지방이 살아야 나라가 산다! (신철영)

 

 

 

지방이 살아야 나라가 산다! 

 

신 철 영 대표

- 부천시민포럼 -

 

 

1. 지방분권과 분산, 우리지역의 현실

2. 지방지원육성책 및 혁신 강구

 

 

1. 지금은 지방화 시대

 

2002년에 있었던 16대 대통령 선거를 통하여 모든 후보들이 지방분권과 지역균형발전에 대한 공약을 제시하였다. 참으로 다행스러운 것은 주요한 후보들 모두가 지방분권의 확대와 지역균형발전을 이룰 것을 공약으로 내건 것이었다. 그러나 공약 내용은 후보 간에 조금씩 차이가 있었다. 여 야당의 주요 후보였던 노무현 후보와 이회창 후보의 공약을 살펴보면, 노무현 후보는 지역균형발전을 위한 가시적인 조치로서 충청권으로 행정수도를 이전하겠다는 것을 제시하였고, 이회창 후보는 행정기구를 지방으로 분산하여 배치할 것을 공약으로 내걸었다.

 

16대 대선에서 노무현 후보가 당선되어 구성한 참여정부가 들어서면서 지방분권과 국가균형발전에 대한 논의가 본격적으로 진행되어 2003년 정기국회에서 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 행정수도이전특별법 등이 국회를 통과함으로써 지방분권과 국가균형발전에 대한 기초가 놓이게 되었다. 이제 지방화의 진전은 가속도를 더해갈 것으로 기대한다. 우리나라에도 본격적인 지방화시대가 열리는 것이다.

 

가. 세계화, 정보화, 지방화

우리는 지금 거대한 변화의 시대의 한 복판에서 살면서 그 변화를 겪고 있다. 우리나라 만 이러한 변화를 겪고 있는 것은 아니다. 세계 모든 나라들이 21세기로의 세기적 변화를 경험하고 있는데, 우리나라는 이런 변화에 더하여 조금 더 큰 폭의 변화를 맞고 있을 뿐이다. 이 변화의 내용을 세계화, 정보화, 지방화로 요약할 수 있다. 교통과 통신수단의 발달, 컴퓨터와 인터넷의 발전으로 세계화․정보화가 촉진되고 있다. 이제 세계는 지구촌(地球村)이라는 말이 어울릴 정도로 좁아졌다.

우리나라도 국력이 신장되고 개방화가 진행됨에 따라 커다란 변화를 겪고 있다. 대표적으로 생각할 수 있는 세계화를 살펴보면, 우선 해외여행이 보편화 되었다. 신혼여행을 해외로 나가는 일이 일반화되었고, 해외 관광이 늘어나고, 업무 관련으로 해외에 주재하거나 해외여행을 하는 경우가 많아졌다. 또한 조기유학이 획기적으로 늘어나고, 심지어는 골프를 치기 위하여 해외여행을 하고, 외국에 나가서 아이를 낳음으로써 아이가 외국의 국적을 취득하도록 하기 위한 원정출산이 늘어나서 사회적 문제가 되는 시대가 되었다. 또한 국내에는 30만 명 이상의 외국인근로자(migrant workers)가 들어와서 주로 3D 업종이라 하여 우리나라 근로자들이 취업을 기피하는 분야에서 일하고 있다.

컴퓨터와 인터넷의 발전으로 이제 안방에 앉아서 세계의 정보를 접할 수 있는 시대가 되었다. 전에는 정보가 특별한 사람들의 전유물이었음에 비하여 이제는 조금만 노력하면 세계의 최신 정보를 얻어 사업과 연구에 활용할 수 있게 된 것이다. 따라서 지금은 조금만 노력을 하면 무한한 정보에 접근이 가능한 시대가 되어버린 것이다.

 

얼마 전에 친구들과 서울의 남쪽에 있는 관악산에 등산을 갔다가 <북한산의 높이가 얼마인가>를 친구들끼리 두고 내기가 벌어졌다. 실제 높이에 더 먼 숫자를 제시한 사람이 산을 내려가서 술을 한잔 사자는 내기였다. 내기가 성립되자마자 그중 한 친구가 즉시 핸드폰으로 자기 집에 전화를 걸어서 마침 집에 있던 자기 아들에게 “인터넷에 들어가서 북한산 높이가 얼마인지 알아서 전화를 하라.”고 부탁하는 것이었다. 불과 5분도 안되어 아들이 핸드폰으로 전화를 해주어 즉석에서 결판이 났다. 불과 10여 년 전만 해도 상상하기 어려운 일로서 바로 정보화의 결과였다. 정보의 바다라는 인터넷과 컴퓨터의 보급 확대, 세계 최고 수준의 정보화 여건의 확립, 핸드폰의 광범한 보급 등 이제 정보화는 우리 생활을 대단히 빠른 속도로 변화시키고 있는 것이다.

이런 변화와 함께 우리는 지방화라는 변화를 동시에 맞고 있다. 우리나라는 지방분권의 경험이 매우 적은 나라이다. 얼마 전 KBS방송에서 방영하였던 사극 ‘용의 눈물’과 ‘제국의 아침’에서 우리나라의 중앙집권 역사가 얼마나 오래된 전통인지를 잘 보여주었다고 생각한다. 조선 건국초기를 그린 ‘용의 눈물’에서는 조선 3대 태종 이방원이 개국공신들의 권한을 빼앗고 왕권을 강화하는 과정을 보여주고 있다. 또한 그보다 몇 백 년 전인 고려 초기에도 4대 광종이 지역 호족들의 권한을 빼앗아 왕권을 강화하는 과정을 ‘제국의 아침’에서 그리고 있다. 요즘 용어로 말하면 지방분권 세력을 깨부수고 중앙집권을 강화한 것이다.

이웃 나라인 중국이나 일본이 봉건영주를 인정함으로써 지방분권을 했던 것에 반하여 우리나라는 강력한 중앙집권을 유지해온 것이다.

이렇게 역사적으로도 지방분권의 경험이 없는데다가, 1961년 군사쿠데타 이후에 지방자치를 30년간이나 중단하여 중앙집권의 전통을 강화하여 왔다. 30년간이나 중단되었던 지방자치는 민주화가 어느 정도 진행된 1991년 주민 직선으로 지방의회를 구성하였고, 1995년에는 지방자치단체장까지 주민들이 선출함으로써 온전한 지방자치의 틀을 갖추게 되었다. 그러나 아직도 많은 권한을 중앙정부가 쥐고 있어 우리나라의 지방자치는 허약하기 그지없다.

 

나. 왜 지금 지방화가 필요한가?

지방화라는 변화는 우리나라에서만 일어나는 것이 아니고 세계적으로도 폭 넓게 진행되고 있다. 우리나라와는 상대가 안 될 정도로 지방화가 진행되었지만 프랑스, 일본, 영국 등 상대적으로 중앙집권적 요소가 강했던 나라들이 이미 지방분권을 획기적으로 강화하는 내부 개혁을 진행하였다.

그러면 선진국들이 왜 이렇게 지방화를 앞 다투어 진행하는가?

 

첫째는 국민들이 똑똑해졌기 때문이다. 앞에서 설명한 바와 같이 세계화, 정보화는 많은 정보를 국민들이 접할 수 있도록 하고 있다. 또한, 사회가 다양화됨에 따라 이제는 다양한 분야의 전문가들이 많이 생기게 되었다. 이제 각 분야의 전문가들이 담당 공무원보다도 더 높은 전문성을 가지고 있다. 따라서 이제는 관 주도, 중앙주도로 나라를 이끌고 갈 수가 없게 됐다. 다양한 분야의 전문가들의 능력을 국가운영에 반영하였을 때 나라가 올바로 발전할 수 있는 시대가 되었다.

 

둘째, 이제 국가가 경쟁력을 갖는 시대가 아니라 도시(지역)가 경쟁력을 갖는 시대가 되었다. 세계화․정보화는 국경의 의미를 그만큼 약화시킨다. 따라서 지금은 중국과 한국이 경쟁하는 것이 아니라, 북경이나 상해와 서울이나 부산이 경쟁하는 시대가 되었다. 즉, 장성군이 중앙정부를 통하지 않고 곧바로 세계의 다른 도시나 다른 지역과 경쟁하는 시대가 된 것이다. 이제 국가경쟁력을 높이는 지름길은 국내의 각 도시와 지역(지방자치단체)의 경쟁력을 높여야 한다는 것을 뜻하는 시대가 된 것이다.

 

셋째, 변화의 속도가 빨라졌다. 가장 빨리 변하는 곳은 기업이다. 과거에 기업들은 하나의 일을 결정하기 위하여 7～8개의 단계를 거치면서 결재도장을 찍어야 했다. 담당-대리(계장)-과장-차장-부장-이사-상무-전무-사장 식의 계단을 거쳐야 하나의 일을 결정하였다. 그러나 우리나라에서도 세계적인 경쟁을 하는 기업들은 결재과정을 3～4개로 줄인지 오래라고 한다. 속도의 경쟁에서 뒤지면 세계 시장에서 뒤떨어지기 때문이다.

대표적으로 반도체 같은 경우 신제품을 개발하고 제품을 출시한지 6개월 정도 지나면 값이 하락한다. 다른 경쟁회사들이 비슷하거나 같은 제품을 내어 놓는 시간차가 불과 6개월 정도라는 것이다. 다른 회사보다 6개월 늦게 신제품을 개발하면, 즉 신제품을 개발하는 속도경쟁에서 6개월 정도 뒤떨어지면 2류 또는 3류 기업으로 전락하고 만다. 이런 변화에 적응하거나 따라가기 위해, 기업은 결정권한을 과감하게 하부로 이양시킨 것이다. 즉, 중앙집권화에서 분권으로의 변화를 이미 겪은 것이다. 약간 과장하여 표현하면 지금은 ‘빛의 속도로 변화가 이루어지는 시대’라고 한다. 지방분권을 확대하는 중요한 이유도 변화의 시대, 속도경쟁의 시대에서 살아남고 세계적인 경쟁에서 이기기 위한 것이기도 하다.

 

현재 우리나라 중앙정부는 너무 많은 권한을 가지고 있다. 중앙정부가 너무 많은 권한을 갖다보니 마치 비만증에 걸린 사람처럼 제대로 기능을 못하고 있고, 지방정부는 권한이 너무 없어 영양실조에 걸린 사람과 같다. 중앙정부와 지방정부 모두가 비정상적인 상태에 있는 것이다. 중앙의 권한을 지방으로 과감히 이양하여 중앙정부는 다이어트를 하자. 그리하여 중앙정부는 비만을 해소하여 건강체로 바뀌고, 지방정부에게 더 많은 권한을 줌으로써 영양공급이 정상화 됨에 따라 영양실조에서 벗어나는 상생(win-win)의 변화가 절실히 요구되고 있다.

 

다. 지방분권의 핵심적인 내용

지방분권을 확대하려면 우선, 중앙정부가 가진 권한을 획기적으로 지방으로 이양하여야 한다.

우선, 특별행정기관을 지방정부로 이양하여야 한다. 우리나라에는 6천개가 넘는 특별행정기관이 전국에 산재해 있다. 이중 대부분을 지방정부로 넘겨야 한다. 기관을 넘길 때에는 인원(공무원)과 그에 따른 예산까지 지방으로 넘겨야 한다. 또한 중앙정부의 위임사무를 지방으로 넘기고 거기에 따르는 재정까지 지방에 권한을 주는 것이다. 따라서 지방에 행정조직권, 조례제정권, 지방재정권 등이 주어져야 한다.

둘째, 자치경찰제를 실시하여야 한다. 주민들의 일상적인 생활과 직접 관련되는 교통, 방범 사무는 지방정부로 이관하자. 교통과 방범은 지방정부가 책임지고 지역주민들에게 평가를 받으면 된다. 이 경우에도 역시 인원과 예산이 같이 이양하여야 한다. 그 대신 검찰에게 독점된 수사권의 일부를 경찰에도 주도록 하자.

 

셋째, 지방자치와 교육자치의 결합이 강화되어야 한다. 교육의 전문성을 존중하되 그 지역의 교육에 대하여 지방정부가 주민들에게 책임을 지는 것이다. 우리나라처럼 교육열이 높은 나라에서 지방정부가 교육의 질에 대하여 책임을 지게 되면 교육은 획기적으로 바뀔 것이다. 이렇게 바뀌면 각 지자체(도시)의 경쟁력을 결정하는 중요한 요인 중의 하나가 교육의 질 즉, 교육경쟁력이 될 것이다.

 

넷째, 지방의회의 권한이 강화되어야 한다. 조례제정권이 확대되고, 의회가 지방정부의 정책에 대한 심의권을 강화하도록 하자. 지방의회는 주민을 대표하여 행정을 견제하고 감시하는 역할을 하는 곳이기 때문이다.

 

다섯째, 지방분권의 확대와 함께 주민들의 직접참여와 주민통제가 강화되어야 한다. 지방정부와 지방의회의 권한이 확대되고 이에 대한 주민들의 참여와 통제가 강화되어야 한다. 주민소환제가 도입되고, 주민투표제, 주민발의제, 주민감사청구권이 확대되어야 한다. 또한 주민소송제가 실시되어 지방정부가 권한을 남용하여 주민들에게 손해를 끼치는 경우 주민들이 소송을 제기하여 법원의 판결을 통하여 지방자치단체장이나 담당 공무원들이 그에 대한 책임을 지도록 하자.

 

우리나라는 국토 면적의 11.8%에 불과한 수도권(서울, 경기, 인천)에 47.3%의 인구가 모여살고 있다. 전 세계적으로 볼 때 우리나라의 수도권 집중도는 가장 심하다. 그러다보니 지방은 과소화로 고통 받고 있고, 수도권은 각종 규제로 몸살을 앓고 있다. 또한 수도권은 주택난(부동산 폭등의 한 원인)이 심하고, 대기가 나쁘며, 수질이 오염되고, 교통혼잡 등의 각종 환경문제로 주민들의 삶의 질이 떨어질 뿐만 아니라 각종 비용이 높아져서 경쟁력이 떨어지고 있다. 이런 사정으로 인하여 공장신설, 증설 등에 대한 각종 규제가 강화될 수밖에 없어서 사업하는 사람들은 많은 불만을 제기하고 있다. LG필립스 공장을 파주에 짓는 것이나, 삼성전자 기흥공장의 증설, 쌍용자동차의 확대 등이 오랜 시간 걸리는 것은 바로 수도권에 집중된 각종 규제 때문이다.

대기업의 본사들이 거의 모두 수도권에 집중되고 있으며 특히, 지방에서 출발한 기업(POSCO, 현대자동차 등)들도 모두 서울에 본사를 두거나 최소한 서울사무소라도 두어야 되는 이유는 각종 인허가 등의 권한이 모두 중앙정부에 집중되어 있기 때문이다.

 

이미 우리나라 수도권은 모든 것을 빨아들이는 블랙홀(Black Hole)이 되었다. 옛날에도 “말은 나면 제주로 보내고 사람이 나면 서울로 보낸다.”, “지게꾼을 하더라도 서울로 가야한다”등의 말이 있었는데, 이제는 서울(수도권) 집중 현상이 이런 속담들이 통용되던 시대와는 비교할 수 없을 정도로 강화되었다. 만일 수도권 집중을 약화시키고 각 지방의 구심점을 만드는 정책을 강력하게 시행하지 못하면 이제는 수도권이 모든 것을 빨아들이는 블랙홀이 되어 수도권 주민들의 삶의 질은 더욱 나빠질 뿐만 아니라, 지방은 과소화로 인하여 피폐함으로써 나라 전체의 경쟁력이 심각하게 약화되는 결과를 초래하게 될 것이다.

 

 

3. 지역균형발전을 위하여 과감한 정부 정책이 필요하다.

 

국민의 삶의 질의 향상과 국가발전을 위하여 수도권 집중을 완화하고 전국이 골고루 잘 살 수 있도록 지역균형발전정책을 강력하게 추진하여야 할 때가되었다. 국가균형발전정책은 더 이상 늦출 수 없는 긴급한 일이 되었다. 이를 위하여,

첫째, 과감한 지방분권이 필요하다. 지금처럼 권한이 중앙정부에 집중되어 있는 상태를 개선하지 않고서는 지역균형발전은 불가능하다. 그러면 수도권 주민들 또한 각종 규제와 환경의 악화로 삶의 질의 저하를 초래하게 되는 것은 자명함은 이미 앞에서 말한 바와 같다.

 

둘째, 과감한 분산정책을 시행하여야 한다. 지금은 민간부문에 대하여 정부가 분산을 명령할 수 없는 시대이다. 그럴 수도 없고 그렇게 해서도 안 된다. 민간에게는 정부가 각종 인센티브를 제공하고 지방으로 옮기고 말고는 각 기업이나 민간부문에서 스스로 판단하여 결정하도록 하여야 한다. 그러나 공공부문에 대하여는 정부가 충분한 권한을 가지고 있다. 따라서 정부는 공공부문을 적절하게 지역으로 분산시켜야 한다. 청주의 오송산업단지에 식품의약품안정청(식약청) 등의 기관이 이전하기로 결정한 이후, 기업들이 몰려서 단지 분양이 원활하게 이루어졌다는 것은 시사하는 바가 크다. 정부가 적절하게 기관들을 분산 배치함으로써 관련되는 사업체들이 해당 지역으로 따라갈 수 있다면 분산의 효과는 극대화될 것이다.

서울대학교가 학생을 선발하는데 20～30%를 지역할당제로 한다고 하는 것은 지방의 발전을 위하여 좋은 제도라고 생각한다. 입시제도의 다양화, 지역교육의 질적 발전 등도 함께 따라가야 지방분산의 효과가 극대화되고 지역에 정착하는 인구가 늘어날 것이다. 이제 정부의 과감한 조치가 필요한 때이다.

 

 

4. 지역의 자생력을 키워야 한다.

 

정부가 추진하는 지역균형발전은 낙후한 지역, 못사는 곳을 무조건 지원하는 것이 아니다. 현재 상태에서 수도권이나 지방의 중심도시처럼 집중된 지역과 농촌지역 등 낙후된 지역이 그대로 경쟁할 수 없다. 이는 100미터 경주를 하는 데 한 쪽은 50미터 쯤 앞서서 달리도록 하면서 공정한 경쟁을 한다고 하는 것과 다를 바가 없다. 따라서 낙후된 지역이 정상적으로 경쟁할 수 있도록 지원함으로써 이후에는 비슷한 출발점에서 경쟁할 수 있도록 하여야 한다. 우선 출발점이 비슷해지도록 조정하는 것이 필요하다. 이런 조정이 있은 후에는 각 지역이 실력대로 경쟁하여 주민들이 협력하여 더 나은 성과를 내는 지역에 더 많은 지원을 함으로써 그 지역이 더 발전할 수 있도록 하는 것이다.

 

지방자치는 기본적으로 국내에서는 지역간 경쟁을 하고, 국제적으로는 도시간(지역간) 경쟁하도록 하는 제도이다.

지방자치 발전을 통하여 전국을 단위로 실험하기 보다는 각 지역에서 새로운 실험들을 하자. 이를 통해 성공적인 결과를 전국으로 나아가 세계로 확산해야 한다. 이것이 바로 지방자치의 장점이다. 따라서 지역은 중앙정부의 지원만을 기대할 것이 아니라 지역 스스로가 경쟁력을 키우기 위하여 노력하여야 한다.

 

중앙정부는 각 지역이 스스로의 역량을 총동원하여 지역혁신체(RIS)를 만들도록 하고 있다. 국가균형발전법에는 각 지역에서 지방정부, 상업인, 지방대학, 지역언론인, 지역문화인, 시민단체 등이 힘을 합하여 지역혁신체를 구성하고 지역의 특성을 살려 지역 번영의 중심을 만들도록 하고 있다. 만일, 지역혁신체가 제대로 구성되어 활동하지 못한다면 그 지역의 자생력은 현저히 떨어지고 말 것이다.

 

 

5. 주민참여가 성패의 관건이다.

 

지방분권을 확대하고 지방자치를 발전시키는 것은 지역의 주민들이 적극적으로 지역의 모든 일에 참여하여 주인이 되도록 하는데 있다. 지방자치의 성패는 모든 주민들이 가지고 있는 전문성을 결집하여 지역의 역량을 극대화하는 것이다. 주민들이 주인이 된다는 것은 주민들이 지역 일을 스스로 결정(자기결정)하고 지역에서 진행되는 일에 대하여 스스로 통제(주민통제)할 수 있어야 한다. 이렇게 주민들이 진정으로 지역의 주인이 될 때 지방자치가 건전하게 발전하고 지역의 경쟁력이 높아진다.

 

주민들이 적극 참여하여 지역의 모든 역량이 한데 모아서 지역혁신을 위한 구심을 구성하여야 한다. 자칫 지역혁신체가 국민의 정부 시절의 제2건국위원회처럼 된다면 지역발전을 위하여 별다른 역할을 못하고 말 것이다. 지역혁신체가 지역의 발전 전략을 수립하고 이를 추진하는 동력으로 작용하지 못하고, 자칫 행세를 하기위한 지역 유지들의 집합체가 되거나 중앙정부에서 내려오는 각종 이권을 나누어 먹는 자리가 된다면, 이는 지역 혁신체가 되어 지역을 발전시키는 구심점이 되는 것이 아니라 도리어 지역수구체(地域守舊體)가 되어 지역을 퇴화시키는 역할을 하고 말 것이다.

 

지역의 발전은 중앙정부의 과감한 분권과 분산 정책의 실시와 함께 지역 스스로에서 역량을 결집하여 자생력을 키우려는 노력이 있어야 한다. 지역 발전의 반(半)은 중앙정부의 몫이고, 나머지 반(半)은 지역 스스로의 몫이다. 아니 지역의 몫은 반 이상이 될 것이다. 지역의 경쟁력을 높여 국가를 균형 있게 발전시키고 세계와 경쟁할 책임은 지역 스스로의 몫인 것이다. 하늘은 스스로 돕는 자를 돕는다고 하였다.

 

장성지역 주민들은 그동안 전국적으로 보아서도 최고의 지역혁신을 추진하여 왔다. 장성 주민들이 앞장서서 전국의 지방자치, 지역혁신을 이끌 것을 기대한다.