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1. 지방분권의 의의와 배경
□ 국가권력의 수직적 분권(정치권력, 행정권력, 사법권력 등)을 통한 지방자치 실현으로 지역의 자기 결정권, 책임성 제고
□ 일극 집중의 사회경제적, 문화적 구조를 다극적 체제로 혁신하여 지역 특성화 발전을 도모하고 지방화시대 지향
□ 주민참여와 자치역량 제고를 통한 지방자치 혁신과 지속가능한 지역공동체 형성
2. 지방분권의 실천적 개념
□ ‘지방분권’의 용어는 분산, 분업, 분권의 이른바 3분의 내용을 총괄적으로 표현하는 의미
□ 중앙정부, 중앙정치와 지방정부, 지방정치의 비대칭적 관계를 해소하고 자율적이고 민주적인 지방자치를 실현하기 위한 좁은 의미의 ‘분권의 과제’ 와 수도권과 비수도권을 비롯한 지역간 격차 해소를 중심으로 하는 ‘균형발전의 과제’를 실천적, 운동적 차원에서 통칭하여 ‘지방분권’으로 표현
3. 주요 지방분권 정책과제
1) 지방분권 헌법개정
□ 대한민국은 분권국가임을 헌법에 명시하고 분권국가의 운영원리와 실행방안을 헌법에 명기
□ 지방분권이 특정 정부의 성격이나 의지와 무관하게 국민적 합의를 바탕으로 일관성과 체계성을 가지고 지속적으로 추진될 수 있도록 지방정부의 행정, 조직, 재정분권(재정조정제도 포함) 및 자치입법권 실현을 위한 방안 제시 필요
□ 국회를 국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원으로 규정하는 내용 등
2) 자치입법권의 강화
□ 조례제정권의 범위 확대를 위한 지방자치법 제22조 ‘법령의 범위 안에서’ 조례제정 규정을 ‘법령을 위반하지 않는 범위에서’로 개정
□ 조례의 법적 실효성 확보를 위하여 지방자치법 제27조 조례위반에
‘1천만원 이하의 과태료’ 규정을 ‘1년 이하의 징역 또는 금고,
1,000만원 이하의 벌금, 구류 또는 과료, 500만원 이하의 과태료 등으로 개정(구체적인 기간, 금액은 입법과정에서 협의 가능)
3) 과세자주권 등 재정분권 실현
□ 지방정부가 조세징수권을 보유할 수 있도록 조세법률주의를 규정한 헌법 개정을 추진하고 단기적으로 지자체가 조례를 통해 세목과 세율을 결정하는 법정외세 제도를 도입함
□ 중앙정부 재원을 지방정부로 이전할 수 있도록 조세구조를 개편하여 현재 8:2인 국세와 지방세의 비율을 6:4로 조정하여 지방재정을 강화함
□ 부가가치세의 5%인 지방소비세를 장기적으로 20% 수준으로 확대하되, 지방재정 격차 해소를 위한 지방재정조정제도 강화함
□ 지방재정의 확충을 위해 국고보조금을 축소하고 부문별 통합보조금과 같은 포괄보조금을 확대해야 함. 또한 ‘지방교부세율을 현행 19.24%에서 최소한 1%p이상 인상하여 지방의 재정운영 유연성을 확보함
4) 중앙행정권한의 지방이양 및 특별지방행정기관의 기능 이관
□ 지방정부의 인사, 재정, 조직 등의 자율성,책임성 제고를 위한 중앙정부권한 대폭 이양(지방이양일괄법 제정 등)
□ 기관위임사무의 폐지
- 특별지방행정기관과 지방자치단체간의 유사․중복 업무, 중앙정부의 권한 행사로 지방자치의 비효율성 초래하는 국도하천, 해양항만, 식의약품, 중소기업, 노동, 환경, 보훈, 산림 등 분야 이관(21개 중앙부처 소속 4,579개 특별지방행정기관 중 지방이전 검토 대상은 8개 분야 201개 기관, 11,130명의 인력)
5) 분권형 광역지방행정과 근린형 주민자치를 위한 지방행정체제 개편
□ 현행 중앙정부 주도의 수직적이고 졸속한 기초자치단체(시, 군, 구) 통합과 광역단위의 역할과 기능 약화를 초래하는 지방행정체제 개편을 즉각 중단하고 지방분권형 행정체제를 중심으로 전환
□ 지역의 내생적 경쟁력 확보를 위한 산업적, 경제적인 적정 규모를 고려하여 광역시,도의 경계를 넘는 분권형 지방정부 구성을 검토하고 전 단계로 광역시,도 간의 광역행정을 위한 ‘광역연합’ 구성의 법적 제도화(독일은 16개의 광역지방정부를 9개로, 일본은 47개를 10개 안팎으로 통합 추진 사례 등 검토)
□ 읍, 면, 동의 경계를 합리적으로 조정하되 주민대표성을 강화할 수 있도록 준지방자치단체화하여 주민밀착형 생활자치를 확대(특별시,광역시 등 대도시의 경우 기존의 자치구, 군과 읍, 면, 동의 체계를 연계한 기초자치체계의 전면적인 재검토도 고려)
6) 기초자치단체장과 기초지방의회의 정당공천 폐지와 선거관여 금지
□ 지방자치가 중앙정치에 종속되고 오염되는 것을 방지하기 위하여 기초자치단체장과 기초의회에 대해 정당공천제를 폐지 추진
□ 선거법을 개정하여 생활자치, 근린자치 실현
7) 주민참여와 자치권 강화
□ 주민투표, 주민소환, 주민발의 등의 청구요건을 완화하여 제도의 실효성 확보
□ 주민투표의 대상 범위 확대, 주민참여예산제 확대 등으로 주민결정권과 책임성 제고를 통한 주민자치 역량 강화
8) 자치경찰제의 실시와 교육자치 실현
□ 경찰제도의 재편을 통한 국가경찰과 자치경찰(방범, 교통 등)의 2원적 경찰행정체제 확립
□ 교육감 선출방식의 합리적 개선 등
9) 지역언론과 지역문화 활성화
□ 지역의 역사와 문화에 기반한 문화활동을 육성하고 이를 지역의 다양성과 지방의 경쟁력으로 발전시키기 위해 문화예술위원회 등 문화관광부 산하기관의 공모사업을 지역문화재단 등에 이관, 지역문화진흥법, 지역문화재단 설치지원법 제정 등 필요
□ 지역언론 말살정책을 중단하고 지역언론 지원 및 육성방안을 위해 지역신문발전지원특별법의 일반법제화, 정부 및 지자체 광고의 한국언론재단 수수료 감면, 지역신문시장 침식 불법 현금 및 경품제공 강력 규제 및 지역방송 프로그램 제작 지원, 디지털 전환비용 지원 및 방송통신발전기금 징수 유예 또는 면제, 광고료와 전파료의 합리적 배분구조 개선 등 필요
10) 지방거점대학 획기적으로 육성
□ 지역불균형발전은 지방대학의 경쟁력 부족을 낳았으며, 이는 지역불균형발전을 더욱 심화시키고 있음
□ 지방대학육성특별법을 제정하여 지방혁신체제 구축을 위한 지방대학 지원, 지방거점대학의 지정 및 육성, 지역주민들에 대한 등록금의 획기적 감면 등을 규정
□ 근본적으로는 서울대 학부 폐지와 지방거점대학과의 통합 운영 추진
11) 지방대학 및 현지 주민의 우선 고용 특례
□ 지역불균형 발전을 근본적으로 해소하기 위해서는 고용의 균형을 달성해야 함
□ 지방소재 공공기관은 신규 채용시 해당지역 내 고졸 혹은 대졸자를 의무적으로 일정 비율 이상 고용 의무화(목표: 전체 신규고용의 30%)
□ 지방자치단체와 지방공사는 신규 채용시 원칙적으로 해당지역 내 고졸 및 대졸자를 의무적으로 고용(목표: 전체 신규고용의 70%)
12) 지역 최소기준선(regional Minimum) 설정과 집행
□ 전국의 어디에서 태어나고 어디에서 거주하나 전국민은 동일한 수준의 교육, 고용, 복지의 혜택을 받아야 한다는 지역 최소기준선을 설정
□ 도보 10분 이내에 최소한의 보육, 복지시설이 입지하도록 지원
□ 자동차 30분 거리 이내 광역적인 서비스가 제공되도록 지원
□ 자동차 1시간 거리 이내에 거점대학, 광역적 문화시설, 의료시설의 접근이 가능하도록 지원
□ 광역경제권, 기초생활권, 마을공동체 단위에서 최소기준선을 설정하고 준수할 수 있도록 유도
13) 수도권의 합리적인 관리를 위한 제도와 기구 설치
□ 수도권 인구가 조만간 전국인구의 50%를 상회하면서 수도권과 비수도권간의 격차는 우리나라에서 가장 구조적인 문제 중의 하나로 고착되고 있음. 그러나 이명박 정부는 2008.10.30 대책을 통해 수도권 규제를 대폭 완화하였음
□ 수도권의 지속가능한 발전과 지역균형발전을 위해 수도권의 계획적 관리방안을 마련하고 수도권의 계획적 관리기구를 설치해야 함
□ 수도권의 인구와 산업, 기능의 집중 정도와 수도권 규제완화 시책을 연계하고, 수도권 정책 추진시 비수도권에 미치는 영향을 평가할 수 있는 ‘인구집중 영향평가’ 제도를 실시
□ 수도권정비계획법을 국가균형발전특별법의 하위법률로 설정하여 두 법률 간의 연계성을 강화하도록 함
□ 수도권에 편중된 재원을 비수도권으로 이전하기 위한 수평적 지방재정조정제도를 도입하고 수도권과 다른 지역들 사이에 산업구조 상의 특화와 유기적 분업 구조가 만들어지도록 유도함
14) 강력한 지방분권추진 조직과 운영체계 형성
□ 지방분권 정책을 지속적, 일상적, 종합적, 체계적으로 추진하고 제도화 할 수 있도록 집행기능을 가진 정부조직 구성,운영(청와대에 ‘분권자치수석실’, 정부에 ‘분권균형원’ 설치 등)
□ 국회에도 독자적인 지방분권특별위원회 구성, 분권정책의 제도화 추진 등
4. 지방분권의 현 주소 (이명박 정부의 분권정책 현황)
□ 현 정부의 지방분권 과제(지방분권촉진위원회에서 2009. 2 확정)
□ 중앙행정권한(행정사무)의 지방이양 미비
○ 2011. 6. 현재 : 1265 건을 이양하기로 확정했으나 이양완료는 34 건(2.7%)에 불과
- 국민의 정부 : 이양확정 612건 중 610건 완료(99.7%)
- 참여정부 : 이양확정 902건 중831건 완료(88.2%)
○ 최근 지역 항만공사의 사업권,인사권에 대한 정부권한 강화 시도(지 침 변경 등) 등 분권에 역행
□ 특별지방행정기관의 지방이양 미비
○ 인수위 시절 ‘특별지방행정기관 정비’를 핵심 국정과제로 선정하여 ‘국토.하천, 노동, 보훈, 산림, 식의약품, 중소기업, 해양항만, 환경분야 등 총 201개 기관 대상으로 2008년 7월 행정안전부에서 정비방안을 발표하고 국도.하천 등 일부 업무이관의 추진이 있었으나 대부분 단순집행, 관리업무
○ 기획이나 종합적인 계획, 재정소요 사업 등은 제외하여 사실상 이양이라기보다는 위임적 성격
□ 자치경찰제 도입 실행 불투명
○ 기초지방정부에 교통, 방범, 안전 등의 분야에 자치경찰제를 도입하는 ‘자치경찰법안’을 2010. 9 정기국회에 제출할 계획이었으나 아직 미제출 상태
- 참여정부 시절 만든 내용과 거의 차이가 없고 지역치안협의회를 자문 및 심의기관에서 심의. 의결기관인 자치경찰위원회로 광역지방 정부인 광역시와 도에는 자치경찰지원과 및 치안협력관을 설치하여 광역자치단체의 조정기능을 강화하는 내용을 보완
○ 실제 현 정부의 임기 내 실시는 정치일정이나 행정절차상 불가능한 상황
□ 교육자치 분야의 일부 업무이양 실시와 과제
○ 교육청 국장급 이상 장학관 임용권의 교육감 이양, 지역교육청의 국.과 명칭을 지원관. 팀으로 변경 가능하도록 규정개정, 시ㆍ도지사와 교육감이 학교교육개선과 평생교육, 인력양성, 교육시설 개방 등 지역의 교육발전을 위해 협의, 추진할 수 있는 지방교육행정협의회 운영 등
○ 한편 교육위원 일몰제에 대한 교육계 등의 제도개선 요구, 교육감 선출방식에 대한 검토 등에 대해서는 구체적인 검토 부재
□ 지방소득세, 소비세의 도입과 재정분권의 한계
○ 2009년 법제화, 2010년부터 실시
- 소득세할 주민세를 지방소득세로 명칭변경
- 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환 지역별 최종소비지출 비중을 기준으로 수도권, 광역시, 도별 가중치를 두어 배분
○ 지방소득세의 경우 기존의 소득세할 주민세(소득세 중 10%를 별도 징수, 해당 지방정부에 배분)의 명칭 변경에 불과 하고 기획재정부 등의 반대로 지방소비세의 경우 부가가치세의 10% 추진이 무산
○ 법인세, 소득세 등의 감면(이른바 부자감세)으로 지방교부세 및 지방세의 감소로 지방재정 세입 감소액이 2008년에서 2012년까지 총 257,387억원 추정(국회예산정책처)
- 2008년 13,599억, 2009년 47,264억, 2010년 64,544억, 2011년 6,218억, 2012년 65,762억
○ 여전히 국세와 지방세 비율 8:2 수준으로 지방의 재정의존도 높고 재정자립도는 저하
- 국가재정 의존도는 95년 22.2%, 2005년 35.2%, 2008년 38.3%
- 재정자립도는 95년 63.5%, 2005년 56.2%, 2008년 53.9%
□ 지방행정체제 개편의 졸속 추진과 전망 부재
○ 주민의 광범위한 동의와 합의를 바탕으로 추진하는, 주민이 주체가 되는 통합 결여
- 마산, 창원, 진해 통합의 사례
○ 기초지방정부의 통합과 광역시,도의 폐지, 또는 역할과 기능 축소를 통한 중앙집권 강화 의도
- 전국을 40-70개 정도의 단일 자치계층으로 개편하고 광역, 또는 초광역단위에 국가기관(특별행정기관) 설치
○ 세계화, 지방화 시대의 발전 패러다임으로서의 분권형 국가운영체계와 관련한 지방행정체계 개편 전망 부재
- 연방형, 초)광역형 분권적 지방정부 운영 및 기초지방정부의 근린자치, 생활자치 기능 강화 지향
ㆍ일본,독일 등의 도,도,부,현 및 주의 광역적 통합, 영국의 광역경제권의 행정구역 통합 추진 등
ㆍ한국의 기초지방정부 평균 인구 21만여 명, 외국의 수천 명에서 수만 명에 비해 과다한 규모로 기초자치에 한계
○ 지방행정체제 개편 특별법의 문제점
- 시, 군, 구(기초자치단체)통합을 우선, 전제로 하여 광역시,도의 지위와 역할을 상정함으로서 결국 광역단위의 기능과 역할 축소 우려
- 광역지방정부의 전망, 운영과 기초지방정부의 전망, 운영의 통합적 추진 결여
- 2014년 6월 지방선거 때 전면 실시를 위한 무리한 추진 일정
ㆍ약 3년 안에 국민적 합의를 바탕으로 한 최종 안을 마련, 시행한다는 것이 가능한가? (시범실시를 통한 검증, 단계적인 접근, 지속적인 논의와 합의과정 필요)
- 지방행정체제 개편 추진위원회의 전면적인 자율성과 독립적 활동은 한계(2012,4,13 특,광역시 자치구폐지 및 통합 등에 대한 의결과정은 정부의 의도대로 짜맞추어 가는 행태를 입증)
□ 헌법개정 논의 시 권력구조 개편 외에 지방분권의 내용 명시, 보완하는 지방분권형 개헌 문제의식 미비
□ 중앙지들이 지배하는 다수 종합편성 방송 등장으로 지역언론 기능 축소, 고사 우려
○ 지역신문발전 지원최근 종편의 미디어랩 통한 광고배분 내용 국회 통과 무산 등
□ 국가균형발전 정책의 핵심 가치인 ‘균형’, ‘분산’, ‘혁신’을 ‘경쟁’, ‘선택과 집중’으로 대체
○ 국가균형발전특별법 개정으로 국가균형발전위원회의 지역발전위원회로 전환, 수도권중심론자를 초대위원장에 임명, 임기만료 후 약 6개월간 후임 위원장 부재 등 위원회의 위상과 역할 축소
□ ‘선 지방발전(균형발전), 후 수도권규제완화’의 국민 합의와 약속 폐기, 수도권 우선 정책 시행
○ 국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안(2008,10,30)
- 산업단지내(과밀억제권역.성장관리권역)에서는 규모와 업종 제한없이 공장의 신설과 증설 및 이전 허용
- 성장관리권역 중 산업단지 외 지역의 공장 증설,이전 규제 개선
ㆍ모든 첨단업종(96개 업종) 기존 공장의 증설범위 확대
* 공업지역 내:3천㎡ 이내(14개 업종은 100% 이내)→ 규모제한 폐지
* 공업지역 외:14개 업종만 100% 이내→ 모든 첨단업종에 대해 200% 이내 증설
ㆍ첨단업종 외의 공장은 기존부지 내에서 증설 허용
ㆍ과밀억제권역, 자연보전권역에서 성장관리권역내 공업지역으로 이전 가능한 업종 확대(8개 업종에서 모든 업종으로 전면 확대)
- 과밀억제권역 중 산업단지 외 지역내 공장 증설범위 확대
ㆍ공업지역 내 : 첨단업종 1천㎡ → 200% 이내, 기존부지 내 증설 10개 업종 → 전체 업종
ㆍ공업지역 외 : 첨단업종 1천㎡ → 100% 이내
# 이상의 과밀억제권역 및 성장관리권역 내 기존 공장증설은 10.30 조치로 ‘산집법’ 시행령이 개정됨에 따라 시행령 개정일인 2009. 1. 16.이 기준(이전의 기준은 공업배치법 시행령 개정일(1994~97년)을 기준으로 설정)이 되면서 과거에 비해 4배 이상 증설 가능(기존 공장증설의 기준이 이미 증설된 공장을 기준으로 하기 때문)
- 경제자유구역, 주한미군반환공여구역, 지원도시사업구역 등 국가정책적으로 개발토록 확정된 지구 내 산업단지는 총량규제 배제
- 서울은 도시형 첨단산업 기능위주로 재편하기 위해 지식 문화, IT산업이 입주하는 소규모(1만㎡ 이상) 도시첨단산업단지 개발 허용
- ‘수도권정비계획법’(수정법)의 공장총량제 적용대상 : 연면적 200㎡ 이상→ ‘산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률‘(산집법)에 의한 500㎡ 이상 공장으로 상향 조정
- ‘산집법’에 의해 자연보전권역 내의 공장 건축면적 산정 시 오염배출시설이 아닌 창고, 사무실 제외
ㆍ제조시설 확대효과 약 10만㎡
○ 수도권규제완화를 위한 법률 추진
- ‘수도권정비계획법’의 폐지와 ‘수도권의 계획적 관리에 관한 법률’ 제정 추진(한나라당 차명진 의원외 43인 발의 국회제출)
- 국토해양부, 기획재정부에서도 국가경쟁력 강화와 수도권낙후지역 발전의 명분으로 수정법 개정 추진 언급(2008년 각 부서계획)
- 자연보전권역을 폐지, 인구집중유발 시설관리(과밀억제권역에서 신ㆍ증설 억제)내용 삭제, 대규모개발 사업 관리의 기존 수도권계획관리위원회 심의를 지자체와 국토해양부장관의 협의로 생략 가능, 국무총리가 위원장인 수도권관리계획위원회 위원장을 국토해양부 장관으로 변경 등의 내용
○ 청와대의 국가경쟁력강회위원회에서 수도권정책을 총괄, 지역발전위원회의 지역정책과 분리되어 수도권과 비수도권의 공간정책 연계성 결여(지역균형발전 정책과 수도권정책의 분리)
□ 세종시(행정중심복합도시) 원안 변경 추진과 혁신도시 추진 지연
□ 광역경제권 사업의 한계와 문제
○ 추진주체인 협의회가 독자성이나 결정권이 없는 형식적 기구
○ 사실상 각 시ㆍ도의 기존 추진사업을 나열한 하드웨어적 사회간접자본시설 중심이고 미래지향적인 창조도시적인 소프트웨어 사업 미미
- 동남권의 경우 : ‘환태평양 시대의 기간산업 및 물류의 중심지’ 지향으로 부산신항 배후 물류. 산업단지 및 울산 기간산업 테크노산업단지 육성, 부산항과 광양향간 철도 복선전철화, 내륙과 울산을 연결하는 동서 8축 확충(함양-울산), 다핵형 광역권 성장을 위한 부산외곽순환도로 구축 등
- 지역혁신체제 구축, 지역인재 양성, 지역연구.개발투자 확대, 혁신클러스트 형성 등의 분야의 투자 미흡
○ 동북아 제 2 허브공항도 사업내용으로(대구경북권과 공동검토) 포함되어 있으나 지난 3월에 정부가 스스로 추진 중단 발표하는 등 실효성 한계
○ 균형발전을 위한 효율적이고 적정한 공간단위로서의 지방행정체제 개편 과제와 연계 부재
5. 지방분권 정책과제의 추진 방향
□ 차기 정부가 지방분권을 국정의 핵심 의제로 하는 분권자치형 정부를 창출하고 실행할 수 있는 운동 전개
○ 대선후보들에게 제시할 지방분권 정책과제 최종 정리(7~8월)
○ 주요 정당 대선후보 경선과정에 지방분권 정책의제를 제시, 정책에 반영하도록 촉구, 압박 및 정책질의서 발송, 회신 공개 등(8~9월)
○ 주요 정당 대선후보 확정 이후, ‘지방분권 정책실천 대국민협약’ 체결 추진(12월 대선운동 기간)
○지역차원과 전국차원에서 집회, 선언, 분권콘서트, 분권버스 운용 등 다양한 기획과 실천 추진
○ 각 지역별,부문별 시민사회운동 역량의 확대,결집 및 개혁적인 지방자치단체장을 비롯한 지방 4단체, 학계, 언론 등과 연계, 연대 추진
- 현재 지방분권운동의 전국통합 조직인 ‘균형발전지방분권 전국연대’에 수도권을 비롯한 각 지역 시민사회단체 등 운동역량의 확대, 결집 필요
□ 대선 이후; 2013년부터 향후 10년을 전망하면서 지방분권형 국가혁신을 위해 지속적이고 체계적인 지방분권운동 전개
□ 지방분권형 혁신 지방자치단체 건설을 위한 기획과 역량 결집 등 필요
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