GYEONGGI RESEARCH INSTITUTE
CEO REPORT
분권국가 구현을 위한
지방정부의 자치역량 강화방안
작성 : 조성호 / 자치행정연구부 연구위원
(csh@gri.kr, 031-250-3155)
이현우 / 자치행정연구부 연구위원
(yhw3873@gri.kr, 031-250-3515)
신종호 / 통일동북아연구센터 연구위원
(jonghos@gri.kr, 031-250-3543)
요 약
Ⅰ. 문제의 제기
Ⅱ. 한국 지방정부의 지방자치 실태
Ⅲ. 일본과 중국의 지방자치 사례 분석
Ⅵ. 정책적 시사점
목 차
No. 16 2010. 4.
CEO Report는 국가 및 지역의 중장기적 이슈와 관련하여 최고정책결정자의 정책비전
수립과 의사결정에 도움을 주고자 작성된 자료입니다.
발행 2010년 4월 발행인 좌승희
주소 경기도 수원시 장안구 파장동 179번지
전화 031-250-3114 http://www.gri.kr
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요 약
우리나라의 지방자치는 15년의 세월이 흘렀으나, 중앙집권적인
시스템과 사무체제가 지속적으로 유지됨에 따라 실질적인 지방
자치의 실현이 어려운 실정임.
향후 분권국가의 구현을 위해서는 지방자치 선진국인 일본과 중
국과 같이, 지방분권을 통한 자치역량 강화를 통해 지방정부의
각종 권한 및 자율성, 행정업무의 효율성을 확립해 나가야 함.
○ John Naisbitt에 의하면, 중국의 급부상의 동인은 수직적 민주주의
(지방분권)라고 함.
따라서 일본과 중국의 사례를 벤치마킹하여 지방자치의 근간인
자치조직권, 자치재정권, 자치입법권, 자치계획권, 교육자치권,
자치경찰권 등 6대 분야에 대한 우리나라 지방정부의 자치역량
강화방안을 제시해 보면 다음과 같음.
첫째, 자치조직권 측면에서 중앙의 통제보다는 일본처럼 지방정
부의 자치조직권을 최대한 인정하고, 중국과 같이 광역지방정부
에게 자율성을 부여해야 함.
둘째, 자치재정권 측면에서 국세 對 지방세의 비율을 60% 對
40% 혹은 50% 對 50%로 조정하고, 지방정부에 세목신설 및
탄력세율적용 권한을 부여해야 함.
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셋째, 자치입법권 측면에서 조례의 법적 지위 및 범위를 중앙정
부와 상호 대등한 수준으로 확대하고, 조례위반시 처벌이 가능
하도록 해야 함.
○ 자치사무에 관한한 자치입법권 및 징벌규정이 보장되어야 함.
넷째, 자치계획권 측면에서 택지개발 및 도시계획 관련 계획수
립권 및 승인권 일체를 광역지방정부에 부여해야 함.
다섯째, 교육자치권 측면에서 교육자치와 일반자치를 통합해야
하고, 지방정부가 자율적으로 운영하는 것이 바람직함.
여섯째, 자치경찰권 측면에서 광역지방정부에서 모든 관련 업무
와 관리를 담당하는 광역단위의 자치경찰제가 운영되어야 할 것
이며, 아울러 수사권 역시 부여되어야 함.
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CEO REPORT
Ⅰ 문제의 제기
우리나라의 지방자치는 지난 1995년 전국의 지방자치단체장
과 지방의원들에 대한 직선이 이루어지면서 본격화되었고, 지
방정부는 다양한 자치권을 함께 보유하게 되었음.
그러나 15년의 세월이 흘렀음에도 불구하고, 우리나라의 지방
정부는 중앙정부로부터 많은 간섭과 통제를 받음에 따라 실질
적인 지방자치의 실현이 어려운 실정임.
향후 분권국가의 구현을 위해서는 자치역량 강화를 통해 행정
업무의 효율성은 물론이고, 지방정부의 각종 권한 및 자율성
을 확립해 나가야 함.
이러한 취지에서, 지방자치가 활성화되어 있는 일본과 중국을
벤치마킹함으로써 우리나라 지방정부의 자치역량 강화방안 모
색이 필요함.
따라서 일본과 중국의 사례를 비교 분석하여 지방자치의 근
간인 자치조직권, 자치재정권, 자치입법권, 자치계획권, 교육
자치권, 자치경찰권 등 6대 분야에 대한 지방정부의 자치역량
강화방안을 모색해 보고자 함.
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Ⅱ 한국 지방정부의 지방자치 실태
1. 자치조직권 측면
우리나라 자치조직권의 기본틀은 헌법 제118조 제2항1)의 규
정에 근거하고 있고, 지방자치법 제112조2)에 세부사항을
명시하고 있음.
2007년 12월 13일 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등
에 관한 규정’을 개정(대통령령 제20445호)하여, 기존 지방자
치단체의 조직관리원칙인 표준정원제를 ‘총액인건비제’로 전환
하였음.
이처럼 자치역량 강화를 위하여 총액인건비제를 도입하였으
나, 지방정부의 자치조직권은 여전히 미흡한 실정임.
우선, 총액인건비제 시범도입 당시에는 일정 범위 내에서 설
치기준을 초과하는 여유기구를 설치 운영할 수 있었으나, 동
조항을 폐지하여 일률적 기구설치기준을 따르도록 하는 것은
1) 헌법 제118조 제2항에서는 “지방의회의 조직 권한 의원선거와 지방자치단체장의 선임방법 등 기타 지방자치단체의
조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”고 명시하고 있음.
2) 지방자치법 제112조에서는 “지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다. 이
에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조
례로 정한다”고 규정하고, ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’에 의하여 지방자치단체의 행정기구
설치기준과 정원책정기준을 구체적으로 명시하고 있음.
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자치조직권을 축소하려는 것으로 평가됨(김종성, 2009：55).
○ 행정안전부에서는 지방자치단체별 총액인건비의 상한선을 두어 실 국
장(3급 이상) 수를 통제하고 있으며, 경기도 고위공직자 9명3)을 국가
직화 하는 등 자치조직권은 전반적으로 매우 미약한 것으로 분석됨.
그리고 총액인건비제의 ‘기준인력 및 인건비 초과시 조직분석
진단 실시’4)를 통하여 행정안전부에서 시정조치를 명하기 때문
에, 지방자치단체의 자치조직권에 대한 중앙정부의 실질적인 통
제수단이 되고 있음.
2. 자치재정권 측면
우리나라의 조세체계는 국세 對 지방세의 비율이 79.2% 對
20.8%인 국세 위주의 구조로 지방세의 자치재원 조달기능이
매우 취약한 실정임.
또한, ‘조세법률주의(조세의 종목과 세율은 법률로서 정한다)’
에 따라 지방세 세목 및 탄력세율 적용권한이 없어, 지방재정
의 건전성 확보가 난망임.
3) 여기에는 부지사 2명, 기조실장, 소방본부장, 소방2본부장, 소방학교장, 농업기술원 3명이 포함됨.
4) 행정안전부에서 산정한 총액인건비의 일정액을 초과해서 인건비 또는 인력을 증원할 경우, 조직분석 및 진단을 실시
하여 다음 연도 총액인건비에 반영하게 됨(김종성, 2009).
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2008년 현재 지방자치단체예산(일반회계+특별회계)인 124조
9,666억원 가운데 지방세는 43조5,497억원으로 34.8% 수준
에 불과한 실정임.
의존재원 478,195(38.3) 자체재원 771,471(61.7)
교부세
241,296
(19.3)
보조금
236,899
(19.0)
지방세
435,497
(34.8)
세외수입
301,004
(24.1)
지방채
34,970
(2.8)
<표 1> 지방자치단체 의존재원과 자체재원의 비교
(단위 : 억원, %)
자료 : 행정안전부(2008).
이에 따라, 현재 대다수 지방정부는 열악한 재정력으로 말미
암아 자생적인 지역발전사업 추진이 매우 어렵고, 지방세로
인건비를 해결하지 못하는 지방자치단체가 131개로 전체의
약 53%에 달함.
3. 자치입법권 측면
자치입법권은 주로 자치입법의 제정권한 여부, 자치입법 제정
의 범위 등을 의미함.
○ 자치입법권은 국가의 입법권에 대응하는 표현으로서 이 권능에 의하여
정립된 법을 자주법 또는 지방법(local law)이라고 함(정세욱, 2005).
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CEO REPORT
지방의회는 자치입법권을 통해 ‘조례(bylaw)’와 ‘규칙(regulation)’
을 제정함.
○ 조례는 지방자치단체의 권한에 속하는 일체의 사무를 포함하고, 규칙
은 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무 및 자치사무 단체위임사무
기관위임사무를 포함함(김도창, 1981).
그러나 지방자치법 제15조에서 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사
무에 관한 조례를 제정할 수 있도록 함에 따라, ‘법령에 위반
되지 않는 한도 내에서’만 조례를 제정하고 있어, 자치입법권
의 범위가 매우 협소한 실정임.
특히, 조례위반에 대해 처벌(벌칙)을 규정하지 못하도록 하고,
지방자치법 제17조에서 ‘시 군 구의 규칙이 시 도의 조
례나 규칙을 위반해서는 안된다’는 규정을 둠으로써 자치입법
권의 실효성이 약함(정세욱, 2005).
4. 자치계획권 측면
지역발전과 관련된 비전과 전략을 지방정부가 스스로 결정하
기 위해서는 자치계획권 확립이 요구됨.
이에 따라, 참여정부 이후 도시기본계획 수립권이 시 군에,
도시기본계획 승인권이 시 도지사에게 각각 이양되었음.
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계획 구분
결정(승인)권자 권한이양
기존 변경 시점
광역도시
계획
광역계획권 지정 국토부장관 승인 도지사 결정 2009. 2
시 군간 수립 국토부장관 승인 도지사 결정 2009. 2
시 도간 수립 국토부장관 승인 - -
도시기본
계획
시 군 수립 국토부장관 승인 도지사 승인 2005. 3
특별시 광역시 수립 국토부장관 승인 시장 결정 2009. 2
도시관리
계획
50만 미만 시 군 수립 국토부장관 승인 시 도지사 승인 2000. 7
50만 이상 시 군 수립 시 도지사 승인 시장 결정 2008. 3
국가계획과 구역 조정 목적 국토부장관 결정 - -
둘 이상의 시 도에 걸친 경우 국토부장관 결정 - -
수산자원보호구역 조정 목적 농수부장관 결정 - -
대규모용도지역, 제2종
지구단위계획구역 변경
국토부장관 결정 시 도지사 결정 2009. 2
<표 2> 도시계획 결정(승인)권 소재 및 이양 현황(2009. 8 현재)
그러나 택지개발시 330만㎡ 미만 지역에 대한 승인권만 도지
사에게 부여하고 있으며, 그 이상의 지역에 대해서는 여전히
국토해양부장관의 승인을 받도록 하고 있음.
또한, 도시개발시 100만㎡ 이상의 지역에 대해서는 국토해양
부장관과 협의토록 함에 따라 택지개발 및 도시개발과 관련된
지방정부의 자치계획권이 제약받고 있는 것으로 분석됨.
5. 교육자치권 측면
2006년 ‘지방교육자치에 관한 법률’의 개정과 함께 자치교육
관련 권한이 시 도 교육청으로 대거 이양된 바 있음.
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CEO REPORT
주요내용은 주로 교육감의 선출직 여부, 교육청의 조직형태,
초 중 고 및 대학교육, 평생교육 업무에 대한 중앙부처-지
방정부-교육청간 관할권 등임.
○ 2006년 제주특별자치도에서 주민 직선으로 교육감을 선출한데 이어,
2007년부터는 모든 지역의 교육감을 주민 직선으로 선출하고 있음.
그러나 국가교육사무가 지방자치단체로 원활히 이양되지 않음
에 따라 과거 중앙집권적 교육행정의 한계를 벗어나지 못하고
있는 실정임(최진혁, 2005).
○ 현재 대학교육 등 전반적인 교육정책은 중앙부처인 교육과학기술부에
서 담당하고 있고, 초 중 고 교육정책만 교육감이 담당토록 함.
또한, 우리나라는 현재 246개 지방자치단체(16개 광역자치단
체와 230개 기초자치단체)에 의한 ‘일반자치’와 16개 교육자
치 주체에 의한 ‘교육자치’로 이원화되어, ‘高비용-低효율’의
교육자치가 온존하고 있음.
6. 자치경찰권 측면
국가 주도적인 경찰제도의 문제점을 개선하고 지방치안수요에
대응할 수 있는 새로운 경찰제도의 모색이 절실히 요구됨.
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이러한 추세에 부응하여, 우리나라는 2006년 7월부터 제주특
별자치도에 자치경찰제를 도입하여 운영하고 있음.
○ 제주특별자치경찰은 도 본청에 자치경찰단을 두고 기초자치단체인 제
주시와 서귀포시에서 각각 자치경찰대를 운영하고 있으며, 특별사법경
찰관리사무 교통안전시설사무 질서유지 및 교통관리사무를 담당함.5)
그러나 제주특별자치도를 제외한 나머지 지역은 여전히 시
도, 시 군, 지구대까지 국가경찰로 운영됨에 따라 자치경찰
제의 확대실시가 요구되고 있음.
특히, 현재 중앙정부에서 제시하고 있는 ‘자치경찰제 운영계획
(안)’을 살펴보면, 기초단위의 자치경찰대 운영을 추진하고 있
어 세계적 추세인 광역단위 자치경찰제 운영에 역행됨.
또한, 제주특별자치경찰의 경우 수사권이 부여되어 있지 않기
때문에 자치경찰제 운영의 실효성에 의문이 제기됨.
5) 제주특별자치경찰의 법률상 고유사무는 관광 환경 산림 등 17개 위반사범 수사를 담당하는 특별사법경찰관리사무,
횡단보도 신호기 등 교통안전시설의 신설 이전 폐지 심의를 담당하는 교통안전시설사무, 각종 질서유지 및 교통
관리사무임.
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Ⅲ 일본과 중국의 지방자치 사례 분석
1. 일본의 지방자치 실태
일본은 지방분권의 개혁방향을 글로벌화 시대, 동경 집중화,
저출산 고령화 사회 등에 대한 대응으로 정립한 바 있음.
이에 따라, 2000년 4월에 지방분권일괄법 의 시행을 통해
중앙과 지방의 역할 분담, 기관위임사무 폐지, 중앙관여 축소,
지방행정체제 개편, 행정효율화 등 5개 분야에 대한 지방분
권 개혁을 전면적으로 추진하여 지방자치가 강화됨.
○ 일본의 지방분권화 추진 과정 : 중앙과 지방의 관계를 명확히 설정 →
중앙과 지방의 행정변화 → 지방자치단체의 변화 → 지역과 주민의
삶의 질 제고 등 단계적으로 설정됨.
이에 대해 지방정부의 자치조직권 자치재정권 자치입법권
자치계획권 교육자치권 자치경찰권으로 나누어 살펴보면 다
음과 같음.
첫째, 일본 지방정부의 자치조직권은 조례에 의해 정원을
정하며, 중앙정부의 권고사항을 듣지 않더라도 불이익을 받
지 않음.
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둘째, 일본은 국세 對 지방세의 비율이 55% 對 45%이고, 지
방정부의 세목신설 권한 및 탄력세율 적용권한을 부여하고 있
어 일정 범위의 자치재정권을 보장하고 있음.
○ 자치재정권 보장은 삼위일체개혁 , 즉 국세와 지방세간 세원이양(3조
엔), 지방교부세축소(5.1조엔), 국고보조금축소(4.6조엔) 등이 실시됨
과 동시에 법정외세의 과세자주권 신설, 지방채허가제에서 협의제로
전환을 추진함.
○ 세목신설과 관련하여 법정외세에 한해 조례로 신설이 가능하도록 하
고, 임의세율 적용을 허용하고 있음.
셋째, 일본의 지방정부는 자치사무6), 법정수탁사무7) 등 지방
자치에 관한 대다수 사무의 입법권을 가지고 있음을 통해 자
치입법권이 보장되어 있음.
○ 단, 중앙사무(통화발행, 국방 등), 사법질서기본에 관한 사무(물권창설
등), 전 국민에게 필요한 광역적 통일적 사무(의무교육취학연한 등)
에 대해서는 조례제정을 불가하고 있음.
넷째, 일본은 도시계획법 제5조에 의거, 도시계획구역 및
준도시계획구역 지정권한을 도 도 부 현에 부여함으로써
자치계획권을 보장하고 있음.
6) 자치사무는 지방고유사무로서 법정수탁사무 이외의 사무를 총칭함.
7) 법정수탁사무는 다음의 제1호와 제2호를 모두 포함함.
- 제1호 : 지방자치단체의 사무 가운데 본래 중앙사무이지만, 법령에 의거 지방사무로 실시되는 것.
- 제2호 : 시 정 촌의 사무 가운데 본래 도 도 부 현의 사무이지만, 법령에 의거 시 정 촌 사무로 실시되는 것.
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CEO REPORT
○ 도 도 부 현은 도시정비, 도시개발 재개발, 도시보전 방침 등에
관한 권한을 가지고 자구적으로 택지 및 도시개발을 추진하고 있음.
○ 또한, 시 정 촌은 도 도 부 현의 인가를 통하여 도시계획사업을
시행해 나가고 있음.
다섯째, 일본은 지방의 ‘교육위원회’가 도 도 부 현 지사
소속으로 편재되어 교육자치가 효율적으로 관리 및 운영됨.
○ 일본의 지방교육행정 조직은 ‘교육위원회 - 교육장(사무국 관리) - 교
육기관(학교 도서관 박물관 공민관 등)’으로 구성됨.
○ 교육위원회는 위원은 임기가 4년이고, 지방자치단체장이 의회의 동의
를 얻어 3~6인을 임명하며, 위원장은 위원들 가운데 호선함.
여섯째, 일본은 ‘도 도 부 현 공안위원회’에서 도 도 부
현 경찰에 관한 모든 경찰사무를 관리하도록 함으로써 광역단
위의 자치경찰권을 보장하고 있음.
○ 도 도 부 현 공안위원회는 도 도 부 현의 지사 소관 하에 설치
된 행정위원회( 경찰법 제38조)로서, 도 도 부 현의 모든 경찰사
무에 대한 관리와 책임을 부담함( 경찰법 제39조).
○ 또한, 단속업무 뿐만 아니라 특수범죄 및 형법범(刑法犯)에 대한 수사
관련 권한도 자치경찰에 부여되어 있음.
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2. 중국의 지방자치 실태
중국은 정치적으로 중국공산당이 국가의 일체 기능을 지도하
는 ‘당-국가체제’를 유지하고 있고, 모든 국가기구는 민주집
중제(民主集中制)의 원칙을 실행하고 있음.
그러나 중국은 1978년 개혁개방정책의 실시를 통해 지방정부
에 대하여 조세권 이양(1980), 자치입법권 부여(1982), 지역
경제개발 권한 이양(1984) 등 3대 지방분권전략을 강력히 추
진한 바 있음.
이 밖에도 자치조직권, 기초교육관리권, 자치경찰권 등의 지방
분권정책을 실시하고 있음.
첫째, 중국은 지방 각급기관의 공무원 임용을 성(省)급 공무
원 주관 부문이 담당토록 함에 따라, 자치조직권을 일정 정도
보장하고 있음.
둘째, 중국은 3차례(1980년 1985년 1988년)에 걸친 재정
개혁을 통해 지방정부에 조세권을 이양함으로써, 지방재정이
크게 확충됨에 따라 지방정부의 자치재정권이 보장되어 있음.
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CEO REPORT
○ 현재 중앙세 對 지방세의 비율이 약 53% 對 47%로서, 우리나라에
비해 지방세의 비중이 매우 높음.
셋째, 지방정부의 자치입법권이 보장되어 있음.
○ 자치입법권한이 실질적으로 막강하여 중국 지방정부의 조례는 국무원
각 부(部)의 법규와 상호 대등한 관계이고, 갈등 발생시에만 국무원에
서 조정하도록 규정하고 있음.
넷째, 중국의 성(省) 정부는 도시지역(城市)의 계획을 수립하
고, 현(縣)지역 인민정부는 소재지 진(鎭)의 계획을 수립함.
○ 성 자치구 인민정부는 성(城) 혹은 도시(城鎭)체계 계획을 총괄적으
로 수립하는 권한을 가지지만, 국무원에 보고하여 심사비준을 받아야
하기 때문에 중국 지방정부의 자치계획권은 부분적으로 보장됨.
다섯째, 중국은 1985년 ‘중공 중앙의 교육체제 개혁에 관한
결정’을 통해 기초교육관리권을 지방 하급기관으로 이전 조
정하였으며, 최근에는 고등교육체계 역시 점차 지방에서 책임
지고 분급하여 관리하는 원칙을 확정한 바 있음.
○ 2009년 중국에서는 ‘국가교육감독지도조례(國家敎育監督指導條例)’ 제
정을 통해 우리나라의 교육감 제도와 유사한 ‘교육감독지도(敎育監督
指導) 제도’를 도입하기 시작함.
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○ 국가교육위원회가 교육감독지도의 직권을 행사하고 지방의 현(縣) 이
상에 교육감독지도기구를 설치하도록 하고 있으나, 그 형식과 직책에
대해서는 각 성, 자치구, 직할시 인민정부가 확정하도록 함으로써 중
국 지방정부의 교육자치권이 부분적으로 보장됨.
여섯째, 중국의 공안기관은 ‘통일된 지도, 분리된 관리의 원
칙’에 따라 운용되기 때문에, 중국의 경찰제도는 중앙집권과
지방분권이 상호 결합된 체계임.
○ 성(省)정부에는 공안청이 있고, 직할시에는 공안국이 설치되어 있음에
따라 광역단위의 자치경찰제를 일정 부분 보장하고 있음.
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CEO REPORT
Ⅳ 정책적 시사점
일본과 중국의 지방자치 사례 분석의 결과를 살펴보면, 우리
나라보다 지방분권이 훨씬 진전된 지방자치 선진국임을 알
수 있음.
○ John Naisbitt에 의하면, 중국의 급부상의 동인은 수직적 민주주의(지
방분권)라고 함.
이러한 일본과 중국의 지방자치 사례분석에 의거하여, 한국의
분권국가 구현을 통한 지방정부의 자치역량 강화를 위한 정책
적 시사점을 도출하면 다음과 같음.
첫째, 자치조직권 측면에서 중앙의 통제 보다는 일본처럼 지
방정부의 자치조직권을 최대한 인정하고, 중국과 같이 광역지
방정부에게 자율성을 부여해야 함.
둘째, 자치재정권 측면에서 국세 對 지방세의 비율을 60% 對
40% 혹은 50% 對 50%로 조정하고, 지방정부에 세목신설
및 탄력세율적용 권한을 부여해야 함.
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셋째, 자치입법권 측면에서 조례의 법적 지위 및 범위를 중앙
정부와 상호 대등한 수준으로 확대하고, 조례위반시 처벌이
가능하도록 해야 함.
○ 자치사무에 관한 한 자치입법권 및 징벌규정이 보장되어야 함.
넷째, 자치계획권 측면에서 택지개발 및 도시계획 관련 계획
수립권 및 승인권 일체를 광역지방정부에 부여해야 함.
다섯째, 교육자치권 측면에서 교육자치와 일반자치를 통합해
야 하고, 지방정부가 자율적으로 운영하는 것이 바람직함.
여섯째, 자치경찰권 측면에서 광역지방정부에서 모든 관련 업
무와 관리를 담당하는 광역단위의 자치경찰제가 운영되어야
할 것이며, 아울러 수사권 역시 부여되어야 함.
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| 정치 |
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| [패널토론] 지방분권과 지방자치의 확대와 강화 방안 |
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| "지방자치"·분권 지향 헌법 제정…지자체 평가인증제 등 도입" | | |
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| ▲ 중부일보와 경기개발연구원 공동주최로 30일 오후 수원시 영통구 경기중소기업종합지원센터에서 열린 2012년 제4차 시·군순회 토론회에 참석한 사회자 및 발표·토론자들이 지방분권과 지방자치의 확대와 강화에 대해 토론을 벌이고 있다. 강제원기자/jewon@joongboo.com |
정리=이복진기자/bok@joongboo.com
중부일보와 경기개발연구원이 공동주최한 시·군순회토론회 제4차 토론회가 30일 오후 1시30분부터 5시까지 수원시 경기중소기업종합지원센터 광교홀에서 열렸다. '지방분권과 지방자치의 확대와 강화'라는 주제로 열린 이날 토론회에서는 염태영 수원시장과 이인재 파주시장이 주제 발표했고, 8명의 패널이 열띤 토론을 벌였다. 주제발표와 토론내용을 요약했다.
염태영 수원시장 / 성숙한 지방자치와 분권의 시대를 향한 정책제안
김영삼 대통령의 문민정부 시기인 1995년 첫 전국동시지방선거가 실시됐지만 지방자치단체장의 임기를 4년에서 3년으로 조정하는 소극적 정책에 그쳤다.
노무현 대통령의 참여정부는 7대 분야 47개 과제를 포함한 지방분권 로드맵을 추진했지만 지자체 차원에서 체감할 수 있는 수준이 아니었다.
이명박 정부는 지방분권촉진위원회를 중심으로 기능 배분을 중점 과제로 추진하고 있지만 평가는 긍정적이지만은 않다.
물론 역대 정권의 지방자치·분권 정책의 성과를 폄하할 수만은 없다. 지방분권의 수준이 향상될 것이란 전망도 있기 때문이다. 그럼에도 일반적인 평가는 부정적이다.
지방자치단체들은 현재 세계 도시들과 경쟁하는 21세기 세방화(glocalization : 세계화+지방화) 시대의 한 가운데에 있다. 이런 시대환경에 적응하고, 세계 도시들과 경쟁하며, 지속가능한 발전을 위해서는 현재의 제도적 틀을 전면 수정해야 한다. 지방의 목소리로 지방자치·분권의 역사를 다시 써야할 시대가 도래한 것이다.
따라서 지방자치와 분권을 강화하기 위한 다각적인 방안이 모색돼야 한다.
첫째, 합리적 권한 이양을 통한 실질적 지방자치와 분권실현을 제안한다.
지방자치·분권 지향형 헌법을 제정해야 한다. 무엇보다 헌법 전문에 지방자치·분권이 국가경영의 기본 방향임을 명확히 천명해야 한다. 보충성의 원칙, 지방정부 유형, 자치입법권 범위 확대, 자주재정권 등을 명시해야 한다. 포괄적 지방이양을 위한 '지방일괄이양법(가칭)'도 제정해야 한다. 법 제정 시에는 사무 구분을 명확하게 하기 위해 관련 조항과 사무위임 및 이양에 따른 경비부담 기준 등에 관한 조항을 명시하고, 자치사무의 개념을 보다 포괄적으로 확대할 필요가 있다.
기관위임사무의 완전 폐지는 물론 이와 관련한 재정·인사·조직의 포괄적 이양, 이양 대상 과제 발굴체계의 획기적 개선, 이양 확정 과제에 대한 조속한 입법 추진 등을 고려해야 한다.
업무의 합리적 배분과 분권화 수준 평가제도를 구축하기 위해 기관위임사무에 대한 현황을 파악한 뒤 지방자치단체 의견을 수렴해 우선 정비 사무를 선별함은 물론 기관위임사무 폐지에 대비한 새로운 사무구분 체계를 구축할 필요도 있다. 기관위임사무의 폐지 방안과 새로운 사무체계 구축, 특별지방행정기관 폐지 및 업무 이양,특별행정기관 폐지 및 업무 이양과 후속 지원 방안 마련, 분권화 수준에 대한 정기적인 평가 실시 등도 함께 강구돼야 한다.
교육자치제도도 개선돼야 한다. 교육자치와 지방자치를 일원화함으로써 상위 지방자치단체 주도의 획일적 교육프로그램에서 탈피해 현장이 활성화되고 자생할 수 있는 교육행정시스템을 구축해야 한다. 단기적으로는 도지사·교육감, 도청·교육청 등 일반 자치와 교육 자치의 연계를 강화시키고, 중·장기적으로는 교육감 후보를 시·도지사 선거에서 사전예고 하는 등 교육 자치 행정과 일반 자치 행정의 과감한 통합은 물론 지방자치단체를 중심으로 교육자치 사무를 재배분할 필요가 있다.
지방자치와 더불어 국가경찰제의 순기능을 계승하되 문제점을 개선해 지방자치 실정에 적합하도록 하는 치안행정도 구현해야 한다. 중앙의 통제를 최소화하고 정치적 중립과 민주성 확보에 만전을 기해야 한다. 수사권을 경찰에 이관해 독립시키고 업무의 합리적 재배분을 통한 자치경찰제도가 조속히 시행돼야 한다.
다문화 가정의 증가, 아동 및 청소년 문제의 심각성 대두, 노인 인구 증가 등에 따른 지방 복지기능의 합리화 추진이 요구되고 있다. 따라서 복지행정 분야 사무를 변화시키기 위해 국민기초생활과 관련된 사무를 중앙으로 다시 이양함과 동시에 지방정부는 다양한 복지 서비스를 제공하는 주체로 거듭나기 위한 제도마련에 매진해야 한다.
둘째, 효율적 관리 운영을 통한 자주적 지방자치와 분권 실현을 제안한다.
중복된 절차의 배제와 중앙정부의 참여를 배제함으로써 지자체의 자주적 지역공간 활용 권한을 확보할 수 있다.
재정규모와 연동되는 총액인건비제도로의 전환을 위해 정부는 상한선이 아닌 가이드라인 형태의 이상적 모형을 제시하고 규모에 따른 기구·직급·정원 기준의 유연성을 부여해야 한다. 중앙정부 통제 최소화, 시정 요구권 개선 등도 함께 고려돼야 한다.
인사위원회의 독립성 강화와 인사위원의 전문성 및 대표성 확보, 위원회 운영방법 개선, 승진·전보 인사의 객관성 확보, 복수위원회 설치 활성화, 인사교류에 대한 인센티브 제공 등을 통한 지방 공무원 인사 및 감사·평가체계의 개선도 함께 이뤄져야 한다.
셋째, 자율적 역량 발휘를 통한 내생적 지방자치와 분권 실현을 제안한다.
무엇보다 지방의회의 권한을 강화하고 지방정치를 활성화하는 노력이 선행돼야 할 것이다.
기초의회의 경우 입법활동을 위한 지원시스템 구비와 독립적인 사무국 설치, 정당공천제 폐지 등이 우선돼야 한다.
지방자치단체 역량 제고를 위한 협의체 강화가 요구된다. 이를 위해 지방정부가 정책의 발안권, 결정권, 집행권을 독자적으로 시행할 수 있도록 제도화할 필요가 있다.
이제 더 이상 실질적인 지방자치 분권의 구현이라는 시대적 사명을 등한시 할 수 없다. 지방의 외침으로 지방자치·분권의 변화와 발전을, 새로운 역사를 쓰고자 하는 노력을 외면해서는 안된다. 중앙정부 및 정치권이 지방의 외침에 신중하게 귀 기울이고 신속히 대응할 수 있도록 변화가 필요하다.
정리=김연태기자/dusxo519@joongboo.com
이인재 파주시장 / 지방자치의 한계와 현실적 대안
중앙정부는 강력한 권한으로 지방에 지시하고 명령하는 수직적 행정체제를 지속했다. 또 정부의 문제는 최대한 덮어두고 지방의 작은 문제까지도 이슈화해 중앙집권의 당위성을 높였다. 이는 지방자치의 주체인 시민마저 지방자치를 또 하나의 정치논리로 이해하고 방관자적 시각에서 무관심으로 일관하는 현실에 처하게 했다.
파주시의 성과와 한계를 사례로 들어본다.
우선 노인복지법을 개정해 노인복지주택 거주주민의 재산권을 회복시켰다. 60세 이상을 분양 대상으로한 노인복지주택의 경우 최초 분양 이후 나이와 관계없이 매매가 가능하다는 노인복지법과 주택법의 허점을 파고들면서 제3의 선의의 피해가 발생했다. 2008년부터 3년여 동안 보건복지부를 찾아가 설득한 끝에 이전 건축허가 또는 사업계획 승인, 노인복지주택 입소·양도·임대제한에 대한 특례규정을 마련했다.
운정3지구의 경우, 2010년 주택경기침체와 한국토지주택(LH) 공사의 재정난 가중으로 전면 보류돼 주민들은 1조 2천억원 상당의 대토구입과 담보대출 이자로 가정파탄 위기에 처했다. 주민들의 금융구제방안을 마련함과 동시에 광역교통개선대책 재검증, 토지이용계획 조정, LH공사 사업비 절감계획 등을 구상함으로써 사업성을 확보했다. 운정3지구는 사업이 중단된지 2년만인 지난해 10월 전국 최초로 사업을 재개하는 쾌거를 달성했다.
전국 최초로 블록형 단독주택의 공동시설 건축면적을 세대별로 포함시키는 기준을 마련해 취득세 96억원을 추가로 징수했고 4천여개의 기업을 유치해 일자리 6만여개를 창출했다.
그럼에도 지방자치의 한계는 여전하다.
국고보조금(분권+보조)이 지방예산에서 차지하는 비중이 늘면서 시비 매칭부담률 상승으로 지방재정을 악화시킨 탓이다.
실제 국고보조금은 2008년 30.6%에서 2012년 33.2%로 늘어났고, 이에 따른 매칭부담율은 29%에서 34%로 확대됐다.
사무의 지방이양은 지방재정의 압박으로 이어졌다.
2000년 이후 국가사무 지방이양 건수는 1천800여건에 달한다. 국비보조사업 부담률은 국비가 44%, 지방비가 56%(도비 20%, 시비 36%)다.
재원확보가 어려워 사업을 포기하는 사례도 속출하고 있다.
2014년까지 531억원(분권 30%, 도비 30%, 시비 40%)을 들여 건설하려던 신도시 내 버스공영차고지는 포기단계로 접어들었다. 지난 2년 동안 내려준 교부금이 고작 29억에 불과해서다.
지방재정은 더욱 악화됐다. 진행중에 있거나 착공조차 못한 도로개설 건수만도 26건에 달한다. 내년 이후 대규모 기반사업 52건을 마무리 짓기 위해 확보해야 할 예산만 5천200억원에 달한다.
중앙과 지방이 함께 상생하는 전략이 마련돼야 한다.
첫째, 자치단체 '파산제'와 '평가인증제'를 도입해야 한다.
'파산제'는 지방정부의 권한과 책임을 한시적으로 중앙정부에 귀속시키는 제도다.
이 경우, 지방정부의 행·재정적 책임을 물어 단체장과 지역의원을 직무정지 또는 박탈시키고, 이 기간 동안은 중앙정부의 관리관을 파견해 운영하게 해야 한다.
'평가인증제'의 경우, 기존의 평가제도를 보완해 중앙정부의 시책추진 우선에서 지방정부의 행·재정적 수행능력 위주로 전환함은 물론 평가 또한 단년제 평가가 아닌 2년 또는 4년 주기 평가로 조정해야 한다. '우수 지자체'에는 지방정부의 행·재정적 권한 확대와 인구 100만 이상 대도시 규모의 행·재정적 권한이양, 국가보조금 지원율 10% 이상 상향지원, 지방교부금 산정시 인센티브 제공 등이 고려돼야 한다. 중앙정부의 지원 없이 이끌어 갈 수 없는 지방정부에 대해선 '파산선고' 해야한다.
둘째, '지방세 특례제한법'에 의해 감면된 지방세 100%를 보존해야 한다. 지난 한해 취득세 감면 등 지방세 감면액만 지방예산의 12.1%, 17조원 규모다. 정부는 현행 지방세 감면규정을 유지하면서 이에 따른 손실액 100%를 보전해줘야 한다. 또 '지방세 특례제한법'을 지방의 여건과 상황에 따라 자율적으로 실시할 수 있도록 지방에 권한을 이양해야 한다.
셋째, 분권교부세 지원 대상사무는 정부 보조사업으로 환원해야 한다.
복지사무의 경우, 연속되는 재원의 투입과 지원대상 범위 확대로 매년 지방재정 투입량이 증가되는 반면, 분권교부세는 내국세 0.94%의 범위 내에서 지원됨에 따라 해를 거듭할수록 줄어들고 있다. 따라서 사회복지사업분야를 우선 환원시키고, 2단계로 그 외 분야를 단계적으로 환원시켜 나가야 한다.
넷째, 사무의 배분방법과 재정부담 체계가 개선돼야 한다.
대부분의 사무는 일정한 원칙과 기준이 마련되지 않은 상태에서 중앙정부의 일방으로 재정분담률이 지정된다. 동일 성격의 위임사무에 대한 재정부담률은 동일한 기준으로 재정비함은 물론 위임사무는 법적 의무사무(비선택)와 비법적 사무(선택)로, 법적사무는 공동사무와 국가사무로 구분할 필요가 있다. 이 경우, 법적 의무사무 중 국가사무의 경우는 국비 80% 이상, 공동사무는 국비 60% 이상, 비법적 사무는 국비 30% 이상을 부담해야 한다.
다섯째, 지방자치제를 선택적으로 실시한다.
지방정부의 역량은 인구 2만~100만, 재정자립도 6~90% 등 현격한 차이를 보여 인건비조차 충당하지 못하는 지자체가 절반 이상이다. 따라서 주민의 선택에 따라 자치가 가능한 지역을 중심으로 지방자치제를 실시하고 여건이 부족한 지역은 비자치지역으로 전환할 필요가 있다.
정부-지방간 제정 불균형 가장 문제…재정조정제 등 활성화 시급
▶사회자 = 지방자치와 지방분권을 강화하고 확대하기 위한 문제점과 발전방안을 살펴본다.
▶김광범 = 지방의원과 기초단체장의 정당공천이 폐지돼야 한다. 지방자치 발전에 사실상 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 공천권이 중앙에 있다보니 중앙당이나 지역 국회의원(당협위원장)에 충성하고 잘 보이는 인사에게 공천장이 가는게 현실이다.
기초단체장 공천도 마찬가지다. 지역주민을 위하고 지역발전을 위해 소신있는 입법활동과 행정을 할 수 있도록 정당공천제를 폐지하고 공천권을 주민들에게 돌려 줘야 한다.
국회의원들의 지방정부에 대한 과다개입도 성숙한 지방자치를 가로막고 있다. 지자체 인사 뿐 아니라 행정전반에 대해 개입하고 좌지우지 하려는 경우가 많다. 심지어 국회의원이 다음 지방선거때 현시장 공천을 안주겠다는 말이 돌 정도다.
표만 쫒는 지방의원과 단체장의 행태도 문제다. 다음 선거가 다가오면서 억지성 민원, 선심성 행정이 벌써 나타나고 있다.
따라서 시스템이나 제도에 대한 보완도 필요하지만 지방자치 선봉장 역할을 하는 지방의회의 권한 강화와 활발한 입법활동, 자정노력, 정당공천 폐지 등이 선결돼야 한다.
▶김동근 = 지방자치단체라는 명칭이 갖는 한계에 대해 인식을 바꿀 필요가 있다.
헌법 제117조의 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 바꾸자는 캐치프레이즈로 집중적인 논의를 하고, 그 아래 지방의 권한배분을 논의하는 식으로 논의구조를 단순화시켰으면 한다.
세입 문제의 경우 경기도는 재정이 매년 5%씩 증가하는데 경기도 자주재원이 아닌 국고지원 비율이 일정 부분 증가하는 것이어서 내용적으로 심각하다.
특히 도세로 징수되는 7조3천억원의 58%를 취·등록세가 차지하는데 부동산 거래가 경기변동에 흔들려 지방세 수입이 항상 불안정하다.
세출 측면도 심각하다. 경기도가 1년동안 사용하는 사업예산은 16조원인데 사업 예산에 한정시키면 국고 보조금과 연계된 사업이 전체 사업 예산의 82%, 경기도가 독자적으로 할 수 있는 예산은 18%에 불과하다. 이런 현상은 해마다 가중되고 있다.
경기도가 자율적인 재량으로 사용할 수 있는 가용재원은 2004년 1조6천억원에서 올해는 1조500억원 가량이다. 이 같은 추세로 볼때 근본적인 틀이 바뀌지 않는 한 지방재정의 의미는 한 없이 축소 될 수 밖에 없다.
▶김주삼 = 최근 국민권익위원회가 광역·기초 의회의 업무추진비를 조사한 결과 부적절한 사례가 발견됐다.
물론 부적절하게 사용한 의원은 비판받아 마땅하다. 그렇다면 권익위는 중앙정부, 즉 대통령과 장차관 등의 업무추진비도 조사해야 하는데 현실은 그렇지 않다.
국권위는 지방의회가 만만해 보였을 것이라 생각한다. 이게 지방자치의 현실이다.
정당공천제 폐지에 대한 견해는 다르다. 민주정치는 정당정치가 기본이다. 잘못 해석하면 국회, 광역, 기초까지 다 없애자는 논리로 확대해석 될 수 있다.
공천제의 폐해는 있지만 없애는 것보다 이를 고쳐가는 게 먼저라고 본다. 최소한 정당공천제에 대해 논하려면 3~5만명의 작은 의회가 아니고선 힘들다.
파산제 도입과 자치 선택을 주민에게 맡기자는 의견에 대해서는 재정불균형과 권한에 문제가 있는 만큼 지방의 세수부족문제를 먼저 해결해야 한다고 본다.
그 다음에 제도 개선을 논하는게 옳다. 시장과 기초의원들의 직무를 정지시킨다는 문제도 마찬가지다. 좀더 신중하게 접근할 필요가 있다.
▶신원득 = 분권화와 국가경쟁력의 상관관계는 사회적 자본이 높아지고 축적될수록 국가경쟁력이 높아진다는 것이다.
사회적 자본은 규범, 가치, 분권 등에 대한 민간단체의 참여 등으로 구분된다.
헌법에 대한 개선도 반드시 필요하다고 생각한다.
헌법을 개정하지 않고서는 법률 개정에도 한계가 있기 때문이다.
지방분권을 주장해도 중앙부처 장관이 시행규칙이나 부령을 발의하면 전혀 손을 쓸 수 없는 시스템이다.
국회의원들은 입법권을 통해 법을 마음대로 바꿀 수 있다. 근본적으로 지방자치의 가치를 뒤흔드는 구조다.
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| 토론회에 참석한 청중들이 염태영 수원시장의 발표를 경청하고 있다. 고승민기자/kkssmm99@joongboo.com |
지방정부가 국정 참여권, 법률제정 권한을 갖도록 해야 한다.
중앙과 지방간 수직적 분권 뿐 아니라 자치단체장과 지방의회간 수평적 분권도 중요하다.
중앙으로부터 분권만 가져올 것이 아니라 지방의회가 견제와 감시를 해야 하는데 현재 지방의회의 전문성이 부족한 실정이다.
이를 보완할 수 있는 보좌관, 비서관 등 조력자가 있어야 한다.
▶안영훈 = 지방자치 확대에는 장애요인이 있다. 국회의 협력없이는 아무것도 이룰 수 없을 정도다. 그동안 지방자치와 지방분권을 확대하고 촉진하기 위한 노력도 있었지만 결국 국회에서 입법화되지 않았다. 국회의 조력이 필요하다.
중앙과 지방간에는 재원배분 문제도 존재한다. 지방정부의 총 재정지출액은 141.1조원으로 이 중 약 65%가 중앙정부로부터 받는 이전재원이다. 지방세 총액은 49.7조원이다.
지방정부의 재정자율성이 제한적이면서 동시에 그만큼 지방정부의 재정책임성이 약화돼 있다는 의미다.
지방자치 실시 이후 지방세 비중은 늘었지만 실질적으론 18% 정도에 머문다.
이탈이아나 프랑스 등은 50~60%에 이른다. 세수불균형을 보정하기 위한 전국 지방정부 간 재정조정제도를 활성화시키는 노력이 필요하다.
또 조직인사 기본조례들을 하나로 다룬 자치헌법을 올려 이를 국회가 인지하는 방법을 연구해야 한다.
이 자리에서 나온 정책적 제언들을 중앙정부에 전달하겠다.
▶양기대 = 지방화를 하는데 있어 가장 핵심적인 사람은 대통령과 국회의원들이다.
그 사람들이 지방자치를 어떻게 보고 헌법과 법률, 재정, 인사 등의 문제를 바꾸려는 의지가 있느냐가 중요하게 작용되고 있는 것이다.
따라서 많은 시민들과 관련 학계, 지방정부에 몸 담은 사람들의 집요한 노력이 있어야 그 사람들을 바꿀 수 있을 것이라 생각한다.
지방자치에 대해 의견을 묻고 해법을 공식적으로 듣는 것도 중요하다. 이는 추후에 지방자치의 발전을 위한 제도 개선으로 가는 길이다.
정당공천제에 대해서는 본인 역시 지방에서 정당과 관련해 노심초사하는 사람 중 하나다.
자치단체장의 몸과 마음은 주민과 함께 있고 주민이 바라는 쪽으로 행정을 펴지만 자신의 곁에는 정당과 국회의원 등이 있기 때문에 눈치를 안 볼수도 없다.
하지만 정당공천제를 폐지 하는 것보다는 접점을 찾는게 중요하다 본다.
중앙정부는 지방자치에 대해 적당한 형식만 취한다. 중앙정부 공무원의 경우 지방자치단체를 정책을 대리하는 하부조직으로 생각하지 파트너십이나 협력, 윈윈하는 마인드가 없는 것 같다.
중앙정부의 공무원이 바뀌어야 하는데 이 역시 대통령의 의지에 달렸다.
대통령, 국회의원, 중앙당의 변화를 촉구하는 움직임이 거세게 있어야 한다.
재정적 측면을 살펴보면 국도비로 내려오는 영역은 성역이다.
어떤 사업이든 일차적으로 배정한다. 연금이나 필수사업은 어쩔 수 없지만 선택적으로 지역에서 할 수 있는 사업도 정해져 내려온다.
지역에 내려온 국도비는 지방의 재정이나 형편 등을 봐서 선택할 수 있도록 하는 방안이 마련돼야 한다.
끝으로 경기도에 시 공무원들이 파견돼 원활한 업무협조와 교류를 이뤄나간다. 중앙정부도 필요하다면 기초단체에 나와 인적교류를 할 수 있도록 법제화가 이뤄질 필요가 있다.
▶이기우 = 국가는 중앙정부, 대통령은 전국자치단체장이다. 하지만 지방만 자치단체라 부른다. 이를 바꾸기 위해 노력해 왔지만 지방자치법에 표현돼 있는게 문제다.
지방의 재원부족도 문제다. 중국집에서 음식을 시키는 것을 예로든다면 주문 한 사람이 돈을 내는게 옳다. 그래야 아껴쓰고 도덕적 해이를 막을 수 있다. 국가가 법률로 복지사업을 시행한다면 100% 내는게 맞다. 이런 원칙이 지켜지지 않아 선심은 국가가 쓰고 재정은 지방이 내는 재정전가가 일어나고 있다.
중앙정부는 모든 문제를 해결하려 하다 과부하에 걸리고 지방정부는 문제를 해결할 능력이 없다.
정치혁신과 정치쇄신이 필요한 시기로 헌법개정을 요구해야 한다. 지방자치는 전쟁이다. 따라서 자치를 이룬다는 의지가 강해야 한다.
새로운 정치질서를 만들기 전에 우리 권한은 우리가 지키겠다는 의지를 키워나가야 할 때다.
▶사회자 = 지방자치는 전쟁이고 필요한 자가 쟁취한다는 말이 인상깊었다.
▶ 이승철 = 지방자치에서 기초권한이라 하면 자치입법권과 재정권, 조직권 등이 있지만 이런 권한들은 여전히 중앙정부에 예속돼 있다.
중앙정부가 지방자치단체의 조직, 정원, 직급 등에 대한 지도 및 감독 권한을 행사하고 있어 자치조직권이 제한된다.
자치입법권은 헌법 제117조와 지방자치법 제22조에 의해 ‘법령의 범위 안에서’만 제정하도록 돼 있다 보니 지방의회에서 위반하는 사례도 나오고 있다.
행정권한 이양에 대한 중앙정부의 소극적인 태도나 인력, 재원의 뒷받침 없는 사무이양으로 인해 중앙행정권한의 지방 이양 성과도 매우 미흡한 상황이다.
아울러 지방의원의 전문성 제고와 의정활성화를 위해서는 개인적 차원이든 조직적 차원이든 보좌인력의 지원이 필수적이다.
지방의회 의원에게 개인별 보좌인력 지원을 통해 의정활동의 질적인 향상을 도모하는 법률안이 제안된 바 있다.
정리=김연태기자/dusxo519@joongboo.com
사진=고승민기자/kkssmm99@joongboo.com
| 부산·대구·경북 광역의회 ‘지방분권 실현’협약 |
| 기사등록 일시 [2012-11-05 09:31:14] |
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【부산=뉴시스】허상천 기자 = 부산시의회 지방분권특별위원회는 5일 오전11시 대구시의회에서 부산·대구·경북 3개 광역의회 지방분권 실현을 위한 협약을 체결했다. 이날 3개 광역 시도의회는 협약을 통해 지방분권 구현을 위한 정책과제 개발과 정부·정치권에 건의활동 등을 긴밀하게 협력키로 했다. 또 18대 대선후보자들이 분권형 개헌과 자치입법권 강화 등 지방분권 과제를 대선 공약에 조속히 반영토록 범지방적 촉구활동에 적극 동참키로 했다. 이번 협약식에는 부산시의회 지방분권특별위원회 이동윤 위원장과 송순임 간사, 대구시의회 지방분권추진특별위원회 박성태 위원장과 윤성아 부위원장, 경북도의회 지방분권추진특별위원회 권영만 위원장과 나기보 부위원장 등이 참석했다. 부산시의회 이동윤 지방분권특별위원장은 “지방분권이 본격적으로 논의된 10여 년 동안 많은 노력에도 불구하고 지방분권은 아직까지 낮은 수준에 그치고 있다”고 밝히고 ”지방분권은 누구도 거스를 수 없는 시대적 흐름으로 지방의 균형 발전을 통한 국가 전체의 역량 강화를 위해서라도 시급히 이뤄져야 할 과제“라고 강조했다. heraid@newsis.com
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| 지방분권 위한 자치역량 키워야 |
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지방에 사는 사람들에게 생소하게 들리는 말은 아마도 ‘지방분권’이란 말일 것이다.
행정수도 이전을 필두로 지방대학육성, 지방언론육성, 지역경제 활성화와 특성화 등 끊임없는‘지방분권’논의에 기대감이 높아가고 있지만 정작 서천군에서는 이에 대한 움직임은 미동이다.
이런 가운데 지난 4일 참여정부가 추진해 나갈 지방분권 로드-맵(이정표)발표에 이어 21일 홍성에서는 자치와 분권을 위한 충남네트워크(준)를 위한 워크샵이 개최돼 지방분권에 대한 관심이 점차 고조될 전망이다.
무엇보다도 참여정부가 지방분권을 위한 이정표를 하나하나 제시해 가면서 충남지역 역시 이를 위한 준비가 서서히 이뤄지며 자립형 지방화에 대한 움직임이 일고 있다.
그러나 이 같은 지방분권을 위한 움직임 속에서 이해 안되고 아쉬운 몇 가지 사례가 있다.
우선 지방분권을 준비하는 서천군이 군민을 전체로 한 의제 설정에 나서지 않는다는 것이다.
실제 대선 이후 지금까지 서천에서는 지자체 주도로 지방분권 준비를 위한 군민들이 참여하는 토론회 등을 가졌다는 소식을 듣지 못했다.
다행스럽게 현직 서천군수가 중심이 되어 자치와 분권을 위한 공동 상임대표에 취임하고 지방분권의 실현을 위한 준비에 많은 노력을 기울이고 있음은 반가운 소식이 아닐 수 없다.
실제 지방분권의 주인은 지방의회다.
그러나 정작 군 의회에서 이에 대한 준비 사례를 접하지 못하고 있다. 서천군의회가 지방분권 준비를 위해 구체적인 협의를 가졌다는 소릴 듣지 못했고 그 흔한 건의문 하나 보지 못했다.
지방분권은 지역주민들과 지방자치단체에 권한과 돈을 배분함으로써 지방자치단체가 지닌 다양한 특성을 키우고 국가가 다시 이를 조화롭게 연결해 결과적으로 국가 전체의 경쟁력을 키우는 일인데도 말이다.
이와 같은 지방분권 청사진의 핵심은 말할 것도 없이‘주민참여’이다. 지방행정, 지방예산편성, 자치경찰제, 교육자치제 등 지방분권의 주요 제도에 주민참여가 전제되어 있다.
따라서 지방분권제도의 성패 여부는 주민참여에 달려 있다 해도 과언이 아니다. 이런 면에서 풀뿌리 민주주의를 실천하고 있는 서천군의회 의원과 지역주민들의 지역분권에 대한 관심과 참여가 요구되고 있는 것이다.
이와 관련해 우리가 특히 관심을 두어야 할 개념은 ‘거버넌스’이다. 간단히 말해서 ‘거버넌스’란 정부와 같은 공공영역과 기업과 같은 민간영역이 정책결정이나 주요 사회적 관심사에 공동으로 관여하여 의사를 결정하고 그것을 집행하는 상호조정과 협동의 과정이라 할 수 있다.
다시 말해 지방자치의 주요 영역에서 지방정부와 지방의 민간부문이 공동으로 정책결정에 참여하고 집행에 동참하는 것이다.
이 같은 개념의 ‘거버넌스’가 지방분권의 실현과 정착에서 중요한 까닭은 다른 데 있는 것이 아니다.
지역사회의 이해상충에 따른 갈등을 자율과 호혜, 그리고 민주적인 방식으로 해소함으로써 지역사회 공동의 이익을 달성하고 지역사회의 발전을 도모할 수 있기 때문이다.
주민참여는 그래서 중요하다.
| 지방분권개헌국민행동, 지방분권 6대의제 발표
▶'지방분권개헌국민행동(상임의장 황한식, 국민행동)'과 지방 4단체는 지난 5일 국회에서 기자회견을 열고, 지방분권 6대 의제를 발표했다.
김윤식 공동의장을 비롯한 국민행동은 6대 의제와 관련 ▲지방분권형 헌법 개정 ▲기초지방선거 정당공천제 폐지 ▲지방분권추진기구 강화 ▲자치입법권 강화 ▲자주재정권 강화 ▲근린주민자치 제도화를 제시했다.
국민행동은 특히 지방분권형 개헌을 위해 헌법 제1조를 개정, '지방분권국가'를 선언해야 한다고 밝혔다.
또한 국가 법률과 자치법률 이원화, 양원제 도입, 국가사무의 지방자치단체 이양시 재원까지 함께 이양, 지방자치단체의 종류와 계층 명시, 지방자치단체협의체의 근거와 역할 규정, 실험 법률을 제정할 수 있는 근거 마련 등의 사항이 헌법에 반드시 포함돼야 한다고 강조했다.
앞서 국민행동은 전국 시·도지사 협의회, 전국 시장·군수·구청장협의회, 전국 시·도의회장협의회, 전국 시·군자치구의회장협의회와 연석회의를 갖고 지방분권 관련 의제를 도출하고 대선시기 활동계획 등을 논의했다.
기자회견 후에는 각 대선후보 캠프를 방문해 지방분권형 개헌을 촉구했다
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