지방자치, 거버넌스, 지역NGO -- 옥원호

 

   

지방자치, 거버넌스, 지역NGO

옥원호(경남대학교 법행정학부)

I. 머리말

오늘날 NGO의 성장은 전세계적인 보편적 현상으로 자리잡고 있다. 80년대 이후 NGO는 세계화와 신자유주의의 물결 앞에서 ‘큰 일을 하기에는 너무 작고 작은 일을 하기에는 너무 큰’ 국가나 대다수의 시민을 정글의 생존법칙으로 내모는 잔인한 시장에 대한 새로운 대안으로 떠오르며 결사체의 혁명(Associational Revolution)이라고 불릴 만큼 양적 성장과 함께 각 학문영역의 지대한 관심을 불러일으키고 있다.

NGO의 성장은 국가의 위기나 시장의 결함이라는 거시적 관점이외에도 다양한 정치, 경제적 요인을 바탕으로 전통적 서구사회는 물론 억압적 개발도상국가에서도 그 성장세를 멈추지 않고 있으며 급격한 사회변동을 겪고 있는 우리나라는 90년대 이후 이른바 본격적인 ‘NGO의 시대’를 맞고 있다.

우리나라에서 NGO의 등장은 서재필의 독립협회나 흥사단의 설립을 시작으로 간주하기도 하지만 본격적인 등장과 발전은 최근의 현상이다. NGO의 활동이 시민사회의 자율적인 공간을 조건으로 활성화된다고 본다면 우리 사회의 실질적인 NGO의 등장은 80년대 후반 이후 민주화의 산물이라고 할 수 있다. 6월 항쟁 이후 위로부터의 민주화가 진행되는 과정에서 다양한 형태의 역동적인 사회운동이 전개되면서 환경보호, 인권, 여성문제 등 다양한 사회적 이슈들에 대한 NGO들의 설립도 급증하기 시작하였다. 1989년 경실련의 창립을 비롯하여 환경운동연합, 참여연대 등 대표적인 NGO들이 계급지향적 민중운동의 공간을 메우기 시작했고 양적으로도 80년대 이후 4천여 개의 단체들이 설립되었다.(시민의 신문, 2000)

이러한 NGO의 성장에 대해 정부와 민간부문의 관심과 호응 또한 매우 높았다. 김영삼 정부는 1994년 ‘사회단체 등록에 관한 법률’을 폐지하고 ‘시민단체 신고에 관한 법률’을 제정하여 자율적인 사회사회의 성장을 위한 제도적 장치를 마련하였다. 김대중 정부는 1999년 ‘비영리민간단체 지원법’을 마련함으로써 NGO에 대한 후원과 재정지원의 기틀을 제공하였다. 뿐만 아니라 NGO는 두 정부 모두에서 중요한 인재풀의 기능을 담당하기도 했다. 언론들은 NGO가 제기하는 사회적 이슈와 활동을 적극적으로 보도하여 사회전체에 정책아젠다로 전환시켰으며 NGO들은 보도기사를 활용하여 자신들의 영향력을 확대하는 상호보강적 관계를 유지하였다. 우리 사회에서 이제 NGO는 감시자, 비판자로서의 역할을 넘어 한국을 움직이는 주요한 권력자로 인식될 정도로 그 영향력이 확대되었고 그 상징적 사건이 2000년 총선시민연대의 낙천‧낙선운동이라고 할 수 있다.

그러나 우리 사회에서 NGO의 성장이 낙관적인 것만은 아니며 그 활동을 바라보는 시선이 반드시 우호적인 것은 아니다. 2001년 말 정부의 언론개혁과정에서 개혁을 지지하는 NGO와 보수언론이 대립하는 과정에서 가운데 NGO들이 정부의 홍위병으로 언급되는 등 부정적 여론이 형성되면서 이들 단체들의 순수성과 역할의 한계에 관한 논란이 빚어지기도 했다. 또한 NGO의 도덕성을 훼손하는 일련의 사건들이 불거지면서 신뢰성과 도덕적 순결성을 자산으로 정부와 재벌, 기득권층을 비판해온 NGO의 영향력이 일정 부분 손상되는 현상이 발생하기도 하였다.

그러나 보다 근원적인 문제는 현재 우리 사회의 NGO들이 과연 사회적으로 인식되는 만큼 내부적인 역량과 사회를 변화시키는 실체적 동력을 지니고 있는냐 하는 점이다. 초기부터 제기되어 온 ‘시민 없는 시민운동’ 또는 ‘명망가 중심의 시민운동’이라는 비판은 자발적 회원의 참여와 자주적 재원조달이라는 NGO의 기본적 운영방식이 갖추어지지 못한 우리 나라 NGO들에 대한 뼈아픈 지적이 아닐 수 없다. 튼튼한 시민사회의 기반이 존재하지 않는 상황에서의 왕성한 NGO활동은 자칫 사상누각이거나 과대포장된 거품이라는 지적을 피해가기 어렵다. 일반 시민들의 낮은 가입율이나 가입 회원들의 수동적 활동, 그리고 조직운영비의 절반에 미치지 못하는 낮은 회비수입 등은 ‘미숙한 시민사회와 조숙한 NGO'라는 현상을 보여주는 사례라고 할 수 있다.(조대엽, 2001)

이러한 NGO의 취약성은 중앙에 비해 정치, 경제적으로 열악한 입장에 있는 지방의 지역NGO에게는 더욱 심각하게 나타난다. 1995년 자치단체장의 선거이후 지방시대, 자치시대라는 구호는 무성하였지만 모든 것이 서울과 수도권으로 집중되는 초중앙집중적 사회체제 하에서의 지방자치제의 실시는 애초부터 형해화될 가능성을 안고 있었다. 정치적, 경제적 자원은 물론 인재와 정보까지도 중앙으로 흡수되고 전통적 연고주의와 저급한 지역주의가 엄존하는 상황 하에서 지역의 시민사회와 지역NGO의 입지는 좁을 수밖에 없다. ‘명망가조차 없는 시민단체’, ‘도급 NGO'라는 자조적 표현처럼 지역의 NGO들은 인적 자원과 이슈제기에 있어서 어려움을 겪고 있다. NGO의 시대, 거버넌스의 시대라는 수사 속에서 정부와의 동반자관계나 파트너십을 강조하는 것은 자칫 허구이거나 취약한 상황의 지역NGO들을 정부사업에 동원하거나 하청구조로 몰아갈 여지가 많다.

이 논문은 외형적 화려함 속에서 지역의 NGO가 안고 있는 문제점과 한계를 사례연구를 통해 밝혀보고자 한다. 지방정치의 민주화와 로컬거버넌스의 실현을 위해서는 지역NGO의 역량과 지방정부와의 자주적 관계설정이 필수적이기 때문이다. 이러한 논의를 위해 이 글에서는 지방자치의 틀 속에서 NGO가 갖는 의미를 살펴보고 사례연구를 통해 지역NGO의 성장조건과 한계를 검토한 후 새로운 지방정치의 행위자로서 지역NGO에 요구되는 몇 가지 과제들을 논의할 것이다.

II 지방자치와 거버넌스, 지역NGO의 역할

1. 지방자치와 지역NGO의 성장

1991년 민선지방의회의 구성과 더불어 1995년 민선단체장의 선출로 우리나라에는 본격적인 지방자치시대가 개막되었다. 그러나 현실적으로 중앙집권적 권력구조가 엄존하고 제도적, 재정적 기반의 마련이 부족한 상태여서 자치시대라는 화려한 수사에 걸맞는 지방정치의 민주화, 지역경제의 활성화는 미진한 형편이다. 행정학자들은 여전한 중앙-지방정부간의 불균형과 지방분권의 미흡함을 문제삼고 있으며, 서구의 도시정치이론을 대입해온 여러 지역정치에 관한 연구에서도 대체로 부정적인 결과를 제시하고 있다.(박종민 외, 2000)

그러나 세계화, 분권화, 그리고 국가의 축소가 진행되는 상황에서 장기적으로 지방의 중요성이 부각되는 것은 규범적, 현실적 차원에서 하나의 흐름을 형성하고 있다. 미국정부의 변화를 세계화와 분권화로 특징짓는 Kettle에 의하면 국가는 큰 문제는 IMF, WTO 등 국제기구와 다국적기업 때문에, 작은 문제는 지방자치단체에 의해 도전받는다.(Kettle, 2000) 다니엘 벨의 지적처럼 국가는 자본이동, 상품의 불균형, 실업 및 미래의 인구학적 문제들을 해결할 효과적인 국제적 메카니즘을 갖추기에는 너무 작고, 다양하고 복잡한 지방욕구에 적절히 대응하기에는 너무 비대하다.(Bell, 1988) 따라서 권력의 지방이동, 분권화는 우리의 경우에도 장기적으로 그리고 규범적 차원에서 불가피하다.

더 많은 서비스를 감소된 재정적 기반과 권력자원 하에서 제공해야 하는 지방정부에 새로운 대안으로 제시되는 것이 NGO와의 협력이다. NGO가 복지국가의 대안으로, 신사회운동의 일환으로, 신관리주의 전략의 주요요소로서 한계에 이른 정부부문을 보완할 유력한 제도로서 각광받는 세계적 추세에서 우리 나라의 경우도 NGO의 역할에 대한 기대는 매우 놓다. 지역사회에서 NGO의 대두를 초래하는 정치적, 경제적, 사회적 조건들을 살펴보면 다음과 같다.

1) 지방정치의 민주화

우리나라에서 지방자치의 실시는 지방정치의 민주화, 의사결정의 분권화와 투명화, 주민 욕구의 증대라는 새로운 상황을 제기하고 있다. 지방자치는 지역주민들에게 관련된 문제들을 스스로의 참여와 결정에 의해 처리되도록 하는 민주주의적 문제해결방식을 의미한다. 지방자치를 통해 주민들은 지역의 모든 문제를 직접참여나 자신의 대리인인 단체장이나 지방의회의원들을 매개로 토론과 타협을 통해 자율적으로 해결할 수 있게 된다.(성경륭외, 1997)

이러한 자치의 이념과 가치를 최대한 구현하기 위해서 지방자치의 전 과정에 주민들이 참여할 수 있는 통로를 가능한 한 폭넓게 제도화하여야 하며 이를 위한 지방시민사회의 활성화가 중요한 과제이다. 그 동안 권위주의체제 하에서의 민주화운동 과정을 통해서 중앙수준의 NGO들은 나름대로의 조직력과 응집력을 갖추어 왔으나 상대적으로 지방정치의 중심적 행위자인 지방자치단체장을 감시, 견제할 수 있는 지방차원의 메카니즘은 제대로 발전하지 못했다. 시장후견주의로 표현되는(박종민 외, 2000) 단체장의 독주 속에서 대부분의 정치행위자는 사적인 인연과 권력자원의 수혜 관계의 틀 안에서 일반 시민들은 배제될 수밖에 없었다. 이동성에 제약을 받는 기업 역시 독자적 이익투입에 한계를 가지고 있으며 지역언론 또한 지역여론을 이끌기에는 영향력이 부족하고 재정적 취약성은 지방정부에 대한 비판적 감시적 역할을 제약하고 있다.

따라서 지방정치의 민주화를 위해, 그리고 자치단체의 대응성과 책임성을 제고하기 위해 NGO의 활성화가 필요하다. 보수적 지역사회의 연고주의와 토호세력의 담합을 견제하고 지방자치가 ‘풀뿌리보수주의’로 전락하는 것을 막기 위해서는 보편적 가치와 지역사회 전체의 이익을 추구하기 위한 지역사회 주민들의 자기조직화 노력이 요구된다.

2) 지역사회의 균형발전

지방자치의 실시 이후 많은 자치단체들이 지역경제의 활성화에 정책의 우선 순위를 두었고 이를 위해 경제적 하부구조의 구축, 각종 규제의 철폐 또는 완화, 대규모 개발사업의 추진, 민간자본과 역외자본의 유치를 위해 노력을 기울여 왔다. 그러나 지역경제의 활성화를 위한 노력은 개발지상주의의 이데올로기로 연결되거나 무분별한 규제완화 등으로 귀결되어 문제를 야기하기도 한다. 자원과 산업기반이 취약한 지방자치단체들이 단기적인 수익증대를 위해 공해산업의 유치, 산림을 훼손하는 택지개발, 모래채취, 상식을 벗어난 허가를 남발함으로써 환경파괴와 주민들의 반발을 초래하는 경우가 많기 때문이다.

또한 지역발전의 요구는 물질적 풍요에 대한 기대와 함께 친환경적 개발을 요구하는 목소리가 동시에 나타나고 있다. ‘지방의제21’과 지속가능한 개발이 발전의 주요과제로 인식되면서 지역발전과정에서의 주민참여의 필요성은 어느 때보다 높아졌다. 따라서 지역의 성장연합을 이루는 자치단체장, 기업, 토호세력의 일방적인 개발욕구를 제어하고 장기적이고 균형적인 관점에서 지역발전을 요구하는 건전한 비판세력으로서 NGO의 존재가 필수적이다.

3) 지역갈등의 조정

지방자치의 실시와 더불어 증대되는 집단민원과 지역갈등은 지방자치가 넘어야 할 불가피한 비용이다. 정치적 민주화의 과정 속에서 급속도로 이루어진 우리나라의 지방자치는 주민들로 하여금 시민의식의 성숙이나 공동체에 대한 책임감보다 훨씬 빠른 속도로 정치적 요구의 목소리와 방어적 이익의 욕구를 증폭시켰다. 권위주의체제 하에서 억눌렸던 다수의 이해는 민주화의 과도기에서 요구의 강도나 사회적 주목의 정도에 따라 우선적으로 정책에 반영될 수밖에 없었고 별다른 투입의 수단을 갖지 못한 대중들은 보다 강렬한 방식을 통해 자신들의 주장을 표현하게 되었다.

이러한 경향은 높아진 환경의식과 동반하여 쓰레기처리장이나 화장장 등의 공익시설의 설치과정에서 현저하게 나타나고 있다. 또한 각종 개발사업의 시행과 더불어 개발이익의 수혜자와 피해자간의 갈등이 증폭됨에 따라 주민과 지방정부간, 그리고 주민과 주민간의 대립을 불러일으키게 되었다. 지방NGO는 혐오시설이나 선호시설의 입지를 둘러싼 갈등을 중재하고 지역사회 전체의 이익을 증진할 수 있는 대안세력으로서의 의미를 가진다. 주민들의 입장에서는 NGO가 자신들의 주장이 집단이기주의로 매도되는 것을 완화해주고 행정당국과의 대화통로로서 역할할 수 있으며, 지방자치단체로서는 NGO의 도덕성과 축적된 전문성이 사업에 대한 주민설득과 신뢰형성에 도움이 되기 때문이다.

4) 법, 제도적 지원

1987년 민주화운동이후 사회적 갈등을 완화하기 위하여 정부는 일련의 제도적 변화를 시도하였다. 시대적 민주화 요구와 관련한 일련의 정부정책의 전환과 제도변화는 시민사회의 형성 그리고 시민사회의 주체적 세력으로 등장하는 NGO의 생성과 발전에 크게 영향을 미쳤다. 이들 변화는 NGO 활동의 제도적 틀을 제공하여 주었을 뿐 아니라 그들의 기회구조를 확대시켜 주었으며 더욱이 정책과정의 동반자로서의 역할 수행을 위한 장을 마련하여 주었다.(김혁래, 김영래, 2002)

김영삼 정부는 1994년 ‘사회단체 등록에 관한 법률’을 폐지하고 ‘사회단체 신고에 관한 법률’로 대체함으로써 NGO들은 쉽게 단체를 조직할 수 있게 되었고 자율적인 시민사회의 성장을 위한 기반을 제공하였다. 김대중 정부는 출범초기부터 NGO와 적극적인 유대관계를 모색하여 제2건국운동부터 최근의 언론개혁에 이르기까지 유착의혹이 제기될 만큼 NGO를 주요한 파트너로 고려하는 모습을 보이고 있다. 정부의 NGO지원의 대표적인 사례가 1999년 ‘비영리민간단체지원에 관한 법률’의 제정이다. 이 법에 의하여 NGO는 제도상의 지위를 확보하게 되었으며 보조금, 사무실 임대, 조세감면과 기부금에 대한 면세, 그리고 우편요금의 면제 등 실질적인 혜택을 누릴 수 있게 되었다. 정부의 NGO에 대한 재정지원은 각 부처마다 다양한 형태가 있지만 지역NGO와 관련하여 대표적인 것이 이 법에 의거하여 지원되는 행정자치부의 ‘민간단체 보조사업’이다. 1999년부터 시작된 이 사업은 총 150억의 지원예산으로 행정자치부와 시도가 각 75억원의 예산을 지원하고 있다. 각 자치단체에 지원되는 4-5억원의 사업비는 재정적으로 취약한 지역NGO에게는 단비와 같은 존재가 될 수 있다.

또 다른 법적 지원장치는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(정보공개법)이다. 1998년 정보공개법이 시행되면서 개인 및 NGO들은 정부기관에 대한 모든 정보에 접근할 수 있게 되었다. 이 법은 공개요구를 거부하는 기관에 대해 소송을 제기할 수 있는 법적 근거를 제공해줌으로써 실효성을 높이고 있다. 따라서 정보공개법을 통해 시민에 의한 공공영역의 감시와 행정의 투명성을 확보하고 책임행정을 위한 기틀을 마련할 수 있게 된 것이다. NGO들은 정부에 의한 정보독점을 극복하고 필요한 사안에 대한 정보접근을 통해 문제를 사회적 이슈화할 수 있는 객관적 자료를 확보할 수 있게 되었고 나아가 대안의 제시, 학습을 통한 시민운동의 능력향상을 기할 수 있게 되었다. 이 법의 시행이후 많은 NGO들이 정부감시와 비판, 문제제기를 위해 이 제도를 이용하고 있으며 전담조직을 구성하는 경우도 많아졌다.

3. 거버넌스와 NGO의 역할

최근 급격한 사회변동 속에서 거버넌스에 대한 논의가 활발히 진행되고 있다. 거버넌스는 기존의 국민국가 중심의 통치체제의 약화를 배경으로 복지국가의 위기, 재정위기에 대한 시장주의적 대응, 경제와 정치의 세계화 현상, 행정조직내의 관리혁명, 그리고 환경문제와 같은 새로운 도전에 대응하기 위한 국정의 새로운 운영방식의 틀로서 등장했다고 할 수 있다.

조정(Steering), 안내(Leading), 방향제시(Directing)이라는 어원적 의미를 지닌 거버넌스의 개념은 학자에 따라, 학문영역에 따라 매우 다양하게 정의되고 있다. 하지만 대체로 거버넌스의 개념 속에는 정부 뿐 아니라 비정부 부문의 다양한 행위자들을 포함하고, 자원을 교환하고 공유할 필요에 의해 발생하는 네트워크, 구성원간의 지속적인 상호작용에 초점을 맞추고 있으며, 행위자간의 네트웍은 국가로부터의 독립성을 바탕으로 한다는 특징을 내포하고 있다.(Rhodes, 1997: 54).

특히 거버넌스의 개념은 민주주의의 토대가 부실한 지역적 수준에서 의미가 크다. 거버넌스를 지역사회에 적용해보면 ‘지방정부와 NGO를 포함한 지역사회의 주체들이 독립성을 바탕으로 자율적인 네트워크를 통해 과제를 달성하는 조정양식’이라고 할 수 있다. 지역수준의 로컬 거버넌스는 단순히 거버넌스이론의 국지적 적용이라는 의미를 넘어 직접민주주의체제로의 전환을 위한 실천적 연습이라는 측면이 있다. 로컬 거버넌스는 지역사회의 의사결정권한의 공유, 지역시민의 자치권과 독립성의 함양, 시민참여를 통한 공공재의 개발에 그 중심 목표가 있으며 시민역량을 강화를 통해 지역민이 자신들의 지역사회와 미래를 경영할 수 있게 된다는 전제에 기초하고 있기 때문이다. 로컬 거버넌스는 지역의 행위주체들의 광범한 참여를 통해 시민사회를 발전시키는 방법이며 이는 지방정부의 권력구조를 전환하는 과정인 것이다.(전종섭, 2000) 이러한 새로운 인식틀의 의미를 가장 적절하게 구현할 수 있는 행위주체의 하나가 바로 NGO라고 할 수 있다.

로컬 거버넌스 하에서 NGO의 역할은 구체적으로 다음의 몇 가지로 설명할 수 있다. 첫째, 지방정치와 공적 문제에 대한 시민적 관심과 참여를 유도하는 것이다.(주성수, 2001; 이현출, 2001) 전통적인 이익집단이나 지역의 여론주도세력들은 자금력과 조직력으로 정책결정에 영향력을 행사하지만 일반시민들은 배제된 집단으로 남아왔다. NGO들은 시민들을 정치적 영역으로 끌어들이고 시민적 이슈를 조직화함으로써 무력감을 극복하고, 주체적. 참여적 행위자로 전환시켜 준다. NGO들은 국가와 시장의 횡포를 견제하고 시민의 참여를 확대시켜 이들의 이해와 관심사를 공공정책에 반영시키는 역할을 하며, 또 사회적 신뢰를 바탕으로 이익집단간 갈등을 조정하기도 한다.

둘째는 지방정부의 투명성과 정보확산의 제고이다. NGO들은 지방정부의 정책결정과 집행에 대한 감시와 입법활동으로 지방정부의 투명성을 확보하고 정보의 지역내 확산을 제고할 수 있으며 이는 결과적으로 좋은 거버넌스에 기여한다. NGO들은 지방의회에 대한 입법활동, 정책문제에 관한 정보공개, 출판 및 보급의 활동을 하며, 지방정부의 정책추진에 대한 압력을 행사하고 투명성을 요구함으로써 소외층의 권익옹호 역할을 맡는다.

셋째, 공공서비스와 재정지출의 질과 효율성을 높여주는데 기여하며 좋은 거버넌스를 지향한다. NGO는 정부보다 뛰어난 단위지역으로의 접근성, 현장감각을 통해 공공서비스와 관련된 정책의 입안과 집행에 이르는 모든 과정에서 정부기관과의 파트너로서 활동하면서 지방정부의 성과를 높여주면서 동시에 지역주민의 욕구충족에 기여할 수 있다.

그러나 이러한 NGO의 역할기대는 자율적 행위주체로서의 독립성을 전제로 한다. 거버넌스의 행위주체들은 상호대등한 관계로 존재하며, 공유된 목표의 달성을 위하여 자발적인 네트워크를 형성하고 이를 통해 자원의 교환, 의견조절 등의 과정을 통해 협의적 결정에 이르게 된다.(곽진영, 2001) 그러나 이러한 제반 조건들은 정부에 의해 임의적으로 제공될 수 있고, 조정과 포섭욕구에 의해 왜곡될 수 있다는 점에서, 정부와 NGO의 협력네트워크는 자칫 NGO의 독립적 성장에 왜곡을 가져와 결과적으로 기본적인 관계를 위협받을 수 있다. 그러므로 NGO가 정책파트너로서 공익을 실현하기 위해서는 무엇보다 자율성과 독립성이라는 기본적 위치를 유지할 수 있어야 한다.

이러한 정부개입의 안고 있는 위험성을 고려하면 우리 나라에서 거버넌스와 NGO역할을 지나치게 강조하고 기대하는 것은 주의를 요한다. NGO의 자율성과 독립성, 국가-사회관계의 평등성이 거버넌스의 핵심적 개념이라고 할 때 아직 우리의 정부-NGO관계는 완전히 그 조건을 갖추고 있지 못하기 때문이다. ‘시민없는 시민운동’ ‘미숙한 시민사회와 조숙한 시민단체’라는 표현에서 보듯 한국의 시민사회는 아직 공고화되지 못했다. 낮은 회원참여율, 낮은 회비납부율과 취약한 자주재원은 대다수 NGO들이 안고 있는 만성적인 고통이다. 따라서 정부의 재정지원에 대한 의존도가 높을 수밖에 없다. 소수의 단체를 제외하고는 NGO의 성격에 관계없이 대부분 정부의 재정지원사업에 참여하고 있는 현실이 이를 반증한다. 시민사회의 성숙 없이, 정부의 의도에 의한 지원으로 NGO의 성장과 정부와의 협력관계가 유지된다면 이는 장기적으로 NGO의 준정부조직화의 가능성이 있다.

우리 나라에서 NGO를 거버넌스의 주요한 행위자로 파악하고 정부와의 협력적 파트너십을 강조하는 경향은 우리의 NGO를 교육, 문화, 의료 등의 준공공재를 생산하는 서구의 비영리서비스단체의 맥락에서 파악하기 때문인 것으로 보인다. 하지만 한국의 주요 NGO들은 민주화의 과정에서 사회운동의 전통을 간직한 채 서비스의 제공이나 공공재의 생산보다는 정부에 대한 감시와 비판, 사회개혁, 건전한 비판자로서의 역할에 더 무게를 두어 왔다. 특히 시민사회의 성숙성이 미흡하고 보수성과 연고주의, 토호집단의 영향력이 강하게 남아있는 지방에서 NGO는 협조적 동반자나 정부와의 파트너십보다는 풀뿌리 민주주의의 실현, 지방정치의 민주화라는 측면에서 그 역할이 우선적으로 요구된다.

문제는 지방의 NGO들이 강고한 지역주의와 보수주의, 인맥, 학맥, 지연으로 이어진 연고주의의 구조를 넘어서 민주적 로컬 거버넌스를 실현할 수 있는 내외적 조건을 갖추고 있는가하는 점이다. 외부적 조건과 내적인 역량을 갖추지 못한 상황에서 NGO의 시대, 로컬거버넌스, 파트너십이라는 표면적인 수사는 현실을 왜곡시킬 가능성이 높다.

III. 우리 나라 지역NGO의 현실: 사례연구

1. 지역NGO의 개념

NGO란 용어는 학술적 용어라기보다는 다분히 정치적, 이념적 성격을 띠고 있다고 할 수 있다. 비정부조직을 지칭하는 NGO라는 용어 이외에도 비영리조직(NPO), 제3섹터, 시민단체(CSO) 등 다양한 용어로 사용되고 있으며 개념정의도 다의적이다.(박상필, 2000; 김준기․김정부, 2001)

비영리단체를 통하여 NGO를 정의하고 있는 샐러먼(Lester Salamon)은 공식적 조직(formal organization)으로서, 사적(private), 비영리적(non-profit distributing), 자율적(self-governing), 자발적(voluntary) 성격을 강조하고 있다. 그러나 우리의 경우 학연, 지연, 혈연조직들의 상당수는 비공식적 특성을 지니고 있으며, 소위 특수공익법인들은 대다수 준정부단체의 성격을 지니고 있어 그대로 적용하기는 어렵다. 또한 우리나라의 NGO들은 80년대 후반 민주화를 계기로 시민사회의 정치적 공간이 확대되면서 이전의 사회운동단체가 변화되거나 시민의 자발적인 참여 하에 이루어진 단체가 많기 때문에 역사적 특수성을 고려하여야 한다.

이런 점에서 NGO를 서비스형과 Voice형으로 구분하고 있는 Lundstrom과 Wiljkstrom의 분류는 유용성이 크다.(강상욱, 2001) 서비스 기능은 서구사회의 자원조직처럼 스포츠, 건강, 교육 등과 같은 서비스를 제공하는 것이며, 보이스 기능은 소외계층의 이익을 대변하거나 이념지향의 사회운동단체, 사회자본의 촉진 등과 관련되는 것으로 소수집단의 이해나 권익보호, 사회문제 해결을 위한 각종 시민참여, 계몽운동, 정부나 기업의 비판 및 감시활동이 포함된다. 우리나라의 대표적 NGO들은 서비스중심의 서구사회의 자원조직과는 달리 과거 노동운동, 민주화운동의 전통이 강할 뿐 아니라 80년대 후반 이후 NGO의 성장배경과 역할이 정치적 성격을 띠고 있다는 점에서 이러한 Advocacy나 Voice와 같은 개념화는 현실적으로 유용성이 크다고 할 수 있다.

지방정부와의 독립적 관계 속에서 로컬 거버넌스를 실현할 수 있는 지방NGO의 가능성과 한계를 모색하고자 하는 이 논문에서는 지역NGO의 개념을 시민단체(CSO), 보이스형NGO와 유사하게 ‘지방수준에서 공익의 실현을 목적으로 시민의 자율성과 자발성에 기초하여 설립, 운영되는 비영리민간조직’으로 정의한다.

2. 사례의 선정

현재 우리 나라의 NGO현황은 정확한 실체가 밝혀지지 않고 있다. 많은 수의 NGO들이 비등록 상태로 활동하거나 개념정의 방식에 따라 조사자 간 편차가 크기 때문이다. 행정자치부의 등록자료에 따르면 2001년 말 현재 우리나라의 민간단체의 수는 모두 3,654개이며 이중 중앙행정기관에 등록된 것이 403개(11%), 시도에 등록된 것이 3,251개로 89%에 달한다.(표1 참조) 지역적 분포를 보면 (표2)와 같이 서울을 중심으로 활동하는 NGO는 중앙행정기관과 서울시에 등록된 것을 합해 모두 776개, 21.2%이며 나머지 78.8%의 NGO들은 지방에서 활동하고 있다. 인천과 경기도를 포함한 수도권의 NGO는 1500개로 전체의 41.4%를 점하고 있다.

(표1) 민간단체 등록현황

계	중앙행정기관	시．도
3,624 (100%)	403 (11%)	3,251 (89%)

자료: 행정자치부 민간협력과

(표2) 시도별 등록현황

계	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기
	373	251	135	219	130	123	120	505
3,251	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
	142	152	148	207	171	231	209	135

자료: 행정자치부 민간협력과

최근 NGO에 대한 연구가 급증하고 있으나 지역NGO 자체에 대한 사례연구는 부족한 형편이다 이 연구의 사례대상은 경상남도의 마창진참여자치시민연대이다. 현재 경상남도에 등록된 NGO들은 2002년 현재 모두 224개(행자부 등록이후 추가된 15개 포함)이다. 이들 중 새마을 운동, 바르게살기운동, 자유총연맹 등 관변단체를 제외하면 모두 178개의 단체가 있다. 이들을 유형별로 구분하면 여성단체 24개, 환경단체 28개, 자원봉사 및 사회복지관련단체 59개, 문화예술스포츠단체 13개, 국민운동 및 의식개혁단체 9개, 노동단체 5개, 시민운동단체 21개, 기타 19개 단체이다.

시민운동단체 21개 가운데서 지역 내에서의 활동성, 홈페이지 운영의 활성화, 지역신문의 보도빈도를 참고하여 최종적으로 사례연구 대상을 마창진참여자치시민연대(이하 시민연대)를 선정하였다.

3. 시민연대의 성립과정

경남지역에서 시민운동의 본격적인 출발점이 된 계기는 1991년 낙동강 페놀사건이었다. 당시 두산전자의 페놀방류로 인해 환경 및 사회문제에 대한 지역시민사회의 관심이 고조되었고 지역NGO들의 연합조직인 ‘건강한 사회를 위한 시민협의회(건사협)이 결성되어 피해보상과 사과를 이끌어내었다. 이후 92년 대통령 선거를 즈음하여 공정선거실현이라는 현안을 해결하기 위하여 지역의 47개 단체들이 ’공정선거실천을 위한 시민운동협의회(공선협)‘를 조직하여 시민의 힘을 통해 지역주의의 한계를 극복하고자 시도하였다. 선거이후 공선협은 사회부조리와 부정부패, 환경오염, 청소년 문제등 다양한 지역사회의 문제를 해결하기 위한 종합적 시민단체의 결성을 모색하게 되었고 이에 따라 1993년 정의로운 사회를 위한 시민연합(정사련)이 발족되었다.

1993년 6월 9일 마산카톨릭문화원에서 창립대회를 가진 정사련은 종교계를 비롯한 30개 시민단체의 연합체로서 출범하게 되었고 이후 촌지안받기운동, 의정모니터활동 등 다양한 시민사회의 문제들을 다루는 대표적인 지역시민단체로 성장하였다.

그러나 정사련은 기본적으로 연대조직으로서의 한계를 안고 있었다. 지역내의 다양한 사회단체들을 모두 포용함으로써 조직의 외연을 넓힐 수는 있었지만 사업추진의 응집력이나 책임 있는 업무수행을 위한 제도적 장치를 갖추는 데에는 한계가 있었다. 다수의 회원조직들이 공통의 사업보다는 자신의 고유사업에 더 치중하는 경향이 강했고, 이는 시민운동의 전문성과 다양성을 확보하는 데에는 기여할 수 있었지만 연대조직 자체의 성장에는 도움이 되지 못했다. 따라서 1998년 하반기부터 지역시민운동의 구심점이 될 수 있는 새로운 시민단체의 결성 필요성이 제기되었고 정사련 자체에서 조직개편을 위한 소위원회가 구성되었다. 이후 10월 지역시민단체 간담회와 (가칭) 마창진 참여자치시민연대 창립 주비위원회를 구성하고 1999년 3월 마창진 참여자치시민연대를 창립하였다. 시민연대는 기존 정사련의 구성원, 지역의 노동 및 민중운동조직구성원, 그리고 새로운 일반가입자들을 중심으로 구성된 단일조직체로서, 자발성과 자율성을 바탕으로 사회개혁과 참여민주주의의 실현을 목표로 하는 지역의 종합적인 시민운동단체로서 출범한 것이다.

창립당시 인적 구성을 보면 창립회원 총 193명 중 교수 29명, 교사 6명, 의사 14명, 언론인18명, 시민운동가 55명, 정치인(지방의원) 6명, 전문직(변호사, 회계사, 노무사 등) 12명, 종교인 3명, 자영업 20명, 영업직 8명, 주부 및 시민 등이 22명이다. 이러한 인적 구성을 보면 몇가지 특성을 찾아볼 수 있다.

첫째, 전문가와 시민운동가들이 주축을 이루고 있다는 점이다. 교수와 의사를 포함한 전문직 종사자들이 73명으로 다수를 차지하고 있으며 시민운동가 55명을 포함하면 이 두 집단이 전체의 2/3에 달한다. 이는 전문성과 운동성의 조화로 긍정적으로 평가할 수도 있지만 일반시민의 소외와 참여부족이라는 부정적 현상을 보여주는 것이기도 하다. 둘째, 대체로 지역사회 내에서 인적 연계고리가 느슨하거나, 공적 부문과 일정한 거리를 지닌, 그래서 자율적인 활동이 가능한 구성원들이 많다는 점이다. 단체결성에 참여한 교수들은 원래 타 지역 출신이거나 고등교육을 받는 과정에서 장기간 지역을 떠나 있었던 사람들이 대부분이며 다수가 ‘민주화를 위한 교수협의회’(민교협)에 가입하고 있거나 가입한 경력을 갖고 있었다. 교사들은 전교조 활동을 해 오던 사람들이었다. 의사 및 전문직 종사자들 역시 교육과 수련기간 동안 지역을 떠나 있었던 경험을 갖고 있으며 직업의 특성 상 지역내의 연고관계에 관계없이 독자적인 활동영역을 유지할 수 있는 사람들이었다. 회사원의 경우 업무의 특성상 시간의 재량성이 큰 영업직이나, 직장내 노조활동을 해 오던 사람이 많았다. 언론인들은 각 언론사에서 노조활동을 해온 사람들과 개혁신문의 발간을 추진해오던 젊은 기자들이 주로 참여했다. 실무책임자인 사무처장은 학생운동권 출신으로 80년대부터 지역으로 내려와 노동운동을 해 오던 활동가였다. 셋째, 시민운동가 그룹의 복합멤버십 현상이다. 이들은 노동운동, 민중운동, 환경운동 등 다양한 분야의 운동가들과 함께 전통적으로 보수성향의 NGO관련자들이 모두 포함되어 있는데 모두 둘 이상의 NGO에 가입되어 있었다. 이는 종합적 성격의 NGO라는데서 연유한 것이기는 하지만 지역의 NGO활동을 위한 인력풀이 매우 제한적임을 보여주는 것이며, 운동의 집중력을 감퇴시킬 우려도 있다.

이상의 결성과정과 인적구성을 감안해보면, 지역의 대표적인 시민단체가 탄생할 수 있었던 것은 80년대 민주화운동과 노동운동을 해온 활동가들의 잠재력이, 지역색이 엷은 비판적 지식인 그룹의 지원과 동참에 의해 동력을 얻었기 때문이라고 할 수 있다. 출범당시 일부 지역내 인사들에게 참여를 권유하였으나 대부분 좁은 지역사회의 연고관계의 벽을 넘지 못하였다. 따라서 지역의 문제를 다루는 지역 시민단체의 출범에는 지역 외부, 그리고 주류 지역사회와의 연결고리가 상대적으로 약한 인적자원이 그 바탕이 되었다고 할 수 있다.

4. 회원 및 재정

대부분 시민단체들이 안고 있는 가장 큰 문제점이 활동적인 회원의 확보와 안정적이고 자주적인 재원조달이다. 시민 없는 시민운동, 명망가 중심의 시민운동이라는 지적은 바로 명목상의 회원과 재원조달의 취약성에 기인한다. 따라서 회원과 재정의 문제는 단체의 건강성과 자율성을 가름하는 가장 중요한 척도라고 할 수 있다.

시민연대의 회원을 보면 창립초기 200명 선에서 최근 평균 300명 정도에서 정체상태에 있다. 회원들은 등록만 되어 있는 회원, 회비만 내는 회원, 부정기적으로 참여하는 회원, 활동에 적극 참여하는 회원으로 구분할 수 있는데 작년 한해 회비를 납부한 회원은 150명 선에 이르며 최근 적극 추진하고 있는 자동이체를 신청한 회원은 80명 정도이다. 이러한 회원수는 조직의 사업규모나 외형적 활동에 비해 매우 적은 편이다. 그러나 비교적 회원관리를 철저히 해서 명목상으로만 존재하는 회원 수가 적고 상대적으로 회비납부율도 높은 편이다.

시민연대의 재정상황을 보면 아래 표에서 보듯 재정의 절대규모는 작지만 자립도는 높은 편이다. 회원들의 회비 수입이 전체수입의 50%를 상회하고 있고 각종 행사시를 지원되는

(표3) 재정현황

수입			지출
항목	2000	2001	항목	2000	2001
회비	4013(54)	3523(58)	인건비	2710(37.9)	2726(47)
후원금	931(12.3)	292(4)	관리비	1523(21.3)	1311(22)
사업수익금	2262(30.4)	1917(31)	사업비	2905(40.6)	1813(31)
기타	315(4.2)	391(6)	예비비
합계	7520(100)	6122(100)	합계	7138(100)	5850(100)

(단위: 만원 , %)

자료: 마창진 참여자치시민연대 해당연도 결산자료

후원금, 행사참가비와 후원의 밤 수익금으로 구성되는 사업수익금도 대부분 적극적인 회원들이 제공하는 것이어서 실질적으로 회원들에 의해 조직의 재원이 조달된다고 할 수 있다. 이러한 재정의 독자성은 조직활동의 자율성을 확보하는 발판이 되는 것이지만 자체 재원에만 의존하다 보니 그 규모는 매우 영세하여 활동의 제약요인이 된다. 또한 300명의 회원 중 회비납부율이 38%-45%정도이고 일반회비가 월 5천원에서 만원인 것을 감안하면 일부 열성적인 회원들의 부담이 상대적으로 큰 것으로 보인다. 지출구조를 보면 경직성 경비인 3인의 상근자 인건비와 관리비가 60-70%를 차지하고 있으며 사업비는 30-40%의 비중이다. 재정의 경직도가 높은 상황에서 영세한 재정은 사업비의 감축으로 이어질 수밖에 없다. 사업비는 홍보 및 회원사업비, 전문활동기구 사업비, 그리고 연대사업비로 구성되는데 회원확충 및 관리에 사용되는 홍보 및 회의사업비의 비중이 30%-40%를 차지하고 있다. 따라서 실제 활동에 투입될 수 있는 재정은 매우 부족하며 참여 전문가들의 두뇌를 빌리거나 활동가들의 손발에 의존할 수 밖에 없는 실정이다.

5. 조직 및 의사결정구조

시민연대의 주요 조직은 최고 의결기구인 총회와 상설의결기구인 운영위원회, 상설집행기구인 집행위원회, 그리고 사무처로 구성된다. 총회는 정기총회와, 재적회원 1/3이상의 요구나 운영위원회의 결의에 의해서 소집될 수 있다. 의결은 재적회원 1/10이상의 출석과 출석회원 과반수의 찬성으로 이루어지며 정관의 제․개정, 사업계획과 예결산 승인, 임원선출 등의 중요 사안을 결정한다.

상설의결기구인 운영위원회는 2개월마다 개최되며 총회에서 선출되는 선출직 운영위원과 당연직 운영위원(공동대표, 집행위원장, 각 기구 및 부설기구의 장, 회원자치모임의 대표, 사무처장)으로 구성된다. 운영위원회는 조직과 운영, 사업과 활동에 관한 중요사항을 심의, 의결하고 집행위원장의 임명, 내규의 제․개정의 책임을 진다. 상설집행기구인 집행위원회는 매월 1회 이상 개최되며 집행위원장, 활동기구의 장, 집행위원장이 추천하는 약간 명, 그리고 사무처장으로 구성된다. 집행위원회는 총회와 운영위원회의 의결사항을 집행하고 정관에 명시된 사업과 활동을 추진하며 예산의 편성과 집행을 담당하는 실질적인 활동기구로서 원활한 업무수행을 위해 상임집행위원회를 둘 수 있다.

시민연대는 5인 이내의 공동대표를 둘 수 있는데 공동대표는 단체를 대표하고 제반 업무를 총괄한다. 현재는 3인의 공동대표를 두고 있는데 시민운동에 지속적 관심을 보여 온 병원장, 전교조 출신으로 오랜 기간 교육운동에 종사해온 교사, 지역에서 계속 어린이집 운영을 하고 있는 여성대표로 구성되어 있다. 이들은 50대 후반으로서 단체의 일상 업무에 직접 관여하지는 않지만 원로로서 재정적, 정신적 후원자 역할을 하고 있다. 시민연대의 실무를 총괄하는 기구는 사무처이다. 사무처는 사무처장과 약간명의 간사를 둘 수 있는데 현재 사무처장과 실장, 간사 1명등 3명의 상근활동가로 구성되어 있다. 사무처는 집행위원회와 각종 활동기구의 결정사항을 실질적으로 집행하고 단체의 회원관리, 조직운영 등 대부분의 행정업무와 조직관리, 그리고 사업과 활동의 축으로서 과중한 업무를 부담하고 있다. 사무처의 업무집중 현상은 대부분의 활동기구들이 교수나 전문가그룹, 직장인으로 구성되어 현장활동이나 시간투입이 제한될 수밖에 없어 더욱 가중되는 형편이다.

이상의 조직구성와 기능을 보면 시민연대의 의사결정구조는 고도로 집권화되어 있다. 최고의결기구인 총회는 느슨한 의결규정으로 인해 소수에 의한 의사결정이 가능하고 실질적 소집권을 운영위원회에 넘기고 있다. 따라서 실질적인 권한이 운영위원회와 집행위원회에 잇는데 의결기관과 집행기관의 구성원들이 중복되어 있기 때문에 사실상 업무 상으로 구별이 없는 상태이다. 따라서 집행위원장과 사무처장이 중심이 되는 집행위원회의 결정이 사실상 조직전체를 움직여 간다고 할 수 있다. 이런 구조는 현실적으로 일반회원들의 적극적인 참여가 어려운 상황에서 조직을 움직여나가기 위한 불가피한 방식으로 우리 나라 다수의 NGO들이 안고 있는 문제이기도 하다.(양현모, 2000)

시민연대는 2001년 정관개정을 통해 조직을 개편하였는데 이전 지방자치위원회, 사회복지위원회, 도시환경위원회, 문화교육위원회, 경제개혁위원회, 작은권리찾기 운동본부 등 다양한 위원회들을 활동기구의 틀 속에 통합시키고, 회원자치모임을 상설화하여 일반회원들의 참여와 활동의 폭을 넓히도록 한 것이다. 활동기구 내에는 행정정보공개사업단, 예산감시단, 지방자치위원회, 사회복지위원회, 회원재정사업특별위원회가 포함되며 회원자치모임에는 도시사랑모임, 청년학생모임, 문화교육모임, 여성모임, 구역별모임 등 현실가능한 모든 모임들을 포괄하고 있다. 이러한 조직개편은 한정된 역량과 인적자원을 집행위원회를 중심으로 통합하여 운동의 효율성을 기하고 일반회원들이 참여할 수 있는 장을 활성화하려는 취지라고 할 수 있다.

(표4) 마창진 참여자치시민연대 조직기구표

6. 활동 및 사업

시민연대는 종합적인 시민운동단체로서 정관에서도 밝히고 있듯이 삶의 질의 향상과 참여민주주의사회를 이루기 위한 다양한 사업들을 펼치고 있다. 출범초기부터 특정부문에 활동영역을 제한하지 않고 전국적 이슈와 함께 지역의 정치, 경제, 사회의 거의 모든 부분에 걸쳐 운동의 범위를 설정하였기 때문에 시민연대의 사업은 표에서도 알 수 있듯이 매우 광범하다.

주요 사업분야를 부문별로 보면 먼저 정보공개운동 및 시민권리찾기 운동은 2000년 6월 판공비 공개를 위한 전국네트워크가 결성되면서 본격화하였다. 이후 전국동시다발로 판공비행정정보공개청구가 이루어졌고 이 과정에서 많은 지방자치단체장들이 판공비를 공개하였다. 경남에서는 도지사와 시장들에 대한 공개요구가 진행되어 2001년부터 인터넷을 통한 판공비공개가 이루어졌는데 일부 단체장은 총액공개만 하고 나머지는 열람으로 통보하였다. 이에 시민연대는 사본비공개취소 행정소송을 제기하여 현재 1심에서 승소하여 고등법원에 계류중이다. 판공비 공개운동은 너무 사소한 문제에 집착한다는 행정기관의 반발도 있었지만 예산운영의 투명성을 확보하는데 상징적 역할을 하였다. 그 밖에 이동통신요금 인하운동, 아파트전기료 해결을 위한 대책위 등이 전국적 사업의 일환으로 진행되었다.

사회복지분야는 주로 전국적인 이슈를 중심으로 사업이 진행되었다. 사회적인 문제로 제기된 국민연금과 기초생활보장법에 관련된 토론회, 심포지움, 캠페인의 형태로 사업이 이루어졌다. 개별적이고 지방적인 복지관련 문제는 대체로 복지관련단체들이 다루는 사항이어서 시민연대의 입장에서는 원론적이고 전국적인 관심사를 지역에서 환기하는 수준에 머물 수밖에 없었던 것으로 보인다.

지방자치 및 정치․행정개혁부문은 지역NGO의 역할이 두드러지는 사업으로 역점을 두고있는 분야이다. 시민권리찾기와 사회복지 사업이 대체로 전국적인 연대사업의 일환으로서 참여연대의 기본틀 속에서 진행되는데 비해 이 분야는 지역의 정치, 행정의 문제에 대한 감시와 비판을 통해 지방정치의 민주화, 지방행정의 투명화, 그리고 지역주의의 극복을 목적으로 한다. 그러나 가시적 성과는 크지 않았다. 2000년 총선에서도 한나라당 후보는 모두 당선되었고 수뢰혐의로 재판 중이던 마산시장은 시민연대와 지역NGO들의 끈질긴 사퇴운동에도 불구하고 자발적으로 사임하지 않았다. 이후 시장보궐선거과정에서 시민연대는 한나라당의 후보공천 반대운동을 벌였으나 무시되었으며 결국 한나라당의 후보가 20%대의 낮은 투표율 속에서 압도적으로 당선되었다. 반면 시민연대를 비롯한 NGO들은 공동의 시민후보를 물색하였으나 실패하고 말았다. 이러한 과정들은 지역의 시민운동이 기존의 현실정치의 이해관계와 지역주의의 벽을 부수기에는 매우 취약하다는 것을 보여준다.

(표5) 시민연대의 주요사업과 활동

주요사업부문	주요활동
	2000년	2001년
정보공개 및 시민권리찾기	* 지방자치단체 판공비 공개운동(전국) * 행정정보공개청구운동 * 전화설비비 반환촉구운동(전국) * 시민권리 자원봉사자 운영 및 상담	* 정보공개사업단 정보공개운동 * 이동통신요금 인하운동(전국) * 아파트전기료 해결운동(전국) * 시민권리찾기 상담활동
사회복지	* 국민연금 운영실태와 개선방향 토론회 * 국민기초생활보장법 쟁점과 과제 심포 지움	* 최저생계비보장과 복지기본권 확보를 위한 캠페인 * 국민기초생활보장제도 시행1년 평가 와 과제토론회
지방자치․정치행정개혁	* 총선후보자 초청토론회 * 주민자치센터 설치에 따른 시민단체간 담회 * 지방분권의 과제와 방향 정책토론회 * 마산시장 사퇴촉구운동 * 도의회 의장단 선거금품수수 규탄활동 * 분권과 자치를 위한 시민행동 출범 * 마산시의 총체적 위기에 대한 기자회견	* 마산시장 퇴진운동정리 * 시장보궐선거관련 기자회견 * 지방의원 해외연수 실태분석 * 도내 행정정보공개수수료 및 제도실 태조사 * 지구당 정치자금 실태조사 * 지방자치개혁을 위한 4대 관행 청산 시민행동
연대사업	* 2000년 총선경남시민연대 * 참여자치지역운동연대사업 * 판공비 공개운동 * 팔용산 공동대책위원회활동 * 노조탄압에 대한 지역시민단체 활동 * 대중교통 활성화와 개선을 위한 지역연 대	* 참여자치지역운동연대 사업 * 경남시민사회단체연대회의 연대사업 * 마산만 매립반대시민대책위원회연대 * 경남통일연대 * 국보법철폐를 위한 지역연대 * 시청자주권 협의회 * 신문개혁 국민행동 경남본부
기타	* 마산회원지구 주거개선사업관련 기자회견 * 회원지구 고층아파트 건립제고 캠페인 * 마산시 도시경관토론회	* 보행자의 날 기념 보행권 실태조사 * 실업교육의 현황과 과제 토론회

자료: 시민연대 3,4차 정기총회자료집에서 요약

연대사업은 전국수준과 지역수준에서 이루어지는데 전국수준의 대표적인 연대사업이 2000년 총선시민연대라고 할 수 있다. 시민연대는 또한 각 지방의 참여연대 직할조직 및 네트웍조직과 ‘참여자치지역운동연대’를 결성하고 있는데 매월 1회 지역을 순회하면서 정보공유, 공동사업, 정책협의, 워크샵, 간사공동교육을 실시하고 있다. 이 밖에 지역연대사업으로는 경남시민사회단체연대회의, 계도지 폐지를 위한 경남시민연대, 마산만매립반대시민대책위원회, 국가보안법철폐를 위한 지역연대 등 연대기구로서 활동하거나 타 시민단체의 활동의 지원사업이 있다. NGO들의 연대사업은 한정된 개별 NGO들의 네트웍을 통해 지역문제를 해결하는 협동사업으로서 의미를 지닌다. 상근자가 5명 이내인 대부분 지역NGO들은 상호 품앗이를 통해 인적, 물적 자원의 부족을 보완할 수 있고 사회적 관심을 증폭시킬 수 있다는 장점 때문에 다양한 연대사업을 펼치고 있다. 그러나 연대사업은 상당한 문제점 또한 내포하고 있다. 명분상 해야 하지만 성과를 거두기 어렵고 사회적 관심도 낮은 경우, 연대사업은 이름 빌려주기에 그치는 사례가 적지 않다. 반면 사회적 관심이 높고 성과의 창출이 구체화될 수 있는 사업은 자체사업으로 추진하려는 경향이 많다. 연대사업은 지역NGO들의 동지적 협력관계와 자기성장을 위한 경쟁적 관계가 동시에 존재하는 활동이라고 볼 수 있다.

사업추진을 위한 활동의 방식을 보면 지난 2년동안 토론회 개최 및 참석 20회, 기자회견 19회, 성명서․건의서․논평발표 21회, 가두캠페인 및 1인시위 23회로 나타나고 있으며 집회 및 규탄대회등은 7회 개최되었다. 이러한 활동방식은 시민연대가 대체로 합법적이고 온건한 수단에 의존하고 있음을 보여주는데 제한된 회원 수에 비해 다양한 사업을 벌이는 과정에서 소수의 인력으로 가능한 활동에 주력할 수밖에 없는 측면이 강하다. 소수의 전문가와 상근자로서 많은 이슈에 효과적으로 참여하기 위해서는 성명서, 기자회견, 1인 시위등을 선택할 수밖에 없다. 반면 많은 인원동원이 필요한 활동들은 주로 연대사업을 통해 이루어진다. 마산만 매립반대운동이 대표적인데 이슈자체의 지역적 민감성과 연대가 이루어진 경우 농성, 규탄대회, 1인시위 등 대규모 인원동원을 포함한 다양한 수단의 선택이 가능했다.

반면 기관장 간담회나 공식회의 참석은 모두 5회에 지나지 않았다. 이는 아직도 지방정부와 시민연대의 관계가 구체적 의사소통채널이나 공식적 네트웍을 갖지 못하고 있으며, 정책적 파트너나 의사결정의 참여자로서 기능하지 못함을 보여준다. 따라서 시민연대의 활동은 지방정부와의 직접적인 접촉이나 의사소통보다는, 간접적으로 언론이나 여론에 호소하는 방법에 의존하게 되며 인적자원의 한계 속에서 성명서, 기자회견, 토론회 등을 주요 수단으로 사용하게 된다.

7. 지방정부와의 관계

정부와 NGO가 어떤 관계형태를 유지하는 것이 바람직한가에 대해서는 일반적으로 NGO가 활동프로그램의 관리나 개발에 있어서 재량권을 갖고 있고 재정적으로도 정부에 지나치게 의존하지 않는 것이 좋다는 의견이 다수라고 볼 수 있다. NGO가 궁극적으로 국가로부터의 독립적인 영역을 확보하기 위해서는 협력적 동반자관계를 유지한다 하더라도 자율성과 협상력을 갖는 대칭적 관계를 유지해야 한다는 것이다.

정부와 NGO와의 관계는 공모사업을 통한 방식뿐만 아니라 NGO대표의 위원회 참여방식, 정책집행과정 참여방식, 법․제도적 관계 등을 통해 이루어질 수 있는데(임승빈, 1999) 현재 지방정부에서 공식적으로 나타나는 양상은 공모사업을 통한 재정지원과 위원회 참여이다.

지방자치단체는 비영리민간단체지원법에 의해 매년 지역의 NGO들에 대한 재정지원을 하고 있다. 1999년부터 행정자치부는 연간 150억원의 사업비로 NGO공모사업을 시작했으며 이중 절반인 75억원을 지방자치단체에 배정하였다. 경상남도의 경우 2000년 4억9천575만원이 배정되어 9개 분야 76개 단체, 99개 사업에 지원되었다. 2001년에는 모두 10개 분야, 90개 단체, 118개 사업에 4억6천462만원이 지원되었다.

	2000년	2001년
신청/선정사업 신청/선정단체 신청/지원액(백만원) 최고/최저금액(만원) 평균지원금액(만원) 선정위원	143/99(69%) 87/76(87%) 2028/496(24.4%) 1500/90 500(사업당) 650(단체당) 12(도의원3, 시민단체7, 관변단체 2)	226/118(52%) 146/90(63%) 2165/465(21.5%) 1250/80 394 516 12(도의원3, 시민단체7, 관변단체2)

(표6) 지방자치단체 NGO공모사업현황

자료: 경상남도 민간단체지원사업심사결과보고(2000, 2001)

이러한 공모사업은 그동안 새마을 운동, 바르게 살기, 자유총연맹에 지원되었던 것을 이 세 단체를 포함한 모든 NGO들이 자유공모에 의해 재정지원을 받는 방식으로 바뀌었다는데 의의가 있다. 하지만 선정의 내용을 보면 신청분야가 국민화합, 월드컵시민운동, 자원절약 및 환경보호 등 9-10개 분야로서 지방자치단체가 원하는 정책운영 혹은 사회문제 해결에 필요한 사업을 정해두고 NGO에 사업을 위탁하는 방식이어서 NGO들이 스스로 원하는 사업을 자율적으로 수행하는 데에는 한계가 있다. 또한 선정단체의 경우에 있어서도 새마을운동, 바르게살기, 자유총연맹 3개 단체에 대해 2000년에는 1억3천710만원, 2001년에는 8천440만원이 지원되어 아직도 높은 비중을 차지하고 있다.

시민연대는 2000년 ‘한일지방자치실태조사 및 NGO상호교류’사업을 위해 1,000만원의 지원을 받았다. 이 사업은 실무자들의 교육과 능력향상, 그리고 한일 NGO단체교류를 위한 것으로 NGO관계자들이 2000년 11월 1주일동안 일본 카나가와현을 방문했으며 이후 일본NGO 단체가 정기적으로 상호방문하는 계기가 되었다. 그러나 시민연대의 수혜에 대해 일부 언론에서 문제를 제기하였다. 지방자치단체를 감시, 비판해야할 NGO단체가 정부지원을 받는 것은 독립성과 자율성을 훼손할 수 있다는 것이 비난의 요지였다. 특히 전국적으로 낙천낙선운동과 관련해서 NGO들이 정부의 전위대 역할을 한다는 논란을 빚으면서 시민연대의 정부재정지원은 비판의 소지를 안고 있었다. 따라서 지역사회 시민단체들 사이에서 이 문제가 거론되기 시작하였다. 그러나 대다수 단체들은 침묵하거나 NGO 재정자립은 신화라는 현실적 인식에서 문제삼지 않는 경우가 많았다. 시민연대는 내부적 의견조율을 거쳐 이후 정부공모사업에 신청하지 않기로 입장을 결정하였다.

지방자치단체와 NGO가 공식적으로 협력의 장을 마련하는 기회는 각종 위원회의 참여이다. 경상남도에는 모두 72개의 각종 위원회가 있는데 이들 위원회 중 소수를 제외한 대부분의 위원회가 민간인의 참여가 가능하다. 전체 민간인 참여자들의 구성을 보면 교수, 전문직종사자, 이익단체대표 등이 참여하고 있는데 상대적으로 공익의 실현이나 시민사회의 요구를 반영할 수 있는 시민단체의 대표는 소수에 지나지 않는다. 즉 각종 위원회에 참여하고 있는 민간인들을 배경별로 보면 교수 300명, 변호사, 회계사, 건축사, 세무사등 전문직이 90명, 이익단체대표 133명, 정부투자기관관계자와 기업인등이 108명인데 비해 시민단체 자격참여자는 52명에 지나지 않는다. 이들의 경우도 단체의 대표로서가 아니라 개인 자격으로 참여하거나 대체로 복지기관, 보수적 시민단체 출신들이 주류를 이루고 있다. 따라서 위원회 위원회를 통하여 지역시민사회의 비판적인 의견이 전달되거나 논의될 수 있는 가능성은 매우 낮다. 또한 위원회자체의 운영에도 문제가 있다. 회의자체가 연간 1-2회 개최에 그치는 위원회도 있고, 대부분 위원회의 기능이 의결기구가 아니라 심의, 자문기구로서 구속력을 갖고 있지 못한데다 참여 민간대표들의 응집력이 낮아 회의과정에서 영향력을 행사하기에도 한계가 있다. 대표적인 지역의 NGO인 시민연대의 경우 관여하고 있는 위원회는 2개에 불과하다. 이러한 실태는 위원회를 통한 정부-NGO간의 협력과 정책네트워크가 극히 형식적이며 구색갖추기 수준을 크게 벗어나지 못하고 있다는 것을 보여준다.

IV. 지방NGO의 한계와 시사점

90년대 이후 한국사회의 민주화과정과 NGO의 성장, 그리고 김영삼정부 이래 NGO에 대한 제도적 지원은 거버넌스 논의와 맞물려 정부와 NGO간의 협력과 동반자관계를 지향하고 있다. 지방수준에서도 중앙과 동일한 수준에서 NGO에 대한 역할기대와 협력관계가 별다른 의문없이 제기되고 있다. 더욱이 지방자치의 실시라는 정치적 요인은 지역의 정치적 활성화와 NGO의 역할에 대한 규범적 기대감을 더 상승시키는 경향이 있다. 그러나 현실적으로 지역의 NGO들이 처해 있는 대내외적 조건은 이러한 기대의 토대가 매우 불안정한 것임을 보여준다. 사례연구를 통해 나타나고 있는 지방NGO의 내부적 문제와 대정부관계의 특징을 정리하면 다음과 같다.

먼저 조직의 내부적 문제를 보면 첫째, 회원의 한계이다. 시민연대는 90년대 민주화의 과정과 지방자치의 실시라는 변화의 흐름 속에서 지역의 활동가와 지역적 연고의 구속력이 비교적 약한 전문가 집단, 그리고 시민의식이 강한 일부 주민의 결합으로 결성될 수 있었다.

그러나 결성이후의 성장을 위한 회원과 활동가의 확충은 정체상태에 머물러 있다. 지역의 시민사회적 저변이 한정되어 있는 상황에서 새로운 회원의 확보는 기존 회원들의 사적인 인연에 의존하게 되고, 개인적 접촉을 통해 동조자를 확보하는 데에는 한계가 있기 때문이다.그 결과 소수인원에 의존한 조직의 운영이 불가피하고 효율성을 위한 집권적 구조와 연대활동이 발생한다. 소수 전문가에 의존한 활동이나 일반회원들의 소외, 임원들의 다중 멤버십 현상은 지역의 협소한 인적자원의 풀 속에서 NGO활동을 위한 어쩔 수 없는 선택이라 할 수 있다. 또한 인적자원의 한계는 운동의 방식에 있어서도 실제적 활동보다는 영향력의 정치에 의존하도록 강요한다. 많은 회원의 동원이 필요 없는 언론을 이용한 기자회견, 선언문과 논평등의 방법을 통해 조직의 활동을 유지할 수밖에 없는 것이다.

시민연대가 지니는 지역사회와의 일정한 거리는 연고주의가 강한 지역에서 시민운동을 할 수 있는 추동력이기도 하지만 운동을 확대하는데 걸림돌이기도 하다. 조직 자체 내에서도 이 문제에 대한 논의는 활발하고 최근의 조직개편도 이러한 문제인식에서 기인한다. 각종 위원회를 통합하고 회원모임을 활성화한 조치가 그 것이다. 하지만 이런 조치가 아직 성공을 거두고 있지는 못하다. 단기적으로 회원모임은 활발히 전개되지 못하고 있고 그동안 자율적으로 나름대로의 활동을 벌이던 위원회들은 상대적으로 응집력과 독자적 운영이 약화되고 있기 때문이다.

둘째, 상근자의 확보와 진로문제이다. 대부분 NGO들이 재정적 어려움으로 말미암아 최소한의 활동가만으로 운영되고 있는데 그나마 이들에게 생활인으로서의 안정성과 미래를 보장할 수 없는 실정이다. 지금까지 NGO의 활동가들은 주로 학생운동을 하던 인물들이 주축을 이루었는데 최근 대학가의 학생운동이 쇠퇴하면서 시민운동의 인력공급원이 고갈되고 있다. 반면 30대 후반에 이른 현재의 활동가들은 경제적 어려움을 사명감으로 극복해야 하는 형편이다. 중앙의 대형NGO들의 활동가들은 보수는 낮지만 시민운동을 발판으로 정치권이나 공공기관으로 진출할 수 있는 기회를 갖고 있다. 하지만 지역의 경우 활동가들이 나아갈 수 있는 무대는 거의 존재하지 않으므로 생활도, 미래도 보장되지 않는 열악한 조건에서 활동할 수밖에 없다. 따라서 지방NGO는 이들에게 중앙의 NGO보다 나은 보수를 지급해야 한다는 부담감을 지게되고 활동가들은 생활을 외면한 채 운동을 해야하는 악순환이 발생한다.

셋째, 지역적 이슈의 제약성이다. 시민연대를 비롯한 지역NGO들은 사회적 문제를 제기하고 잘못된 현실을 비판함으로써 지역사회의 공익을 실현해 나가야 하는데 현실적으로 몇가지 한계를 지닌다. 먼저 전 주민들의 관심을 끌만한 지역적 이슈들이 부족하다는 점이다. 지방의회보다는 여의도 국회에 더 관심을 갖는 중앙편향적 정치의식 속에서 전국적 의제는 중앙의 NGO들이 독점하게 되고 지역의 NGO들은 이에 편승하는 활동을 전개하는 경우가 많다. 2000년 총선연대, 판공비 공개운동, 이동전화 요금인하운동 등의 예에서 보듯이 시민연대의 주요한 사업들은 전국수준의 이슈들을 지역적 차원에서 대행하는 경우가 많았다. 반면 지역의 이슈들은 다루기에 조심스럽다. 마산만 살리기와 매립반대 운동과 같은 지역민들의 호응을 받을만한 사업은 모든 NGO들이 경쟁적으로 관심을 가지므로 독자적인 활동으로 전개하기 어렵고 지역연대사업으로 진행된다. 이는 지역NGO들의 역량 결집이 필요하다는 명분과 현실적 필요도 있지만 이슈의 독점이 어려우므로 사업을 공유하는 측면도 존재한다. 또한 지역적 이슈의 경우에는 지역민의 정서와 이해관계를 고려해야 하는 어려움이 있다. 시장퇴진운동은 노령의 시장에 대한 저자거리의 동정여론을 넘어서야 했고 도시개발반대운동은 반사이익을 노리는 주민들을 완전히 외면하기는 어려웠다. 물론 시민연대의 주장이 도덕적 우위에 있는 것이기는 하지만 시민운동이 전략적 측면에서 ‘그들만의 잔치’가 되지 않아야 하기 때문이다.

시민연대와 지방정부와의 관계는 사례에서 보듯 극히 제한적이다. 시민연대는 지방정부에 대해 비판과 요구의 목소리를 담아냈지만 성의있는 정책으로 돌아오는 경우는 거의 없었다. 이는 사회운동적 성격의 시민연대의 활동에서 기인하는 측면도 있겠지만 대다수 NGO들의 경우에도 거버넌스에 입각한 바람직한 파트너십을 유지한다고 보기는 어렵다. 이런 현상은 아직까지 양쪽 모두 공조와 파트너십의 필요성을 크게 느끼고 있지 못하기 때문이다. 시민연대의 입장에서는 현재의 제도적 틀 속에서 협력관계를 강조하는 것은 자율성의 위축을 가져올 가능성이 크다. 정부의 용역사업이 NGO의 전문역량을 확대시켜주고 재정 및 인력 안정화에 기여할 수는 있겠지만 상호의존을 낳고 정부는 여전히 정책결정자, 규제자, 평가자로서 남아있게 된다. 또한 정부는 언제라도 협력관계가 번거로워지면 업무의 분리, 경계의 재설정, 위탁 등의 방식으로 관계를 변경할 가능성이 있다.(Teisman, 2002) 따라서 정부에 대한 의존이 높아질수록 NGO가 추구하는 목표를 상실할 위험이 커진다. NGO에 대해 지나치게 서비스적 기능을 강조하는 것은 시민운동 지향적인 NGO의 권익주창과 자치권력을 위축시키고 불명확하게 만드는 것을 의미한다는(O'Connell, 1996) 지적처럼, 생활주권과 다원적 참여민주주의를 지향하는 시민연대가 지방정부와의 협력에서 잃을 우려가 있는 것은 가장 큰 자산인 혁신과 비판, 그리고 개혁을 지향하는 독립성이기 때문이다.

지방정부의 입장에서도 시민연대를 지원하고 협력체제를 갖추어야 할 유인은 강하지 못하다. 김영삼정부 이후 중앙정부는 NGO들을 우호적 지지자로서, 그리고 사회개혁의 전위대로서 활용해야 할 정치적, 사회적 필요성을 갖고 있었다. 민주화 과정에서 몰락한 관변단체를 대신하여 정부역할을 수행하고 개혁사업을 적극 지원해 줄 수 있는 우호적 NGO들은 집권세력의 커다란 자산이 될 수 있기 때문이다. 그러나 지방정부는 그러한 필요성을 갖고있지 않다. 연고주의와 지역주의의 전통적 시민문화 속에서 시민연대의 현실적인 정치적 영향력은 미약하기 때문이다. 약화되기는 했지만 관변단체들은 지역에 방대한 조직을 갖추고 있으며 저급한 지역주의에 편승한 투표행태는 단체장들의 관심을 일차적으로 정당공천에만 쏟게 하였다. NGO에 대한 지방정부의 태도는 기본적으로 단체의 정치동원능력에 달려있다고 본다면, 대다수의 단체장들의 입장에서는 특정정당의 공천에 의해 압도적인 당선이 보장되는 현실에서 실질 회원 수백명에 불과한 시민연대는 커다란 관심의 대상이 되기 못한다. 특히 NGO의 영향력 확산에 중요한 역할을 담당하는 언론조차 지역에서는 취약한 실정이므로 지방정부의 입장에서는 목소리를 높이는 시민연대를 거북한 잔소리꾼이나 내키지 않는 대화상대 이상으로 여기기 어렵다.

V. 결론

우리 나라에서 NGO의 성장은 급속하게 진행되고 있으며 정부-NGO의 관계도 진전되는 추세에 있다. 이러한 변화는 정치적 민주화와 세계화와 같은 외적 영향으로 볼 수 있으며 정부의 제도적 지원이 일조를 하고 있다고 볼 수 있다. 하지만 지역수준에서 NGO의 실태는 매우 열악하며 정부와의 관계도 건실한 토대를 갖고 있지 못하다. 분석의 범위가 협소하여 결과를 일반화하는 데에는 다소 한계가 있지만 현재의 시점에서 NGO의 성장이 자율적인 시민사회의 등장을 의미하는 것으로 받아들이기는 어렵고 지방정부-NGO의 관계가 자율적 동반관계로 진척되었다고 보는 데에도 무리가 있다.

지역사회에서 시민운동을 지향하는 NGO들은 지역적 연고와의 일정한 거리가 운동의 출발에는 도움을 줄 수 있지만 조직의 장기적 성장과 영향력의 확산에는 한계로 작용함을 인식하고 있다. 장기적으로 지방NGO들이 자생력과 운동의 생명력을 획득하기 위해서는 주민들의 삶 속에 뿌리를 내리는 현장성과 지역밀착형 생활운동의 성격을 갖추어야 한다. 일본의 ‘가나가와 네트’가 이러한 선례를 보여준다. ‘가나가와 네트’는 생활협동조합의 공동구매운동을 시작으로 지난 84년에 설립됐으며 여성들로 구성된 시민단체이면서 지역정당의 성격을 띠고 있다. 네트는 99년 지방의회 선거에서 42명을 의회에 진출 시켰으며 다음 선거에서도 100명을 당선 목표로 하고 있다. 가나가와 현에는 생활클럽 회원 7만 여명과 네트 5000여명.노동자 집단 5300여명이 활동하고 있다. 네트는 참가자의 정치, 생활자의 정치를 목표로 지방의원에 진출한 의원은 2번의 임기로 제한해 세대교체를 하고 있으며, 의원의 보수를 기금으로 적립해 시민을 위한 정책 추진과 소식지발행 비용, 네트 활동 및 차기 선거운동기금으로 사용한다. 우리의 지방NGO들이 단기간에 이러한 조직변신을 이루기에는 한계가 있지만 NGO들의 실질적인 연대를 통해 시너지효과를 얻을 수 있을 것이다.

단기적으로는 지방의회와의 협력을 모색할 필요가 있다. 지방의회와 NGO는 지방정부를 감시하고 비판해야할 공통의 역할을 갖고 있고 모두 전문성과 인적 자원의 부족이라는 취약점을 지니고 있다. 현재의 지방의회는 연고주의와 지역주의의 함정 속에서 감시와 불신의 대상이 되고 있지만 지역의 공식적인 대의기구이다. 따라서 NGO는 의회와의 상호보완을 통해 의정감시와 함께 보다 실질적인 정책결정구조에 접근할 수 있을 것이다. 또한 지방정부와의 다양한 접촉의 빈도를 확대할 필요가 있다. 직간접적인 모든 의사소통 채널은 로컬 거버넌스를 결정하는 중요한 요인이다.(박희봉, 2000) 지난 수년간 정보공개사업을 통해 NGO는 많은 행정정보를 획득하고 정책과정의 실태를 알게 되었다. 상호교류되는 정보의 양이 증가하면 불필요한 오해를 줄일 수 있고 사전적이고 예방적인 정부견제활동이 가능해진다. 또한 상호접촉의 축적은 신뢰의 근거가 되고 신뢰를 전제로 한 협동은 효과적인 거버넌스의 기초가 되기 때문이다.

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