수밖에 없고, 실천 역시 지역사회(지역공동체)에서 이루어지게 된다. 앞서서 제기한 OECD 행복지수 조사에서 한국은 공동체 면에서도 응답자 77%만이 '필요할 때 의지할 사람이 있다'고 답해 OECD 평균인 90%를 크게 밑돌았다. 이를 어떻게 해석해야 할까? 삶의 현장인 지역공동체의 회복과 지역의 지속가능성은 국민행복의 가장 중요한 요소이다. 한편, 지속가능한 지역공동체 회복이 대한민국의 지속가능성과 국민의 행복을 높인다는 차원에서 올해 9월 4일 수원에서 열리는 지속가능발전 전국대회의 주제를 “지속가능한 지역공동체”로 선정하여 추진하고 있다. 끝으로 본인은 국민을 행복하게 하고, UN에서 권고하는 MDGs와 SDGs의 목표를 실현하기 위해서는 현재의 녹색성장의 기조로는 문제점이 많다라고 생각한다. 서둘러 “지속가능발전을 위한 제도적 틀(IFSD)” 개선 시 준수하여야 할 원칙을 제시하였는데 가장 첫 번째의 내용이 지속가능발전의 3대 측면(경제, 환경, 사회)의 통합을 증진하는 동시에 환경적 측면을 강화한 지속가능발전기본법으로 거듭나야 한다. 또한 개정 시에 다음의 것들이 반영되어야 한다. 1. 현재의 녹색성장기본법과 지속가능발전법으로는 UN에서 권고하는 지속가능발전의 3대 측면의 통합을 증진하는 동시에 환경적 측면을 강화를 달성할 수 없다는 것이다. 따라서 현행 녹색성장기본법과 지속가능발전법의 통합 등 제도적 개선이 필요하다. 2. 녹색성장위원회와 지속가능발전위원회의 위상과 역할이 국제기구의 명칭과 조화롭지 못하고 있어, 이로 인하여 정책의 혼선과 비일관성이 초래되고 있다는 것이다. 뿐만 아니라 국내의 지속가능발전 관련 기관과도 명칭에 대한 혼란을 초래하고 있어 시급히 바로잡을 필요가 있다.(예를 들어 국제적으로는 지속가능발전이사회(Sustainable Development Council), UN의 지속가능발전위원회(CSD) 등이 있으며, 국내에서도 지방의제21과 기업, 학술단체 등 각계각층에서 지속가능경영원, 지속가능발전기업협의회, 지속가능경영센터 등의 이름을 오래전부터 사용하고 있다.) ㅇ 녹색성장기본법은 기후변화와 에너지 등 탄소저감 문제에 집중되어 있고, 지속가능발전법과 지속가능발전위원회는 환경부 내에 설치되어 있어 UN에서 권고하는 지속가능발전의 3대 축(경제, 사회, 환경)을 모두 포괄하여 실현할 힘이 부족하다는 것이다. ㅇ 두 법 모두 UN의 권고로 1996년 유엔환경개발회의 「의제21」 국가실천계획의 실현과 환경부가 2004년 “21세기의 범지구적인 지속가능한 발전을 위해 수립된 지방의제21을 실천하기 위하여 지방의제21 추진 기구를 설치하고 운영”하기 위한 「지방의제21 지원조례 표준준칙」을 통해 전국적으로 확산되어 왕성하게 활동하고 있는 216개의 지방의제21 추진기구 들과의 정책연계도 취약하다는 것이다. 즉 국가행동계획으로서 의제21(Agenda21)과 지방정부의 지방의제21(Local Agenda21)이 서로 협력하여 추진할 필요가 있음에도 이를 지원할 제도나 관련법이 없기 때문에 보다나은 지방의제21 활동의 이행이 진행되지 못하고 있는 실정이다. ㅇ 이러한 취약점을 보완하기 위하여 지속가능발전위원회를 대통령 직속 국가지속가능발전위원회로의 역할을 다시 찾게 하고, 지방의제21을 포함한 지속가능발전을 이행하는데 필요한 참여기관에 대한 법적, 행정적 지원 및 재정적, 기술적 지원을 담는 내용을 포함한 지속가능발전법의 개정이 필요하다. 헌법정신과 지속가능발전 법제의 개선
전 재 경 / 자연환경국민신탁 대표이사, 한국법제연구원 연구위원
현행 헌법의 해석상 지속가능발전 이념이 어떻게 도출되고 실정법제에 어떻게 응용될 수 있을 것인가는 이론상의 흥미를 넘어 저탄소녹색성장기본법과 지속가능발전법 그리고 에너지법 등 관련 법제의 개선과 변화에 적지 아니한 영향을 미칠 것이다. 우리 헌법은 국제사회에서 지속가능발전 개념이 정립되기 전에 제정된 것이어어 직접적으로 지속가능발전 개념을 규정하고 있지 아니하다. 오늘의 토론회는 저탄소녹색성장기본법을 정비하고 지속가능발전법을 복권시키는 데 초점이 맞추어져 있지만 법리 전체적으로는 후발 개념이 선행 헌법 체계와 어떻게 조화될 수 있고 헌법이념화된 지속가능발전 개념이 실정법제 개선에 어떻게 반영될 것인가가 논의의 초점이다.
전통적인 지속가능발전 개념이 미래세대의 수요를 저해하지 아니하는 한도 내에서 현재세대의 수요를 충족시킬 것을 요구하고, 발제자들이 적절하게 인용하고 있듯이, 그 범주 속에 환경보전과 경제발전 그리고 사회정의의 조화를 포용하고 있다면, 우리 헌법은 이미 지속가능발전 개념 및 범주와 친하다. 1987년의 헌법 전문(前文)은 “안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으로써…”를 표방하여, 지속가능발전이 추구하는 사회정의를 옹호한다. 사회정의에 기반을 둔 균형발전의 이념은 “국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”는 헌법 제119조제2항 및 “국가는 국토와 자원의 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”고 규정한 헌법 제120조제2항에서도 재차 확인된다.
헌법 전문(前文)은 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서…”를 규정함으로서, 현재세대의 수요와 미래세대[子孫]의 수요를 동시에 고려할 수 있는 법적 기반을 갖추었다. 지속가능발전 범주가 지향하는 경제발전은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정한 헌법 제119조제1항의 시장경제질서 조항과 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”고 규정한 헌법 제23조제1항의 재산권 규정에 의하여 보장된다. 이렇게 보면 우리 헌법은 지속가능발전 이념 및 범주를 수용하고 이로부터 실정법제의 운용방향을 이끌어 낼 수 있는 유연한 구조를 갖추었다. 남은 과제는 지속가능발전 이념을 표창하는 세부 이념 간의 우선순위 내지 조화 가능성이다. 오늘 논의되고 있는 녹색성장과 지속가능발전 이념간의 각축은 헌법정신의 해석과 적용에 기반을 두고 해법을 모색할 수 있을 것이다. 녹색성장은 이론상 지속가능발전 이념과 모순되지 아니한다. 녹색성장은 경제발전 모형의 하나에 속한다. 경제발전 내지 경제성장은 이미 지속가능발전의 범중에 포함된다. 그럼에도 불구하고 작금의 문제는 녹색성장이 환경보전 내지 사회정의와 같은 다른 헌법이념들을 그 체계 안에 종속시켰다는 것이다. 현행 저탄소 녹색성장기본법은 선행연구결과들이 주목하고 또 오늘 발제자들이 언급하고 있는 바와 같이 녹색성장 개념을 최상위에 두지는 아니하면서도 그 행정계획과 행정조직 아래 지속가능발전 관련 행정계획과 행정조직을 편입시킴으로써 법집행 구조상 상하종속 관계를 취함으로써 녹색성장 개념을 최상위에 정착시키는 결과를 초래하였다. 이러한 실정법 구조는 우리 헌법 정신과 어울리지 아니하는 측면을 안고 있다. 1987년의 우리 헌법은 경제발전 내지 경제성장의 독주를 용인하지 아니한다. 자유시장 경제질서를 지지하는 헌법상 재산권 조항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”고 규정함으로써 공공복리를 최우선의 원칙으로 표방한다. 앞에서 인용한 헌법 제119조제1항은 자유와 창의에 기반을 둔 시장경제질서를 지지하지만 동조제2항은 경제주체 간의 조화를 요청하고 헌법 제120조제2항은 균형발전을 강조한다. 요컨대, 현행 헌법은 성장정책과 환경보전 및 사회정의의 조화를 요청한다. 그렇다면, 녹색성장에 중점을 둔 현행 저탄소 녹색성장기본법은 기본계획 등 행정계획의 배타성을 극복하여야 할 것이다. 녹색성장위원회는 이미 대통령직속에서 국무총리 직속으로 그 지위가 변경되었지만 그 기능에서 지속가능발전 개념을 위한 여지를 더욱 확충시킬 필요가 있다.
녹색성장 패러다임의 변화에 관한 사회적 합의가 이루어진 다음에 구체적인 법제 개선이 도모되어야 할 것이다. 이론에는 타협의 여지가 없지만 정책은 타협의 산물이다. 저탄소 녹색성장기본법과 지속가능발전기본법이 ‘기본법’의 지위를 두고 각축하기 보다는 공존방안을 모색함이 바람직스럽다. 오늘 주제 발표문에는 상당한 숫자의 시나리오들이 담겨 있다. 저탄소 녹색성장 기본법이 저탄소 부문과 녹색성장 부문으로 분법화되면서 ‘기본법’의 명칭을 양보하는 방안도 유력하다. 저탄소 부문이 독립될 경우에는 기후변화대응을 중심전략으로 채택할 수 있다. 이 때 기본계획과 녹색성장위원회의 기능에 관한 손질(감량화 downsizing)이 필요하다. 현행 지속가능발전법은 기본법으로 그 지위를 복권시킬 수도 있지만 신구 법률 내지 입법추동 세력 간의 각축이 빚어질 수 있어 ‘기본법’이라는 명칭을 회복하지 않고 기본계획의 독자성과 지속가능발전위원회의 유연성을 회복하는 절충 경로를 취할 수도 있다. 현행 에너지법도 같은 경로를 밟을 수 있을 것이다. 지속가능발전 기본법 복원의 몇 가지 관점
김 은 경 / 지속가능성센터 지우 대표
1. 현 시점의 시대적 과제를 포괄하고 있는가?
지속가능발전 기본법(이하 지속법)이 제정의 취지를 제대로 실행하지 못하고 무력화되었다는 점에서 현재 우리의 가장 기본적인 논의는 그 복원이라고 할 수 있다. 그러나 2007년 지속법을 입안할 때와 현재의 사이에는 엄청난 상황의 차이가 있다. 간략하게만 살펴보아도 2007년에는 거의 난공불락으로 보였던 신자유주의가 실패라는 진단을 받았고, 신자유주의를 떠받치던 낙수효과가 사실이 아니라는 것도 더 이상 반박하기 어려운 상황이며, 성장을 합리화시켜주던 고용이 성장에 언제나 동반되는 것이 아니라는 점도 쉽게 입증할 수 있다. 이러한 상황들은 단순히 경제 이론의 잘못을 지적하는 수준이 아니라 1%에 대한 99%의 저항으로 세계 곳곳에서 나타나고 있다. 우리나라에서도 기업에 대한 신뢰도가 사회에서 가장 낮은 상황이고, 최근 나타나는 갑의 횡포에 대한 공분도 이러한 불신의 단면이라고 할 수 있다. 이렇듯 기존 경제가 자체의 모순을 드러내는 것 뿐 아니라, 지속가능발전의 관점에서 우려로 지적되었던 일들이 속속 현실로 드러나고 있다. 이미 석유가 2007년을 정점으로 생산이 늘지 않고 있으며, 화석연료의 사용으로 인한 기후변화와 그로 인한 다양한 재해는 모두에게 익숙한 일이 되었다. 그러나 다행히도 이미 기술적으로 재생에너지의 가능성은 충분히 확인되었고, 그 경제성도 생산량의 증가에 따라 점차 개선되고 있는 추세이다. 특히 우리나라에서 지난 5년간은 토건국가라는 용어를 가장 잘 설명해 줄 수 있는 시기였으며, 성장 정책이 어떤 수식어를 달더라도 성장에 포섭될 수밖에 없음을 보여준 시기이기도 하다. 달리 말하자면 지속가능발전의 필요성을 역설적으로 입증한 시기라고 할 수 있다.
우리 사회를 지속가능한 사회로 만든다는 우리의 목적은 변할 수 없는 것이지만, 지속가능발전이 대항해왔던 지형은 이렇듯 엄청난 변화를 가져왔다. 따라서 목표를 이루기 위한 우리의 전략과 수단도 변화해야 하는 것이 당연하고 효과적이다. 이제 경제성장을 위해서 환경을 고려해야 한다는 소극적인 요구를 벗어나 경제가 가야하는 새로운 방향을 제안하고, 경제를 견인하는 보다 적극적인 역할이 필요하다. 이는 이미 2008년 세계 경기침체시기에 경제 활성화와 에너지위기, 기후변화 대응을 묶어 새로운 방향을 제시하고 실현시킨 여러 나라들의 다양한 정책에서 그 효과가 입증된 바 있다. 지속가능발전 기본법의 복원을 주장하고 추진하는 우리의 관점은 그동안의 이러한 변화들을 포괄하고 보다 긴박해진 위기에 보다 적극적인 대응이 가능하도록 강화된 것이어야 할 것이다.
2. 우리사회의 지속 불가능하게 만드는 요인이 무엇인가?
우리 사회가 지속 불가능해진 원인을 잘 파악하는 것은 우리가 무엇을 해야 하는가를 결정하는 출발점이다. 간단히 정리해보자면, 우리사회가 어떠한 사회가 되어야 한다는 공동의 비전과 그 사회에 도달하기 위해 사회가 유지해야 하는 가치가 명확하지 않았다는 것을 가장 먼저 꼽을 수 있을 것이다. 지난 수 십 년 동안 사회발전 비전은 경제성장으로 대체 되었고, 그 성장을 위한 가치로 경쟁이 사회 전반을 지배했다. 계획을 세우는 기간은 선거 주기에 맞추어지거나 그보다 더 짧은 기업의 결산 주기에 맞추어져 점점 근시안이 되어가고, 이제 현 시대를 사는 젊은 세대들의 미래조차 담보할 수 없는 상황이 되었다. 드러난 문제의 근본적인 원인을 치유하지 못하고 단기적 대응에 치우칠 뿐 아니라, 그 단기적 대응조차 정책 영역을 나누어 부분적으로 대처함으로써 그 대책이 또 다른 문제를 낳는 일이 지속되어 왔다. 근본적으로 지금까지의 대응의 배경에는 우리가 살고 있는 지구라는 고립된 생태계에 대한 과학적 사실과 그 사실을 바탕으로 한 삶의 방식에 대한 이해의 부족이 자리 잡고 있다. 지속가능발전을 추진하기 위해서는 이러한 한계들을 제대로 인식하고 극복하여 변화의 필연성을 이해하고 받아들일 수 있는 기반을 마련하는 것이 필요하다.
3. 지속가능발전을 위한 역할은 무엇인가?
지속가능한 사회를 위해 각 영역이 무엇을 해야 할 것인가에 대해서는 이미 우리공동의 미래에서 제시된바가 있다. 요약하자면, 정치체제는 시민들의 참여를 확대하고, 경제체제는 잉여의 범위 내에서 소비할 수 있도록 해야 하고, 사회체제는 사회격차를 해소하는 방향으로, 생산체제는 생산기반을 유지될 수 있도록 해야 하며, 기술은 문제를 해결하는 방향으로 가야하고, 행정은 유연성과 자기교정능력을 가져야 한다는 것이다. 지속가능발전을 추진한다는 것은 대략 이러한 각각의 역할이 제대로 수행되는 것을 의미하며, 지속가능발전위원회의 역할은 이 각각의 역할이 제대로 수행되는지를 검토하고 견인하는 역할이어야 하며, 지속가능발전 기본법은 이러한 역할이 수행되도록 하는 근거를 마련해 주는 것이어야 한다.
이러한 관점에서 지속위의 역할은 정책분야별로 지속가능발전을 위한 역할들이 제대로 추진되고 있는 지를 검토하는 일과 더불어 행정의 유연성과 자기교정능력을 갖도록 하는 일로 나누어 볼 수 있다. 국가 행정이 유연성과 자기교정능력을 갖도록 하기 위해서는 행정부 내의 수평적 소통을 활성화하고, 거버넌스를 통한 행정요구의 반영과 결과에 대한 환류를 활성화하는 것이 필요하다.
지속가능발전위원회의 역할을 무엇으로 할 것인가, 혹은 녹색성장위원회의 기능을 어떻게 평가하고 정리할 것인가를 결정하는데 있어서 우리공동의 미래에서 제시한 지속가능발전을 위한 기능들은 가장 기본적인 방향을 제시한다. 녹색성장위원회가 지속가능발전의 추진을 위한 각 분야의 기능이 제대로 이행되고 있는지를 검토하고, 각 분야의 정책을 조정하고 통합하여 행정 전체가 유연하고 자기 교정능력을 갖도록 적절한 역할을 했는지를 검토해 보아야 한다. 만약, 녹색위원회의 기능 중에 어떠한 기능을 존치시키고자 한다면, 그 역시 이러한 역할에 합당한 것이어야 할 것이다.
4. 무엇을 강화할 것인가?
o 인식의 제고 : 현재의 위기는 기술의 부족으로 인한 위기가 아니라 인식의 부족으로 인한 위기라고 표현된다. 이미 지속가능발전에 대한 올바른 이해는 국제사회에서 재생가능에너지를 비롯해 다양한 분야의 기술 경쟁력의 바탕이 되고 있다. 반면에 지속가능발전에 대한 인식의 부족은 기술, 지식산업 등 다양한 분야에서 지체요인이 되고 있다는 점에서 보다 적극적인 인식개선을 위한 역할이 필요하다.
o 통합성의 제고 : 행정 각 분야의 정책들을 통합해 지속가능발전 지표를 중심으로 시너지를 발휘할 수 있도록 조정하는 기능이 보다 실질적으로 이루어져야 할 필요가 있다. 환경정책을 강화하는 것으로 개발부서가 일으키는 것을 막을 수 없다는 것은 이명박 정부의 녹색성장 정책에서 오히려 명확하게 확인된 바 있다.
o 시스템의 전환 : 이미 현재의 상태는 하위 사업으로 해결할 수 있는 단계가 아니다. 시스템을 전환해 사회 전체의 변화를 추동할 수 있는 제도를 변화시키는 것이 필요하다. 지속위가 이러한 제도 개선을 위한 역할을 보다 적극적으로 담당해야 할 것이다. o Trans-disciplinary의 추동 : 지속가능발전을 위해서는 학제간의 연계뿐 아니라 사회 다양한 구성원의 참여를 통한 문제해결 노력이 필요하다. 이미 유럽에서 자리잡고 있는 이 접근 방법은 우리의 취약점을 보안해 줄 수 있는 방법으로 모델을 만들고 확산하는 것이 필요하다. o 이론적 연구의 기반 : 우리나라는 지속가능발전에 관한 학문적인 연구가 특히 취약하다. 장기적으로 지속가능한 사회를 만들기 위한 다양한 연구를 지원하고 활성화하는 역할이 강화되어야 할 필요가 크다. o 지속가능발전을 위한 기업 역할 강화 : 우리나라 기업들의 지속가능발전에 대한 인식은 상당히 낮은 수준이어서 이미 시작된 3차 산업혁명에 적절히 대응하기 어려운 실정이다. 특히 중소기업의 지속가능발전에 대한 이해를 높이고, 지속가능발전 역량을 강화시키는 일을 지속위가 담당하는 것이 필요하다.
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