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시군통합 과연 바람직한가?
- 진실과 오해 -
이기우(인하대 법학전문대학원 교수)
Ⅰ. 서론
2010년 6월 2일 지방선거를 눈앞에 두고 있다. 웬만한 지방정치인은 이미 선거준비를 착수하고 있을 것이다. 이러한 시기에 행정안전부는 시ㆍ군통합추진을 위하여 발벗고 나섰다. 2009년 8.15경축사에서 대통령은 "100년전에 마련된 낡은 행정구역이 지역주의를 심화시키고 효율적인 지역발전을 가로막는 벽이 되고 있다."고 하면서 "정부는 자발적으로 통합하는 지역부터 획기적으로 지원해서 행정구역 개편을 촉진하고자 합니다"라고 언급했다. 이에 힘입어 행정안전부는 2009년 8월 26일 주민이 통합결정하면 획기적인 인센티브라는 표체의 보도자료를 돌렸다. 정부의 7개 부처가 합동으로 지방자치단체 자율통합 지원계획을 발표하였다. 이에는 교부세 50억원을 비롯하여 각종의 혜택을 담고 있다. 먼저 성남시장, 하남시장이 통합을 선언한 이래 소극적인 태도를 보여왔던 광주시장이 인센티브를 보고 이에 가세한 것을 비롯하여 전국적으로 40여개 지역에서 통합여부를 거론하고 있다고 한다. 이에 대해서 학계와 경실련에서는 2005년 시군통합과 도폐지가 거론되었을 때부터 반대 입장을 표명해 왔고, 전국 YMCA연맹도 최근에 대체로 부정적인 입장을 정리하고 있다. 학계에서는 다수의 학자들이 시군통합과 도폐지를 반대해왔다. 2009년 6월 14일에는 지방자치를 전공으로 하는 학자 145명이 서명한 의견서를 기자회견을 통하여 각계각층에 알렸다. 앞으로 시군 통합이 어떻게 진행되는지 여부에 따라 내년 지방선거도 많은 영향을 받을 수밖에 없게 되었다. 시ㆍ군통합문제는 국가의 근간을 바꾸는 문제인 만큼 내용적으로 절차적으로 추진주체 등에 대한 정당성이 있어야 한다. 무엇보다도 선거가 임박한 시점에서 행정구역개편은 심각한 문제를 일으킬 수도 있으므로 이것부터 논의를 하기로 한다.
Ⅱ. 사실의 왜곡에서 출발한 "묻지마 통합"
1. 사실왜곡 1 : 역사의 왜곡
먼저 정치권과 정부의 시군통합논의는 우리의 행정구역이 100년전에 마련된 낡은 제도이므로 교통과 통신이 발달된 오늘날 바꾸어야 된다는 논리에서 출발하고 있다. 전혀 사실과는 다르다. 1961년에 5.16군사쿠데타 직후 지방자치를 중단시키고 종래 지방자치단위였던 읍면을 폐지하여 행정구역으로 전환하고 대신에 단순한 중간전달 행정기관인 군을 지방자치단체로 전환하였다. 1961년 당시 26개시 85읍 1407면으로 이루어진 지방자치단체를 26시 140군을 개편하였다. 이는 기초지방자치단체의 자치구역을 10배나 통합하여 확대한 것으로 세계에서 유래를 찾아보기 어려운 파격적인 변화였다. 부산, 대구, 광주, 인천, 대전, 울산의 6대광역시가 도로부터 분리되여 별개의 자치구역이 된 것도 획기적인 행정구역개편에 속한다. 1988년에 지방자치법을 개정하면서 논란이 있었으나 군을 그대로 자치단위로 인정하여 군자치제를 실시하였고 또한 특별시과 광역시의 구를 자치구역으로 인정함으로써 또 한 차례의 대대적인 자치(행정)구역개편을 실시한 셈이 된다. 1995년에 시작된 시군통합은 대대적으로 전개되어 1997년까지 4차례에 걸쳐서 43개시와 40개의 군을 통합하여 41개의 통합시로 개편하는 대폭적인 개편을 하였다. 이렇게 지방자치구역이 지난 40년 동안 빈번하게 대폭적인 개편을 했으므로 이제는 또 행정구역개편 타령이냐고 물어햐 한다. 이를 두고 100년전의 낡은 제도라고 하는 것은 심각산 사실의 왜곡이다.
2. 사실의 왜곡 2: 통합효과의 왜곡
또한 개편효과에 대한 사실의 왜곡도 심각하다. 행정안전부는 통합이 논의되는 10개 지역의 25개 자치단체가 인센티브로 받는 재정지원 2조 866억원과 1조 8천 316억원의 각종 비용 절감 및 주민 편인 효과로 총 3조 9천억원의 통합 효과를 거둘 것이라고 전망하고 있다. 정부가 통합효과로 주장하는 3조 9천억 가운데 정부가 통합을 유도하려고 지원하는 정부 지원금 2조 8천억은 결국 세금을 쏟아 붓는 것인데 이를 통합효과라고 하는 것은 전형적인 부풀리고 심각학 사실왜곡이다. 이는 통합효과 1조 8천억원에서 통합비용 2조 8천을 빼면 통합효과는 마이너스 1조원이다. 이를 3조 9천억 통합효과라고 내세우는 것은 명백한 사실왜곡이다. 더구나 정부가 내세우는 1조 8천억의 통합효과에는 통합으로 인해 나타날 소지역주의로 인한 사회적 갈등 비용과 명칭 문제를 비롯한 청사 소재지 문제, 각종 공공기관 설치 문제, 거점 지역상실로 인해 지역 발전 동력 상실로 인한 갈등과 같이 충분한 예측가능한 갈등 비용을 고려치 않은 것이다. 즉, 정부는 통합의 효과보다는 부작용이 훨씬 크다는 것을 스스로 인정한 셈이다.
Ⅲ. 지방행정구역개편의 논의시기에 관한 문제
행정안전부는 통하가능한 지역에 대해서는 12월 안에 이를 추진하고 그에 따라 지방선거를 치르겠다는 입장이다. 2010년 지방선거를 불과 9개월도 남겨놓지 않은 지금시점에서 선거에 결정적인 영향을 미치는 시군통합을 추진하는 것은 선거판을 뒤집는 결과를 초래할 수도 있다. 실제로 지방선거에서 출마가 예상되는 현직 지방자치단체장이 통합을 선언하고 나서는 것은 시기적으로 부적절할 뿐만 아니라 이미 사전적인 선거운동으로 될 수도 있다. 지방선거의 공천에서 유리한 위치를 차지하기 위해, 3선 연임규정을 회피하기 위해, 선거 당선가능성을 높이기 위한 동기 등 다양한 정치적인 이해관계가 맞물릴 수 있는 시기에 시군 통합을 행정안전부가 무리하게 밀어 붙이는 것은 선거의 공정성을 현저하게 해칠 수 있다. 선거가 끝난 후에도 얼마든지 논의해서 추진할 수 있는 절차가 이미 지방자치법에 모두 마련되어 있으므로 조급하게 추진할 필요는 없다. 통합시기를 못박아 놓고 이를 추리하는 것을 졸속하고 무리한 추진을 가져올 수 있으며 주민들이 충분히 논의할 수 있는 시간을 줄 수 없다. 졸속한 추진의 경웨 통합후에 많은 갈등의 소지를 남길 수 있다. 그 짧은 시간에 명칭이며, 통합청사의 위치며, 통합후 지방자치단체의 청사진을 그리고 주민들 사이에 합으로 이루어 내는 것은 쉽지 않다. 다른 협산의 경우에도 "총론합의, 각론대립"이 적지 않다. 더구나 시군통합과 같이 예민한 사항에 대해서는 각론적인 합의가 어는 하나 쉬운 것이 없다. 이를 뒤로 미룬 채 총론적 합의만으로 통합을 하게 되는 경우에 통합 후에 사사건건 대립과 갈등이 불거질 수 있다. 주민들 사이에 충분한 논의와 합의를 도출하기 위해서는 시기적으로 내년 지방선거후에 논의하는 것이 바람직하다. 또한 통합여부가 지방선거판에 영향을 미치는 경우에 통합은 주민들의 의사와는 무관하게 정략적으로 이루어 질수 있으며 그 후유증은 주민들의 몫으로 돌아간다.
Ⅳ. 논의 절차와 논의 주체에 관한 문제
행정안전부에서는 주민의 일부에 대한 주민의견조사를 하고 그에 따라 지방의회의 의견을 들어 주민투표없이 시군통합을 추진하겠다고 한다. 무엇보다도 주민의견서조사는 법률에 근거가 없을 뿐만 아니라 주민의 의사를 현저하게 왜곡시킬 수 있다. 전화로 조사를 한다면 전화를 거는 시간대에 따라 응답하는 계층이 현저하게 치우칠 우려가 있다는 것을 상식에 속한다. 지방자치법과 주민투표법의 규정에 따르면 될 것이고 무리가 없다. 이미 제주도의 경우와 청부-청원의 경우에 주민투표법에 따라 주민투표를 실시한 적이 있다. 시군통합은 단순히 땅에 금을 긋는 것이 아니라 지역공동체의 범위를 결정하는 문제이므로 지방자치문제 중에서도 가장 중요한 문제이다. 반드시 주민투표를 거치는 것이 당연하다. 주민투표를 거침으로써 주민들 사이에 충분한 논의를 할 수 있고 타당성과 주민에 미치는 이해관계를 충분히 이해할 수 있기 때문이다. 이를 거치지 않고 주민의견조사로 갈음하겠다는 것은 지역공동체의 범위를 점함에 있어 주민의 진정한 의사를 듣지 않겠다는 것으로 매우 행정편의적이고 졸속한 발상이라고 하지 않을 수 없다. 논의 주체에 있어서도 정치적 이해관계에 예민한 정치인이 나서는 것은 맞지가 않다. 행정구역개편은 원래 자치(행정)구역과 주민의 생활구역이 일치하지 아니하여 생기는 주민의 생활불편을 해소하기 위한 것이므로 주민의 민원이 많아질 때 비로소 관계부서와 정치인이 나서는 것이 순리이다. 그럼에도 불구하고 주민들이 아래에서 먼저 호소하고 논의를 해야 한다. 그럼에도 불구하고 주민의 목소리는 거의 들리지 않고, 정치인들의 목소리만 크게 들린다. 이는 주객이 전되된 것이라고 하지 않을 수 없다. 정치인이 나서 시군 통합문제를 이끌어 가는 경우에 주민들이 생활편익문제는 뒷전이 되고 표의 향방에 따라 지방자치구역이 결정될 우려가 있다. 이는 또다른 형태의 게리멘더링이 이루어질 수 있다. 따라서 지방정치인은 원칙적으로 구역개편논의에서 빠지고 주민들이 앞장서서 논의를 전개사는 것이 바람직하다. 지방정치인들이 친위조직을 앞세워 논의를 주도하는 경우에도 결과는 위험할 수 있으므로 신중을 기해야 한다.
Ⅴ. 추진방법의 문제점
대통령과 행정안전부장관은 자율적으로 통합하는 지역에 대해서는"획기적"지원을 하겠다고 한다. 청와대와 행안부의 성급하고 조급한 추진을 실토한 표현이라고 본다. 장사치가 바겐세일을 하는 경우라면 몰라도 정당성으로 가진 국가와 부처의 수장이 사용할 수 있는 용어선택은 아니라고 본다. 왜냐하면 국민들에게 큰 기대를 주었다가 막상 지원이 기대에 미치지 못하는 경우 정부에 대한 불신을 감당하기 어려울 것이기 때문이다. 신뢰의 문제가 제기 될 수 있다. 행정안정부를 비롯하여 8개부처는 시군통합에 대하여 파격적인 인센티브를 지방자치단체의 자율적인 의사결정을 논하는 범위를 넘어서고 있다.
행정안전부는 자율통합을 확정한 기초단체에게 특별교부세 50억지원, 통합자치단체 추진사업에 대한 국고보조율 10%포인트 상향 등을 담은 시군구 자율통합 추진계획을 발표했다. 행안부가 발표한 내용에는 특별교부세 외에도 기반시설 설치 등 광역지역발전 회계사업 선정 때 우대, 공무원 정원 10년간 유지, 통합자치단체 자율편성사업에 대한 별도 인센티브 지급 등등 매우 파격적인 지원 대책을 담고 있다(행안부 2009년 8월 26일자 보도자료)
시군통합이 정말 행정안전부에서 주장하는 것처럼 효율적이고 비교을 절감한다면 막대한 국고지원과 특혜의획이 제기될 수 있는 각종 인센티브를 제공하지 않아도 주민들이 자발적으로 나설 것이다. 통합 지방자치단체에 대한 파격적인 지원은 다른 지방자치단체의 상대적인 불이익으로 돌아가며 당해 지방자치단체의 합리적인 의사결정을 왜곡시키고 있다. 또한 현상유지가 필요한 지역이나 분할이나 경계조정이 필요한 지역도 돈 때문에 통합하지 않을 수 없는 사실상의 압력을 받고 있는 것이다.
통합의 실제적인 효과보다는 눈앞에 제공되는 국가의 막대한 재정지원 등을 얻기 위해 통합을 하지 않을 수 없게 된다면 지역주민의 의사결정에 왜곡이 생길 수밖에 없다. 무리한 파격적 지원으로 국고는 낭비되고 통합이 바람직하지 않다고 판단하여 통합을 하지 않는 지역은 상대적으로 불이익을 강요당하는 것이 된다. 지역주민들이 지자체간의 통합에 따른 이해득실 통합으로 인해 나타날 여러 문제점 등에 대해 면밀하게 검토한 후에 민주적 절차를 통하여 논의하는 것이 당연함에도 불구하고 눈에 보이는 정부의 "파격적인 지원"에 현혹되어 시군통합이 성급하게 진행될 가능성이 매우 높다. 결국 지역주민들의 의사가 충분히 반영되는 자율통합이라기보다는 국가 주도의 인위적 통합이라는 비판을 면할 수가 없다. 실제로 광주시는 통합에 소극적이었다 행정안정부가 통합지원계획을 발표하자 광주시장이 통합 쪽으로 말을 바꾸었다.
Ⅵ. 시군 통합 자체의 문제점
1. 기초자치의 포기
현재 우리의 시군은 이미 기초지방자치단체로서 규모를 넘어서고 있다. 1961년 읍면자치를 군자치로 통합함으로써 주민 가까이서 밀착적으로 주민서비스를 제공하는 근접정부로서 지방자치는 사실상 폐지된 것이나 다름이 없다. 실제로 60년대의 논문에서 도도 광역자체이고 기초도 광역자치로서 지방자치의 근간이 기초자치는 어렵게 되었다는 문제의 지적이 있었다. 지방자치는 사무의 종류에 따라 면대(face to face) 면으로 제공되어야 할 할 사무가 적지 않으므로 소규모 지방자치단체로서 기초지방자치단체가 필요하다. 지방자치의 선진국에서 기초지방자치단체의 규모를 평균 주민수로 2,000명 전후에서 많아야 1만명 미만으로 유지하는 것은 주민밀착적인 행정서비스와 주민참여를 통한 지역역공동체적인 사무처리를 위한 것이다. 우리나라의 경우 읍면자치를 군차지로 전환하여 실제로는 기초지방자치단체를 10배가까이 통합한 것과 같은 결과를 초래하여 현재 우리의 기초지방자치단체의 규모는 평균 주민수로 21명에 달한다. 이는 선진외국의 100배내지 20배에 가까운 규모에 해당한다. 실제로 외국의 광역지방자치단체의 규모가 된다. 이를 다시 2-4개로 통합하여 규모를 더 확대하게 되면 기초지방자치는 완전히 포기하는 것이 되고 주민 밀착적인 주민자치는 완전히 포기하는 것이 된다. 정치권에서는 이러한 문제 지적에 대응하기 위하여 법률안에 주민자치에 관한 규정을 두고 있으나 주민의 일상적인 생활문제를 주민자치회수준에서 해결할 수 있는 것은 아니다. 만약 주민자치를 강화하고자 한다면 행정안전부나 정치권의 안대로 결국 시.군을 통합하고 나면 주민자치요구에 부응하기 위하여 읍면자치를 부활하는 방안을 채택할 수밖에 없게 될 것이고 이는 자치계층을 1계층 더 늘인다는 결과가 될 것이다. 이는 정치권이나 행정안전부에서 추구하는 자치계층을 단순화하겠다는 의도와 정반대의 결과를 초래하는 것이 된다.
2. 소지역주의로 지역공동체의 해체와 지역발전거점의 상실
시군을 통합하게 되면 현재 시군단위로 어느 정도 정착되기 시작한 공동체의식은 다시해체되고 다른 지방자치단체와 통합됨으로서 옛 연고 지역에 따른 지역간 대립과 갈등이 나타날 수 있다. 우리나라의 공도체의식믈 일제시대의 지방자제도개편, 읍면자치의 폐지와 군자치제의 도입, 도동통합 등을 통하여 심각한 타격을 받아 왔다. 이와 같이 상처받은 공도체 의식은 정부와 정치권에서 추진하는 시군 통합으로 다시 한 번 상처를 받게 될 것이며 청사, 주민편익시설의 소재, 통합지역의 명칭, 통합후 지역간 자원배분을 둘러싼 마찰 등 지역내 갈등요인이 적지 않게 증폭될 것으로 우려된다. 실제로 1995년 이후 통합된 지역에서도 자원배분이 인구밀집지역으로 편중되고 인구 희박지역은 혐오시설 등이 배치되고 지역발전사업에서 소외되는 등 낙후성을 면하지 못하는 곳이 적지 않은 것으로 보고되고 있으며 이로 인한 소지역간 갈등이 표면화 되고 있다. 무엇보다도 통합한 군지역에서도 대체로 지역발전의 구심점을 상실하고 주민들이 민원해결을 위해서는 행정구청을 거쳐 다시 본청에서 심사를 받기 때문에 적지 않은 불편을 겪고 있다. 이는 외국의 통합사례에서도 보고되고 있다. 독일에서는 60년 대 말에서 70년대 말까지 기초지방자치단체의 경우 24,357개를 8,505개로 통합하였다. 일부에서는 긍정적인 평가가 있기도 하지만 비판적인 평가도 적지 않다. 확실히 법률의 획일적인 집행에 있어서는 효과를 발휘하였지만 행정의 효율성의 증진에 기여했는지 대해서 의문이 제기되고 있다. 행정비용은 지방자치단체의 규모가 커짐에 따라 급격하게 늘어났다고 한다. 지방자치단체의 규모 확대로 "유리-감정(we-feeling)이 감소하고, 소지역주의로 고비용의 행정서비스를 과잉적으로 요구하였기 때문이라고 한다. |