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지속가능한발전과 지방의제21 이란(김택천)

소나무맨의 경력 및 활동/기고 글

by 소나무맨 2012. 9. 25. 11:16

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지속가능한 발전과 지방의제21(Local Agenda 21)

 

- 환경적으로 건전하고 지속가능한 지역사회 만들기 -(2006,3,30)

 

 

 

 

 

                                         지방의제21 전국협의회

                                         사 무 총 장  택 천

 

 

제1장. 지구환경문제와 지속가능발전

 

1. 환경문제는 서로 연결되어 있다.

1

2. 환경과 발전은 서로 다른 문제가 아니다.

3

3. 환경문제에 대한 국제적 관심이 증가해 왔다.

4

4. 지속가능한 발전이란 무엇인가

6

5. 2002년 요하네스버그에서 어떤 일이 있었나

8

 

 

 

제2장. 지방의제21의 의의

 

1. 지방의제21이란 무엇인가

10

2. 지방의제21은 왜 필요한가

13

3. 누가 만드는가

15

4. 어떻게 만들고 실천하는가

17

5. 다른 나라는 어떻게 추진하고 있는가

20

 

 

 

제3장. 지방의제21 추진전략과 과제

 

1. 추진전략

21

2. 추진성과

22

3. 추진활성화를 위한 과제

23

4. 시민․행정․기업의 참여와 실천

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

제1장. 지구환경문제와 지속가능발전

 

1. 환경문제는 서로 연결되어 있다

 

 

가. 기후변화

 

서해에서 때 아닌 오징어 ‘풍어’ 현상이 있었다. 2001년 8월의 경우 하루 어획량이 동해보다 5배나 높았다. 서해에서 주로 잡혔던 참조기, 갈치 등 토착 어종이 점차 사라지고, 대신에 동남해안 어종으로 분류되는 멸치와 오징어가 잡히고 있다.

 

1980년대 중반까지 서해 전체 어획량 중 20% 이상을 차지하던 토착 어종인 갈치와 참조기의 어획량은 이제 1% 정도로 급격히 감소했다. 반면 난류성 어종인 멸치는 1980년대 연평균 3.8%이던 것이 이제는 15% 가까이 잡히고 있어 서해 최고의 ‘주 어획종’으로 자리잡고 있다.

 

어종 변동의 가장 큰 원인은 수온상승이었다. 수온상승이 해류 변동과 먹이사슬에 연쇄적인 반응을 가져와 어획에도 영향을 준 것이다. 특히 서해는 1980년에 비해 약 2도 가량 수온이 상승하여 동해나 남해 보다도 더 높은 수준으로 상승하였다. 이로 인해 어류의 주요 먹이생물인 동물플랑크톤의 분포량이 80년대에 비해 배나 높아져 동남해안 어종인 멸치와 오징어가 서해로 북상한 것이다.

 

이렇듯 기후변화는 단순히 날씨가 따뜻해지는 것만을 의미하는 것이 아니며, 또한 지구온난화가 전 지구적으로 온도가 똑같이 상승하는 것이 아니다. 극지방과 같은 곳에서는 온도가 평균보다 더 많이 상승하여 빙하가 빠른 속도로 녹아내리기도 한다.

 

그리고 일부 지역에서는 오히려 온도가 떨어져 한파가 닥칠 수도 있다. 뜨거워진 지구의 온도는 더 많은 수증기를 대기 중으로 내보내게 되어 악천후로 인한 재해가 급증한다. 따라서 우리가 우려하는 것은 지구온난화 자체보다는 지구온난화 때문에 벌어지는 기후변화와 지구 생태계의 변화이다.

 

 

나. 에너지

 

2003년 벌어진 이라크 전쟁이 겉으로 내세운 명분과는 달리 에너지 문제가 큰 요인으로 작용하였다는 주장이 일부에서 제기되고 있듯이 화석에너지에 의존하고 있는 세계 경제는 에너지를 둘러싼 이러한 갈등요소를 항상 안고 있다. 따라서 앞으로 화석연료에 의존하는 에너지문제에 적극적으로 대처하지 않을 경우 지속가능한 경제발전 역시 한계에 부딪힐 수밖에 없다.

 

경제성장 단계에 있는 우리나라는 다른 선진국에 비해 에너지 소비증가율이 높을 뿐 아니라 에너지를 전적으로 수입에 의존하고 있다. 에너지 수입의 증가가 국민경제에도 부담이 되고 국가경쟁력을 약화시키는 요인이 되고 있는 것이다. 앞으로 이러한 문제에 적극적으로 대처하지 않는다면, 경제발전 역시 한계에 부딪힐 수밖에 없다.

 

이 때문에 기후변화협약 등으로 표출되고 있는 각국의 환경에 대한 관심은 순수한 환경문제로 그치지 않는다. 온실가스 배출이 경제활동 특히 에너지 사용과 밀접한 관계를 가지고 있기 때문에 향후 각 나라의 경제성장을 좌우할 수도 있는 경제문제이기도 한 것이다.

 

이처럼 지구 환경문제는 더 이상 남의 일이 아니다. 우리의 생존과 경제생활에 직접 영향을 미칠 수 있다. 지구 환경문제는 서로 연결되어 있고, 정치․사회․경제 모든 부문과 관련이 있다.

 

따라서 지구 환경문제를 개선하기 위해 ‘나’, ‘우리 지역’, ‘우리나라’는 어떻게 실천할 것인지를 모색해야 한다. 그리고 발전과 환경은 따로 떨어져 있는 문제가 아니라는 점을 이해하고 지속가능한 발전을 지향해야 한다.

 

 

2. 환경과 발전은 서로 다른 문제가 아니다

 

 

지난 20년 동안 전국적으로 여의도 면적의 386배에 달하는 농지와 산림이 전용되면서 저수기능과 지하수 흡수기능 등 홍수에 대한 자연적 조절기능이 상실돼 담수능력이 크게 줄어들고 있다.

 

본격적인 지방자치제의 실시 이후 일부 지역에서는 종합적인 도시개발계획도 마련하지 않고 하천정비도 제대로 하지 않은 채 농지와 산림을 주택과 도로 건설로 마구잡이로 전용하는 난개발로 인해 지난 10년간 여의도 12배 면적에 해당하는 농지와 산림이 훼손돼 자연적인 홍수기능을 상실한 것으로 알려지고 있다. 그간 홍수 피해가 거의 없던 지역에서 수해가 발생한 것은 이러한 무분별한 난개발이 큰 원인이었다고 한다.

 

지방자치시대가 본격화되면서 지방정부의 책임성을 강화시켜 환경문제를 적극적으로 해결할 것이라는 기대가 있었다. 하지만 대부분의 지역에서 세수 확보를 명분으로 한 마구잡이식 개발 허가 때문에 오히려 환경파괴를 재촉하는 결과를 초래하고 말았다.

 

실질적인 지방자치가 이뤄지기 위해서는 우선 지방정부의 재정자립도를 높이는 것이 필요함과 동시에 지방자치가 무분별한 개발로 이어지지 않도록 법과 제도를 정비하고 중앙정부의 역할을 조정해야 한다. 하지만 무엇보다도 환경과 발전이 결코 따로 떨어진 문제가 아니라는 점을 이해해야 한다.

 

1960년대 이후 작은 문제제기로 시작된 환경과 발전을 조화시키기 위한 국제사회의 노력은 1992년 ‘리우지구정상회의(UNCED)’를 거쳐 2002년 남아프리카공화국의 요하네스버그에서 전 세계 194개국이 참여하여 개최된 ‘지속가능발전 세계정상회의(WSSD)’에 이르고 있다. 이러한 노력에 발맞춰 우리나라 발전경로에서는 국제사회가 걸어온 시행착오를 줄일 수 있도록 지혜를 모으고 실천해 나가야 한다.

 

2003년 세계개발 연례 보고서

 

 

“2050년까지 지구의 경제와 인구 규모가 급격히 커지는 데 비춰보면, 지금과 같은 생산과 소비 패턴으로는 지구가 인류를 더 이상 지탱할 수 없다.”

2002.8. 세계은행

 

3. 환경문제에 대한 국제적 관심이 증가해 왔다

 

 

1960년대 들어 심각한 환경문제에 직면하여 이런 문제들이 지구 차원에서 서로 연관되어 있다는 인식과 함께 지구에 대한 관심이 증가했다.

 

가. 1962년 「침묵의 봄」

1962년 라이첼 카슨이 출간한 「침묵의 봄」은 과학기술이 초래한 엄청난 환경오염의 결과를 대중들에게 인식시켰다. 디디티(DDT)와 같은 살충제와 농약이 새, 물고기, 야생동물, 그리고 결국은 인간에게 미치는 치명적이고도 파괴적인 결말을 고발하였다. 결국 이 책이 촉발한 환경오염 논쟁으로 미국에서는 1969년 국가환경정책법이 제정되었다. 그리고 이후 전 세계적인 환경운동의 확산과 지구 환경문제에 대한 관심을 높이는 데 크게 기여하였다.

 

나. 1972년 「성장의 한계」와 「유엔인간환경회의」

이러한 관심과 논의가 전면적인 논쟁으로 발전된 것은 1972년 로마클럽이 출간한 「성장의 한계」를 통해서였다. 이 보고서는 앞으로도 인구폭발과 경제성장이 현재처럼 지속된다면, 100년 안에 지구의 자원, 식량, 환경은 파괴적인 사태에 직면할 것이라고 경고하였다. 그리고 환경보호와 지속적인 경제성장이 양립할 수 있는가 하는 논쟁으로 이어지면서 ‘지속가능한 발전’ 개념을 등장시켰다.

이와 같이 인류의 미래에 대한 우려의 목소리가 높아지는 가운데 19726월 유엔은 스웨덴의 스톡홀름에서 113개국의 대표가 참석한 가운데 인간환경회의를 개최하고 '인간환경선언'을 제정․선포하였으며, 12월에는 유엔에서 환경문제를 전담할 기구로 「유엔환경계획」(UNEP)을 발족시켰다.

 

다. 1987년 「우리 공동의 미래」

유엔환경계획(UNEP)의 세계환경개발위원회(WCED)가 1987년 「우리 공동의 미래」라는 보고서를 출간하면서 21세기 인류의 미래를 담보할 수 있는 해결수단으로 제시한 ‘지속가능한 발전’이라는 개념이 더욱 광범위하게 논의되었다. 「브룬트란트 보고서」라고 부르는 이 보고서는 환경정책과 개발전략을 통합시키기 위한 틀을 제공했다. 즉 환경보전은 경제개발을 희생하고서만 달성될 수 있다는 인식에서 벗어나, 어떻게 환경적으로 지속가능한 발전을 할 수 있을 가를 모색하자는 것이다. 또한 지속가능한 발전을 위해서는 미래세대가 필요로 할 환경자원을 고려해야 하며, 빈곤과 불평등을 해소해야 한다고 주장했다.

 

라. 1992년 「리우지구정상회의」

지속가능한 발전에 관한 전 세계의 관심은 1992년 브라질 리우데자네이루에서 열린 지구정상회의로 이어졌다. 여기에서 세계 각국의 정부 대표들은 지구 환경문제에 대한 관심과 지속가능한 발전을 위한 행동계획을 담은 ‘의제21(Agenda 21)’을 채택하였다. 의제21이 법적인 구속력을 갖고 있는 것은 아니지만, 세계 각국이 지구 환경문제를 해결해 나가기 위한 범지구적인 세부 정책지침이 된 것이다.

리우데자네이루에서는 이와 별도로 전 세계의 NGO들이 모여 지구환경회의(Global Form 92)를 개최하였다. 여기에서는 ‘지구헌장’을 비롯하여 ‘세계민간단체 환경협약’이 채택되었다.

 

마. 2002년 「지속가능발전 세계정상회의」

2002년 남아프리카 공화국 요하네스버그에서 열린 세계정상회의는 의제21 채택 10주년을 맞아 그간 국제사회의 실천행동을 평가하는 자리가 되었다. 정부, 국제기구, NGO 등 약 4만 명이 모였던 지구촌 최대의 국제회의로서 1992년 리우회의 이후 전 세계가 실천해온 환경과 지속가능한 발전의 성과를 평가하고 향후의 이행과제를 구체화하는 계기가 되었다.

<주요 환경사건과 국제회의>

연도

환경사건 및 국제회의

주요 내용

1962

레이첼 카슨,

「침묵의 봄」 출간

사람과 환경에 독이 되는 화학물질에 대한 주의를 환기시킴

1970

제1회 지구의 날 행사

수백만명이 모여 환경착취를 반대하고, ‘멸종위기에 처한 생물종에 관한 법’ 등 환경법 제정에 불을 붙임

1972

스톡홀름 유엔인간환경회의

정부의 행동을 촉구하는 109개항의 특별권고안을 채택하고 유엔환경계획(UNEP) 창설을 결의함

1972

로마클럽,

「성장의 한계」 발간

현 추세의 인구증가, 자원고갈, 오염발생으로는 100년내 지구가 한계에 도달할 것임을 경고함

1982

스톡홀름+10회의

지구적 차원의 환경문제 대응책을 마련하기 위해 세계환경개발위원회(WCED)를 만듦

1985

오존구멍 발견

영국 남극조사대가 1월의 오존량이 이전 해에 비해 10퍼센트가 줄었음을 발견함

1986

체르노빌 핵발전소 폭발

구소련의 체르노빌 핵발전소 원자로가 폭발해 완전히 녹아내려 수십만이 방사능에 노출됨

1987

WCED,

「우리 공동의 미래」발간

지속가능한 발전 개념을 확산시킴

1992

리우 지구정상회의

의제21(Agenda 21) 채택

1997

교토의정서

선진국들이 2008년부터 2012년까지 1990년을 기준으로 온실가스를 6-8퍼센트 줄이기로 합의

2002

요하네스버그 세계정상회의

리우회의 이후 10년을 평가하고, 지방행동21을 촉구

4. 지속가능한 발전이란 무엇인가

 

 

1992년 리우데자네이루에서 열린 지구정상회의는 의제21을 통해 ‘지속가능한 발전’을 위한 행동계획으로 수립하였다. 환경정책의 새로운 이념인 「지속가능한 발전」이라는 개념은 근본적으로 적절한 환경보전 없이는 지속가능한 경제개발이 불가능하다는 것을 전제로 생태적 지속성, 경제적 효율성, 사회적 형평성의 세 가지 측면을 포함하는 발전을 의미한다.

 

또한 지속가능한 발전은 환경과 삶에 대한 우리의 책임과 의무이며 동시에 미래세대의 권리를 보장해주는 것이기도 하다. 즉, 현재 환경적으로 건전한 삶을 살아야 할 뿐만 아니라 미래세대에게도 이러한 환경을 물려주어야 하는 것이다.

 

본래 세계환경개발위원회(WECD)의 「우리 공동의 미래」에서는 “환경적으로 건전하고 지속가능한 발전(ESSD : Environmentally Sound and Sustainable Development)” 이라는 표현을 사용하였다. 이 보고서는 전 세계의 균형 있고 정의로운 발전을 지속가능한 발전과 연계시켰다. 즉 남반구에 있는 가난한 국가들의 빈곤문제 해결을 환경문제와 연계시켜 기존의 발전 개념을 사회통합적 관점에서 새롭게 바라보았다.

 

이 보고서는 21세기에 지구촌이 지속가능한 발전을 달성하기 위한 요인으로 빈곤과 착취의 제거, 지구 자원의 공평한 배분, 군비 지출의 삭감, 적정한 인구 통제, 생활양식의 변화, 적절한 기술수준, 민주화를 비롯한 제도 변화 등을 지적했다. 그런데 각 나라마다 상이한 자연환경과 산업구조를 갖고 있기 때문에 지속가능한 발전은 각 나라의 실정에 맞게 적용되어야 한다.

 

따라서 지속가능한 발전을 실현시키기 위한 전제조건으로 무엇보다 강조되어야 할 것은 각 사회집단들의 참여이다. 각 국 정부가 시민들을 의사결정에 참여시킴으로써 지속가능한 발전을 이룰 수 있으며, 지속가능한 발전은 각 국의 경제와 환경, 문화와 사회 등 제반 요인들을 고려한 통합적 발전전략이어야 하기 때문이다.

 

지속가능한 발전을 위한 원칙으로는 세대간 형평성, 삶의 질 향상, 사회적 통합, 그리고 지구촌 구성원으로서의 책임 등을 들 수 있다.

 

 

가. 세대간 형평성

‘세대간 형평성’ 원칙은 현 세대의 풍요를 위하여 다음 세대에게 부담을 주지 않아야 한다는 것이다. 즉 다음 세대들도 현 세대와 마찬가지로 풍요로운 삶을 영위할 수 있도록 해야 한다. 이를 위하여 천연자원과 쾌적한 환경, 의료보험 등을 포함한 각종 사회보장제도, 인적 자원과 안정적 재정구조의 확보가 필요하다.

 

 

나. 삶의 질 향상

‘삶의 질 향상’ 원칙은 현세대의 삶이 더욱 쾌적하고 안정될 수 있도록 건강한 환경을 유지하자는 것이다. 이를 위해서는 환경을 비롯하여 개개인의 잠재력 개발과 직업 만족, 쾌적한 주거환경, 친환경적이고 안전한 농산물의 확보, 안정적 수입, 사회적 인정, 건강 유지 등이 필요하다.

 

 

다. 사회적 통합

‘사회적 통합’ 원칙은 급격히 변화하는 사회환경과 산업구조의 변화 속에서 사회적 부를 균등하게 분배하고 정치참여의 기회를 확보하는 제도적 장치를 마련하자는 것이다. 변화는 우리에게 새로운 기회를 제공함과 동시에 위기 상황을 만들기도 한다. 이럴 때일수록 사회구성원들이 공동체적 의식과 가치관을 갖춰야 한다.

 

 

라. 국제적 책임

‘국제적 책임’ 원칙은 한 국가의 경계선을 넘어 환경보전, 빈곤퇴치, 테러종식 등을 전 지구적 차원에서 실현시켜 나가야 한다는 것이다. 선진국과 개발도상국의 사회․경제적 조건은 서로 다르고, 서로 다른 형태의 환경문제가 발생하고 있다. 따라서 세계적으로 지속가능한 발전을 실현하기 위해서는 남반구의 가난한 국가들과 북반구의 선진국들의 협력이 필요하다. 우리나라 역시 지역의 환경문제와 지구 환경문제가 서로 연결되어 있음을 인식하고 대응해야 한다.

 

결국 「지속가능한 발전」개념은 경제발전, 더 나은 환경, 빈민에 대한 특별한 관심, 지역 사회 구성원들의 의사결정 참여 등 여러 가지 관련된 목표들을 달성하는 것이다. 현재 이러한 모든 정책 목표들을 한꺼번에 실현시킬 수는 없다. 하지만 각자의 경제적․사회적․생태적 조건을 토대로 하여 지속가능한 발전을 위한 청사진을 마련하는 것이 중요하다. 일반적인 성명서로 그치지 않도록 하기 위해서는 정책결정자들과 기업, NGO, 시민 등 지역사회 구성원들의 실천이 필요하다.

5. 2002년 요하네스버그에서 어떤 일이 있었나

 

 

 

가. 지속가능발전 세계정상회의(WSSD) 개최

 

2002년 8월 24일부터 9월 4일까지 남아프리카공화국 요하네스버그에서 ‘지속가능발전 세계정상회의(WSSD : World Summit on Sustainable Development)’가 열렸다. 이 회의는 1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최되었던 지구정상회의 이후 10년간 국제사회가 거둔 지속가능한 발전을 향한 추진성과를 평가하고 향후 구체적인 추진 계획을 마련하기 위한 자리였다. 이번 세계정상회의에는 194개국 정부 대표단, 86개 국제기구, 각국 NGO 등 4만여 명이 참가했으며, 우리나라에서는 정부 대표, NGO, 언론계 등 약 400명이 참가했다.

 

이 회의를 통해 국제사회는 지속가능한 발전을 향한 다음과 같은 소중한 결실들을 합의하였다.

 

(1) 지속가능한 발전을 위한 정치적 선언으로서 ‘요하네스버그 선언문’을 채택하였다. 경제, 사회, 환경을 동시에 고려하는 지속가능한 발전을 위한 각국의 정치적 의지를 다시 확인하자는 것이다.

 

(2) 정치적 약속으로서 의제21의 구체적인 실천계획인 ‘이행계획’을 마련 하였다.

정치적 선언에 따라 각 분야별로 어떻게 실제 행동으로 옮길 것인지에 대한 내용을 담고 있는 것이다. 이행계획에는 빈곤퇴치, 지속가능하지 못한 생산․소비 패턴의 개선, 자연자원의 보전 및 관리, 이행수단 마련, 지속가능한 발전을 위한 제도적 틀의 마련, 에너지 분야 등이 포함되어 있다.

 

(3) 파트너십의 활성화를 보여주었다.

이 회의를 위한 준비위원회는 각 국 정부, 국제기구, 이해 당사자, NGO 등이 파트너십을 형성하여 추진하는 실천 사업들의 내용, 형태, 조건 등을 논의해 왔었는데, 정부간 협상을 통해 공식적으로 채택된 원칙이나 선언을 근거로 추진되는 협력 사업을 관련 이해 당사자들이 구체적인 계획을 세워 실행하는 협력 사업으로 발전시키자는 것이다.

 

나. UN의 지속가능발전 우수실천사례 선정

이 회의와 연계하여 UN에서는 전 세계가 공유할 수 있도록 그간 각 국과 지역에서 지속가능한 발전을 위해 노력해온 사업 가운데 성공적인 이행 사례를 선정하여 발표하였다. 우리나라에서는 지방의제21 전국 네트워크 구성과 다양한 실천사업이 대표적인 우수사례로 선정되어 UN에 보고되었다. UN이 제시한 성공적인 이행사례에 대한 평가기준을 보면, 지방의제21이 어떻게 발전되어야 할지 생각해 볼 수 있다.

․주제의 독창성 : 우리나라의 독특한 사회, 문화, 경제, 환경 상황을 잘 나타낼 수 있는 가?

․목적과 목표의 부합성 : 성과의 목적과 목표가 지속가능한 발전에 얼마나 부합하는가?

․다양한 이해 당사자들의 참여와 협력 : 활동 주체가 얼마나 다양한 이해 당사자들로 구성되었고, 추진과정에 있어서 이들의 적극적인 활동과 협력이 얼마나 잘 이루어졌는가?

․구체적이고 가시적인 이행성과 : 지역, 국가, 국제사회에서의 구체적이고 가시적인 지속가능한 발전 이행성과는 무엇인가?

․광범위한 파급효과 : 경제, 사회, 환경분야 등 다양하고 광범위한 분야에 얼마나 영향을 미쳤는가?

 

 

다. 지방의제에서 지방행동으로

한편 이 회의기간 중 열린, 각국 지방정부 대표단이 모인 지방정부회의에서 ‘지방정부 선언문’이 발표되었다. 이 선언문은 각국 지방정부에 대해 지방의제21 실천을 강조한 ‘지방행동 21(Local Action 21)’을 추진할 것을 권고하고 있다. 1992년 지구정상회의 당시 환경보전과 지속가능한 발전을 위한 행동 계획을 담은 지침서 성격으로 채택된 의제21을 지방정부 단위에서 지방정부-기업-시민사회의 파트너십을 통해 수립․실천하도록 한 것이 '지방의제21'이었다면, '지방행동21'은 법적․제도적 한계를 극복하면서 향후 10년간 지방의제21을 구체적인 행동으로 옮기기 위한 실천전략이라고 말할 수 있다.

제2장. 지방의제21의 의의

 

1. ‘지방의제21’이란 무엇인가

 

 

가. 의제21(Agenda 21)

 

1992년 리우지구정상회의에서 마련된 의제21은 지속가능한 발전을 위한 행동계획이었다. 의제21은 지속가능한 발전을 이룩하기 위한 범지구적인 목표와 행동강령을 설정하는 하나의 이정표가 되었다.

 

의제21이란 21세기를 위해 범지구적인 지속가능한 발전을 추진한다는 목표로 모든 국가와 집단들이 상호협력체계를 구축하여 실천행동으로 나아간다는 지침서이다. 의제21은 사회․경제 부문, 자원의 보전과 관리 부문, 주요 집단들의 역할 강화 부문, 실천 수단 부문 등 네 개 부문으로 나누어 행동 계획을 제시하고 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(1) 의제21의 40개장 주제

부 문

주 요 내 용

전 문

Ⅰ. 전 문

Ⅰ. 사회․경제

2. 개도국의 지속가능한 개발 및 관련 국내정책을 촉진하기 위한 국제협약

3. 빈곤퇴치 4. 소비패턴의 변환 5. 인구동태와 지속가능성

6. 인간보건증진 7. 지속가능한 인간정주

8. 의사결정에 있어서 환경과 개발의 통합

Ⅱ. 자 원 의

보 전 관 리

9. 대기보전 10. 토지자원의 기획, 관리 11. 산림황폐방지 12.사막화

13. 지속가능한 산지개발 14. 농업 및 농천 15. 생물다양성 보전

16. 생물공학의 환경안전관리 17. 해양 및 해양생물자원 18. 담수지원

19. 유해화학물질 20. 유해폐기물의 불법교역방지와 환경안전관리

21. 고형 및 하수폐기물 22. 방사능 폐기물

Ⅲ. 주요 그룹의

역 할 강 화

23. 전문 24. 여성 25.청소년 26.원주민 27.민간단체(NGO)

28.지방정부 29. 노동조합 30. 상공부 31. 과학계 32. 농촌

Ⅳ. 실 행 수 단

33. 재원 및 재정체계 34. 기술이전 35. 지속가능한 개발을 위한 과학

36. 교육, 홍보 및 훈련 37. 능력구축을 위한 국가적 메카니즘과 국제협력 38. 국제제도와 장치 39. 국제법적 장치 및 체제 40. 의사결정에 필요한 정보

 

나. 지방의제21 (Local Agenda 21)

 

의제21의 제28장은 지속가능한 발전을 위한 지방정부의 주도적인 역할을 촉구하면서 각 국의 지방정부가 지속가능한 지역사회의 발전을 위한 행동계획을 지역사회 구성원들과의 합의를 통해 마련하여 실천하도록 권고하고 있다. 이것을 「지방의제21이라고 한다. 즉 「의제21을 지방차원에서 개발하고 실천하는 것이 지방의제21이다. ‘세계적으로 생각하고, 지역적으로 행동하라(Think Globally, Act Locally)’라는 상징적인 말에서도 지방차원의 노력이 중요함을 알 수 있다.

 

지방의제21의 추진을 통해 지구차원의 문제를 지방차원의 노력과 연계시키려는 것은 기존의 노력들에 비해 몇 가지 의의를 갖고 있다.

 

첫째, 중앙정부의 역량에 초점을 두던 기존 방식과는 달리 지방정부의 환경관리 역량을 제고하고, 환경, 토지이용, 교통, 경제, 관광, 보건, 복지 등 지방정부의 정책과 활동에 지속가능한 발전 개념을 통합시키려는 것이다.

 

둘째, 이러한 노력은 지역사회와의 협의과정을 통해야 한다는 것이다. 즉 기존에 정부 혼자 해결하는 문제해결 방식과는 달리 지방정부, 기업, 시민사회 모두가 참여하는 문제해결 방식이라는 것이다. 이 때문에 지방의제21 추진과정에서는 특히 지역사회 구성원들간의 파트너십이 강조된다. 즉 지방의제21은 지속가능한 발전을 위한 지역사회 구성원들의 네트워크인 것이다.

 

셋째, 지속가능한 발전을 향한 노력을 지속적으로 측정, 점검, 평가하여 노력 자체를 개선한다는 것이다. 환경모니터링, 지속가능성 지표, 환경영향평가 등을 통해 지방의제21의 목표, 과정, 수단을 지속적으로 개선해 나가야 한다.

 

지방의제21은 지방차원에서 지방정부, 기업, 시민사회 등 지역사회의 모든 구성원들이 협력하여 지속가능한 발전을 위한 장기적인 행동 계획을 준비하고 집행하여 지역에서 의제21의 목표를 달성해나가는 과정이다. 따라서 지방의제21은 세계 차원의 의제21, 국가 차원의 국가의제21과 유기적으로 연계되어야 한다. 나아가 더 세분화되어 가족 단위의 ‘가정의제’, 마을 단위의 ‘이웃의제’, ‘마을의제’, 기업단위의 ‘기업의제’, 어린이와 청소년을 대상으로 하는 ‘어린이의제’, ‘청소년의제’ 등으로 발전될 수 있다.

 

우리나라에서는 1995년 말부터 각 지역에서 지방정부, 기업, NGO, 시민들이 모여 지방의제21을 추진하기 위한 기구를 만들어 지방의제21을 추진하고 있다. 각 추진 기구는 지역을 대표할 수 있는 명칭을 사용하고 있다. 녹색서울시민위원회, 녹색도시부산21추진협의회, 맑고푸른대구21추진협의회, 푸른경기21실천협의회, 푸른약속전북21추진협의회, 청정강원21실천협의회 등이 그 예이다.

 

또한 각 지역의 지방의제21 추진기구들은 지방의제21을 수립하면서 청풍명월21(충청북도), 상록도시 안산 21(안산시), 늘푸른거제21(거제시), 푸른온고을21(전주시) 등의 경우처럼 각 지역의 특성을 지방의제21의 명칭에 반영하여 발표하고 있다. 물론 지방의제21 명칭이 지역마다 서로 달라 지방의제21에 대한 이해를 어렵게 만들고 각 지역에서의 지방의제21의 추진성과가 전국 단위로 결집되지 못하고 있다는 점에서 최근에는 ‘지방의제21전국협의회’를 중심으로 각 지역의 지방의제21 추진명칭을 전국적으로 통일하는 작업이 추진되고 있다.

 

이렇듯 지역 단위의 지속가능한 발전을 실현하기 위해 UN의 권고에 의해 추진되고 있는 범지구적인 지역사회운동오서의 지방의제21은 2002년 현재 전 세계적으로 113개국 6,415개 지방정부가 지역사회와의 협력을 통해 지방의제21을 마련하고 그 의제를 실천하기 위한 여러 가지 사업을 펼치고 있다. 우리나라에서도 2003년 12월말 현재 248개 지방자치단체 가운데 186곳에서 지방의제21을 수립하고 실천 활동을 펴고 있다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(1) UN에서 분류하는 NGO 주요 9개 그룹 (Major Group)

? 여성계 (Women)

? 청소년 (Children and Youth)

? 농민 (Farmers)

? NGOs (Non-Governmental Organizations)

? 지방정부(Local Authorities)

? 근로자와 노동조합 (workers and trade unions)

? 기업 및 산업계 (Business and industry)

? 과학․기술계 (Scientific and technological communities)

? 원주민 (Indigenous people)

 

 

2. 지방의제21은 왜 필요한가

 

 

 

지방의제21은 세계화, 지방화, 민주화라는 시대적 맥락 속에서 그 필요성이 제기되고 있다.

 

 

가. 세계화와 지방의제21

 

지방의제21은 지방자치단체의 세계화를 위해 필요하다. 지방의제21은 세계화의 조류와 함께 글로벌 거버넌스가 형성되면서 그 필요성이 인식되기 시작하였다. 1970년대부터 글로벌 이슈로서의 환경문제가 국제정치의 주요 의제로 제기되어 오다가 1992년 리우지구정상회의를 계기로 지구환경문제의 해결을 위한 범세계적인 노력이 본격적으로 이루어지기 시작하였다. 이처럼 환경문제의 세계화라는 시대적 분위기 속에서 한국의 세계화 정책과 부합하는 의제로서 지방의제21의 필요성에 대해 국내에서도 점점 중요하게 인식하게 되었다.

즉 지방의제21은 국가의제21은 물론 UN의 의제21과 연계된 구조 속에서 추진되는 것이다. 따라서 21세기 지구촌 시대를 맞이하여 지방자치단체의 국제적인 책임감과 교류․협력에 대한 관심과 역량을 키우는 데 있어 지방의제21은 그 필요성이 증대되고 있다.

 

 

나. 지방화와 지방의제21

 

지방의제21은 지방자치에 의한 지방화를 위해 필요하다. 지방의제21이 국내에서 1990년대 중반 이후부터 급속히 각 자치단체에 도입된 것은 시기적으로 1994년부터 지방자치가 본격화된 것과 관련성이 높다. 한국에서 지방자치시대의 개막과 함께 지방자치의 새로운 상징적 의제로서 지방의제21의 중요성이 인식되기 시작한 것이다.

국내에서의 지방화 조류와 함께 로컬 거버넌스가 중요한 메커니즘으로 대두된 것은 지방의제21의 실시배경과 연계시킬 수 있다. 특히 지방분권을 주요 국정과제로 추진하고 있는 현 시점에서 지방의제21의 필요성은 더욱 강조되고 있다.

그리고 한편으로는 지방화시대를 맞이하면서 지방자치단체마다 개발욕구와 기대가 일시에 분출되면서 민선 지방자치단체장 주도로 진행되고 있는 무차별적 개발정책과 환경파괴에 대한 우려가 환경전문가와 민간단체들로부터 제기되고, 그에 따라 지방자치단체장의 친환경정책을 담보하는 상징적․실질적 수단으로서 인식된 지방의제21의 필요성이 전국적으로 확산되고 있다.

 

 

다. 민주화와 지방의제21

 

지방의제21은 시민참여에 의한 민주화를 위해서도 필요하다. 지방의제21은 수준 높은 시민사회의 역량을 요구하기 때문이다. 지방의제21이 유럽에서 가장 활발하게 추진되고 있는 이유도 민주주의와 시민사회가 발달한 정치․사회적 배경에서 찾을 수 있다.

지방의제21이 최근 도시지역을 중심으로 우리나라에서 비교적 활발하게 추진되고 있는 이유도 1980년대 후반부터 급속히 진전된 민주화와 그에 따른 시민사회의 성장과 관련성이 높다. 권위주의 정권에 의한 정부주도의 개발독재시대에서 벗어나 민주화, 다원화의 시대적 흐름 속에서 시민사회중심의 거버넌스가 대두되면서 이의 실현수단으로서 지방의제21이 인식되고, 이러한 시민환경단체들의 지방자치단체에 대한 요구의 결과로서 지방의제21이 도입된 경우가 많다.

즉 한국 시민사회의 발전을 의미하는 민주화와 다원화의 진전 속에서 시민사회조직이 활성화되면서 민간부문의 정부정책에 대한 비판, 개입, 협력 등이 이루어지는 정도가 많아지고, 공공부문과 민간부문의 상호협력의 메커니즘으로서 지방의제21의 필요성이 높아지고 있는 것이다.

3. 누가 만드는가

 

 

지방의제21은 지역사회의 시민, 기업, 행정이 함께 모여 연구하고 합의하여 작성한 지역의 미래발전 장기계획이며 약속이다. 지속가능한 발전을 위해 환경 분야를 중심으로 문화, 복지, 교통, 도시계획 등 사회 각 분야를 종합적으로 다룬다.

 

일부 지역에서는 행정 부문이 전문가들에게 용역을 발주하여 형식적인 보고서를 작성하여 출간하는 것으로 그친 경우도 있었다. 하지만 대부분의 지역에서 공무원, 기업계, 학계, 여성계, 교육계, 언론계, 법조계, 환경단체, 시민단체, 종교단체, 그리고 지역주민이 폭넓게 참여하여 추진 기구를 구성하여 활동하였다. 형식적인 보고서로 끝낸 지역에서도 새롭게 지역사회 전체가 참여하여 지방의제21을 다시 수립하는 경우도 많았다.

 

지방의제21은 또한 시민이 주도하는 지역차원에서의 지속가능발전을 위한 사회운동이다. 추진과정에 지역사회의 주요단체들이 폭넓게 참여하여 토론과 합의라는 민주적인 절차를 거쳐서 수립되어야 한다. 그리고 지역사회의 토론과 합의 내용을 기록한 보고서로서 해당 지역의 지속가능한 발전을 달성하기 위한 분야별 비전과 행동 지침을 알기 쉽게 기록해야 한다. 지구환경보전과 지속가능한 개발의 기본적인 실천주체는 주민 개개인으로 지방의제21을 추진하는 과정에서 주민, 기업, 자치단체가 합의하여 각자의 행동강령을 작성하고 실천하는 것이다.

 

예를 들어, 우리가 물에 대해 생각할 때 강 유역의 일부분을 떠올리기보다는 지역사회의 어느 한 부분을 떠올린다. 우리 가족이 먹을 물을 받아 오는 뒷산 약수터, 밥 짓고 빨래하는 데 쓰이는 수도나 수돗물을 공급하는 정수장, 우리 지역의 공장을 가동하는 데 필요한 물을 끌어오는 지하수나 하천수, 우리 마을의 농사에 쓰이는 물을 대주는 앞산 저수지 등을 생각하게 된다.

 

물이 부족하거나 오염되는 등 물과 관련한 문제가 생기면 먼저 지역사회에서 그 문제가 드러나게 된다. 그리고 문제를 해결하려는 노력도 지역사회 차원에서 이루어지게 된다. 한 지역의 노력만으로 해소할 수 없는 문제라면 이웃 지역에도 알리게 된다. 유역 차원의 물 관리도 결국은 지역사회로부터 출발하는 것이다.

 

이렇게 지역사회는 인간과 자연이 만나는 공간이고, 문제가 생기는 곳이기도 하며, 그 문제를 극복하기 위한 노력의 출발점이기도 하다. 지역사회란, 생활 속에서 서로 만날 기회도 있고, 낯익은 얼굴이 많으며, 생산활동과 교환, 소비가 이루어지고, 아이들의 기본적인 교육이 이루어지기도 하는 생활 공간이다. 즉 사람들이 모여 살아가는 생활의 기본단위이다.

가. 지역주민

지역사회에서는 지역주민과 지방정부가 핵심적인 역할을 한다. 지역주민은 다른 모든 영역들에 영향을 주는 실질적인 주체이다. 주민들이 물에 대해 어떻게 생각하고 행동하느냐에 따라 정부나 기업에 영향을 준다. 주민들의 뜻에 따라 지방정부나 기업은 물을 소중히 여기는 제도나 정책을 개발하고, 기술개발과 혁신적인 경영을 하게 된다. 그러나 주민들이 별 관심을 보이지 않거나 지역의 물 관리에 참여하지 않으면, 이들은 관행에 젖거나 중앙정부의 방침에만 따라가기 쉽다.

지역주민은 지역의 환경을 살리고 보전하기 위해 스스로 실천하는 주체이다. 지역사회 환경보호의 시작은 주민들로부터 시작되는 것이며, 결국 지역사회의 모든 영향은 그것이 혜택이든 피해이든 주민들에게 돌아오는 것이다. 주민들이 환경보호를 생활화하는 개인적인 노력도 필요하고, 지방정부의 정책과정에 참여하거나 모니터하고, 캠페인을 통해 함께 힘을 모아 실천하기도 한다. 지역주민이 이러한 활동을 할 수 있는 가장 좋은 통로가 각 지역의 지방의제21 추진 기구에 참여하거나 지방의제21 추진 기구에서 벌이는 활동에 참여하는 것이다.

 

나. 지방정부

지방정부는 주민들로부터 권한을 위임받아 지역사회의 여러 가지 일을 관리하는 책임을 지고 있다. 그러므로 지역주민들의 뜻을 받들어 지역사회의 환경과 발전 문제를 관리하는 데 힘써야 한다. 함부로 하천을 훼손하거나 복개해서는 안 되며, 하천유역의 물 순환을 해치는 토지이용을 억제시키고, 인근 지방정부와 협력하여 공동으로 환경을 관리하는 체계를 구축하는 등 지방정부가 해야 할 임무를 다해야 한다. 이러한 활동은 단순하고 형식적인 정보공개만을 의미하는 것이 아니라 지역사회의 특성을 충분히 파악하여 적극적으로 지역주민들에게 알리고, 지역주민들이 환경과 발전을 조화시키는 정책에 적극적으로 참여할 수 있도록 지원해야 한다.

 

다. 기업

다음으로 기업은 주로 자원을 집중적으로 소비하고 환경을 오염시킬 수 있는 단위로 여겨진다. 하지만 공정을 개선하고 경영을 혁신하면 물 관리의 효과를 누릴 수 있는 단위이기도 하다. 예를 들어, 용수를 적게 쓰고 폐수를 재활용하는 노력이 지역사회와의 협력을 통해 이루어진다면 기업 역시 지속가능한 발전을 고려하는 경영으로 나아갈 수 있을 것으로 기대된다.

이렇듯 지역사회의 각 구성원 모두가 지역사회의 환경과 발전에 관련되어 있다. 각 구성원의 처지와 조건 속에서 지속가능한 발전을 위한 각자의 역할을 담당할 수 있다. 즉 지방의제21을 수립하고 실천하는 것은 지역사회 구성원 모두가 참여하는 가운데서만 그 의의를 찾을 수 있다.

4. 어떻게 만들고 실천하는가

 

 

지방의제21을 추진하는 과정은 <그림>과 같이 ‘수립체계 확립’, ‘지방의제21 수립’, ‘실천사업 시행’, ‘평가와 환류’ 등 네 단계로 나눌 수 있다.

 

가. 수립체계 확립

 

첫째, 수립체계 확립 단계는 지방의제21을 누가 작성할 것인가를 결정하는 단계이다. 의제작성은 누가 할 것인가? 우선 지방정부, 지역사회 구성원들이 지방의제21의 기구조직, 지원사항, 추진정신에 대해 합의해야 한다. 각 추진기구에서는 연구위원회, 의제작성위원회, 분과위원회 등을 두고 지방의제21 초안을 작성할 수 있다.

 

지방정부, 지역사회 구성원의 지방의제21 추진 합의

(기구조직, 지원사항, 추진정신 등)

 

 

지방의제21 추진기구 구성

 

 

연구위원회(분과)/의제작성위원회 구성

 

 

지속가능발전 연구보고서

실천 시범사업

 

지방의제21 초안작성

 

 

지방정부, 지역사회 구성원의 의제 초안 공개토론회 등

합의 과정

 

 

지방의제21 수립․발표

 

 

지방의제21의 실천사업 시행

 

 

지속가능성 지표 평가 / 환류

 

< 지방의제21 추진과정 >

나. 지방의제21 수립

둘째, 지방의제21 수립 단계에서는 의제초안에 대한 실천계획 검증방안, 지방의제21 작성 및 합의절차, 지방의제21 구성체계를 결정해야 한다.

의제초안에 대한 실천계획 검증을 위해서는 우선 의제초안을 작성하고, 지역사회 구성원들이 모여 토론회를 개최할 수 있다. 그리고 제안된 의제초안에 대한 교육이나 현장프로그램 등 시범실천사업을 실시하여 평가하고 의제초안을 수정․확정한다.

지방의제21을 작성하고 합의하기 위해서는 지방의제21 초안에 대한 다양한 관점을 취합하여 정리하고, 초안에 대한 공청회 등 지역사회의 광범위한 의견수렴과정을 거쳐 수정하며 추진협의회에서 심의․의결하는 과정을 거친다.

지방의제21은 분야별 총괄 정리와 행동계획으로 구성된다. 분야별 총괄 정리는 각 분야별 개선 비전, 현안사항에 대한 쟁점의 요약․정리, 비전을 달성하기 위해 주요 집단들이 기본적으로 합의하는 원칙 등으로 구성된다.

지방의제21 행동계획은 행동목표, 현황, 지속가능성 지표, 개선목표, 행동계획, 실천 시범사업 등으로 구성된다. 행동목표는 지속가능한 지역사회를 만들기 위해 꼭 실천할 목표이다. 현황은 이러한 행동목표가 나오게 된 배경과 문제점, 세부 실태 등을 정리하는 것이다. 개선목표는 행동목표를 달성하기 위한 구체적인 목표이다. 지속가능성 지표는 개선목표를 장․중․단기별로 평가할 수 있는 수단이다.

행동계획은 장․단기 목표를 달성하기 위해 주요 그룹이 각각 해야할 일을 시급하고 중요한 일을 중심으로 제시한다. 실천 시범사업은 행동계획을 실천하기 위해 제시되는 몇 가지 시범사업이다.

 

 

다. 실천사업 시행

셋째, 실천사업 시행 단계는 지방의제21 수립을 발표하고, 행동계획에 따른 실천사업을 실시하는 단계이다. 실천사업은 사업분야별로 관련 시민단체를 지명하거나 각 단체에 사업을 공모하는 방식으로 시민단체와 지역주민이 참여하는 시범사업을 시행할 수 있다. 이 때 지방정부와 기업의 행동계획은 중점 추진사업으로 정해 실시할 수 있다. 지방정부와 지방의제21 추진기구 사무국은 실천사업에 대해 행정지원을 할 수 있다.

관련 시민․사회단체들이 실천사업을 분담하거나 공모사업 방식으로 실천사업이 진행되어 지역사회 구성원들이 다양한 방식으로 다양한 실천사업을 경험할 수 있다. 각 지역에서 추진되고 있는 실천사업의 구체적인 예를 들어보면 다음과 같다.

․ 고양녹색소비자연대 - 주민자치센터와 함께 하는 살맛나는 후곡마을 만들기 사업

․ 구리YMCA - 청소년의제21 일상에 뿌리내리기: 일회용품 사용 줄이기 활동을 중심

․ 부천경실련 - 원미산 생태환경복원을 위한 조사 및 시민실천사업

․ 안산YWCA - 안전한 먹거리와 함께 하는 건강한 밥상만들기 사업

․ 의정부YWCA - 환경사랑 공공기관 만들기: GREEN OFFICE 운동

․ 평택녹색소비자연대 - 지역주민과 함께 하는 녹색 아파트 생태학교

․ 기독교환경운동연대 - 푸른서울만들기를 위한 공공시설 녹화사업

․ 녹색상품구매네트워크 - 녹색구매활성화를 위한 서울시내 친환경상품판매점 정보구축

․ 부산참여자치시민연대 - 시민의 거리, 광복로 차 없는 거리

․ 광주전남녹색연합/광주흥사단 - 생명이 흐르는 광주천 만들기

 

 

라. 평가와 환류

넷째, 평가와 환류(피드백) 단계는 목표의 달성정도와 성과를 평가하고 이에 따른 문제점을 분석하여 계획을 수정․보완하는 단계이다. 일정기간 집행과정을 감시한 후 평가하고 환류 과정을 거쳐 행동계획을 수정하게 되는데, 환류는 지역사회 문제분석 단계에서부터 전 단계에 걸쳐 이뤄진다. 정기적으로 실천사업을 평가하면서 지방의제21을 수정하거나 발전시키게 될 것이다. 현재 상당수의 지역에서 평가와 환류를 통해 수립체계를 보완하기도 하고, 실천사업 계획을 수정하기도 한다.

「수원의제21」을 작성하고 추진하고 있는 21세기수원만들기협의회는 매년 초 수원시 관련 부서에 「수원의제21」추진계획서를 요청하여 점검한 후 연말에는 부서별 추진실적서를 다시 제출받아 「수원의제21」실천사업을 평가하고 그 결과를 익년도 사업계획 수립에 환류시키고 있다. 지방의제21의 평가와 환류활동을 잘 보여주고 있는 사례이다.

나아가 21세기수원만들기협의회는 이 결과를 연말 ‘실천활동평가 및 보고회’를 통해 참여 구성원들의 실천력을 지속적으로 향상시켜 나가고 참여 구성원들 사이의 효율적인 협력체계를 강화해 나가고 있다. 이러한 활동을 바탕으로 21세기수원만들기협의회는 1998년 12월에 작성된 ‘수원의제21’을 수정․보완하여 재작성한 후 2002년 3월에 발표하였다. 이러한 사례는 평가와 환류를 지속적으로 추진하는 지방의제21의 성격을 잘 보여주고 있다.

 

그러나 지방의제21 추진과정의 여러 절차는 일반적인 지침일 뿐 이 과정 역시 지역사회 구성원들의 창의적인 생각과 구체적으로 지역 실정에 맞는 내용으로 채워져야 할 것이다.

5. 다른 나라는 어떻게 추진하고 있는가

 

 

‘국제환경지방자치단체협의회(ICLEI)’가 2002년에 발행한 보고서 「의제21에 대한 지방정부의 대응 : 지역에 초점을 둔 지방의제21 조사 요약 보고서」에 따르면, 현재 전 세계 113개국에서 6,400개 이상의 지방정부가 지방의제21을 수립하거나 수립 중에 있다고 한다.

 

이 가운데 유럽은 5,300여 개 도시에서 지방의제21을 수립함으로써 가장 높은 참여율을 보이고 있으며, 아시아에서는 우리나라(197개), 호주(176개), 일본(110개)의 순으로 지방의제21을 수립 또는 수립 중에 있는 것으로 조사되었다. 또한 전세계 18개국 2,640개 지역에서 지방의제21이 조직적인 사회 운동으로 추진되고 있으며, 2001년 말 현재 지방의제21이 기획․실천 단계에 이른 곳은 61% 수준이고, 이해 당사자들이 다양하게 참여하고 있는 곳은 73%에 달한다고 한다. 그리고 59%의 지방정부가 지방의제21 추진 기구를 공식적으로 지원하는 것으로 조사되었다.

 

국제적으로 지방의제21 추진 현황을 종합해 보면, 선진국형, 개발도상국형, 후진국형 등으로 분류해 볼 수 있다. 선진국형의 경우 환경문제에 커다란 문제 의식을 가지고, 환경 악화를 막거나 현재의 상태를 지켜나가려는 전략을 세우고 있다. 개발도상국형의 경우는 환경보전을 위한 사회적 인프라를 구축하는 데 역점을 두고 있는 것으로 나타났다. 그리고 후진국형의 경우 빈곤문제 해결과 사회 인프라 구축에 지방정부가 적극 나서기 시작했다는 점을 특징으로 볼 수 있다.

 

대부분 각 도시나 지역이 직면하고 있는 가장 시급한 과제를 해결하고, 보다 나은 인간의 삶과 환경을 만들기 위해 지방의제21을 선택하고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해서는 사회의 다양한 구성원들이 참여하고, 자원과 합의를 이끌어낼 수 있는 기구를 운영한다는 점에서 공통적이다. 이 기구를 통해 각 도시나 지역의 문화와 특성, 경제 수준에 맞는 지방의제21을 추진하고 있다.

 

전반적으로 볼 때, 지방의제21이 전 세계의 지속가능한 발전을 위한 매우 성공적인 하나의 틀이 되고 있지만 다양한 참여자들이 지속적인 관심을 보일 수 있는 보다 안정적이고 제도화된 시스템의 구축이 필요하다고 평가되고 있다. 그리고 환경 의제 차원을 넘어 지속가능한 발전을 위한 개발과 보전의 조화가 국가발전 정도 및 지역의 수준과 특성에 맞게 이뤄져야 할 것으로 보인다.

 

 

제3장. 지방의제21 추진전략과 과제

 

 

1. 추진전략

 

 

지방의제21 실천을 위한 기본 전략으로서 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 발전’이라는 이념을 확산해야 한다. 미래세대가 누려야 할 삶의 질과 자원을 손상시키지 않으면서 현재의 발전을 도모하자는 것은 환경과 발전의 중도적 개념일 수도 있지만, 현 세대 대다수 국가가 합의할 수 있는 타협의 결과여서 이 이념은 당분간 상당히 중요한 가치로 존중될 것이 분명하다.

 

둘째, 한 사회가 지속가능한 발전을 이루기 위해서는 민주적인 절차와 방법으로 각 사회 구성원들의 참여를 보장할 수 있어야 한다. 위로부터의 행정개혁과 일방적인 행정목표만으로는 지역사회 구성원들의 진정한 실천을 이끌어 낼 수 없다. 지방의제21이 지방자치단체뿐 아니라 지역사회 구성원 모두의 자발적 참여를 전제로 하는 실천운동이라는 특징 때문에 민-관-기업간 파트너십이 무엇보다 강조된다. 반목과 대립, 무관심과 불참여가 아닌 적극적인 참여와 이를 통한 녹색자치의 노력이 더욱 중요한 덕목으로 자리잡은 것이다. 지방정부 차원에서 이러한 파트너십이 접목되고 실현되고 있는 가장 대표적인 기구가 바로 지방의제21 추진기구이다.

 

셋째, 지방의제21은 이론이나 구호보다 실천이 강조되고 있다. 실천의 강조는 결과보다 과정을 중시한다. 그리고 이를 지속적으로 평가하고 점검하기 위하여 지속가능성을 측정할 수 있는 지표 개발이 활발해지고 있다. 이에 따라 국가 차원에서는 장기적인 ‘국가 지속가능발전전략’이 새로 작성되고 있고, 지방 차원에서는 지방의제21 실천 정도에 대한 지표 개발과 평가가 한창 모색되고 있다. 지속가능한 발전의 대표적 지표라고 할 만한 것들에 대한 사회적 합의를 도출하여 이를 실천해 나가는 것이 중요하다.

 

지방의제21은 한편으로 보다 작은 실천 단위로 마을의제21, 이웃의제21 가정의제21 등 ‘마을 속으로’, ‘주민 속으로’, ‘생활 속으로’ 등을 설정하여 작지만 매우 소중한 실천을 통해 성과를 축적하고 있고, 새로운 전략을 마련하고자 한다. 풀뿌리 민주주의 정신이 이러한 실천 속에서 다양하게 수련되고 있는 것이다.

2. 추진성과

 

 

우리나라에서 지방정부의 지방의제21 추진이 비교적 활발한 이유는 지방자치제의 본격 실시가 상당한 영향을 미친 것으로 평가된다. 1990년대 들어 지방자치제가 실시되면서 지역 차원의 새로운 민․관 협력체계가 필요하게 되었으며, 지방의제21은 이러한 요구에 걸 맞는 하나의 모델으로서 지역사회 구성원들의 기대를 모았다.

 

지방의제21 추진과정은 다른 정책분야와 달리 지역NGO들의 주도적인 참여가 높았다. 대부분의 지역에서 시민․환경단체의 주장과 요구로 지방의제21 추진기구가 만들어졌고, 추진기구 사무국을 운영하였다.

 

지방의제21은 지방정부의 정책결정과 사업에 NGO의 참여를 어느 정도 제도화하는 성과를 거두었다. 대부분의 지역에서 지방의제21 추진과정에 지역사회 구성원들이 참여하였으며, NGO는 이 과정에서 중요한 역할을 담당했다.

 

그간 NGO는 정부의 시책에 대해 감시하고 비판하는 역할을 주로 했기 때문에 지방정부와 NGO가 함께 논의하고 합의하는 경험이 미약했다. 그러나 지방의제21은 지방정부와 NGO를 동등한 파트너로 함께 하는 계기를 마련했고, 서로간의 신뢰를 구축할 수 있는 토대가 되었다.

 

시민․환경단체가 벌여온 실천사업은 지방의제21 추진의 대표적인 성과이다. 현재 각 추진기구별로 매년 수건에서 수십건에 이르는 현장 실천사업이 시행되고 있다. 이때 시민․사회단체는 주민참여를 유도하는 실천프로그램을 시행하고, 지방자치단체는 소요예산과 행정지원을 담당한다.

 

특히 생태계복원 및 자연학습장 조성, 그리고 현장체험 학습프로그램의 개발 등과 같은 실천사업은 지방정부와 NGO가 서로 간에 큰 입장 차이를 드러내지 않고도 협력할 수 있는 부문이다. 그리고 비교적 단시일 내에 일정한 가시적 성과를 얻어낼 수 있기 때문에 지방의제21이 선호할 수 있는 대표적 사업 아이템이 되었다.

 

3. 추진활성화를 위한 과제

 

 

1995년부터 추진되기 시작한 우리나라의 지방의제21은 지속가능한 발전을 위한 하나의 큰 토대가 되고 있다. 그러나 그간 지방의제21이 지속가능한 발전을 위한 참여와 실천의 틀로서 자리잡아 나가는 데 있어 몇 가지 문제점들이 지적되고 있다.

 

 

● 지방의제21에 대한 이해 확대

우선 지방의제21에 대한 이해 부족을 들 수 있다. 지방의제21을 단순한 환경운동의 하나로 보거나 지역환경계획 정도로 이해하는 지방정부의 인식이 추진과정을 단순화시켰다. 또한 지역사회 구성원들이 지방의제21 자체를 어렵게 생각하거나 스스로의 일상생활 혹은 생산활동과 연계시키지 못하고 있다. 그리고 의제21, 국가의제21과 유기적으로 연결시키지 못해 지역사회 이슈 따로 지구환경 이슈 따로인 경향도 있고, 지방의제21이 환경문제에 국한된 것이 아니라 사회․경제․문화 전반에 걸친 종합적인 문제임을 인식하지 못한 경향도 있다.

 

지방의제21 추진기구에 대한 이해도 부족하다. 지방의제21의 추진과정은 지속가능한 발전을 위한 기존의 문제해결방식과는 달리 참여와 파트너십에 의한 지방차원의 새로운 문제해결방식이다. 그럼에도 불구하고 지방의제21 추진기구를 하나의 자문기구로 여기거나 민간환경운동단체처럼 여기는 경우도 있다. 지방의제21 추진기구는 지속가능한 발전을 위한 지방정부의 정책을 지역사회와의 파트너십을 통해 입안, 결정, 집행, 평가함으로써 21세기의 새로운 패러다임에 부합되는 지방정부의 로컬거버넌스 체제를 실현시키기 위한 기구라는 인식이 필요하다.

 

 

● 지방정부 전 부분에 지방의제21 반영

추진조직 면에서는 대부분 별도의 추진 기구가 구성되어 있지만, 지방정부 전체 부서가 지속가능한 발전을 위한 종합적인 계획 하에서 유기적으로 담당 업무를 조정하지 못하였다. 지방의제21 관련 업무는 환경 담당 부서가 전적으로 전담하는 경우가 많다. 이 때문에 환경 담당 공무원들은 지방의제21 추진과정에 적극적으로 나서고 있지만, 다른 부서의 경우 원활한 협력관계가 이뤄지지 않고 있다. 각 업무목표에 지속가능한 발전이라는 목표를 충분히 반영시키지 못하는 상황이다.

 

● 지속적이고 안정적인 예산 확보

추진재원 면에서는 대부분의 지방정부가 일반 회계 예산에서 추진 예산을 거의 전액 확보하고, 미약하지만 일부 예산이 민간 부문에서 부담되는 경우도 있다. 그렇지만 그나마 안정적으로 확보되지 못해 많은 어려움을 겪고 있다. 특히 지방의제21의 의의와 필요성에 대한 지방의회의 인식이 부족한 지역에서는 매년 지속적으로 안정적인 예산을 확보하기가 매우 불투명한 상황이다.

 

이러한 문제점은 지방의제21 추진을 위한 근거지가 될 추진기구 사무국 운영도 어렵게 만든다. 추진 예산의 상당부분이 사무국 운영비로 충당되어야 할 실정에서는 유능하고 책임감 있는 인재를 확보하기에도 어려울뿐더러 지방의제21 추진과정이 더욱 취약해질 수밖에 없다. 지방의제21 예산 지원에 대한 지방정부, 의회의 적극적인 역할이 필요한 실정이다.

 

 

● 파트너십 역량 강화

이밖에 지방정부가 참여하고 있기 때문에 관주도의 상명하달식 경향이 아직 남아 있다거나 지역의 특성을 살리지 못한 채 형식적이고 획일적인 경향을 탈피하지 못해 다른 지방의제21을 단순히 모방하는 경우가 많다는 비판도 있다. 또한 지방의제21이 여전히 지방자치단체장의 선전물이나 홍보물 정도로 인식돼 선거결과에 따라 연속성이 보장되지 못하거나 지방의제21 추진과정 자체가 지방자치단체장의 의지와 결정에 전적으로 의존하는 경우도 있다.

 

이러한 문제점들을 극복하기 위해서는 지역사회 구성원들의 광범위하고 자발적인 참여가 더욱 바탕이 되어야 한다. 또한 환경 부서 이외의 공무원들과 환경 NGO 이외의 정치․경제․사회․문화 각 분야 NGO들이 적극적으로 참여할 수 있는 소재와 실천사업 방안을 모색해야 한다. 나아가 국제적인 이슈와 연결되는 지역사회의 이슈들을 잘 부각시켜야 한다. 지금까지 각종 행사들을 중심으로 환경 문제에 대한 문제 의식을 확산시켜왔던 경험을 바탕으로 이제는 장기적으로 지역주민들의 문제해결 역량을 키워나가야 할 것이다.

 

 

4. 시민․행정․기업의 참여와 실천

 

 

지방의제21은 지방자치를 형식적으로나 내용적으로 갖추고 정착시킬 수 있는 중요한 정책도구이다. 지방의제21 추진과정의 참여와 파트너십이라는 이상은 지방분권화 시대를 이끌어갈 새로운 대안이 될 것이다. 지방의제21을 통해 만들어갈 지속가능한 발전이라는 비전 역시 지방자치가 대안이라는 인식을 확산시킬 수 있는 기회를 만들 것이다.

 

지금까지 우리나라 지방의제21의 주요 사업 내용을 살펴보면, 세미나/조사 연구/평가 사업 유형, 교육/홍보 사업 및 홍보물․실천 수단․홈페이지 제작 사업 유형, 실천 운동/실천 사업 유형, 단일행사 중심 사업 유형 등으로 이뤄져 있다. 전반적으로 우리나라의 지방의제21 추진은 그 광범위한 확산에도 불구하고 구체적인 실천보다는 정보 확산과 교육․홍보에 비중을 두고 있는 초기 단계이다.

 

이에 따라 실천사업의 재원 확보를 위한 노력과 더불어 우선 지역 주민들의 자발적인 참여를 유도할 수 있는 사업을 마련하기 위해 노력하고, 지방의제21 추진과정에 참여하고 있는 NGO들이 유기적인 역할분담 관계를 만들어 나가는 것이 더욱 중요해지고 있다.

 

그간 지방정부, 기업, 지역 주민 3자가 공동으로 참여하는 종합적인 환경계획과 실천으로서의 지방의제21이 되지 못하고 이벤트성 사업이 주를 이루고 있다는 비판이 있었다. 교육과 홍보에만 치중했다는 지적도 있다. 하지만 각 추진 기구들이 더 많은 지역주민들과 함께 하는 사업에 우선 순위를 두었다는 점에서 파트너십의 기반을 닦았다는 긍정적인 면이 있다.

 

그간 지역사회의 다양한 구성원들이 함께 할 수 있는 사업이 많았고, 지역사회에서 크고 작은 모범 사례들이 발굴되고 있어 이러한 노력들이 점차 확산될 전망이다. 각 지역에서 벌이고 있는 가정의제, 마을의제, 청소년의제, 광역협의회 등은 이러한 실천을 좀 더 확산시키려는 노력으로 볼 수 있다.

 

각 참여주체별로 볼 때, 그간 지방의제21 추진 과정에서 지방정부, 기업, NGO 등 각 부문의 참여정도는 NGO들은 매우 적극적이었던 데 반해 지방정부의 참여는 소극적이었고 기업 부문은 미진했다. 예산의 문제라든지 추진 기구의 제도적 권한이 없다는 점에서 쉽게 해결될 문제는 아니지만, 참여자들의 경험과 성공사례를 축적하고 전파하여 각 구성원들의 의식 전환과 지방정부의 적극적인 의지가 필요하다.

 

더 넓은 범위에서 보면, 각 지역의 특성과 실정에 맞는 모델을 개발하고, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체간, 중앙정부와 지방정부간의 전체 역할분담체계를 정립해야 한다.

 

이러한 역할분담이 정립되어야 지속가능한 발전을 위해 나는? 우리 지역은? 우리나라는? 전 세계는? 어떻게 해야 할 것인지를 인식하고 적극적인 실천에 나설 수 있다. 녹색서울시민위원회와 푸른약속전북21추진협의회의 사례는 지방의제21의 정신에 따라 목표를 정하고, 지역사회의 각 구성원들이 어떻게 실천활동에 참여할 수 있는지를 보여준다.

 

서울시의 녹색서울시민위원회가 운영한 시민실천단과 기업실천단의 활동을 보면, 역할분담에 따른 성과를 찾아볼 수 있다. 시민실천단은 서울시와 녹색서울시민위원회가 2차례 회의를 통해 구성방법을 논의하고, 자치구 환경과장, 실천단 단장, 녹색서울시민위원회 위원들과의 간담회에서 운영방법을 최종 합의하여 2000년 7월 시민․기업․서울시 대표 3인과 7,000여명의 실천단이 모여 발족되었다. 시민실천단은 서울의제21과 자치구의제21을 홍보하며, 의제21 시민행동계획을 일상 생활 속에서 실천한다. 시민실천단은 자치구와 협력의 계기를 마련하였고, 지역환경 지킴이로서의 역할을 담당하게 되었다. 또한 전반적으로 시민실천단의 전문성과 지역환경에 대한 인식 제고 및 지역주민들의 참여 기회 확대에 크게 기여했다고 평가된다.

 

기업실천단은 서울의제21의 성공적인 실천을 위해 기업의 능동적인 참여를 유도하고자 녹색서울시민위원회 소속 기업위원들과의 간담회를 통해 서울상공회의소와 협의하여 구성되었다. 기업실천단은 시민․기업․서울시 대표가 참여한 가운데 서울상공회의소 회원기업 중심으로 2000년 9월 발족되었다. 기업실천단은 환경 친화적인 기술과 경영기법 개발, 기업의 환경정보 공개, 친환경제품 및 서비스 공급 확대 등의 사업을 추진하였다. 2000년의 경우 총7개 기업이 참여하여 자율적 환경개선계획서를 제출하고 이를 실천에 옮긴 후 스스로 환경개선 실적을 평가하였다.

 

● 푸른약속전북21추진협의회 사례 (전라북도)

의제명

‘만경강을 전라북도의 젖줄로 되살리자’

목 표

○ 만경강에 대한 도민들의 관심을 지속적으로 높여 나가 만경강은 전북의 강이라는 이미지가 완전 정착될 수 있도록 한다.

만경강을 도민들의 참여와 후원속에 하천 유역 생태계를 복원하고 보전하여 전국 제일의 생태하천으로 가꾸어 나간다.

과 정

○ 민간 주도로 만경강살리기운동 조직을 구성하여 지속적이고 광범위한 운동이 되도록 함

○ 참여 주체를 지속적으로 발굴하고 조직화하기로 함.

지속적인 사업을 추진하기 위해 타 지역의 성공사례와 실패사례를 분석하며 중․장․단기계획을 수립함.

○ 계획단계에서부터 실천사업까지 참여 구성원간 네트워크를 구축하고, 민․관․기업이 효율적이고 책임 있게 행동할 수 있도록 역할을 분배함.

○ 이에 따라 행정, 기업, 도민 각자의 실천방안을 제시함.

 

 

주 체

실천 내용

행 정

만경강 생태하천가꾸기 사업 추진 및 구체적이고 연속적인 관리시스템 구축

○ 만경강 유역 각 지방자치단체의 친환경적 만경강관련 사업 시행

○ 만경강 살리기운동본부 구성에서 선도적 역할 수행

○ 만경강 관련 도민 참여프로그램에 대한 적극적 지원

○ 만경강, 소양천 일대 낚시금지 구역 지정

○ 야생동․식물 불법 포획 채취 단속

○ 하천 유역의 농작물 경작 금지에 대한 지속적인 관리

○ 만경강 일대 주기적인 하천 대청소 실시

○ 지천 수질관리를 위한 주변학교와 주민들의 수질 모니터링 제도화

○ 만경강 지류 일대 내 친환경농업, 유기농업의 권장․홍보․행정지원

○ 만경강 수변구역 경작지에 대한 행정적 감시 강화

기 업

○ 만경강 살리기 운동 홍보 적극 참여

○ 1사 1하천 살리기운동 담당제 추진

○ 행정협조 하에 수질 자율 협약 체결 실시

○ 만경강 주변 기업들의 만경강 모니터링 자체 실시

기업내 만경강 관련(자연보호, 사진, 비디오촬영, 그림, 시 등) 동우회 신설

만경강을 매체로 기업과 도민의 친밀감 형성을 위한 자연환경 이벤트 추진

도 민

○ 만경강 관련 도민프로그램의 적극적인 참여

○ 수변 및 수중에 대한 주기적인 정화활동 전개

○ 1시민단체 1마을 하천 살리기 운동 담당제 추진

○ 만경강 유역에서 생산되는 친환경 유기농산물 직거래 장터 개설

○ 만경강 오염 행위에 대한 시민과 시민단체의 적극적인 신고 시스템 구축

○ 시민 환경 단체 주축으로 만경강 살리기 운동추진

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