시군 통합 과연 바람직한가 --이기우 인하대 법학전문대학원

 

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       시군 통합 과연 바람직 한가? ---------                                                              

         

I. 정부의  자치(행정)구역개편
1. 사실왜곡
대통령이 8.15경축사에서 행정구역개편을 언급한 이후 행정안전부를 중심으로 정부부처는 시ㆍ군통합에 대
하여 파격적인 인센티브를 제공하겠다는 약속을 하였다. 이에 자극을 받은 지방정치인들이 여기저기서 시ㆍ
군 통합을 하겠다고 나서고 있다. 전국이 행정구역개편논의로 시끌시끌하고 불과 9개월 앞둔 지방선거를 의
식한 지방정치인들이 이에 편승하고 있다.
역대정권에서 8.15경축사는 중대 정책방향을 제시하는 계기로 활용되어 왔다. 이번 이명박 대통령의 8.15
경축사도 그러한 의미에서 중대한 의미를 가질 수 있다. 이에 모든 중앙부처가 중요정책방향을 8.15 경축사
에 담으려고 노력을 했을 것으로 보인다. 8.15경축사에서 이명박 대통령은 지방행정체제개편과 관련해서
다음과 같이 언급을 하였다.
“비생산적인 정치의 뿌리에는 지역주의 정치가 자리 잡고 있습니다. .....
여기에 100년 전에 마련된 낡은 행정구역이 지역주의를 심화시키고 효율적인 지역 발전을 가로막는 벽이 되고 있습니
다. ....(중략)
행정구역 개편은 제가 이미 여러 번 그 필요성을 강조한 바 있고, 민주당과 자유선진당도 제안한 바 있습니다. (중
략).....
정부는 국회에 정부의 입장을 설명하고 국회의 결론을 존중할 것입니다. 이번 정기국회에서 구체적인 실천 방안이 마련
되어야 할 것입니다. 정부는 자발적으로 통합하는 지역부터 획기적으로 지원해서 행정구역 개편을 촉진하고자 합니다.”
행정안전부와 정치권의 지방행정체제개편안의 추진에 힘을 실어준 이명박 대통령의 8.15경축사는 한편으로
는 심각한 사실의 왜곡이 있다는 점과 21세기 국정경역철학의 빈곤을 반영하고 있다는 점을 지적하지 않을
수 없다.
먼저 지난 100년간 우리나라의 행정구역1)은 엄청난 변화를 겪었음에도 불구하고 마치 그동안 아무런 변화
가 없었다고 표현한 것에 심각한 사실의 왜곡이 있다.
오늘날 논의되고 있는 시ㆍ군 통합에 해당되는 군의 합병에 대해서는 이미 1906년 조선통감부에서 “지방
군현폐합조사안”이 작성하여 보고하기도 하였다. 13도를 9성으로 하고, 2-4개의 군현을 1개로 통합하여
345개의 군을 170개 군으로 하자는 안으로 저항에 부딪혔다. 결국 1914년 군을 합병하여 220군으로 통합
을 하게 된다. 이것도 100년 이내에 일어난 일이지만 대대적인 행정구역의 개편은 해방이후에 끊임없이 이
어졌다. 먼저 1961년에 5.16 군사쿠데타 직후 군사정부는 포고령을 통하여 지방자치를 중단시키고 종래 지
방자치단위였던 읍 면을 폐지하여 행정구역으로 전환하고 ㆍ 대신에 종전에 단순한 행정단위에 불과했던 중간
전달기관인 군을 지방자치단체로 전환하였다. 이는 선진국에서 유래를 찾아보기 어려운 대대적인 자치구역의
개편을 의미한다. 1961년 당시 26개시 85읍 1407면으로 이루어진 지방자치단체를 26시 140군을 개편하였
다(내무부/한국지방행정연구원, p. 137). 이는 기초지방자치단체의 자치구역을 10배 가까이 통합하여 확대
한 것으로 세계에서 유래를 찾아보기 어려운 파격적인 변화였다. 광역시 체제에도 많은 변화가 있었다. 6개
의 광역시가 도로부터 분리되어 별개의 광역지방행정 단위를 형성하게 되었다. 1988년에 지방자치법을 개정
하면서 논란이 있었으나 군을 그대로 자치단위로 인정하여 군자치제를 실시하였고 또한 특별시와 광역시의
구를 행정단위에서 자치구역으로 인정함으로써 또 한 차례의 대대적인 자치(행정)구역개편을 실시한 셈이 된
다. 1994년에 시작된 시군통합은 대대적으로 전개되어 1997년까지 4차례에 걸쳐서 43개시와 40개의 군을
통합하여 41개의 통합시로 개편하는 대폭적인 개편을 하였다. 또한 2006년에는 제주도에 4개의 시ㆍ군을
폐지하여 하나의 제주특별자도로 개편하였다. 이렇게 지방자치구역이 지난 100년 동안 빈번하게 수시로 대
폭적인 개편을 했음에도 불구하고 대통령이 경축사를 통하여 “100년 전에 마련된 낡은 행정구역”이라고 표
현한 것은 중대한 사실의 왜곡이 아닐 수 없다. 정확한 사실인식에 기초하지 않은 정책의 합리성에 의심을
갖게 한다.

2. 21세기 국가경영철학의 빈곤
또한 이명박 대통령이 8.15 경축사에서 “ 낡은 행정구역이 지역주의를 심화시키고 효율적인 지역발전을 가
로막는 벽”이라고 언급한 것은 매우 우려스러운 국정경영철학의 빈곤을 드러내고 있다. 지방행정구역만 개편
하면 모든 지역발전문제가 해결된다는 것은 문제의 본질을 왜곡시키고 있다. 지역주의에는 긍정적인 측면과
부정적인 측면이 있을 수 있다. 선진국에서는 지역주의 내지 지역감정이 우리나라보다 훨씬 심각한 수준에
있는 곳이 많지만 우리처럼 “망국적”인 폐단으로 보는 경우는 드물다. 오히려 선진국에서는 지역주의를 강조
하고 지역주의를 기반으로 지역과 국가발전의 활력을 찾는다. 유럽공동체는 지역주의를 지향하고 있다. 이는
지역에 지역문제를 해결할 수 있는 권력과 자원을 배분하고 지역문제를 지역에서 자기책임하에 처리할 수
있도록 하고 있으므로 지역문제가 중앙정치의 발목을 잡지 않도록 하고 있다. 지역간 경쟁을 통하여 지역의
경쟁력과 효율성을 향상시키며 이를 위해 지역감정은 경쟁을 촉진하는 활력이 된다.
이에 대해 우리나라에서는 지역주의는 일반적으로 매우 부정적인 것으로 인식된다. 우리나라의 부정적인 지
역주의의 근간은 중앙정부가 대부분의 자원과 권력을 독점하고 이를 지역에 배분함에 있어서 편파적이었기
때문이다. 설사 똑같이 배분하였다고 하더라도 “남의 떡이 커 보인다”는 속담처럼 편파적으로 비추어 지는
것이다. 지역문제를 지역에서 해결하지 못하도록 하는 중앙집권체제로 인하여 지방의 중앙의존성은 날로 심
화되고 있으며 지방의 독자적인 노력은 약화되어왔다. 서로 많이 빼앗아가려는 “분배투쟁”에 집중되고 있다.
이에 중앙정치권은 선거 때마다 어느 지역에 어떤 “선물”을 던져주겠다는 지역포퓰리즘적인 공약을 남발하
고 선거 때마다 악순환되고 있다. 우리의 부정적인 지역주의문제의 본질이 국가경영체제의 잘못에 있음에도
불구하고 이를 행정구역 탓으로 돌리는 것은 문제의 본질을 호도하고 있다. 지역주의에 대한 근본적인 처방
은 중앙정부가 독점하고 있는 권한과 재원을 지방으로 이전하여 지역문제를 그 지역에서 해결하도록 지방분
권을 강화하는데 있는 것이지 행정구역을 개편하는데 있는 것이 아니다. 지방에서 각자가 자기 일을 할 수
있도록 해 주어야 해결이 된다. 이렇게 되면 지역주의는 지역발전의 걸림돌이 아니라 지역발전을 추진하는
원동력이 될 것이다. 21세기에 민족국가로부터 세계화, 산업사회로부터 지식정보사회로 전환, 위험사회의 대
두 등은 지역주의를 바탕으로 하는 지방분권적인 정치조직원리 내지 국가경영체제를 요구하고 있다. 대통령
이 8.15 경축사에서 지역주의 극복을 강조하고 이를 위한 행정구역개편을 거론한 것은 시대역행적인 국가경
영철학을 드러낸 것이라고 볼 수 있다. 자산을 부채로 보고 이를 없애려고 하고 있는 것이다. 지역활력이 존
폐의 위협을 받게 되었다.

 

II. 행정구역개편에 관한 논의의 전개와 논의구조
1. 개관
현재 논의되고 있는 지방행정체제개편논의는 이미 오랜 역사를 가지고 있다. 멀리는 한말의 갑오경장시기의
지방제도개혁까지 거슬러 올라갈 수 있다. 이는 기본적으로 일본공사가 1894년 6월 조선정부에 요구한 “내
정개혁세목강령”에서 나타난다. 그 이전에도 정약용을 비롯하여 박영효 등이 주장하기도 하였으나 일본주도
로 향촌사회의 효과적인 통제와 중앙집권체제를 강화하기 위한 방편으로 주장되었다. 1895년 5월 26일 8도
제를 폐지하고 23부제를 실시하여 대지역주의에서 소지역주의로 전환하였다. 뿌리 깊은 8도제를 인위적으로
개편함으로써 생기는 부작용이 심하여 23부제는 폐지되고 1896년 8월 4일에 다시 13도제로 개편되었다. 군
의 합병에 대해서는 이미 1906년 조선통감부에서 “지방군현폐합조사안”이 작성하여 보고하기도 하였다. 13
도를 9성으로 하고, 2-4개의 군현을 1개로 통합하여 345개의 군을 170개 군으로 하자는 안으로 저항에 부
딪혔다.
최근에 논의되고 있는 도폐지론시군 통합론도 역사가 결코 짧지 않다. 1994년에 시작된 시군통합은 대대적
으로 전개되어 1997년까지 4차례에 걸쳐서 43개시와 40개의 군을 통합하여 41개의 통합시로 개편하였다.
1994년에 지방행정개층구조와 행정구역개편이 필요하다는 논의가 제기되어 6.27 지방선거전에 이를 해야
한다는 주장이 여당을 중심으로 나오게 되고 야당에서는 지방선거연기를 위한 정략으로 규정하여 대립하였
다. 1996년에도 여당은 도를 폐지하고 5-6개의 시ㆍ군을 통합하는 정책을 추진하려고 시도하기도 하였다.
그 후에도 간헐적으로 행정체제개편론이 거론되기도 하였으나 정치적인 쟁점으로 부각되지는 않았다. 이 논
의가 본격적으로 정치적인 쟁점으로 부각된 것은 2005년이다. 먼저 노무현 당시 대통령이 중선거구제의 도
입을 거론하자 야당인 한나라당에서 행정구역개편논의로 맞대응하면서 여야간에 다양한 행정체제개편대안이
나왔다. 국회는 2005년 10월에 지방행정체제개편특별위원회를 구성하고 3차에 걸쳐 공청회를 개최하였다.
공청회에 참여한 전문가들은 대체로 부정적인 견해를 표명하였다. 지방선거가 임박하여 2006년 2월에 논의
는 중단되었다.
이후 지방행정체제개편논의가 다시 불거진 것은 2008년 8월 민주당에서 국회등원명분으로 지방행정체제개
편문제를 2008년 정기국회의 주요과제로 설정한 것에서 비롯된다. 이에 한나라당 의원들이 호응하면서 정치
권의 뜨거운 감자로 등장하게 되었다. 이에 대하여 2008년9월 4일 경기도 김문수지사는 정치권개편안에 대
한 반대의견을 표명하였다. 자유선진당에서도 반대성명을 발표하고 광역지방자치단체의 초광역화를 주장하였
다. 2008년9월25일에는 이명박대통령과 정세균민주당대표과의 회담합의사항에 지방행정체제개편을 포함시
켰다. 2008년 8월 13일 한나라당의 권경석의원이 지방행정체제개편에 관한 특별법을 대표발의한 것을 비롯
하여 2009년 8월말까지 총 8개의 법률안이 발의되어 있다. 2009년 8월 15일 이명박 대통령이 8.15 경축사
에서 지방행정체제개편과 선거구제개편을 지역주의 극복을 위한 정치선진화 과제로 언급함으로써 지방행정
체제개편 논의는 새로운 국면을 맞이하고 있다.

2. 17대 국회에서 논의

1) 열린 우리당의 제안
2005년 초에 심재덕 의원을 중심으로 행정계층구조 개편 촉구결의안을 국회에 제출하면서, 도(道)를
없애고 전국에 1개 특별시와 50만 - 100만명 규모의 광역시를 60개 정도 설치하는 방안을 제기하였
다. 생활여건과 인구를 검토하여 1개 특별시, 60개 광역시로 재편하고, 광역행정체제를 전담하는 국가
기관의 설치 등을 제안하였다. 2005년 9월 열린우리당은 지방행정 계층구조를 현행 2계층에서 단일
계층으로 하는 행정구역 개편시안을 제시하였다 . 서울시를 인구 200만명 규모의 5개 자치단체로 나누
고, 서울시장은 국무총리가 겸임하도록 하는 안을 제안하기도 하였다.

2) 한나라당의 제안

2005년 초 허태열 한나라당 국회의원을 중심으로, 현행 시·도 - 시·군·자치구 2계층을 단층화하려고
하였다. 250개(기초234개+광역16개)의 지방자치단체를 100만 - 200만명 규모의 광역자치단체 30여
개로 줄이는 방안, 또는 70개 미만의 대도시권으로 통합하는 방안 등을 제시 하였다. 이 안은 평균 2
- 5개의 인근 시․군 통합, 도시는 100만명 정도, 도농지역은 50만명 정도로, 농어촌지역은 30만명 정도
수준으로 규모화 하는 의도를 가졌다.

3) 제17대국회 행정체제개편특별위원회에서 논의

(1) 2005년 12월 공청회에서 전문가들의 진술의견

- 제1차 공청회에는 한국지방행정연구원의 김병국실장, 동국대 심익섭교수, 전남대 오재일 교수, 중앙
대 이규환교수가 발언을 하였다. 김병국박사는 2계층제를 유지하는 방안과 1계층제 방안을 제안하면서 실천
가능성과 개편효과성을 고려하여 단계적으로 실시할 것을 주장하였다. 심익섭교수는 행정계층구조 단순화와
행정구역광역화를 주장하였다. 이에 대해서 오재일 교수는 우리나라 기초지방자치단체가 이미 외국에 비해
큰 편이므로 효율성 논리만으로 개편을 추진하는 것은 바람직하지 않으며 2계층 유지를 주장하였다. 이규환
교수는 4가지 대안을 제안하고 계층간의 기능분리를 강조하였다.
- 제2차 공청회에서는 인하대 이기우 교수, 명지대 임승빈교수, 충남대 육동일교수, 경성대 배준구 교수가
전문가 진술인으로 참여하였다. 이기우 교수는 2계층제를 유지하여야 하고 계층간 기능재조정을 통하여 업무
중복을 해소하고 역사적, 문화적인 측면을 강조하였다. 임승빈교수는 전면적인 개편은 어렵고, 기능조정을 통
한 소프트웨어적인 접근이 필요하다고 주장하였다. 육동일 교수는 종합적인 문제로 신중한 접근이 필요하며
도폐지에 반대하고 시ㆍ군간 통합보다는 지방자치단체간의 협력을 활성화하는 주장을 하였다. 배준구교수는
단층화에 반대하고 기초자치단체의 전면적인 통합도 바람직하지 않다는 입장을 밝혔다.
- 제3차 공청회에서는 경기대 김익식 교수, 대전대 안성호 교수, 영남대 이성근 교수, 중앙대 홍준현 교수가
전문가 진술인으로 참석하였다. 김익식 교수는 합리적인 기능재배분이 있으면 지방행정구조개편은 불필요하
고 대도시 특례를 폐지하는 주장을 하였다. 안성호 교수는 자치계층은 그대로 유지하고 부분적인 경계조정만
필요하며 중앙권한의 지방이양, 광역행정권한의 기초이양과 지방의 국정참여를 주장하였다. 이성근 교수는
광역계층중심의 사무배분을 기초중심으로 재배분하고 광역기능을 재배분해야 한다고 주장하였다. 홍준현 교
수는 기관위임사무의 문제점을 지적하고 구조적인 체제개편보다는 사무배분합리화와 같은 기능적 개편방안
을 제시하였다.

(2) 행정자치부의 입장
2005년 11월 주무부처인 행정자치부는 ‘국회 지방행정체제개편특위 업무보고’에서, 현행 지방행정체
제의 문제점으로 행정기능 중첩에 따른 비용 및 파생업무 증대 등 비효율 야기, 행정의 책임성 확보 곤
란 등을 제시하였다. 기타 생활권․경제권․행정권의 불일치로 주민불편 초래, 지자체간 갈등으로 광역행
정 수행 곤란 지역격차 , 심화 및 지역경쟁력 저하 등을 열거하였다.
이에 따라, 행정자치부는 생활권과 경제권․행정권을 일치시켜 시너지 효과를 극대화하는 방향으로 현
행 시․도 - 시․군․구 - 읍․면․동 등 3단계인 지방행정체제의 개편을 추진하는 방안을 제시하였다. 개편방
안으로 도 폐지와 시․군 통합을 통해 전국을 광역시로 개편하는 안, 도와 시․군 사무를 구분해 중복을 없
애는 안, 도 기능을 시․군에 이양한 후 도를 국가행정기관으로 전환하는 안 등을 제시하였다. 광역시를
인접 도의 시로 전환하여 행․재정 특례를 부여하는 방안, 대도시 특례제도 도입방안, 동일 생활권을 이
루는 시․군 통합방안, 서울 및 경기도의 남․북도 분할방안 등을 제시하였다.

(3) 2006년 2월 국회 지방행정체제개편 특별위원회보고서의 입장
국회의 지방행정체제개편 특별위원회는 2006년 2월에 보고서를 작성하였다. 특별위원회의 구성과 평가,
특별위원회회의 경과, 특별위원회해외시찰개요, 특별위원회활동결과, 부록으로 되어 있다. 부록에는 공청회
요지, 권역별 지방자치단체, 중앙행정기관여론수렴결과, 행정자치부보고자료, 기타 참고자료로 구성되어 있
다. 그중에서 특별위원회 활동결과부분에 특별위원회의 입장이 정리되어 있다.
동 보고서는 현행의 지방행정체제가 1896년 13도제를 채택한 이후 100년 넘게 근본 틀을 유지하고 있으
며, 고도의 중앙집권적인 지방행정체제로 오늘날 지방자치의 정착과 활성화에 장애가 된다고 한다. 또한 도
로․교통․통신의 발달과 인터넷의 보급 등으로 행정구역과 주민의 생활․경제권이 일치되지 못하며, 다단계의 행
정계층은 기능의 중복은 물론 과다한 인력과 예산, 시간을 소요하여 고비용․저효율을 조장하고 주민불편을
심화시키고 있다고 한다.
개편의 기본방향에 대해서 저비용 고효율을 위해 중층구조의 해소, 광역화, 지방자치역량의 강화, 주민의
편익과 참여의 활성화, 지역균형발전을 통한 국가경쟁력강화를 들고 있다.
개편방안으로 다음 네 가지를 제안하고 있다. ①행정계층을 1단계감축하기 위하여 도를 폐지 ② 수개의
시․군․구를 통합하여 적정한 규모로 광역화 ③ 읍․면․동을 준자치단체화하며 ④ 현재의 道의 영역을 넘는 대권
역별로 지방광역행정기구(가칭 국가지방광역행정청)를 설치 등이 포함되어 있다.

3. 제18대 국회에서 논의
1) 국회에 발의된 지방행정체제개편관련 법률안의 주요내용
2008년 11월 3일 한나라당의 권경석의원이 대표 발의한 지방행정체제 개편에 관한 특별법을 포함하여 8
개의 법률안이 지방행정체제개편과 관련하여 국회에 상정되어 있는 실정이다. 그중에서 2개의 법안(노영민
의원안, 이범래의원안)은 시ㆍ도에 대한 언급이 없으며 기초지방자치단체간의 통합을 다루고 있으며 국회 행
정안전위원회에 계류되어 있다.
나머지 6개 법률안은 기초지방자치단체와 광역지방자치단체에 걸친 내용을 다루고 있으며 지방행정체제개
편 특별위원회에 상정되어 있다. 그중에서 4개안(권경석의원안, 우윤근의원안, 박기춘의원안, 허태열의원안)
은 시ㆍ도를 폐지하거나 국가기관화 내지 약화시키는 것을 내용으로 하고 시ㆍ군을 통합하는 방향을 설정하
고 있다. 이러한 법률안에 대하여 나머지 2개안(이명수의원안, 차명진의원안)은 오히려 도와 광역시, 도와
도간의 통합하여 더 광역화하고 권한을 지방으로 이양하여 지방분권을 강화할 것을 주장하여 하나의 분명한
대척점을 이루고 있다.

(1) 권경석의원안의 주요내용
지방자치단체로서 도를 폐지하고 국가의 행정기관으로 전환, 시군을 통합하여 통합광역시를 설치, 서울
시는 유지 하되 자치구 통합 광역시는 유지하되 자치구는 l , 폐지, 수개의 광역행정기관(행정도)을 관할하는 대
권역 행정기관을 설치하면 (행정)도는 폐지, 읍ㆍ면ㆍ동의 주민자치기구화, 추진기구로 통합을 원하는 지방
에 지방자치단체 통합추진위원회를 설치하고, 관계지방자치단체들과 공동으로 구성하는 지방자치단체 통합추
진 공동위원회를 설치, 통합절차로 주민투표를 인정, 교부세 산정의 특례 등 특별지원 등을 주요 내용으로
하고 있다.

(2) 우윤근의원안의 주요내용
인접 시군을 통폐합해서 자치행정을 수행하는 “통합시”로 개편, 통합시가 설치되면 도는 폐지하되, 도의 사
무는 특별한 사유가 없는 한 통합시로 이관, 서울시의 자치구는 통폐합하고 광역시의 자치구는 폐지하여 행
정구로 전환, 읍․면․동은 주민자치기구로 함, 국가위임사무와 특별지방행정기관 이관 사무 처리 및 지방자치
단체 지원을 위하여 국가광역행정기관을 설치, 독립된 국가기관인 ‘지방행정체제개편 추진위원회’ 설치, 추진
위원회가 주민투표실시 요구 등을 주된 내용으로 한다.

(3) 박기춘의원안의 주요내용
지방자치단체를 특별시ㆍ도ㆍ통합시ㆍ통합자치구ㆍ특별자치시로 구분, 서울시는 유지하되 자치구를 통합하여
통합자치구 설치, 통합시중 일정규모 이상이면 광역시를 설치, 권역별로 1개도를 설치하여 위임사무, 광역행
정기능, 광역적 지역개발 및 지자체간 균형발전 추진, 추진기관으로 국가기관인 지방행정체제개편추진위원회
설치, 추진위원회가 지방자치단체장에게 주민투표요구 등을 주된 내용으로 한다.

(4) 허태열의원안의 주요내용
시.군을 통합하여 통합지방자치단체로 개편(시, 현), 서울특별시, 광역시의 자치구를 통합하여 100만이상 자
치구로, 100만미만은 행정구로 개편, 통합지방자치단체에게 도의 자치사무등의 이양, 통합지방자치단체에게
당해 지역에서 징수한 도세의 7/10을 교부, 통합지방자치단체에 특별지방행정기관의 자치사무, 교육사무, 자
치경찰사무이양하고 조례제정권강화, 읍ㆍ면ㆍ동 자치회를 설치하고 자치회는 법인으로 함, 전국적으로 시.
군.구의 2/3이상이 통합한 경우 특별시, 광역시, 도의 지위 재조정, 추진기구로 대통령소속 지방행정체제 개
편위원회 설치, 주민투표의 실시하나 지방의회의 통합의결을 하면 주민투표 생략, 통합지방자치단체에게 대
한 특별지원 등을 주된 내용으로 함

(5) 이명수의원안의 주요내용
시․도의 광역화를 기본 방향으로 설정, 통합된 도(특별시 포함)에 대해서는 국가가 처리해야 하는 교육, 문
화, 경찰, 환경, 지역경제 및 산업 사무의 전부 또는 일부를 이양, 시․도의 통합을 종합적이고 체계적으로 추
진하기 위하여 대통령 소속으로 시․도통합위원회 설치, 지역시․도통합위원회를 설치하여 해당 시․도의 지역적
사항을 심의, 시․군․자치구는 행정구역조정을 하는 것을 기본 방향으로 설정, 시․도지사는 해당 지방자치단체
의 행정구역통합위원회 위원장의 요청이 있으면 행정안전부장관에게 주민투표의 실시를 건의하는 것을 주된
내용으로 한다.

(6) 차명진 의원안의 주요내용
국가는 광역시와 도의 광역행정기능 강화 및 지역경쟁력을 제고하기 위해 필요한 경우 광역시와 도, 도와
도간의 통합을 추진, 국가, 시․도, 시․군·자치구간의 사무재배분과 중복해소, 중앙권한의 지방이양, 특별지
방행정기관의 정비, 대통령 소속으로 중앙·지방행정체제 개편추진위원회 설치, 개편지방자치단체에 지방
자치단체 통합 및 행정구역 조정 추진위원회 설치, 추진절차로 주민투표 실시 등을 주된 내용으로 한다

.
(7) 노영민 의원안의 주요내용
지방자치단체의 통합에 따른 특례를 부여할 수 있는 대상을 기존의 시와 군의 통합으로 설치되는 시에서 2
개 이상의 시와 시, 시와 군, 군과 군의 통합으로 설치되는 지방자치단체로 확대, 시ㆍ군ㆍ구별로 지방자치
단체통합추진위원회 설치, 관계 지방자치단체간 지방자치단체 통합추진 공동위원회 설치, 통합 지방자치단
체의 규모에 따른 권한의 범위, 지방교부세 산정, 지방의회 의원정수 및 부의장 정수 등에 대하여 일정기간
동안 특례를 부여하고 통합에 소요되는 비용 및 통합으로 절감되는 재정을 국가가 지원 등을 주요 내용으로
한다.

(8) 이범래의원안의 주요내용
지방자치단체장, 지방의회, 주민은 행정안전부장관에게 통합건의, 추진기구로 통합추진위원회 설치, 주민투표
절차를 거치도록 함, 불이익 배제의 원칙, 통합지방자치단체에 대한 특별지원 등을 주요내용으로 하고 있다.

2) 행정안전부의 입장
행정안전부는 기본적으로 정치권에서 방안을 확정해 주면 이를 집행하겠다는 소극적인 입장이지만 시ㆍ군
의 통합에 대한 인센티브의 제공 등을 통하여 통합을 적극적으로 지원하겠다는 입장을 갖고 있다. 2009년 8
월 27일 발표한 보도자료를 통하여 다음과 같은 입장을 밝히고 있다.
좁은 국토를 230개로 잘게 쪼갠 현행 행정구역은 작은 규모 자치단체의 지역 발전을 크게 제약하고 있으며,
국가재정에 의존한 청사 또는 문화·체육시설 신축, 지역축제 증가 등 방만한 예산운용이 나타나며, 지자체
간 경계를 넘는 광역적 지역발전 사업에도 걸림돌이 된다는 입장을 밝혔다. 행정안전부는 자율통합을 확
정한 기초단체에게 특별교부세 50억 지원, 통합자치단체 추진사업에 대한 국고보조율 10%포인트 상향 등
을 담은 시․군․구 자율통합 추진계획을 발표했다. 행안부가 발표한 내용에는 특별교부세 외에도 기반시설
설치 등 광역·지역발전 회계사업 선정 때 우대, 공무원 정원 10년간 유지, 통합자치단체 자율편성사업에
대한 별도 인센티브 지급 등 등 매우 파격적인 지원 대책을 담고 있다. 행안부는 이와 함께 통합 대상으로
거론되는 전국 10개 지역 25개 시·군·구가 모두 합치면 10년 동안 3조9천억원의 통합효과를 거둘 것이라는
전망한다고 밝혔다.

3. 논의구조와 전망
2008년 8월에 불거진 지방행정체제개편논의는 뚜렷한 계층간의 차이를 나타내면서 진행되고 있다. 이를 적
극적으로 추진하고자 하는 세력은 중앙정치권과 중앙언론이다. 주무부처인 행정안전부는 2005년부터 소극적
인 입장을 견지해 왔으나 2009년에 들어서 적극적인 시ㆍ군 통합을 권유하고 있는 입장이다. 최근에 발표된
파격적인 인센티브제공이라든지, 통합효과에 대한 적극적인 홍보 등에서 점점 적극적인 방향성을 보이고 있
다. 이명박 대통령이 2009년 8월 15일 경축사에서 지방행정체제개편을 언급한 이후에 중앙언론에서는 연일
대서특필하고 있으며 지방정치인들의 움직임을 보도하면서 사설에서 적극적인 지방행정체제개편 특히 시ㆍ
군 통합을 지지 내지 선도하고 있는 입장이다. 또한 대통령의 8.15경축사에서 지방행정체제개편언급 이후에
일부이긴 하지만 지방정치인 특히 지방자치단체장들이 적극적으로 통합의지를 표명하고 있다. 예컨대 성남,
하남, 광주시장이 개편의지를 표명한데 이어 여러 곳에서 통합의사를 밝히고 있다. 하지만 일반 주민들은 뚜
렷한 반응을 보이지 않고 있으며 관망을 하고 있다. 지방자치를 전공으로 하는 학자들은 대체로 중앙정치권
이나 중앙정부의 시ㆍ군 통합에 대해서 타당성이 없다는 입장을 가지고 있으며 반대의사를 모아내기 위한
서명작업을 하고 있다. 시민사회단체는 이 문제를 경실련에서 지속적으로 다루어 왔으며 시ㆍ군을 무조건 통
합하는 것은 타당성이 없으며 주민의 생활구역과 행정구역의 불일치로 불편을 겪는 곳에 부분적으로 경계조
정 등으로 족하다고 보고 있다. 또한 도의 폐지에 대해서는 강력하게 반대하고 있으며 오히려 도를 확대하여
지역경쟁력을 키워야 한다는 입장을 가지고 있어 정치권의 주류적인 주장과는 정반대의 입장을 갖고 있다.
행정안전부의 자율통합지역에 대한 파격적인 지원약속은 사실상 지방주민의 자율성을 약화하고 통합을 사실
상 강요하는 수단이 되고 있으며 다른 지방자치단체에 상대적인 불이익을 준다는 면에서 비판적인 입장을
표명하였다 또한 전국연맹에서도 입장정리를 위하여 . YMCA 3차례에 걸쳐 전국적인 모임을 개최하였고 정
치권의 일방적인 추진에 대해서 문제가 많다는데 공감대가 형성되고 있다. 몇몇 지방정치인들이 통합논의를
주도하면서 어디와 어디를 통합한다는 “짝짓기 경기”가 전국적으로 확산되고 있으며 엇갈린 이해관계로 나
라 전체가 분란속으로 빠져들고 있다.

II. 정치권과 정부의 시ㆍ군 통합/도 폐지의 문제점
1. 정치권 주장의 본질
위에서 살펴본 것처럼 국회에는 8개의 법률안이 상정되어 있으나 주류적인 정치권의 입장은 시ㆍ군 통합과
시ㆍ도 폐지안으로 요약할 수 있다. 시ㆍ군 통합만을 목표로 하는 법률안(노영민의원안, 이범래의원안)도 있
으나 전체적인 맥락에서 보면 도폐지를 위한 전초작업으로 이해될 수 있다. 또한 도폐지에 대해서는 명확한
언급을 하고 있는 법률안(우윤근의원안)도 있으나 자치도를 폐지하고 국가기관으로 전환하는 법률안(권경석
의원안)이나 도의 기능과 재원을 약화시켜 무력화하는 안(박기춘의원안, 허태열의원안) 등을 들 수 있다. 조
선일보의 국회의원을 상대로 한 전화의견조사에서 응답자중(재적 292명 중에서 183명)에서 79.2%가 현행
행정구역(시ㆍ군)을 60-70개로 묶어 개편하는 방안을 찬성한 것으로 나타났다고 한다2). 이러한 조사결과
에 의하면 외에 시ㆍ군통합 대신에 시ㆍ도ㆍ도간의 통합을 중심으로 하는 법률안(이명수의원안, 차명진의언
안)은 소수의견인 셈이 된다. 따라서 여기서는 정치권의 안으로 주류를 이루는 시ㆍ군 통합, 시ㆍ도폐지안을
중심으로 살펴본다. 행정안전부가 추진하고 있는 이른바 “자율(시ㆍ군)통합”방안도 시차만 있을 뿐 결국 시
ㆍ도 폐지론과 연계를 가질 수 있다.
자치행정계층을 1계층 축소하고, 시ㆍ군을 통합하여 통합광역시로 재편성하여 종래 도가 하던 기능을 대신
하여수행하겠다는 것이다. 하지만, 정치권의 지방행정체제개편론의 핵심과 본질은 단순히 도를 폐지하는 것
이 아니다. 그 내막과 본질은 다른데 있다. 즉, 도의 분할, 시ㆍ군의 폐지로 볼 수 있다. 종래 1개의 도가 수
행하던 기능을 여러 개의 통합광역시가 수행하도록 한다는 것이기 때문이다. 이렇게 도를 분할해서 도의 기
능은 물론 종래 시ㆍ군이 수행하던 기능을 함께 수행하도록 한다는 것이다. 이러한 통합광역시가 설치되면
종래의 시ㆍ군은 폐지하여 자치단체로서는 폐지되고 통합광역시의 하부행정구역으로 만든다는 것이다. 정치
권주장의 실체는 도를 폐지한 하는 것이 아니라 도를 여러 개로 분할하여 16개의 시ㆍ도를 60-70개의 광역
시로 축소하겠다는 것이다. 이는 정치권의 표면적인 주장과는 달리 지방자치단체(시ㆍ군)를 광역화하는데 초
점이 있는 것이 아니라 반대로 지방자치단체(도)의 규모를 축소하여 그 규모와 역량을 축소하겠다는 구상이
라고 볼 수 있다3). 대지역주의를 소지역주의로 전환하겠다는 구상이다.

2. 시ㆍ군 통합안의 문제점

1) 내용상의 문제점
지금 국회의 주류와 행정안전부가 추진하는 시ㆍ군통합은 내용적으로 다음과 같은 심각한 문제를 안고 있
다. 시.군통합의 목적으로 행정의 효율화와 행정비용의 감소를 들고 있으나 94년 이래 통합한 국내사례나 외
국사례의 경험적 연구에 의하면 기대된 효과는 나타나지 않고 있다. 오히려 행정관리비용이 늘어난다는 분석
도 나오고 있다. 이에 대해 시.군 통합은 다음과 같은 심각한 문제를 안고 있다.

(1) 기초자치의 포기
현재 우리의 시.군은 이미 기초지방자치단체로서 규모를 넘어서고 있다. 1961년 읍ㆍ면자치를 군자치로 통
합함으로써 주민 가까이서 밀착적으로 주민서비스를 제공하는 근접정부로서 지방자치는 사실상 폐지된 것이
나 다름이 없다. 실제로 60년대의 논문에서 도도 광역자치이고 기초도 광역자치로서 지방자치의 근간인 기
초자치는 어렵게 되었다는 문제의 지적이 있었다. 지방자치는 사무의 종류에 따라 면대 면(face to face)으
로 제공되어야 할 사무가 적지 않으므로 소규모 지방자치단체로서 기초지방자치단체가 필요하다. 지방자치의
선진국에서 기초지방자치단체의 규모를 평균 주민수로 2, 000 명 전후에서 많아야 1만명 미만으로 유지하는
것은 주민밀착적인 행정서비스와 주민참여를 통함 지역공동체적인 사무처리를 위한 것이다. 우리나라의 경우
읍면자치를 군차지로 전환하여 실제로는 기초지방자치단체를 10배 가까이 통합한 것과 같은 결과를 초래하
여 현재 우리의 기초지방자치단체의 규모는 평균 주민수로 21명에 달한다. 이는 선진외국의 100배내지 20
배에 가까운 규모에 해당한다. 실제로 외국의 광역지방자치단체의 규모가 된다. 이를 다시 2-4개로 통합하
여 규모를 더 확대하게 되면 기초지방자치는 완전히 포기하는 것이 되고 주민 밀착적인 주민자치는 완전히
포기하는 것이 된다. 정치권에서는 이러한 문제 지적에 대응하기 위하여 법률안에 주민자치에 관한 규정을
두고 있으나 주민의 일상적인 생활문제를 주민자치회수준에서 해결할 수 있는 것은 아니다. 만약 주민자치를
강화하고자 한다면 행정안전부나 정치권의 안대로 결국 시.군을 통합하고 나면 주민자치요구에 부응하기 위
하여 읍면자치를 부활하는 방안을 채택할 수밖에 없게 될 것이고 이는 자치계층을 1계층 더 늘인다는 결과
가 될 것이다. 이는 정치권이나 행정안전부에서 추구하는 자치계층을 단순화하겠다는 의도와 정반대의 결과
를 초래하는 것이 된다.

(2) 소지역주의로 지역공동체의 해체와 지역발전거점의 상실
시ㆍ군을 통합하게 되면 현재 시ㆍ군단위로 어느 정도 정착되기 시작한 공동체의식은 다시 해체되고 다른
지방자치단체와 통합됨으로서 옛 연고 지역에 따른 지역간 대립과 갈등이 나타날 수 있다. 우리나라의 공동
체의식은 일제시대의 지방제도개편, 읍면자치의 폐지와 군자치제의 도입, 도농통합 등을 통하여 심각한 타격
을 받아 왔다. 이와 같이 상처받은 공동체의식은 정부와 정치권에서 추진하는 시ㆍ군 통합으로 다시 한 번
상처를 받게 될 것이며 청사, 주민편익시설의 소재, 통합지역의 명칭, 통합후 지역간 자원배분을 둘러싼 마
찰 등 지역내 갈등요인이 적지 않게 증폭될 것으로 우려된다. 실제로 1995년 이후 통합된 지역에서도 자원
배분이 인구밀집지역으로 편중되고 인구 희박지역은 혐오시설 등이 배치되고 지역발전사업에서 소외되는 등
낙후성을 면하지 못하는 곳이 적지 않은 것으로 보고되고 있으며 이로 인한 소지역간 갈등이 표면화되고 있
다. 무엇보다도 통합한 군지역에서는 대체로 지역발전의 구심점을 상실하고 주민들이 민원해결을 위해서는
행정구청을 거쳐 다시 본청에서 심사를 받기 때문에 적지 않은 불편을 겪고 있다. 이는 외국의 통합사례에서
도 보고되고 있다. 독일에서는 60년대 말에서 70년대 말까지 기초지방자치단체의 경우 24,357개를 8,505개
로 통합하였다. 일부에서는 긍정적인 평가가 있기도 하지만 비판적인 평가도 적지 않다. 확실히 법률의 획일
적인 집행에 있어서는 효과를 발휘하였지만 행정의 효율성의 증진에 기여했는지에 대해서 의문이 제기되고
있다. 행정비용은 지방자치단체의 규모가 커짐에 따라 급격하게 늘어났다고 한다. 이는 종래 작은 지방자치
단체에서 주민의 명예직 참여(ehrenamtliche Engagement)가 지방자치단체의 규모 확대로 어렵게 되어 감
소하고 고비용의 행정서비스를 요구하였기 때문이라고 한다(Gunst, 1990, 206). 향토적인 차원에서 우리-감
정(Wir-Gefühl)이 상실되어 자신의 마을에 대한 자발성이 약화되었다.

(3) 실현가능성
전국적으로 40여 곳에서 지방자치단체장을 중심으로 시ㆍ군 통합논의를 거론하고 있지만 지역마다 지방정
치인의 이해관계가 다르고 주민들도 이해가 상반되어 실제 성사가능성은 크게 높아 보이지 않는다. 구체적으
로 통합자치단체의 청사소재지, 명칭, 공간배치 및 용도지정 등 구체적인 문제를 논의하기 시작하면 주민들
의 반응은 상당히 다양하게 나타날 수 있으며 찬성하는 주민과 반대하는 주민의 갈등으로 지역사회의 분열
이 우려되고 통합은 쉽지 않을 것으로 본다. 실현가능성도 높지 않고 행정안전부장관도 4-6곳 정도 통합할
것이라면 전국을 시끄러운 갈등구조로 몰고 가는 시.군통합 논의는 과연 무엇을 위한 것인지 목적이 분명하
지 않다.

2) 추진방법의 문제점: 사실상 강제된 인위적 통합강행
대통령과 행정안전부장관은 자율적으로 통합하는 지역에 대해서는 “획기적”지원을 하겠다(8.15경축사)거나
“ 파격적”인 지원(행안부 8.26일자 보도자료)을 하겠다고 한다. 청와대와 행안부의 성급하고 조급한 추진을
실토한 표현이라고 본다. 장사치가 바겐세일을 하는 경우라면 몰라도 정당성을 가진 국가와 부처의 수장이
사용할 수 있는 용어선택은 아니라고 본다. 왜냐하면 국민들에게 큰 기대를 주었다가 막상 지원이 기대에 미
치지 못하는 경우 정부에 대한 불신을 감당하기 어려울 것이기 때문이다. 신뢰의 문제가 제기될 수 있다.
행정안전부를 비롯하여 8개부처는 시ㆍ군통합에 대하여 파격적인 인센티브를 제공하겠다는 약속을 하였다.
지방자치단체의 자율통합에 지원을 한다는 것이지만 인센티브는 지방자치단체의 자율적인 의사결정을 논하
는 범위를 넘어서고 있다.
행정안전부는 자율통합을 확정한 기초단체에게 특별교부세 50억 지원, 통합자치단체 추진사업에 대한
국고보조율 10%포인트 상향 등을 담은 시․군․구 자율통합 추진계획을 발표했다. 행안부가 발표한 내용에는
특별교부세 외에도 기반시설 설치 등 광역·지역발전 회계사업 선정 때 우대, 공무원 정원 10년간 유지, 통
합자치단체 자율편성사업에 대한 별도 인센티브 지급 등 등 매우 파격적인 지원 대책을 담고 있다(행안부
2009년 8월 26일자 보도자료).
시.군통합이 정말 행정안전부에서 주장하는 것처럼 효율적이고 비용을 절감한다면 막대한 국고지원과 특
혜의혹이 제기될 수 있는 각종 인센티브를 제공하지 않아도 주민들이 자발적으로 나설 것이다. 통합 지방자
치단체에 대한 파격적인 지원은 다른 지방자치단체의 상대적인 불이익으로 돌아가며 당해 지방자치단체의
합리적인 의사결정을 왜곡시키고 있다. 또한 현상유지가 필요한 지역이나 분할이나 경계조정이 필요한 지역
도 돈 때문에 통합하지 않을 수 없는 사실상의 압력을 받고 있는 것이다.
통합의 실제적인 효과보다는 눈앞에 제공되는 국가의 막대한 재정지원 등을 얻기 위해 통합을 하지 않
을 수 없게 된다면 지역주민의 의사결정에 왜곡이 생길 수밖에 없다. 무리한 파격적 지원으로 국고는 낭
비되고 통합이 바람직하지 않다고 판단하여 통합을 하지 않는 지역은 상대적으로 불이익을 강요당하는 것
이 된다. 지역주민들이 지자체간의 통합에 따른 이해득실, 통합으로 인해 나타날 여러 문제점 등에 대해
면밀하게 검토한 후에 민주적 절차를 통하여 논의하는 것이 당연함에도 불구하고 눈에 보이는 정부의 “파
격적인 지원”에 현혹되어 시·군통합이 성급하게 진행될 가능성이 매우 높다. 결국 지역주민들의 의사가 충
분히 반영되는 자율통합이라기보다는 국가 주도의 인위적 통합이라는 비판을 면할 수가 없다. 실제로 광
주시는 통합에 소극적이었다가 행정안전부가 통합지원계획을 발표하자 광주시장이 통합 쪽으로 말을 바꾸
었다.

3) 시기적인 문제
행정안전부는 통합가능한 지역에 대해서는 12월 안에 이를 추진하고 그에 따라 지방선거를 치르겠다는
입장이다. 2010년 지방선거를 불과 9개월 앞둔 지금시점에 선거에 결정적인 영향을 미치는 시ㆍ군통합을
추진하는 것은 선거판을 뒤집는 결과를 초래할 수도 있다. 실제로 지방선거에서 출마가 예상되는 현직 지
방자치단체장이 통합을 선언하고 나서는 것은 시기적으로 부적절할 뿐만 아니라 이미 사전적인 선거운동
으로 규정지을 수도 있다 지방선거의 공천에서 유리한 . 위치를 차지하기 위해, 3선 연임규정을 회피하기
위해, 선거 당선가능성을 높이기 위한 동기 등 다양한 정치적인 이해관계가 맞물릴 수 있는 시기에 시ㆍ
군 통합을 행정안전부가 무리하게 밀어 붙이는 것은 선거의 공정성을 현저하게 해칠 수 있다. 선거가 끝
난 후에도 얼마든지 논의해서 추진할 수 있는 절차가 이미 지방자치법에 모두 마련되어 있으므로 조급하
게 추진할 필요는 없다.

4) 절차와 논의주체의 문제
행정안전부에서는 주민의 일부에 대한 주민의견조사를 하고 그에 따라 지방의회의 의견을 들어 주민투
표없이 시ㆍ군통합을 추진하겠다고 한다. 무엇보다도 주민의견조사는 법률에 근거가 없을 뿐만 아니라 주
민의 의사를 현저하게 왜곡시킬 수 있다. 전화로 조사를 한다면 전화를 거는 시간대에 따라 응답하는 계
층이 현저하게 치우칠 우려가 있다는 것은 상식에 속한다. 지방자치법과 주민투표법의 규정에 따르면 될
것이고 무리가 없다. 이미 제주도의 경우와 청주-청원의 경우에 주민투표법에 따라 주민투표를 실시한
적이 있다. 시ㆍ군통합은 단순히 땅에 금을 긋는 것이 아니라 지역공동체의 범위를 결정하는 문제이므로
지방자치문제 중에서도 가장 중요한 문제이다. 반드시 주민투표를 거치는 것이 당연하다. 주민투표를 거침
으로써 주민들사이에 충분한 논의를 할 수 있고 타당성과 주민에 미치는 이해관계를 충분히 이해할 수 있
기 때문이다. 이를 거치지 않고 주민의견조사로 갈음하겠다는 것은 지역공동체의 범위를 점함에 있어 주
민의 진정한 의사를 듣지 않겠다는 것으로 매우 행정편의적이고 졸속한 발상이라고 하지 않을 수 없다.
논의 주체에 있어서도 정치적 이해관계에 예민한 정치인이 나서는 것은 맞지가 않다. 행정구역개편은
원래 자치(행정)구역과 주민의 생활구역이 일치하지 아니하여 생기는 주민의 생활불편을 해소하기 위한 것
이므로 주민의 민원이 많아질 때 비로소 관계부서와 정치인이 나서는 것이 순리이다. 그럼에도 불구하고
주민들이 아래에서 먼저 호소하고 논의를 해야 한다. 그럼에도 불구하고 주민의 목소리는 거의 들리지 않
고, 정치인들의 목소리만 크게 들린다. 이는 주객이 전도된 것이라고 하지 않을 수 없다.

3. 도폐지의 문제점
정치권의 주장은 시군통합에 그치는 것이 아니고 궁극적으로는 도폐지와 관련을 맺고 있다. 2005년 당초 국
회의 주류가 그러하였고, 2008년 이후 다시 논의되는 과정에서도 자치(행정)계층 단순화가 포함되어 있다.
다만 학계와 지방정치인들의 집중적인 비판이 제기되자 도폐지라는 명시적인 표현대신에 우회적인 표현을
하고 있을 뿐이다. 도폐지를 통하여 업무의 중복으로 인한 비효율을 극복한다고 하지만 그것은 행정구역개편
의 이유라기보다는 중앙정부와 지방정부간, 지방정부와 지방정부간의 기능배분의 사유가 될 뿐이다. 즉, 도
가 처리하는 사무중에서 주민의 일상생활에 관련된 문제는 시.군으로 이양하고 중앙정부의 기능중에서 지역
문제에 관련된 것을 도로 이양하게 된다면 3자간의 기능중복문제는 해결이 되므로 도를 폐지하겠다는 구상
은 출발점부터가 잘못된 처방이라고 하지 않을 수 없다. 또한 도를 폐지하게 되면 다음과 같은 문제점이 있
다.

1) 신중앙집권화
정치권에서 주장하는 도의 폐지 내지 분할은 지방분권을 위한 논리가 아니라 중앙집권화를 추진하기 위한
논리로 작용하게 된다. 지방행정체제 개편론자들이 의도하였든, 의도하지 않았든 그것이 중요한 것이 아니
다. 앞으로 지방분권작업을 수행함에 있어서 도의 폐지나 분할은 지방분권을 저해하고 중앙집권을 정당화하
는 논리로 변질될 것이 확실하다. 지금도 중앙정부의 권한을 지방(시･도)으로 이양할 것을 주장하면, 중앙정
부는 지방정부에 처리역량이 부족하다면서 반대한다. 하물며 도를 폐지하거나 분할시켜 놓으면 이러한 반분
권적인 논리는 훨씬 강화될 것이다.
그 단적인 예 중의 하나가 국가의 특별지방행정기관을 국가기관인 가칭 국가지방광역행정청을 설치하여 통
합하겠다는 발상이다4) 국가의 특별지방행정청을 도에 통합하여 . 지방분권을 강화하려는 정책과는 정면으로
상충되는 결과를 초래한다. 국가의 특별지방행정청을 정치권에서 실현하려는 통합광역시에 통합하는 것도 그
규모의 영세성으로 말미암아 불가능하게 된다. 따라서 국가기관으로 남게 될 수밖에 없게 된다. 도를 폐지하
고 분할하려는 발상은 중앙집권적인 경향을 강화하는 결과를 가진다. 광역계획이나 광역교통망의 구축, 지역
산업이나 경제정책 등 지역의 큰 문제는 통합된 시ㆍ군으로서는 처리할 능력이 없으므로 결국 중앙정부가
도로 회수하여 처리할 수밖에 없게 된다.

2) 지역경쟁력의 약화
오늘날 세계화로 인하여 국경이 열리면서 국가의 기능을 지역정부가 많은 부분을 대신하고 있다. 거주지나
기업의 입지를 결정함에 있어서 주민이나 기업의 입장에서는 어느 국가가 중요하기 보다는 어느 지역인지가
더 중요한 의미를 가지게 된다, 이에 세계의 각지역은 국경을 넘어 주민과 기업을 유치하기 위한 경쟁을 하
게 된다. 이러한 국경을 넘는 지역간의 경쟁에 있어서 유리한 위치에 서기 위해서는 지역의 규모나 면적에
있어서 상당한 역량을 구비하여야 한다. 외국의 지역이 500만 내지 1,000만이상의 지역단위로 되어 있음에
비하여 우리나라의 도는 주민수로 평균 300만에도 미치지 못하여 영세성을 면하지 못하고 있다. 가까운 일
본에서도 도주제 도입을 논의하면서 현재 47개인 도도부현을 10개 전후로 통합하여 평균 1,000만 이상의
대규모 지역단위로 재편하려고 하고 있다. 독일도 1970년부터 16개의 주정부는 너무 영세하여 지역경쟁력
을 갖기 어려우며 지역균형발전을 위해서도 바람직하지 않다고 보아 이를 6개 내지 7개 혹은 8개로 대권역
으로 재편하려는 논의를 하고 있다. 대지역주의를 도입하여 지역경쟁력을 강화하려는 세계적인 흐름과는 반
대로 우리나라 정치권의 주장은 기존의 16개 광역지방정부를 60-70개 분할하여 쪼개어서 그 규모와 역량을
분산시키려는 발상이다. 이는 현재 도가 그나마 가지고 있는 지역역량을 분산시켜 무력화함으로써 지역경쟁
력을 현저하게 떨어뜨리는 결과를 초래할 것이다.

3) 반균형발전적 발상
정치권에서는 지역균형발전을 통한 국가경쟁력을 향상시키기 위하여 도를 폐지하고 시ㆍ군을 통합한다는
논리를 펴고 있다. 지역균형발전을 위해서는 지역마다 발전역량을 갖추고 지역특성에 맞는 발전모델을 추진
하는 것이 필요하다. 지역의 산업을 일으키고 경제문제를 해결하기 위해서는 지역발전을 위한 투자재원을 확
보할 수 있어야 하고, 지방발전전략을 마련하고 이를 실천할 수 있는 인적, 물적인 능력이 축적되어야 한다.
현재의 지방자치단체로는 경기도나 서울은 어느 정도 역량을 구비할 규모가 된다고 볼 수 있으나 그외 지역
은 규모가 미치지 못한다. 광주나 울산, 대전, 대구, 부산, 인천의 규모로는 독자적인 경제단위를 형성하기
어렵다. 즉, 현재의 도규모를 가지고는 경기도와 서울을 제외하고는 지역적인 큰 사업문제를 해결할 능력이
없다. 그럼에도 불구하고 도를 폐지하고 시･군을 통합하여 실적적인 도분할을 하게 되면 지방정부로서는 역
량을 결집하고 실현할 수가 없게 된다. 경기도나 서울조차도 이를 분산시켜 인구 50-100만의 도시로 쪼개
버리면 지역발전에 있어서 중요한 일을 처리할 역량을 상실하게 된다. 종전에 도가 수행하던 사무도 통합광
역시로서는 자체적인 수행이 어려워 중앙정부가 수행하도록 해야 될 것이다.
지역으로서는 독자적인 역량축적이 어려워 큰 단위의 경제･산업 등의 발전정책은 추진할 수 없게 된다. 도
에서 추진하던 큰 계획은 중단이 되고 통합광역시는 이를 수행할 능력이 없게 되어 지역역량은 현저하게 분
산된다. 광역단위의 역량을 결집하여 큰 사업을 해보려는 것이 아니라 역량을 분산시켜 어느 지방도 지역적
인 큰 문제를 해결하기 어렵게 하는 결과를 초래한다. 이는 지역발전을 자신의 역량에 뿌리를 둔 자생적인
발전을 저해하는 것이 되고 중앙정부에 의존성이 더욱 심화되어 지역간의 격차는 더욱 심화될 수 있다. 도의
분할로 지역간의 균형을 추구할 수 있는 지역거점 내지 교두보가 무너지는 결과를 초래한다.

III. 대안의 모색
1. 현행 지방행정체제의 문제진단
병을 고치기 위해서는 병을 정확히 진찰하여야 한다. 진찰이 잘못되면 아무리 좋은 약을 써도 병은 낫지 않
고 오히려 악화될 수 있다. 돈은 돈대로 쓰고 고생은 고생대로 해도 병은 깊어만 가고 심지어는 목숨을 위협
할 수도 있다. 제도설계의 경우에도 마찬가지이다. 문제의 진단이 잘못되면 돈만 낭비하고 역효과를 가져온
다.

1) 기초지방자치단체의 문제
우리나라 기초지방자치단체는 한마디로 그 규모가 너무 크다는데 문제의 심각성이 있다. 인구 730만 정도
인 스위스의 경우에 2009년 1월 현재 2,636개의 기초지방자치단체가 있다. 이에 비하여 우리나라의 경우에
는 인구 거의 5,000만 명에 230개의 기초지방자치단체가 있다. 이는 우리의 기초지방자치단체가 스위스의
기초지방자치단체인 게마인데보다는 100배 이상 크다는 것을 의미한다. 이는 1961년과 1988년에 읍면자치
대신에 군자치를 채택함으로써 기초지방자치단체를 10배으로 통합한 결과이다. 이로 인하여 주민은 구체적
인 인간으로서 생활수요에 상응하는 서비스를 제공받지 못하고 있으며 언제듡;l 대체가능한 하나의 추상적인
인간으로 취급당하고 있는 실정이다. 즉, 주민근접정부로서 기초지방정부는 사실상 포기되고 있는 것이다.
또한 이로 인하여 지역공동체가 약하다 보니 주민들의 참여를 통한 공동체사업의 분담과 책임도 등한히 되
고 있어 기초지방자치를 통하여 실현하려고 하는 공동체정신과 민주적인 참여 등도 기능을 발휘하지 못하고
있는 실정이다. 즉, 우리나라 기초지방자치단체는 규모가 너무 커서 주민들은 불편하고 공동체는 약화되고
있다.

2) 광역지방자치단체의 문제점
우리나라의 광역지방자치단체는 대개 중앙정치인들의 정치적인 이익을 위하여 도로부터 분리되어 있다. 이
로 인하여 동일한 생활권의 지역공동체가 분할되어 유기적인 관계가 단절되어 있다. 예컨대 경상북도가 종합
계획을 세움에 있어서 주민들에게 생활거점이 되고 있는 대구를 제외하게 되고 대구의 경우에도 마찬가지로
배후지역인 경상북도의 문제를 받아들일 수밖에 없는 실정이다. 도에서 노른 자위인 광역시가 분리되어 도는
도대로 잔여지로 전락하게 되고, 광역시는 배후지를 상실하게 되어 대권역적인 유기적인 관계를 형성하지 못
하고 있다. 또한 광역시의 분리로 도의 규모는 서울과 경기를 제외하고는 300만에도 미치지 못하여 지역경
쟁력이 현저히 약화되어 있다. 또한 균형발전의 관점에서도 경기나 서울에 맞먹는 지역거점을 형성하지 못하
고 수도권과 서울에 맞대응할 수 있는 지역경쟁단위를 이루지 못하고 있다. 즉, 광역지방자치단체는 그 규모
와 역량이 지역문제를 감당하고 국제경쟁력을 강화하기 위해서는 너무나 영세한 것에 근본적인 문제가 있다.
2. 바람직한 지방행정체제개편 방향

1) 2계층유지
지방자치단체가 처리하는 업무의 기능의 성질에는 광역적인 규모를 필요로 하는 것과 면대면의 서비스를
제공하기 위해 소규모를 필요로 하는 사무가 있다. 앞의 기능을 위해서 광역지방자치단체가 필요하고 후자
의 기능을 수행하기 위해서는 기초지방자치단체가 필요하게 된다.
한국의 자치계층이 복잡하다는 정치권의 주장은 외국과 비교하여 논의해 보아야 한다. 몇몇 국가와 비교해
본다. 독일의 경우에 지방정부는 주정부- 크라이스 - 게마인데로 한국보다 1계층이 더 많다. 일본의 자치
계층은 한국의 경우와 마찬가지로 도도부현과 시정촌의 2계층으로 이루어진다. 일본에서 분권국가를 지향하
고자하는 도주론이나 지방행정역량강화를 위한 시정촌 합병논의에서도 계층의 축소에 관한 논의는 찾아보기
어렵다. 영국은 이층제를 취하는 곳과 단층제를 취하는 곳이 있다. 잉글랜드지방에는 County와 District의
2계층이 있는 곳과 단층제(Unitary Authority)인 곳이 있다. 대도시의 경우에는 그 소속구역에 준 지방자치
단체인 Parish가 있다. 프랑스의 자치계층으로는 레지옹, 데파르트망, 꼬뮨의 3계층의 지방정부가 있어 한
국보다 1계층이 많다고 볼 수 있다(배준구, 2004, 58). 종래에는 데파르트망, 꼬뮨의 이층제였으나 1982년
이후 레지옹이 지방자치단체로 법적지위를 부여받아 3계층으로 1자치계층이 추가되었다(조성호, 2006, 155
참조).
한국은 외국에 비하여 자치계층구조가 복잡한 편이 아니며 2계층을 유지하는 것은 지방자치단체의 처리사
무의 성질에 따른 것으로 불가피한 측면이 있다. 이를 하나의 계층에서 처리하도록 하면 전제를 위해서는 너
무나 영세하게 되고 후자를 위해서는 너무 거대하게 되는 어중간한 규모로 규모면에서 규모의 불경제가 나
타날 수 있다. 이에 선진국에서처럼 다층적 자치계층 즉 최소한 2계층제는 유지하는 것이 바람직하다.

2) 기초지방자치단체의 부분적인 폐치분합, 경계조정
기초지방사치단체인 시.군은 이미 규모가 매우 크고 지방의 작은 문제를 처리하기에는 지나치게 거대한 곳
이 적지 않다. 또한 그동안 무리한 시.군 통합으로 동일한 지역공동체라고 보기 어렵고 소지역이기주의가 극
심한 곳이 있다. 또한 분당처럼 신도시를 조성하여 별개의 공동체가 성립하였음에도 불구하고 하나의 행정구
역에 포함되어 불편한 곳도 적지 않다. 이러한 곳은 분할하여 별개의 지방자치단체를 설치하는 것이 필요한
지역도 있다. 또한 순천이나 경주처럼 서울의 1.5배 내지 2배에 이르는 기초지방자치단체를 과연 유지할 것
인지 문제도 심도있게 논의하는 것이 필요하다. 또한 생활구역과 행정구역이 일치하지 않는 곳에서는 부분
적인 경계조정이 필요한 곳도 있다.

3) 광역시와 도의 통합, 도와 도의 통합

(1) 기본방향
오늘날 세계화시대에 국경을 넘는 지역간의 경쟁과 지역혁신에 의한 국가경쟁력의 제고를 위한 지
방행정체제 개편의 핵심은 광역지방정부의 구역을 재편하는데 있다.
현재 과부하에 걸린 국가의 기능을 회복하기 위해서는 많은 기능을 지방정부인 광역지방정부로 이
양할 필요가 있다. 광역지방정부로 하여금 현재 국가가 수행하는 문화, 경찰, 교육, 노동, 복지, 산업,
주택, 교통, 환경, 지역산업, 경제정책 등을 이양하여 지역특색에 맞는 지역경영을 가능하도록 하여야
한다. 지방정부에 이양되는 이들 기능에는 집행적인 기능은 물론 입법적 기능도 포함되어야 한다. 오
늘날 국가기능의 분권화가 지역간의 경쟁을 통하여 효율성을 높이려는데 주된 목적이 있다는 점을
감안하면, 결국 지역간의 정책경쟁과 조세경쟁이 가능하도록 하여야 한다. 이러한 정책경쟁과 조세경
쟁은 지방정부가 입법권을 가질 때 비로소 가능하게 된다. 이러한 입법권의 재배분은 물론 헌법개정
을 전제로 한다. 현재의 조례수준으로는 지역간의 정책경쟁이 불가능하고 분권화의 목적을 실현하기
어렵기 때문이다.
과부하에 걸린 국가적인 기능을 지방정부에 이양하여 지역의 발전을 지역 스스로 개척할 수 있도록
하기 위해서는 지방정부의 행정적, 재정적, 정치적인 역량을 확대하여야 하며, 이를 위해 광역정부의
공간적인 범위를 확대할 필요가 있다.5) 서울과 경기도 정도의 규모는 이러한 국가적인 기능도 어느
정도 감당할 수 있겠으나 다른 지역의 경우에는 그러하지 못하다. 이에 핀란드나 스위스 등과 같은
강소국의 인구인 600만 - 1,000만 정도의 수준에서 지역사정에 적합한 규모의 광역단위의 행정체제
개편이 필요하다.6) 전국의 모든 지역을 똑같이 기계적으로 재단하는 것은 타당하지 않다. 현재보다는
지방정부의 수권능력을 강화하는 방향으로 진행되어야 하지만 지역적인 사회적, 문화적인 정체성이
고려되어야 한다. 이를 고려함이 없이 전혀 이질적인 지역을 편입시켜 억지로 규모를 조정하게 된다
면 정치적인 갈등비용이 규모의 확대로 인한 효율성을 상쇄할 수도 있다. 이에 구역 개편에는 역사적
이고 문화적, 사회적인 동질성을 충분히 고려하여 논의하여야 한다.
광역지방정부의 광역화를 한꺼번에 밀어붙이는 것은 매우 힘들며 바람직하지도 않다고 본다. 일 단
계로 원래 하나의 도에 속했으나 중앙정치인의 정치적인 이익을 위하여 분리되었던 광역시와 도의
통합문제를 우선 생각할 수 있을 것이다7). 예컨대, 울산시와 경상남도, 전라남도와 광주시, 충청남도
와 대전시, 경상북도와 대구시 등의 통합문제부터 논의를 할 수 있을 것이다. 나아가서 원래 하나의
지역으로서 전통이 강하였던 전라남북도, 충청남북도 등의 도와 도의 통합논의를 동시에 혹은 순차적
으로 할 수 있을 것으로 본다(이승종, 2008; 34). 다만 제주도와 강원도는 자연적인 생활구역이 다
른 지역과는 분리되어 있으므로 무리하게 다른 지역과 통합을 시도하기 보다는 현재의 도를 유지하
는 것이 바람직하다고 본다.

(2) 광역시와 도의 통합
도와 관련된 행정구역 개편은 1980년대 이후 권위주의 정권시절에 정치적인 이유에 의해 道로부터
광역시가 분리되었다. 광역시의 분포현황을 살펴보면, 경기도․충남․경북·전남에서 분리된 광역시 각각
1개, 경남으로 분리된 광역시 2개 등으로 분류된다. 이러한 도로부터의 광역시 분리는 도의 형해화
를 초래하였으며 뿌리가 같은 지역공동체를 (形骸化) , 인위적으로 분리함으로써 공동체 의식을 파괴하
고, 지역 주민간 지역이기주의를 조장하고 있다. 특히, 중심도시를 道로부터 분리함으로써 잔여도는
행정․경제․사회의 중추적 기능을 상실하고, 광역시도 내부의 공간 활용만으로는 도시수요를 충족시키
지 못하여 도시발전의 장애가 되고 있다(홍준현, 2001).
그리고 광역시 분리는 수도권에 대응할 지방 대도시권 육성과 광역행정 수행의 어려움 증가를 초래
하고 있는 실정이다. 이를테면, 동일한 생활권 및 경제권인데도 시․도 개발계획이 분리․수립됨으로써
개발과 투자의 연계성이 결여되어 광역 대도시권 형성을 저해하고 있다. 그리고 도로․교통․환경․상하수
도․쓰레기처리의 별도 처리, 행정기관과 산하단체의 중복 설치, 기업유치나 각종 행사의 별도의 추진,
광역시에 위치한 도청의 도내 이전 등으로 행정비용 낭비를 초래하고 있는 실정이다(홍준현, 2001).
따라서 도와 뿌리가 같은 광역시는 도에 통합이 되는 것이 바람직한 것으로 분석된다.

3) 도와 도의 통합방안
도와 광역시를 통합하는 경우에도 광주와 전남, 등과 원래 광역시가 없는 충북 등은 여전히 영세성
을 면하기 어렵다. 이에 도와 도의 통합을 고려할수 있다. 도와 광역시를 통합하고 일부의 도(전라남
북도, 충청남북도)를 통합하는 경우에 인구수는 강원도와 제주도를 제외한 광역도의 인구가 약 5백만
명 이상이 되어 규모의 경제를 달성할 수 있을 것이다. 즉, 독자적인 경제정책, 지역계획 및 발전정책
을 추진할 수 있어, 광역행정체제를 강화할 수 있을 것이다. 특히 경상북도와 대구, 경남과 부산, 울
산을 통합하여 예전의 경상도로 개편하는 경우에 지방자치단체의 규모는 1,200만 이상이 되어 경기
나 서울에 상응하는 지역에서 하나의 극을 형성하게 될 것이다. 이점에 균형발전을 위해서도 지역에
거점을 형성하도록 하여 다극화를 지향하는 것이 바람직하다.
* 정치권/행안부개편안과 학계개편안의 비교

IV. 시기, 주체, 절차적 문제에 대한 제언
1. 개편의 시기
앞에서 논의한 것처럼 지방선거를 9개월 앞둔 지금 시.군통합을 무리하게 추진하는 것은 어느
모로 보나 부적합하다. 이에 주민간의 충분한 논의와 합리적인 대안의 발견을 위하여 내년 지방선
거 이후에 충분한 시간을 가지고 논의하도록 하는 것이 바람직하다. 논의의 방향에 있어서도 지금
처럼 일방적으로 통합쪽으로만 이끌고 가는 것은 바람직하지 않으며 광역시와 도의 통합, 기초지
방자치단체구역의 현상유지, 경계조정, 분할 등도 고려하여 논의하는 것이 바람직하다.

2. 개편논의의 주체
시ㆍ군 통합을 비롯한 행정구역개편은 주민들의 생활이나 지역공동체에 막대한 영향을 미치는 중대한 사안
이다. 한번 개편하고 나면 다시 되돌리기 어렵다. 되돌리기에는 막대한 경비와 노력이 들며 감정적인 갈등과
분쟁의 상처가 남는다. 모두 주민들이 부담해야 한다. 정치인이나 행정안전부로서는 스쳐가는 일이지만 주민
들은 일생을 두고 불편과 후유증을 앓아야 한다. 시ㆍ군 통합논의나 행정구역개편논의에서 정치인과 행정안
전부는 빠져야 한다. 책임도 지지 않는 정치인과 행정안전부에게 주민의 운명을 맡길 수는 없다. 이제 행정
구역 문제는 주민에게 맡기자. 주민들의 합리적인 의사결정을 돕기 위해 전문가들의 의견을 듣도록 하자. 행
정구역개편이 지역발전과 주민의 생활에 어떤 영향을 미치는지를 객관적인 사실을 두고 주민들 사이에 진지
한 담론이 일어나도록 하자. 통합이 필요한 곳도 있겠지만 성남시의 분당구와 같이 도저히 하나의 공동체로
보기 어려워 분할이 필요한 곳도 있을 것이다. 충분한 논의를 통하여 지역의 명칭, 사무소소재지, 하나의 지
역으로서 지역발전의 청사진 등 구체적인 사실에 대한 합의가 주민들 사이에 이루어 졌을 때 이를 추진할
때 비로소 정치인이나 행정안전부의 역할이 있는 것이다. 정치인이나 행정안전부가 주민의 주도적 역할을 박
탈할 수는 없다.

3) 개편의 절차
행정안전부의 자율통합 추진 절차에 의하면 통합에 대한 주민 대상 여론조사를 실시한 후 찬성의견이
높게 나오면 지방의회의 의견을 청취한 뒤 주민투표를 실시하지 않고도 지방의회의 의결을 통해 통합 여부
를 결정할 수 있도록 하고 있다.
시ㆍ군 통합같이 이해관계가 매우 복잡하게 얽혀있고, 지역발전과 주민의 생활편의에 관한 충분한 검토
를 필요로 하는 사안을 주민사이에 토론과정을 거치지도 않고 일부주민에게 의견조사의 결과를 바탕으로 시
ㆍ군을 통합시키려고 한다. 행정안전부는 성급하고 졸속적인 시ㆍ군 통합을 즉각 중단하고 주민들에게 충분
한 논의를 하도록 하여야 한다. 통합에 대한 여론조사 실시는 법률적인 근거가 없을 뿐더러 조사결과에 대한
신뢰성에 심각한 문제가 있다. 전체 지역주민들이 참여할 수 있는 주민투표와는 달리 여론조사는 설문 대상
자 수가 천여명 정도로 한정되어 있고 조사기관의 의도에 맞는 결과를 유도하기 위한 질문 작성 등이 가능
하다는 점에 비추어보면 그 조사 결과를 신뢰하기가 어렵다. 그럼에도 불구하고 여론조사를 실시하는 것은
여론조사를 빌미로 주민투표를 생략하고 통합을 서둘러 강행하려는 의도가 숨어있는 것으로 보인다.
시ㆍ군 폐치분합이나 경계조정 등 구역개편 논의에 있어서 가장 중요한 것은 지역주민의 의견이다. 지역
주민들 사이에 토론과 담론을 통하여 올바른 지역발전을 위한 방안이 무엇인지를 주민들이 발견할 수 있는
절차인 주민투표마저 실시하지 않고 통합을 결정하려고 하는 것은 통합 논의에 있어서 지역주민들은 배제하
겠다고 선언한 것이나 다름없다 법적 근거도 없는 여론조사를 . 핑계로 주민투표를 생략하고 피상적이고 신뢰
하기 어려운 주민여론조사로 대치하려는 행정안전부의 기도는 저의를 의심하지 않을 수 없다. 따라서 행정안
전부는 통합 건의 대상 지역에 대한 여론조사를 즉각 중단하고 주민들의 진지한 토론과 결정에 맡겨야 한다.

 

V. 결론
지방행정체제개편은 국가의 근간을 손대는 작업인 만큼 충분한 논의와 합리적인 대안을 모색해야 한다.
특히 현재 논의되고 있는 헌법 개정도 고려하여야 하고 앞으로 남북통일문제도 함께 고려하여야 한다. 지금
행정안전부는 재정지원을 비롯하여 각종의 파격적인 지원으로 시.군통합을 밀어붙이려고 하고 있으나 성급하
고 졸속한 추진이라는 비난을 면하기 어렵다. 특히 하나의 지역공동체로서 체계화된 비젼도 공유하지 않고
한 지붕아래 여러 가족이 각각 들어와서 사는 식의 통합은 통합후에 더욱 심각한 문제와 갈등의 소지를 안
고 있다. 정치권에서 주장처럼 전국을 60-70개의 단일 지방자치계층을 만들려고 하는 나라는 전세계에 없으
며 그만큼 더욱 신중을 요하는 이유가 된다. 정부에서는 검증되지도 않는 통합의 장점을 홍보하려고 하나 숫
자놀음으로 국민을 현혹시키는 것은 피해야 한다.
도시가 성장하여 자연스럽게 주변지역과 경계를 조정하는 것은 불가피한 것으로 받아들일 수 있으나 인
위적으로 미니(Mini)도를 만들려고 하는 시도는 즉각 중단되어야 한다. 반대로 통일과 국제적인 지역경쟁력
을 강화하기 위한 장기적인 비젼을 검토할 단계가 되었다. 정치적인 이유로 분할시킨 광역시를 도와 통합하
여 지역경쟁력을 강화하고 지역발전의 거점을 형성하는 것이 필요하다. 또한 남북통일을 대비하여 열린 정치
체제를 도입하여 지방문제는 지방에서 처리할 수 있도록 지방분권을 강화하고 이를 수용할 수 있는 역량을
갖춘 대규모 지역단위를 경제단위인 동시에 정치단의로 도입하는 것이 바람직하다. 이명박 정부가 발표한
5+2는 광역지역단위로 대권역을 형성했다는 점에서는 높이 평가할 수 있으나 여전히 국가주도의 경제단위
일 뿐 정치단위와는 거리가 멀어 효과를 거두기 어렵다. 이를 단위로 하는 지역정부를 자치정부로 구성하게
된다면 21세기 국가경영체제로서 발전시켜야 한다.

 

지방행정체제 개편 Q&A
지방행정체제 개편에 대한 오해와 진실
시 군 구 개를 통합해 인구 만명 Q1. ㆍ ㆍ 3-4 100 정도의 통합시가 되어야 규모의 경제가 가능하다?

규모의 경제는 지방자치단체가 처리하고자 하는 사무에 따라 다르다. 통학로 관리나 노약자 보살핌 등 얼굴
과 얼굴을 맞대고 처리하는 사무의 경우에는 100만 규모의 통합시도 규모가 너무 크게 되어 규모의 불경제
가 나타난다. 또한 광역계획이나 지역산업, 대규모 지역인프라에 관련된 사무는 100만의 규모의 통합시로는
감당하기 어렵고 효과도 내기 어려우므로 역시 규모의 불경제가 나타난다. 시ㆍ군을 통합하여 100만 정도
의 통합시를 만들어도 지역의 큰 문제를 처리하기에는 너무 규모가 영세하고, 지역의 작은 생활문제를 처리
하기에는 규모가 너무 큰 어중간한 규모가 된다.

Q2. 재정이 열악한 여러 개의 시ㆍ군들을 합쳐 통합시로 만들면 행정의 효율성이 높아져 경쟁력과 주민의 생
활의 질이 높아진다?
경험적인 연구에 의하면 기초지방자치단체의 통합으로 행정비용이 감소되는 것도 아니고, 효율성도 높아지
지 않는다고 한다.
- 독일의 경우 1960년대와 1970년대에 걸쳐 24,000개의 기초지방자치단체를 8,000여개로 통합하였으나
행정비용은 늘어나고 효율성도 기대한 것처럼 나타나지 않는다고 한다. 오히려 지역공동체가 약화되고우리-
감정(we-feeling)이 약화되어, 시민들이 자발적으로 참여하여 지역 일을 처리하려 하지 않고 공무원이 처리
하도록 요구하게 되었고, 소지역주의가 팽배하여 지역간 갈등을 피하기 위해 한 지역에 편의시설을 설치하면
다른 지역에도 설치하게 됨으로써 과잉수요가 발생하여 행정비용이 늘어나게 된다는 분석이 나오고 있다.
- 한국에서도 1995년 이후에 80여개의 시ㆍ군을 통합하였으나 통합지역의 행정비용은 1995 53.7% 증가
하였으나 비통합시는 35.0%증가하는데 그쳐 오히려 통합지역의 행정비용이 비통합지역보다 급격하게 증가
하는 것으로 나타나고 있다.

Q3. 재정이 빈약한 시ㆍ군과 큰 도시가 통합하면 큰 도시는 토지를 얻게 되고 작은 도시는 재원을 공유하게 되어
서로 도움이 된다?
경험적으로 보면 도농통합지역의 경우 농촌은 발전의 구심력을 상실하고 낙후되고 있다. 춘천군과 춘천시,
구미와 선산, 강릉시와 명주군의 통합 등 농촌지역은 통합 후 급격하게 공동체가 해체되고 인구가 감소하는
것으로 나타나고 있다. 최근 제주도의 서귀포시의 경우 자치권을 상실하고 행정시로 되면서 인구는 줄고 지
역발전의 구심점이 없어 시ㆍ군자치를 부활시켜야 한다는 주장이 강하게 제기되고 있다.

Q4. 통합시가 되면 활용도가 높지 않음에도 문화시설, 체육관, 회관 등의 시설에 대한 중복투자로 인한 예
산 낭비적 요소는 없어질 것이다?
대부분의 문화시설은 이미 설치되어 있는 상태이므로 통합을 한다고 하더라도 그곳의 시설을 폐지하기는
쉽지 않을 것으로 본다 반면에 어느 한 지역에 편의시설을 . 설치하게 되면 다른 지역에도 설치를 요구하게

되어 오히려 시설은 늘어날 수도 있다.

Q5. 지방행정체제 개편으로 지역감정을 해소할 수 있다 ?
전라도, 경상도, 충청도 등 지역감정은 극복되어야 할 부채가 아니라 활용할 수 있는 자원이 될 수도 있
다. 선진국에서는 지역문제를 지역이 책임지고 해결할 수 있도록 권한과 재원을 지방으로 이양함으로써 지역
간 갈등요인을 줄이고 지역감정을 지역발전과 국가경쟁력 향상을 위한 활력으로 된다.
한국의 부정적 지역감정문제는 중앙집권체제로 중앙정부가 자원을 거의 독점하고 지역에 편파적으로 배분함
으로써 유발된 것이다. 지방분권을 강화하여 자기지방의 문제는 자기지방에서 해결하도록 하고 책임을 지도
록 한다면 지역감정이야말로 지역발전을 위한 원동력이 될 수도 있다.

Q6. 성남, 하남, 광주의 통합은 원래 하나의 군이었으므로 한 뿌리로 돌아가는 것이다?
성남시와 하남시, 광주시는 지리적으로 원래 하나의 군에 속해 있었던 것은 맞다. 하지만 지방자치단체의
행정구역은 단순한 지리적 땅덩어리가 아니라 지역공동체고 땅위에 사는 사람의 공동체이다. 성남시와 하남
시에 거주하는 주민들 중에 대부분은 옛 광주군에 뿌리를 둔 사람이 아니라 외지에서 이주해온 사람들로 옛
광주군과는 문화적, 역사적 공통점이 없으며 공동체적인 의식이나 일치된 정체성이 없다. 생활근거지도 별
개이다. 성남과 하남지역 주민 대부분은 서울을 축으로 생활하고 있어 성남사람이, 하남사람이 광주지역으로
다녀야 할 이유가 없다. 하남과 성남, 광주의 주민은 너무나 이질적이어서 문화적, 역사적, 경제적인 생활동
동체로서는 이미 아무런 연관성이 없는 별개의 지역이 되었다.

Q7. 자율 통합지역에 특별교부세 50억원 등 중앙정부가 “파격적인” 지원을 하겠다?
중앙정부의 지원은 필요불가결한 경우에 그쳐야 한다. 만약 통합이 지역발전을 위하여 정말 도움이 된다면
중앙정부가 “파격적인” 지원을 하지 않더라도 지방주민들이 스스로 자율적으로 통합을 추진할 것이다. 통합
지역에 대한 파격적인 지원은 통합이 불필요한 지역이나 통합 대신 분할이나 경계조정만 필요한 지역은 상
대적으로 불이익을 보게 된다. 막대한 지원과 각종의 특혜로 통합을 유도하겠다는 것은 혼인할 마음도 없는
신부를 돈으로 유혹하는 것이나 다름없다. 국고나 그 밖의 범부처적인 정책수단을 오로지 시ㆍ군통합을 위하
여 낭비하여도 좋은지 묻지 않을 수 없다.

Q8. 우리나라의 시ㆍ군은 규모가 너무 작아서 비효율적이다?
우리나라의 기초지방자치단체는 세계에서 규모가 제일 크다. 선진국의 100배내지 10배나 크다. 경쟁력이
높은 스위스는 국민수가 730만에 불과하지만 기초지방자치단체는 2,800개가 넘는다. 우리는 인구 5,000만
인데 비하여 기초지방자치단체는 230개에 불과하다. 스위스의 지방자치단체 규모가 우리의 1/100에 불과해
서 우리보다 비효율적이라는 것은 들어보지 못했다 프랑스나 . 독일, 스위스, 이탈리아 등도 마찬가지이다.

Q9. 권한과 기능이 없는 중간전달기능만 있는 시ㆍ도(광역자치단체)를 없애고 대신에 통합시를 지원하는 국
가 지원기구를 권역마다 설치하면 오히려 통합시 지방행정의 효율이 높아질 것이다?
오늘날 국경을 넘어 지역간 경쟁이 강화되는 세계화속에서 국가가 지역문제를 해결하는데는 한계가 있다.
지역문제는 지역에서 해결하고 책임을 지도록 국가가 처리하는 지역문제를 도로 이양해 주어야 한다. 도가
지역의 경제, 산업, 지역인프라를 결정하고 책임지도록 권한과 자원을 배분해 주는 것이 필요하다. 이렇게
하면 도는 고유한 업무영역을 갖게 된다. 물론 도가 처리하는 주민의 일상적인 서비스는 기초지방자치단체
인 시ㆍ군으로 이양하면 사무중복의 문제도 해소가 된다.
도를 국가기관화하거나 도를 폐지하고 권역별 지방자치단체를 설치하면 통합시는 직접 국가의 지배하게
놓이고 지역적인 큰 문제를 처리할 역량이 부족하여 국가에 의존성이 증가하게 된다. 지방의 자기책임성 대
신에 도덕적인 해이가 발생하여 자원의 낭비는 급증할 수 있다. 국가관여로 인해 지역자율성은 현저히 떨어
질 것이며, 지역간의 경쟁대신에 국가로부터 지원을 획득하기 위한 분배투쟁이 격화되어 지역의 효율성은 현
저하게 떨어질 수 있다.

Q10. 현재의 지방행정체제는 100년 전에 만들어진 것으로 교통과 정보통신이 발달된 현재에는 대대적인 개
편이 필요하다 ?
심각한 사실의 왜곡이다. 1961년에 읍면자치를 군자치로 전환하여 26시 85읍 1407면인 기초지방자치단
체를 26시 140군으로 통합하였다. 10여개의 읍ㆍ면자치단체를 1개의 군자치단체로 전환함으로써 기초지방
자치단체를 10배 이상으로 통합하여 세계에서 유래를 찾기 어려운 기초자치단체통합을 하였다. 1994년 이
후에도 80여개의 시ㆍ군을 통합하였다. 또한 2006년 제주시 시ㆍ군 폐지 등 엄청난 지방행정체제개편이 있
었다. 이를 두고 100년 전에 개편된 것이라고 하는 것은 사실이 아니다.

Q11. 시ㆍ군ㆍ구 3~4개를 합친 통합시가 탄생하더라도 기존의 읍면동 단위로 주민자치회(법인)로 두면 주민불
편도 없을 것이고, 자치와 주민참여도 강화되어 지방자치는 강화될 것이다?
우리의 시ㆍ군은 그 규모나 면적이 이미 다른 나라의 10배 내지 100배 수준으로 광역지방자치단체 수준
이다. 다시 시ㆍ군을 통합하면 기초지방자치는 완전히 포기하는 것이 된다. 주민자치회 수준의 자치로는 주
민의 일상적인 생활문제를 해결하기 어렵다. 따라서 이를 두고 지방자치의 강화라고 보는 것은 전혀 사실과
다르다. 주민 근접적인 서비스제공을 위해서는 결국 기존의 시ㆍ군 또는 읍ㆍ면을 자치단체로 부활할 수밖에
없어 자치계층이 한 계층 더 늘어나게 된다. 초광역적 업무처리를 위해서는 도를 폐지할 수도 없으므로 결국
자치계층이 현행 2계층에서 3계층으로 되어 중복과 비효율은 증가될 수 있다

.
Q12. 3麗(여수시,여수군,여천군)통합으로 여수엑스포유치가 가능했다?
시ㆍ군통합의 성공사례로 3여통합을 드는 경우가 많다 특히 여수 엑스포유치를 성과로 들고 있으나 사실
이 왜곡되어 있다. 전라남도 도청에 여수엑스포 유치단을 두고 도차원에서 집중적인 노력을 한 것이다. 시청
사는 여전이 옛지역에 분산되어 있으며 통합청사는 지역갈등유발우려로 , 진전을 보지 못하고 있다. 옛 지역
간 소지역이기주의는 엄청난 잠재적인 갈등요인이 되고 있어 앞으로 발생할 갈등조정비용은 그동안의 성과
를 훨씬 능가할 수 있다.

Q13. 시ㆍ군 통합과 도폐지는 관계가 없다?
사실과 다르다. 국회에 제안된 법안에 의하면 6개 특별법안 중에서 4개 법안에서 도폐지, 도국가기관화,
통합시로 재원 및 기능이양 등을 포함하고 있고, 국회의원 다수가 이들 안을 지지하고 있어 시ㆍ군 통합은
시ㆍ도폐지로 연결되어 있다. 약간의 시차를 두고 있을 따름이다.

Q14. 주민 대부분이 찬성하는데 무슨 문제가 있나?
시ㆍ군 통합에 대해서는 행정안전부와 정치인들이 일방적으로 주장해왔을 뿐 주민들 사이에 아무런 구체
적인 논의가 없었다. 통합청사를 어디에 둘 것인지, 통합자치단체의 명칭, 통합후 인프라와 기반시설의 재배
치, 공간의 용도별 배치, 종합적인 지역발전청사진 등에 대한 구체적인 논의가 거의 전개되지 않은 사항에서
주민찬성율이 높다는 것은 의미가 없다. 원론찬성-각론반대로 실패한 사례가 대부분이라는 점을 감안하면
주민들 사이에 구체적인 토론과정을 거치지 않은 주민의견조사는 의미가 없다. 주민개개인에게 미칠 영향을
충분히 검토한 후에 의견을 물어야 한다. 이를 무시하고 피상적인 여론조사로 통합을 강행할 경우에 통합 후
에 구체적인 문제를 두고 지역간 갈등은 심각한 수준에 이를 수 있다.

Q15. 시ㆍ군 통합을 반대하는 것은 대안 없는 반대가 아닌가?
그렇지 않다. 행정안전부나 정치권이 성급하게 추진하는 것이 효율성도 떨어 뜨리고 주민의 편익도 훼손하
기 때문에 반대 하는 것이다. 우리는 반대로 시ㆍ군 중에서 생활구역과 행정구역이 불일치하는 곳에는 경계
조정이나 분할 또는 통합을 통하여 부분적인 문제해결을 통해서 주민의 불편을 해소하도록 해야한다고 본다.
또한 정치적인 이유로 분리된 도와 광역시를 통합하여 적어도 주민 500만 이상으로 광역지역의 규모와 역량
을 강화하고, 권한과 재원을 넘겨주어 지역문제를 지역에서 해결하도록 지역경쟁력을 키우는 방안을 제시하
고 있다.
참고문헌
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⌜ ⌟
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⌜ ⌟
내무부/한국지방행정연구원, 한국지방행정사 상권, 1987 p. 137
⌜
Gunst, Dietrich, Gebietsreform, Bürgerwille und Demokratie, in:AfK 2/1990, 189-209

시.군_통합_과연_바람직한가_-_이기우.pdf

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