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1. 1단계 지방분권개혁의 한계
2010년은 민선 5기 지방정부가 출범한 해였다. 2011년은 지방의회가 부활된지 20년이자 ‘지방분권 실현을 위한 전국 지역 지식인 선언’이 이루어진지 10년이 되는 해였다. 올해 2012년은 지방분권국민운동이 시작된지 10년이 되는 해다.
그동안 지방분권은 조금씩 진전되어 왔지만, 그 정도는 아주 미흡하다. 과거 노무현 정부때는 권한이양보다 자원분산에 집중하였다. 행정중심복합도시 건설과 공공기관 지방이전이 추진되었다. 권한이양은 소극적으로 추진되었다. 이명박 정부는 자원분산에 주력한 노무현 정부의 균형발전 정책을 비판하고는 권한이양에 주력하겠다고 선언하였다.
이명박 정부는 집권초기에 공공기관 이전 재검토를 발표하였으나 곧 철회한 바 있고, 행정중심복합도시인 세종시 원안을 폐기하고 기업도시로 수정하려 했으나 국회 표결을 통해 부결되었다. 결국 노무현 정부때 시작한 균형발전정책을 수정하거나 폐기하려는 시도는 좌절되었다. 그러는 사이에 이명박 정부는 자신이 원래 역점을 두겠다고 발표했던 권한이양에 소홀하였다. 지방분권 확대를 주요 국정과제로서 추진해왔지만, 지난 3년 동안 추진된 권한이양은 아주 미흡하다.
지금까지 추진된 권한이양은 사소한 것에 불과하다. 진정한 실질적 권한이양과 관련된 주요 의제는 2012년 하반기에 완료할 예정이다. 지방자치법 및 사무구분체계 관련 법령 개정, 중앙행정권한의 지방이양에서 기능중심의 포괄적 지방이양 추진, 지방교부세 법정률 인상, 특별행정기관의 제도 발전 모색, 자치경찰제의 전면실시, 자치입법권 확대를 위한 조례제정 근거규정 정비와 기관위임사무 폐지, 지방의회 인사권 독립 등을 정권 초기에 추진하지 않고 권력누수 현상이 나타날 정권 말기에 완료하는 것으로 계획되어 있다.
이 같은 시간 계획은 이러한 지방분권 정책들이 이명박 정부 아래에서 제대로 실시되기가 어려울 것임을 전망하게 하고 있다. 따라서, 전국시도지사협의가 지방분권국가 실현을 위한 공동성명서에서, “현 정부는 출범초기 ‘지방분권 확대’를 주요 국정과제에 포함, 추진해 왔으나 집권 3년차에 이른 현재까지 실질적 조치가 미흡한 실정이다”고 주장한 것은 정당하다 하겠다. 이와 같이 지방분권정책이 지체되고 미흡한 상황이 지속되면 지역경쟁력의 획기적 강화를 기대하기 어렵고 대한민국의 ‘선진화’는 구호에만 그치고 말 공산이 크다.
21세기 글로벌화와 지식기반경제 시대는 대한민국이 선진적인 지방분권국가로 거듭날 것을 요청하고 있다. 현재 선진국인 OECD 국가들은 대부분 오래전부터 지방분권국가이고 21세기에 들어와서는 더욱 강력한 지방분권국가를 만들기 위해 제도개혁을 하고 있다. 이명박 정부는 이러한 시대적 요청에 성실하게 응답하여 현재와 같은 소극적 추진 태도를 버리고 적극적으로 지방분권을 추진해야 할 것이다.
2000년대 초 지역 지식인과 지역시민사회 그리고 지방자치단체들이 협력해서 일으킨 지방분권운동, 국회에서의 지방분권 관련 3대법 제정, 노무현 정부 아래에서의 지방분권 정책의 실시 등 일련의 과정을 통해 지난 10년 가까이 추진된 1단계 지방분권 개혁은 중대 고비를 맞이하고 있다. 이명박 정부에서의 지방분권 개혁의 지체 현상을 보면서, 현재와 같은 미약한 개혁정책으로서는 선진 지방분권국가 실현이 요원할 것이라는 느낌을 지울 수 없다.
따라서 앞으로 보다 강도 높은 2단계 지방분권 개혁이 추진되어야 한다. 2단계 지방분권 개혁은 대한민국을 선진 지방분권국가로 전환시킨다는 관점에서 추진되어야 한다. 이를 위해서는 법률에 기초하여 추진된 1단계 지방분권 개혁을 넘어서 헌법에 기초하여 추진되는 2단계 지방분권 개혁이 의제에 올라야 한다.
2. 2단계 지방분권 개혁 의제
2단계 지방분권 개혁 의제로서 다음과 같은 몇 가지를 제시할 수 있다.
첫째, 헌법에 대한민국이 지방분권국가임을 명시하는 개헌을 해야 한다. 헌법 제1조에 ‘대한민국은 지방분권국가이다’는 규정을 해야 한다, 이러한 규정에 따라 모든 관련 법률이 헌법에 따라 개정 혹은 제정되어야 한다. 대한민국은 민주공화국임과 동시에 지방분권국가라는 헌법 조항에 기초하여, 국방과 외교 및 거시경제정책 등을 제외한 모든 국정이 분권의 원리에 따라 운영되어야 한다는 것을 밝혀야 한다.
현재 정치권의 권력구조 관련 개헌논의는 ‘분권형 대통령제’와 같이 대통령과 총리간의 분권 문제에 국한되어 있는데, 중앙집권-수도권집중체제의 모순이 심화되어 국정의 비효율이 초래되고 있는 한국 현실에서, 보다 더 중요한 문제는 중앙정부와 지방정부간의 분권 문제이다. 제왕적 대통령제 문제는 대통령과 국무총리간의 분권 차원 보다는 지방분권 원칙에 따른 대통령과 시도지사간의 분권 차원에서 해결해야 한다. 마찬가지로 국회와 지방의회간의 입법권의 분권도 이루어져야 한다. 자치입법권이 규정되어야 한다. 최소한 법률수준의 조례제정권을 명시해야 한다. 이와 같은 지방분권형 개헌 논의가 공론화되어야 한다. 지방분권형 개헌은 남북연합이나 연방제 형태의 통일과 같은 남북통일에 대비하는 길이기도 하다는 점에서 큰 의미를 가진다.
둘째, 지방분권형 개헌의 또 다른 내용으로서 지역대표형 상원제를 도입하여 양원제 국회를 운영해야 한다. 지방에서 수도권으로 인구유출이 멈출 줄 모르고 2015년경에 인구의 절반이상이 수도권에 살게 될 것이라는 예측을 고려할 때, 현재 지역구 인구에 기초하여 정해지는 소선거구제에서 구성되는 단원제 국회만으로는 지방의 문제를 다루는데 한계가 명백하다. 따라서 지방분권과 국가균형발전 문제 관련 입법과 정책 문제를 집중적으로 다루는 상원을 둘 필요가 있다.
1단계 지방분권 개혁 과정에서 지방분권운동의 전국조직인 ‘지방분권국민운동’은 강력한 국가균형발전 정책 입안과 추진을 위해서 (가칭)국가균형원 설치를 제안한 바 있다. 그 기본정신은 상원 설치 취지와 같다. 지역인구 크기에 기초하여 구성되는 현행 단원제 국회는 아무래도 수도권 의원에 의해 좌우될 가능성이 앞으로 점차 높아질 것이다. 이러한 단원제 국회에서 지방분권과 국가균형발전과 같은 전국적 지방문제에 대한 올바른 해법을 기대할 수 없을 것이다. 상원이 도입되면 단원제 국회 아래에서 나타나는 극단적 대결을 완화할 수 있는 장점도 있다.
따라서 현행 광역자치단체 단위로 동일한 일정 수의 상원의원을 선출하여 구성하는 상원을 현재의 국회와 함께 두는 양원제를 실시하고, 전국적 지역문제는 상원에서 다루도록 하는 것이 합리적일 것이다. 상원을 두는 대신 현재의 국회의원 정수를 줄여서 전체적으로 국회의원수가 늘어나지 않도록 하면 국가의 재정부담도 크게 늘지 않을 것이다.
셋째, 지방재정을 획기적으로 확충할 수 있는 재정분권과 재정조정제도를 정책을 실시해야 한다. 먼저, 2010년 도입된 지방소득세를 중앙정부와 지방정부간의 공동세 방식으로 개혁하여 세원과 조세수입면에서 부유한 지방정부로부터 빈곤한 지방정부로 재분배할 수 있도록 해야 한다. 즉 전체 소득세중 지방정부에 귀속되는 비율을 지방정부의 세수 크기에 따라 차등하도록 설계하여 지방정부간 재정불균형을 시정해야 한다. 아울러 지방소비세의 경우, 부가가치의 5%를 일률적으로 지방에 귀속시키는 현행 제도를 개혁하여, 부가치가세의 20% 정도를 지방정부 재정력에 따라 차등적용하여 지방소비세로 전환시켜야 한다.
아울러 사회복지 분야 지방이양사무에 대해 재원도 함께 이양하여 지방정부의 복지예산 지출 증대 요구에 따른 재정 압박을 줄여야 한다. 현재 사회복지 분야 국가사무가 지방으로 이양되고 있지만, 사무이전에 상응하는 재원이전이 이루어지지 않자, 지방정부에서는 지방사무를 국가사무로 환원해야 한다고 주장하고 있는 실정이다.
육아, 양로, 교육, 의료 등 사회복지 서비스는 지방정부가 시설과 인력을 갖추고 현물 서비스 형태로 급부해야 하므로 지방정부가 스스로 이 업무를 기획하고 실행해야 마땅하다. 그런데 문제는 이 사회복지 사무의 재원을 국가가 부담하지 않고 지방정부에게 전가하고 있다는 것이다. 국가가 재원을 보장하는 지방사무로서의 사회복지 사무가 수행되어야 한다. 사회복지 사무를 국가사무로 환원할 것이 아니라 지방정부에 이양된 복지사무에 대해 국가가 재원을 보장해야 한다. 이럴 때 진정한 의미의 복지공동체(welfare community)가 지방정부 수준에서 실현될 수 있을 것이다.
넷째, 정부에 지방분권위원회를 두고 이에 상응하여 국회에 지방분권특별위원회를 설치하여 지방분권을 강력하게 추진해야 한다. 정부의 지방분권위원회에는 지방정부와 지역 경제계 및 시민사회를 대표하는 인사가 위원으로 균형되게 포함되어야 한다. 노무현 정부에서 설치되었던 정부혁신지방분권위원회에서는 지방분권 의제가 정부혁신 의제에 밀려 지방분권이 소극적으로 추진되었다. 이명박 정권에서는 그 위원회를 그보다 더 약화된 형태의 지방분권촉진위원회로 바꾸었기 때문에 지방분권 정책이 실효성있게 추진되지 못하고 있다. 따라서 지방분권 정책 수립을 전담하는 지방분권위원회를 정부내에 두고 국회내에는 이에 상응하는 지방분권특별위원회를 두어 행정부와 입법부가 공동으로 지방분권 관련 입법을 하고 정책을 추진할 수 있도록 해야 할 것이다.
마지막으로, 산업자치가 가능하도록 초광역경제권 단위에 상응하는 광역행정조직을 설치하고, 현행 기초자치단체의 기본 골격을 유지하며, 읍․면․동 단위의 주민자치가 가능하도록 지방행정체제를 개편해야 한다. 특히 현재 경제권과 광역행정단위가 상이하여 행정 비효율이 초래되고 있을 뿐만 아니라 글로벌 경쟁력을 가질 수 있는 경제권을 형성할 수 있는 광역행정이 이루어지기 못하고 있기 때문에, 광역행정체제를 개편하는 것이 중요하다. 예컨대, 대구경북, 광주전남, 대전충남, 부산울산경남 등은 행정통합을 통해 경쟁력 있는 지역경제권을 형성해야 한다. 이러한 지역경제권내에서 지역혁신체제를 구축하여 글로벌 경쟁력을 갖춘 지속가능한 지역경제를 실현해야 한다.
3. 2단계 지방분권운동의 과제
이상과 같은 지방분권 개혁은 강력한 지방분권운동 없이는 실현될 수 없다. 10년전 ‘지방이 살아야 나라가 산다’, ‘지방에 결정권을’, ‘지방에 세원을’, ‘지방에 인재를’ 이라는 구호를 내걸고 전국 각 지역에서 일어난 지방분권운동의 배경은 날이 갈수록 심화되고 있는 지방의 위기와 껍데기뿐인 지방자치이었다.
정치, 경제, 문화 등 사회의 모든 영역의 자원과 구상기능이 서울에 집중되어 있어, 세계적으로 그 유례를 찾아볼 수 없는 중앙집권-서울집중체제 아래에서 전국 대부분 지역의 삶터와 일터가 황폐화되고 있는 현실이 지방분권운동이 일어나게 된 가장 중요한 배경인 것이다. 아울러 ‘결정권 없는 지방자치, 세원 없는 지방자치, 인재 없는 지방자치’로 특징 지워지는 한국의 지방자치가 지방분권운동이 등장하게 된 또 다른 주요 배경이었다.
한국에서 일어난 지방분권운동은 중앙집권-수도권집중체제에 대항하여 전국 각 지역 각계각층의 사람들이 함께.목소리를 내는 집단적 발언(collective voice)행위이었다. 지방의 위기에 단순히 적응하거나 퇴장(exit)하는 방식이 아니라 집단적 발언을 통해 문제를 해결하려는 지방분권운동은 중앙정부의 지원에 의지하여 지역을 발전시키려는 중앙정부 의존적 태도와도 구분된다. 결정권과 세원과 인재를 가지고 스스로의 힘으로 자기 지역을 발전시키려고 하는 적극적 태도가 바로 지방분권운동으로 분출하였던 것이다.
지방분권운동은 ‘지방의 총체적 위기 극복을 위하여’, ‘지방자치의 내실화를 위하여’, ‘지역혁신을 위하여’, ‘복지공동체 실현을 위하여’, ‘지역통합과 민족통합을 위하여’ 라는 21세기 대한민국이 요청하는 시대정신을 실현하기 위한 국민운동이었다. 이러한 시대정신을 구현하기 위한 지방분권운동의 성격은 대체로 세가지로 규정되었다.
첫째, 지방분권운동은 지방분권국가를 지향하는 운동이다.
둘째, 지방분권운동은 대안적 지역발전을 지향하는 운동이다.
셋째, 지방분권운동은 복지공동체를 지향하는 운동이다.
먼저, 지방분권운동은 대한민국을 중앙집권국가로부터 지방분권국가로 전환시키려는 운동이었다. 입법, 행정, 재정 등 국가 활동 전반에 걸쳐 지방분권의 원리가 관철되는 국가를 지향하였다. 지방정부가 자기 지역의 일을 스스로 결정하는 권리를 가지는 국가, 지역주권이 보장된 국가를 지향하였다. 지방분권운동내에는 단일국가체제에서 중앙정부와 지방정부간의 적절한 권한배분을 지향하는 흐름과 연방제 국가를 주장하는 흐름이 공존하고 있었다. 즉 지방분권국가의 상이 서로 달랐다. 하지만, 행정분권→재정분권→입법분권 의 순으로 지방분권의 수준이 높아져야한다는 점에서는 의견이 일치하였다.
그런데, 1단계 지방분권운동은 지방분권특별법과 국가균형발전특별법 등 법률에 기초하여 추진되는 지방분권 개혁을 지향하였다. 앞에서 지적한 것처럼 이러한 1단계 지방분권 개혁의 한계가 분명해졌으므로, 이제 2단계 지방분권 개혁과제인 지방분권형 개헌을 추진해야 한다. 따라서, 2단계 지방분권운동은 지방분권형 개헌 운동으로 발전해야 한다. 2012년 총선과 대선이라는 권력교체기를 앞둔 현시점에서 (가칭)‘지방분권형 개헌 추진 국민회의’를 창설하여 지방분권국가 실현을 위한 개헌운동을 하는 것이 시급한 과제로 대두되고 있다.
다음으로, 지방분권운동은 중앙의존적 외생적 지역발전을 넘어 대안적 지역발전을 지향하는 운동이었다. 즉, 지방분권운동은 ‘지방분권-주민자치-지역혁신’을 통한 지역경제의 내생적 발전을 추진하려는 운동이었다. 그것은 서구의 지방분권론과 일본의 내발적 발전론에다 새롭게 제기된 지역혁신론을 결합하여 새로운 지역발전 패러다임을 지향한 내생적 발전(endogenous development) 운동이었다. 나아가 지방분권운동은 ‘참여-연대-생태’라는 21세기 새로운 진보의 기본가치를 지향한 대안적 발전(alternative development)운동이었다. 이러한 대안적 발전은 주민중심적이고 공동체 지향적이며 지속가능한 발전모델이다. 지방분권운동은 이러한 대안적 발전모델을 21세기 한국의 새로운 지역발전모델로 설정하였다.
1단계 지방분권운동은 사실상 법률 제정운동에 집중되어 대안적 지역발전 실현에 핵심적 역할을 하는 풀뿌리 주민운동과 결합되지 못했다. 지방분권운동은 중범위(meso-level)의 제도개혁운동에 국한되어 있었다. 따라서 2단계 지방분권운동은 다양한 풀뿌리 주민운동들과 결합하는 실천을 해야 한다.
마지막으로, 지방분권운동은 복지국가 패러다임을 넘어 복지공동체를 지향하는 운동이었다. 우리 나라는 아직 복지국가가 실현되고 있지 못하기 때문에, 중앙정부가 사회안전망을 구축하여 실업급여와 생활보조금 지급과 같은 화폐급부를 행하는 복지국가를 구현하는 것은 빼 놓을 수 없는 과제이다. 바야흐로 지금 한국에서는 보편적 복지국가 실현이 국가적 의제로 부상하고 있다. 하지만 현금급여 중심의 사회복지는 중앙집권적 사회보장제도를 통해 전국 일률적인 국민적 최저수준(national minimum)의 생활을 보장하는 것이기 때문에 복지행정의 중앙집권이 불가피하고 그로 인한 관료화의 비효율이 초래되었다.
선진국이 경험한 복지국가의 이러한 문제점을 미리 예방하여 수준 높은 사회복지를 실현하기 위해서는 지방분권을 추진하여 현물급여에 의한 사회안전망을 펼쳐야 한다. 현물급여 제공은 ‘가까이 있는 정부’인 지방정부만이 가능하기 때문이다. 복지공동체는 지방정부가 교육, 의료, 육아, 양로 등 현물급부를 수행함으로써 실현되는 지역 공동체이다. 지방분권운동은 복지국가(welfare state)에서 복지공동체(welfare community)로 나아가는 새로운 복지 모델을 지향하는 운동이었다. 복지공동체 실현은 2단계 지방분권운동의 핵심적 의제가 되어야 한다.
요컨대, 2단계 지방분권운동은 지방분권형 개헌운동, 풀뿌리 주민운동, 복지공동체 운동 이라는 3중의 운동으로 발전해 나가야 할 것이다. 그런데 2012년 총선과 대선이란 권력 교체기를 앞둔 현 시점에서는 지방분권형 개헌운동을 집중적으로 전개하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
지방분권개헌 운동은 대한민국을 지방분권국가로 재창조하는 운동이다. 그것은 지역주민이 결정권을 가지는 지역주권을 실현하는 운동이다. 지방분권 개헌운동은 진정한 민주공화국을 실현하는 운동이다. 헌법 제1조에서 대한민국은 지방분권국가임을 선언하고, 지방정부의 자치입법권과 재정분권 조항을 명시하며, 지역대표형 상원제를 실시하고, 수도권과 비수도권간의 현격한 세원격차를 고려하여 지방재정조정제도를 도입하며, 주민소환과 주민투표 그리고 주민제안제도와 같은 직접민주주의를 실시하는 조항을 설치하는 개헌을 하려는 것이 지방분권 개헌운동이다.
2012년 총선과 대선에서 지방분권 개헌 의제를 주요 국가의제로 채택되도록 하고 지방분권 개헌을 지지하는 후보를 국회위원과 대통령으로 뽑자는 운동을 전개해야 한다. 그리하여 차기정권이 종료되는 2017년까지 지방분권개헌을 쟁취하는 것을 목표로 전국 각 지역의 각계각층이 연대하여 지방분권 개헌운동을 국민운동으로 전개해야 한다.
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