민선자치와 풀뿌리 민주주의

민선자치와 풀뿌리 민주주의 

 

윤순갑(경북대 정치외교학과 교수) 

 

 

1. 지방자치, 지방정치의 민주화인가? 

  지방자치가 부활한 지 어언 10여 년이 흘렀다. 1991년 7월 1일 지방의회가 활동을 시작했지만, 본격적인 지방자치를 실시한 것은 민선지방자치 단체장이 선출되고 지방의회가 구성된 1995녀 7월 1일 부터라고 해야 옳을 것이다. 이러한 의미에서 올해는 민선자치 10년이 되는 해이며, 그 기점이 되는 1995년은 우리 정치사에서 기억되어 마땅한 해이다. 왜냐하면, 기득권을 계속적으로 유지하려는 일부 부처의 관료들과 반민주적인 정치인들의 거센 저항과 방해고작, 여기에 덧붙여 오랜 중앙집권에 순치된 사회적 관성이 결부되면서 우리 사회에 교묘하게 형성된 반역사적 기류를 잠재웠던 해가 1995년이기 때문이다. 이로써 우리의 지방자치는 ‘풀뿌리 민주주의(grass-roots democracy)’의 실현을 갈망하는 국민의 여망을 향해 첫걸음을 내딛게 되었다.

 

  지난 1991년 지방의회 출범 당시 많은 사람들은 30년만에 재개되는 지방자치가 필연적으로 수반할 긍정적 측면에 부푼 기대를 감추지 못하였다. 권위주의적 정치체제로부터 민주적 정치체제로, 지역간의 불균등한 발전에서 균형된 발전으로, 관료주의의 경직된 행정체제에서 주민의 참여가 보장된 민주적 행정체제로의 전환 등이 지방자치 실시로 예상되었던 대차대조표의 긍정적 요소로 기재되었던 항목들이었다. 반면 비판적 측면에서 지방자치 실시가 가져올 부정적인 요소도 적지 않게 지적되었다.취약한 지방의 재정자립도에서 오는 중앙 정부에 대한 종속현상, 지방자치의 타락이 빚게될 ‘잭슨식 민주주의(Jacjsonian democracy)’의 팽배, 무분별한 지역개발 실시로 인한 환경문제 악화 등이 바로 그것이었다.

 

  이러한 기대와 우려 속에서 출발한 우리의 지방자치는 그 동안 지방의회를 구성하기 위해 네 차례의 선거를 치렀고, 자치단체장을 선출하기 위해 세 차례의 선거를 실시하는 경험을 축적했다. 그 동안 많은 우여곡절이 있었던 것도 사실이지만, 적어도 제도적 수준의 지방자치는 돌이키기 힘ㄴ든 추세가 되었다고 해도 과언이 아니다. 그러나 지방자치의 제도적 성숙이 곧바로 지방정치의 민주화로 이어져서 풀뿌리 민주주의를 실현할 것인가에 대해서는 자못 회의적이다. 권위주의적 정치체제가 민주화되어 가는 과정에서 파생된 한국의 지방자치는 중앙정부와의 관계에서 뿐만 아니라 지방정치체제 자체의 민주화에 있어서도 심각한 도전에 직면해 있는 것이 오늘의 실정이다.

 

  바로 이러한 이유에서 지금까지 주로 효율성의 측면에 집중되어 왔던 한국의 지방자치에 대한 논의는 지방정치의 민주화를 포함한 풀뿌리 민주주의 실현이라는 측면에서도 부단한 관심을 가져야 할 필요성이 있다. 지방정치의 민주화라는 관점에서 지방자치에 관심을 가질 필요성은 “지방자치가 민주주의를 위해서 더 이상 좋을 수 없는 학교이며, 민주주의의 성공을 보장받을 수 있는 가장 확실한 보증이다”라는 브라이스(James Bryce, 1838~1922)의 고전적 주장을 되풀이하지 않더라도, 한국사회에서 어렵게 쟁취한 민주주의의 공고화를 위해 반드시 요구되는 것이라고 할 수 있다.

 

  최근 수 년 동안 이 문제와 관련해 우리 사회가 몇 가지 의미있는 징후들을 축적하고 있다는 것을 무척 다행스럽게 생각한다. 그 첫 번째 징후는 “풀뿌리 민주주의의 기본을 세우고 지방화시대의 개발전략을 연구”하는 명실상부한 연구소로 자임하면서 1993년부터 ‘지방자치실무연구소’를 설립해서 운영해왔던 인물이 현재 대통령직을 수행하고 있다는 사실이다. 두 번째 징후는 2002년 대선(大選)과정에서 유력한 대통령 후보들(노무현·이회창·정몽준)과 지방분권을 추진하는 시민단체(‘지방분권 국민운동본부’, 의장 김형기)가 이례적으로 지방분권화 특별협약을 체결했다는 사실이다.

 

  지방분권을 추진하는 시민단체와의 특별협약을 체결했던 당사자 가운데 한 사람으로, 그 해 대선에서 승리했던 노무현 대통령 당선자는, 당선 직후 신정부가 추진할 주요 국정 과제 중의 하나로 ‘지방분권과 국가균형발전’을 제시한 바 있다. 중앙정부의 기능과 권한을 지방으로 대폭 이양하고 국세의 일정 비율을 지방세로 전환하는 것은 물론 지방자치단체의 재정 자주권을 크게 확대하는 등 획기적인 지방분권이 이루어지도록 하겠다는 것이다. 수도권 집중이 심화되고 절반이 넘는 자치단체들이 지방세 수입만으로는 공무원 인건비도 해결할 수 없는 현실을 고려할 때 이러한 인식의 전환은 기본적으로 바람직한 것이라고 하지 않을 수 없다.

 

  그러나 중앙정치 차원에서의 이러한 인식과 정책의 대전환도 그것의 초점이 주로 지방재정 확충이나 자율권 강화 측면에 집중되고 있다는 점을 부인하기 어렵다. 앞서 지적한 지방자치 부활이 지방정치의 탄생으로 연결되고, 이렇게 탄생한 지방정치가 온전한 풀뿌리 민주주의로 거듭나야 한다는 것이 필자의 입장이다. 다시 말해 중앙정치 차원에서 던져진 거대한 구조물의 골력을 지방정치 차원에서 잘 준비된 내장재로 정교하게 마감 처리해야 지방자치의 궁극적인 목적인 풀뿌리 민주주의를 실현할 수 있다는 것이다. 이상과 같은 인식의 연장선상에서 민선자치 10년을 풀뿌리 민주주의와 관련시켜 검토해 보려는 것이 이 글의 목적이다.

 

2. 지방정치의 탄생과 풀뿌리 민주주의의 복원 

  자치의 핵심에 자리잡고 있는 것을 정치라고 할 때 지방자치가 부활했다는 것의 의미는 지방정치가 탄생한 것으로 보아도 무방하다. 민선자치 10년 동안 전개되었던 우리의 지방정치는 중앙정치와 구별되는 정치적 기회와 기반을 제공하였고, 지방간 갈등과 협력, 그리고 지방정부 운영에 지역 주민의 위상을 인식시키는 계기를 마련해 주었다. 지방정치는 국가의 권위적인 정책결정 과정에 추점을 맞추는 중앙정치와 달리 지역이라는 한정된 영역의 지역적인 사안에 초점을 마추어 지방의 희소한 자원을 권위적으로 배분하는 과정을 말한다.

 

  서구적 개념으로 정치를 뜻하는 ‘politics’는 그리스어로 ‘polis(도시국가)’에 기원을 두고 있다. 그 수가 1,000여 개에 달했지만, 기본적으로 상호 독립적인 정치적 완결체이면서 시민 상호간에 일체감과 밀착성을 자는 생활공동체로서의 ‘polis’가 정치의 기원이라는 것이다. 바로 여기서 우리는 정치의 출발점이 눈을 감고 고요히 생각해야만 아련히 떠오르는 수도(首都) 혹은 서울이 중심 되는 중앙정칙사 아니라, 매일 아침 일터로 나가면서 볼 수 있고 저녁 식사 후에 가볍게 산책하면서 찾을 수 있는 지극히 까다로운 거리의 도시나 지방을 근거지로 하는 정치라는 것을 알 수 있다.

 

  이후 중세 도시에서 상공업에 종사하던 계층이 자본가로 탈바꿈하면서 이전까지 귀족과 성직자의 배타적 소유물이었던 정치에 참여하게 되었는데, 그들이 살던 도시가 바로 정치의 단위가 되었다. 도시와 지방을 근거지로 한 민주정치의 씨앗은 근대국가 형성에도 결정적인 역할을 했다. 우리 역사 속에서도 중앙집권적 왕조시대에 지방의 향약이나 두레와 같은 제도가 활성화된 시기가 있었는데, 이것 역시 지방정치의 일종으로 이해해야 할 것이다. 1990년대 초반 부활한 우리의 지방자치는 바로 이러한 고전적 의미의 정치를 복원한 것이다.

 

  지방정치는 자치(self-government)를 그 핵심으로 한다. 자치는 행위주체의 자율적인 규율이기 때문에 진정한 의미의 민주주의에 접근하는 길이다. 지방정치를 자치적 성격으로만 규정하는 것에 문제가 없는 것은 아니지만, 지방의 공동 관심사를 지역주민이 자율권을 가지고 결정한다는 의미에서 자치가 핵심적 가치를 지니고 있음이 분명하다. 대규모 조직이 구성원의 다양한 요구를 충족시키는 데 한계가 있으며, 동시에 시민들의 통제 밖에 있기 때문에 언제라도 횡포를 부릴 가능성을 배제할 수 없다. 이런 의미에서 지방정치의 특징은 그 범위와 규모의 한정성으로 인해 주민 참여와 통제 가능성이 확보된다는 점에 있다.

 

  지방정치는 생활정치(life politics)ek. 토크빌(Alexis de Toquevile, 1805-1859)과 같은 자유주의론자들은 지방정치를 중앙정치에 비하여 보다 단순하고 이해하기 쉬우며 그 지역사회의 일상적이고 직접적인 영향을 미치는 정치적 의제(agenda)를 다루기 때문에 지방정치가 중앙정치보다 직접민주주주의에 더욱 가깝고 민주주의 이상이 잘 구현될 수 있다고 봤다. 종래의 지방정치는 중앙정치의 일부분으로 인식되거나, 심지어 지방행정의 일환으로 이해되어 왔다. 지방의 중요한 문제가 중앙에서 이루어지거나 지방의 대소사가 중앙에서 임명된 관료에의해서 결정되는 상황에서 민주주의는 질식하는 법이다.

 

  지방정치가 갖는 이상과 같은 특성들을 한마디로 요약하면, 정치의 영역에서 인류가 오랫동안 열망해 온 자율과 자치라는 가치, 바로 풀뿌리 민주주의라고 할 수 있다. 자신과 자기 지역의 운명을 특별한 능력을 가진 것으로 간주되는 소수의 선택받은 집단에게 맡겨두고, 마치 운동경기 관람을 연상시키는 관객 민주주의와의 영원한 이별을 고하는 직접민주주의 광장으로 나아가는 제도와 관행을 지방자치와 지방정치의 부활이 제공하고 있다. 이처럼 막중한 의미를 지니고 있는 우리의 지방자치가 지방정치를 활성하고, 또 이렇게 활성화된 지방정치가 풀뿌리 민주주의를 실현하도록 하는 소임을 제대로 수행하고 있는가를 진지하게 따져봐야 한다는 것이다.

 

3. 주민의 정치참여를 극대화할 수 있어야  

  풀뿌리 민주주의에서 그 출발점이 되는 것은 주민들의 정치참여라고 할 수 있다. 지방자치가 시행되고 지방정치가 복원되었다고 해서 자동적으로 풀뿌리 민주주의가 실현되는 것은 아니다. 지방자치의 시행과 지방정치의 복원은 풀뿌리 민주주의와 참여 민주주의를 위한 제도적 조건이 구비되었다는 것을 의미할 따름이다. 그렇다고 제도적 조건의 구비가 별로 중요하지 않다는 말은 아니다. 여기서 강조하려는 것은 이러한 제도를 그것의 본래적 목적에 충실하게 복무할 수 있도록 하는 관행들을 착실하게 축적해나가야 한다는 것이다.

 

   주지하는 바와 같이, 10년 전에 부활한 우리의 지방자치는 도도하게 진행되던 한국사회의 전반적인 민주화 조류와 함께 그 동안 권위적인 정치체제에 의해서 상시적으로 압살되어왔던 시민들의 목소리를 사회의 전면으로 표출할 수 있는 조건을 형성 해 주었다. 지역의 주민들이 과거 관치행정에서는 단순한 피동적 객체였다고 한다면, 지방자치 실시와 더불어 명실상부하게 정치의 주체로 등극하게 되었다는 것이다. 다양한 시책의 형성과 집행 과정에서도 의회의 관심이 깊어지고 주민 만족 행정이 강조되고 있는 것은 아래로부터의 정치과정이 진행되고 있다는 것을 반증하는 것이다.

 

  주민들의 지방정치 참여는 어떠한 수단과 방법을 통해서든 해당 정책으로부터 영향을 받는 비전문가로서의 주민들이 그 정책과정에 참여하여 자신들의 의사를 반영하는 것을 의미한다. 특히 사회적으로 소외된 약자들의 직접적, 자발적, 실질적 의사 반영이 참여가 겨냥하고 있는 핵심적 목적이다. 정치 공학적 관점에서 보면, 참여의 본질은 사회적 약자와 강자 사이의 균형을 취하려는 욕구에서 나온 개념이다. 사회적 약자들이 강자들이 독점하고 있는 의사결정의 틀에 자신들의 의사를 투입하려는 사회적 기제(mechanism)가 참여라는 것이다. 이러한 점에서 단순히 참여의 문을 여는 것보다 참여의 균형을 지키는 것이 중요하다. 아직까지도 명사들의 간접적인 행정참여가 대종을 이루고 있지만, 기능적으로 전문화된 각종 NGO와 NPO의 활동은 정책과정에 사회적 약자의 참여를 확대함으로써 참여의 균형을 회복하는 데 크게 기여할 것으로 예상된다.

 

  이러한 참여의 의미를 오늘날 대부분의 국가에서 광범위하게 통용되고 있는 대의제도와 관련해서 곱씹어보면, 일종의 외부통제(external control)를 행사하는 것 역시 참여의 범주에 속한다고 할 수 있다. 특히 지방정부에서 주민의 참여가 중요한 거은 그들의 생활에 영향을 미치는 정책과 프로그램에 대해서 다수의 주민이 직접적으로 의사를 반영할 수 있는 가능성이 높기 때문이다. 규모의 대소를 막론하고 참여가 공동체 내에서 수행하는 기능은 다대하다. 무엇보다도 사회적 취약집단을 정책결정과정에 참여시킴으로써 사회적 불평등을 치유하는 기능을 수행한다. 뿐만 아니라 무책임한 정부결정이나 비현실적인 특정집단의 무리한 주장을 걸러내며, 정치과정을 합리적인 방향으로 유도함으로써 정부에 대한 신뢰를 높인다.

 

  이러한 관점에서 볼 때 지난 10년 동안 주민들의 정치참여는 미흡하나마 앞으로의 발전을 위한 기반을 조성하는 데 크게 기여했다고 생각한다. 중앙주도형 사회가 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해서 제도와 의식의 측면에서 몸부림쳤던 기간이었다는 것이다. 이 기간 동안 지역 주민들은 이미 수 차례 지방정부와 지방의회를 스스로의 손으로 구성하는 경험을 축적하였다. 뿐만 아니라 이렇게 구성된 지방정부와 지방의회가 주민들을 참여시키려는 노력에 부응해서, 일부는 지방 권력자들과 가까워지려는 동기를 충족시켰으며, 또 일부는 지방행정과 의정을 감시하고 비판하는 참여의 본의에 충실했다.

 

  그러나 지방의 거버넌스(governance) 체계는 아직도 지방정부의 관료제가 여전히 독점적인 중심성을 확보하고 있어 집행부의 의중에 배치되는 의견을 투입한다는 것은 매우 어려운 상황이다. 아울러 민주적 절차와 방법을 제대로 하습하지 못한 상황에서 양적으로 확대된 주민참여는 커다란 혼란과 갈등을 증폭시키고 있다. 이는 지방의 자치단체장이 해당 지역에서 가장 강력한 정치적 영향력을 발휘하고 있고 이것을 상대할 수 있는 세력이 전무하다는 실증적인 연구에서도 알 수 있는 바와 같이 선거직 단체장과 관료제가 결합된 지방정부가 시민사회와의 관계에서 우월적인 자원을 확보하고 있다.

 

  이것과 관련해서 가장 심각한 문제는 무엇보다도 낮은 투표율이라고 할 수 있으며, 더구나 이러한 경향이 선거를 거듭할수록 가속화되고 있다는 점이다. 1995년의 6·27 지방선거에서 68.4%였던 전국 평균 투표율이, 1998년의 6·4지방선거에서는 52.6%로, 2002년 6·13지방선거에서는 48.8%로 하락하였다. 절반이 넘는 주민이 투표에 참여하지 않고 있으며, 주민들의 이러한 투표거부 추세는 선거를 거듭할수록 점점 더 가속화될 것이라는 예상에 우리의 풀뿌리 민주주의는 그것의 싹을 띄우기도 전에 뿌리부터 썩어 가는 것이 아닌가하는 우려를 금할 수 없다.

 

  그렇다면 지방선거에서 나타나는 이처럼 저조한 투표 참가율은 어디에서 기인하는 것인가? 대부분의 연구자들은 주저하지 않고 한국정치 전반에 짙게 드리워진 지역대결구도를 그것의 첫 번째 이유로 들고 있다. 이 경우 지역대결구도는 두 가지 측면에서 적용된다. 하나는 심각한 지역대결구도가 유권자들의 정치불신을 자극함으로써 전체적으로 투표율을 낮춘다는 것이다. 즉 지역대결구도→정치불신→투표불참의 과정으로 설명된다. 다른 하나는 지역주의 정당이 연고지역을 중심으로 후보자를 공천함으로써 발생하는 제한적 경쟁상황이 선거의 불확실성을 낮추게 되며, 이러한 상황은 유권자의 선택권을 제한함으로써 참여동기를 떨어뜨린다는 것이다. 즉 연고지역 중심의 후보자 공천→제한적 경쟁상황→유권자의 선택권 제한→유권자의 참여동기 저하→투표불참의 과정으로 설명된다.

 

  또 하나의 이유는 한결같이 지역대결구도에 기반하고 있는 정당들의 공천과정에서 찾을 수 있다. 각급 선거에서 각 정당의 후보공천은 지역간 ‘땅따먹기 공천’, 당 지도부에 의한 ‘나눠먹기 공천’으로 나타났으며 공천과정에서 나타난 비정치적인 행태는 유권자의 정치불신을 더욱 가중시켰다는 것이다. 특히 대부분의 정당들이 오직 당선만을 목적으로 다른 정당이나 무소속 인사들까지 영입하여 공천하는 사례가 속출함으로써 지방선거 자체에 대한 거부감을 확산시켰다는 것이다.

 

4. 중앙정치, 풀뿌리 민주주의의 우군(友軍)인가 

  지방자치 실시 이후 지난 10년간 지방의 자율권 확대로 행정적 수준의 지방화 경향성은 점점 더 높아지고 있는 것이 사실이지만, 중앙의 관료제도가 암묵적으로 혹은 노골적으로 의도하는 반(反)지방분권적인 현상유지 경향성은 아직도 무시 못 할 세력으로 남아있다. 뿐만 아니라 지방정치체를 구성하는 지방선거를 둘러싸고 중앙정치의 간섭은 정당정치의 비민주화로 인하여 첨예화하고 있으며, 이것이 한국정치의 암적인 존재인 지역갈등과 뒤섞여서 위험의 도를 더하고 있다. 여기에다가 이러한 중앙의 관료제적 이해관계와 정당정치적 이해관계가 결합된 침묵의 카르텔에서 분비되는 반(反)지방분권적 독소가 풀뿌리 민주주의의 본질을 위협하고 있다.

 

  한국사회에서 중앙과 지방관계 풀뿌리 민주주의에 미치는 영향력은 절대적이다. 지방정부와 지역사회내의 권력관계가 민주화되는 것이 풀뿌리 민주주의의 소프트웨서(software)라고 한다면, 중앙과 지방관계의 민주적 분권화는 그것의 구조적인 틀을 제공하는 하드웨어(hardware)에 해당된다. 물론 어느 관계의 민주화가 더욱 중요한가에 대해서는 논란의 여지가 있을 수 있으나 한국 지방정치의 배태를 알리는 지방자치의 실시가 중앙정치의 맥락에서 “위로부터”의 성 성격을 지녔던 것을 상기할 때 중앙과 지방관계의 민주적 변환은 민주화에 있어서 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 여기에서는 이 문제를 행정적 차원과 정치적 차원으로 나누어서 살펴보고자 한다.

 

  먼저 현행 지방자치제가 관료제를 매개로 하는 행정적 차원에서 중앙의 권한 내지 권력을 지방에 얼마만틈 그리고 어떠한 양식으로 나누어주느냐 하는 문제에 대해서 살펴보자. 이 문제는 지방정치의 자율성의 범주를 설정하는 데 중요한 사안이다. 완전한 중앙집권은 현실적으로 불가능하고 완전한 지방분권은 국가의 자기부정이라는 명제와 같이 어떠한 정치체제에서도 국가권력은 지방과 중앙 간에 공간적으로 분산될 수밖에 없다. 지방정부 대신 지방자치단체라는 말이 일반적으로 통용되는 한국의 현실을 감안하건대 아직까지 우리의 지방자치가 작동될 수 있는 정치적 공간은 매우 협소하다.

 

  그러나 세계화의 여파와 지난 수 십 년간 지속되어왔던 국가 중심적 발전모델의 내부모순은 이른바 발전주의 국가의 재구조화의 문제를 심각하게 제기하고 있다. 그래서 김대중 정부 출범 이후 중앙사무의 지방이전이 가속화되고 있기는 하지만 관료위주의 중앙집중식 발전모델이 지녔던 관성을 짧은 시일 안에 교정하기는 쉬운 일이 아니다. 이러한 예는 중앙사무의 지방이전에 전제가 되는 국가사무와 지방사무의 기능구분을 위한 인식의 준거 틀을 중앙에서 결정하는 것이라든가, 사무 구분에 따른 재정자원의 배분 역시 국세와 지방세간의 배분 상황에서 보듯이 중앙이 주도권을 쥐고 ‘끈이 달린’ 원칙으로 재정을 배분하는 것에서 찾아볼 수 있다.

 

  그렇다면 우리의 현행 지방자치체계가 정당을 매개로 하는 정치적 차원에서 지방정치의 자율성에 미치는 영향에 대해서 살펴보자. 중앙과 지방의 관계에 대한 연구에 있어서 행정적 수준의 논의에 비해 이 문제에 대한 논의는 극히 주변적 위치에 머물고 있다. 그러나 지방정부의 구성에 있어서 기초의회 의원을 제외한 모든 지방정부 선거직에 정당공천을 허용하고 있는 현실을 감안할 때 지방정치의 자율성 논의에서 정당의 역할과 이것과 관련된 선거의 문제는 심각한 고려의 대상이 됨이 마땅하다.

 

  오랜 중앙집권의 결과 지방정치는 중앙정치의 하위리그(minor league)로 치부되어왔던 것이 사실이기는 하다. 그러나 문제의 심각성은 중앙정치를 재단하고 있는 지역주의가 지방정치에도 그대로 관철되고 있다는 것이다. 이것은 선거결과에서 뿐만 아니라 후보자들의 출마와 공천과정을 포함한 선거의 진행과정 자체가 이미 지역주의적 양상을 심각하게 표출함으로써, 지방정치의 자율성을 심각하게 제약하고 있다는 것이다. 이와 같이 지방정치의 자율성이 제약받고 있다는 것은 자치와 자율을 생명으로하는 풀뿌리 민주주의의 생존 공간 자체가 폐쇄되어 있는 것이나 다름이 없다.

 

  마지막으로, 지방자치 시행 이후 형성된 새로운 정치적 대결구도가 지방정치의 자율성에 미치는 영향은 어떠한가? 아직은 본격적인 경쟁관계라고 하기에는 이르지만 지방자치 시행 이후 우리 정치사회에는 국가 중심적 경영계층(state-coentered managerial class) 대 지역정치세력의 경쟁이라는 새로운 정치지형이 형성되고 있다. 국가 중신적 경영계층은 기본적으로 국회의원과 행정부 관료계층으로 구성되는데, 이 가운데 국회의원들은 지방정치인과 지역구하는 정치적 공간(political space)을 경쟁적으로 공유하고 있다. 지방정치인과 국회의원은 공천권 문제로 권력의 측면에서 후원-수혜 관계(patron-client relationship)를 유지할 수 있다. 그러나 지방 정치인의 탈정치화(de-politicization)와 독자적 정치기반을 구축하려는 시도는 후원-수혜 관계를 언제라도 경쟁관계로 치환시킬 가능성을 잉태하고 있다. 이 경우 양자가 동일한 파트너쉽 관계에서 정치공간의 분점을 위한 협조체제를 구축한다는 것은 희망사항일 뿐이다.

 

  중앙 관료계층이 지방정치인에 대해서 갖는 입장도 국회의원의 그것과 대동소이하다. 왜냐하면 중앙관료제에 있어서 지방분권화 정책은 그 동안 누려왔던 지방에 대한 통제권의 상실을 의미하기 때문이다. 분권화를 통하여 중앙 관료계층이 얻는 것은 그가 속한 조직의 위상에 대한 불안이고, 잃은 것은 지방에 대한 통제력이다. 물론 중앙 관료계층은 이성적이고 이론적인 측면에서는 분권화를 찬성할 수도 있다. 왜냐하면 국가 재구조화가 분권을 필요로 한다는 사실을 드러내 놓고 부정하기는 힘들 것이기 때문이다. 그러나 중앙 관료제의 생존이라는 현실적 요구 때문에 이론과 현실간의 괴리를 ‘도덕적 해이(moral hazard)’라는 접착제로 교묘히 접합시켜 놓고 있는 것이 아닌가 하는 의구심이 들게 한다.

 

  지방자치제 시행 이후 지방정치세력의 등장으로 도전적 경쟁관계를 공유할 수밖에 없는 국회의원과 중앙관료층의 이해관계는 종종 여론의 힘을 빌어 이제 막 형성되기 시작한 지방정치세력 기들이기에 나서고 있다. 최근 들어 일부 국회의원과 관료들에 의해서 제기되고 있는 지방자치단체장의 중앙정부 임명직화 시도는 이것의 매우 좋은 예라고 할 수 있다. 지방정치의 순기능보다 역기능이 언론지상을 통해서 자주 보도될 때 시민사회가 가지는 탈정치와 성향을 ‘중앙집권으로의 회귀’ 혹은 ‘지방정치의 순치(順治)’ 전략으로 유인하는 것이 바로 지방자치단체장 임명직 시도의 본질이라고 할 수 있다.

 

5. 지방정치의 ‘풀뿌리’는 건강한가? 

  지방자치는 ‘지방’과 ‘자치’의 합성어이다. 지방은 중앙을 전제로 한 개념으로서, 중앙이 내포하는 통합성과 대립되는 다양성을 의미한다. 선후진국을 막론하고 지방자치제도의 도입기에 국가적 ‘통합’과 지방적 ‘다양성’을 둘러싼 가치 갈등이 있었다. 그것은 ‘지방’이 곧 ‘자치’를 의미하는 것이 아니었기 때문이다. 즉 지방화 내지 분권화는 자치와 함께 병행되어야 할 두 바퀴 가운데 하나일 뿐이지 양자가 동일한 것이 아니기 때문이다. 자치가 병행되지 않는 가운데서도 분권화는 얼마든지 이루어질 수 있다. 물론 이 경우에는 집권적 정치체제 보다 더 위험할 수 있다. 주민의 참여와 자치가 없는 분권화, 다시 말해서 견고한 풀뿌리 민주주의가 결여된 분권화는 지역적 연고주의와 토호(土豪)세력의 창궐로 흐를 가능성이 농후하다.

 

  이러한 관점에서 볼 때 1991년 이후 현재까지 운영해 온 우리의 지방자치제가 ‘지방’과 ‘자치’에 모두 성공했느냐 하는 질문에 흡족할만한 답을 할 수 없는 것이 작금의 현실이다. 일정 수준의 분권화는 진행되고 있으나, 주민의 자치는 성숙되지 않았다는 의미에서, ‘지방’에는 성공했지만, ‘자치’에는 실패했다고 할 수 있다. 우리사회에서 본격적인 지방자치제 실시 이후 작동되고 있는 지방정치의 모델은 규모만 축소되었지 그 본질에 있어서는 성장위주의 일인집중형 개발독재시대와 매우 흡사한 경우가 적지 않으며, 또 이것과 결부된 비민주적인 지역사회관계는 여전히 풀뿌리 민주주의에 장애로 작용하고 있다.

 

  첫째로 지방정부의 성장위주 개발정책에는 많은 문제점이 내포되어 있다는 것이다. 지방자치제 시행 이후 우리사회에서 나타나는 개발정책의 지배적인 패턴은 지방정부가 직접적으로 생산활동에 참여하는 형태이다. 이러한 현상은 중앙에서 수 십 년간 전개되었던 국가중심의 성장정책을 지방정부가 복사해서 사용하는 것으로서, 지방자치제의 전면적닌 실시 이후 자주 거론되는 ‘기업가적 정부(entreprenurial local government)’를 말한다. 물론 여기에는 지방정부가 지방행정을 기업에서와 같이 효율성 위주(즉, 경영마인드)로 운용하겠다는 의미도 있지만, 동시에 경제정책의 운용에 있어서 직접적인 주체가 되겠다는 의미도 있다. 지방공기업이며, 그 중에서도 직접경영에 의존하는 지방 직영기업이라는 것이 이것을 반증한다.

 

  그러나 ‘기업가적 지방정부’가 의미하는 경영마인드가 ‘작고 효율적인 지방정부’ 대신에 ‘발전주의적 지방국가’로 치달을 경우 심각한 문제를 야기한다는 것이다. 간단하게 말해 지방재정 확보를 명분으로 기업처럼 효율적이지 못한 지방정부가 영리추구에 매달림으로써, 시장의 비민주성과 정부의 비효율성을 동시에 노정하는 최악의 조합이 될 공산이 크다는 것이다. 문제는 여기에만 그치는 것이 아니다. 기업에 비해 전문성이 떨어지는 지방정부가 이것을 보완할 수 있는 손쉬운 방법으로 발전주의 국가의 전통 아래서 견지되어 왔던 각종 규제방식이나 정보독점을 통하여 마따히 사적 영역에 맡겨야할 각종 사업을 침범한다는 것이다. 예컨대 지방자치단체의 수익사업이라 불리는 주유소나 놀이동산 그리고 위락단지 등의 조성과 운영이 여기에 해당한다.

 

  둘째는 속칭 ‘토호세력’에 관한 문제이다. ‘토호’라는 말은 원래 조선조 한국사회에서 지역의 사회적 지배세력을 일컫는 용어였으나, 지방자치제 실시 이후 언론에 광범위하게 유포되면서 부정적인 의미의 지역지배세력을 지칭한다. 일천한 지역 시민사회를 대신하여 현실적으로 가장 강력한 압력단체는 해당 지역사회에서 기득권을 향유하고 있는 경제적 이해 당사자인 경우가 대부분이다. 토호세력이라고 불리는 지역의 지배적 사회세력들은 경영능력에 있어서 중앙에 비해 현저히 뒤지는 지방정부의 (경제)정책을 그들의 이해관계에 종속시키기 위해서 막강한 힘을 발휘하고 있다. 주로 경제적 이해관계로 결집된 토호세력들이 학연, 지연을 중심으로 일종의 지배연합을 형성해서 지방정부의 정책운용과 행정처리에 막강한 영향력을 행사하고 있으나, 이에 대항하는 지역 시민사회는 아직도 파편화되어 공공목적을 위한 시민사회적 동원의 측면에서 매우 취약한 형편이다. 비록 최근 들어 시민단체의 활동이 비약적으로 성장하고 있기는 하지만, 그 구성원에 있어서도 지역 엘리트에 편중된 것이 현실이다.

 

  마지막으로 발전주의적인 지방정부는 지역경제 성장에 있어서 거대자본의 영향에서 자유롭지 못하다는 점이다. 작금의 사정은 각 지역의 경제적 성장은 거대기업의 투자를 자기 지역으로 유치하느냐 못하느냐에 달려있다고 믿고 있다. 물론 이러한 사고에 따른 거대기업의 투자유치가 지방정부간에 경쟁을 유발하여 생산적 경제활동으로 연계될 수도 있지만 결과적으로는 지방정부의 자율적인 경제정책 운용에 부담이 될 것이라는 것이다. 그렇지 않아도 성장위주의 지방정책의 추구로 환경문제와 지역 시민사회의 복지문제가 도외시되고 있는 현실을 감안한다면, 지방정부의 성장정책 추구는 발전주의적인 지방정부를 거대자본에 종속적인 지방정부로 바꾸어 놓을 가능성을 배제할 수 없다고 할 수 있다.

 

6. 걸어가야 할 험난한 길 

  지방자치제를 실시하는 이유는 중앙정부의 권한을 단지 지방정부와 지방의회로 분산시키려는 데 있는 것이 아니다. 중앙에 집중된 권한을 지역단위까지 분산시켜 지역공동체 단위에서 주민들의 참여와 자치를 통해서 추상적인 국민주권의 원리를 구체적으로 구현하려는 데 있다. 따라서 주민의 참여와 자치가 결여된 지방자치, 중앙의 권한이 지방정부와 지방의회 수준까지만 분산된 지방자치는 풀뿌리 민주주의를 가장한 기성정치의 장식물로 변질시킬 위험성을 배제할 수 없다. 지난 10년 동안의 한국지방자치가 이러한 위험성에 어떻게 대응하여 왔는가를 지금까지의 논의를 통해서 검토했다.

 

  앞으로 우리 지방자치에서 풀뿌리 민주주의를 진단하고 전망하기 위해서는, 최근 국회 정치개혁특위를 거쳐 국회 법사위원회를 통과한 선거법·정당법·정치자금법 등에 관한 정치관계법 및 지방선거관련법 개정안의 내용에 대해서 개략적이나마 논의하는 것이 마따할 것 같다. 왜냐하면, 이 개정안은 현재 입법부를 장악하고 있는 양당(열린우리당과 한나라당) 합의로 국회 법사위원회를 통과했으며, 특별한 일이 없는 한 국회 본회를 무사히 통과해서 내년으로 예정된 지방선거가 바로 이 개정안에 의해서 실시될 것이기 때문이다.

 

  이 개정안의 대부분은 이제 막 뿌리내리기 시작한 풀뿌리 민주주의와 직접적으로 관련된 내용들이다. 그 내용 가운데 특히 걱정되는 것은 지금껏 정당공천이 금지되었던 기초위원에 대해서 정당공천을 가능하도록 한 것이다. 이로써 우리의 지방자치는 광역단체장-기초단체장-광역의회-기초의회에 일관되게 정당공천이 이루어질 전망이다. 그 동안 시민사회와 학계에서는 건강성을 상실한 우리 정당정치의 폐해로부터 풀뿌리 민주주의를 온전하게 보호하려는 방안의 하나로 지방정부의 단체장에 대한 기존의 정당공천을 금지해야한다는 주장을 줄기차게 전개해 왔다.

 

  그럼에도 불구하고 한국정치를 농단하고 있는 여·야의 거대정당들은 이러한 단체장의 정당공천 금지는 고사하고 지방정치의 모든 영역을 정당공천이라는 제도를 통해서 식민화하려 하고 있다. 이들 거대정당들은 책임정치와 정당정치의 구현을 정당공천제의 명분으로 들고 있지만, 지역지배정당의 국회의원들이 지방정치를 장악하게 되는 것은 불을 보듯 뻔한 일이다. 우리를 기다리고 있는 것은 공천을 대가로 한 지방의원 줄세우기, 공천장사, 중앙당의 이전투구판이 된 지방선거 등이다. 지방자치가 부활한 이후 척박한 우리 토양에서 머리를 내밀기 시작한 풀뿌리 민주주의 싹마저 걱정에 휩싸여 있다.

 

  비록 사정이 이렇다고 하더라도 우리 풀뿌리 민주주의의 미래에 대해서 조금도 실망하거나 비관할 필요는 없다. 왜냐하면, 앞에서도 보았듯이 풀뿌리 민주주의의 본질적인 내용은 자치와 자율이며, 이러한 자치와 자율은 권력있는 집단이나 힘있는 세력의 자비에 의해서 부여되는 것이 아니기 때문이다. 자신과 자기 지역의 문제를 스스로 해결하는 자치와 자율이라는 가치는 그것을 가로막고 있는 모든 족쇄를 풀고 스스로 쟁취하는 것이기 때문이다. 이러한 의미에서 지금의 우리는 한국사회에서 풀뿌리 민주주의의 실현을 가로막는 마지막 관문에 비장한 각오로 서있는 형국이다.

 

<참고문헌> 

-강명구(2002),“지방자치 10년의 회고와 대안모색”,『사회연구』제3호. 

-강명구(2001), “한국의 지방정치와 민주주의”, 한국정치학회『춘계학술회의 논문집』. 

-김갑성 외(1998),『지방자치 발전을 위한 정책과제』, 삼성경제연구소(98-15-5068). 

-박동서(1991), “지방선거와 민주주의”,『한국지방자치학회보』제3권 제1호.

-육동일(2003), “6·13지방선거의 평가와 과제에 관한 연구”, 충남대『사회과학연구』제14집. 

-이달곤(2005), “지방정치의 생성과 발전”,『지방행정』7월호. 

-이종수(2001), “지방자치의 이론적 논의구조와 한국적 수용실태”, 한국정치학회『춘계학술회의논문집』.  

-임승빈(2005), “주민이 체감하는 민선자치 10년 평가 및 과제”,『월간2000년』7월호. 

-허철행(2001), “한국지방자치의 위기론”, 한국지방정부학회『추계학술회의논문집

[출처] [대경포럼] 민선자치와 풀뿌리 민주주의 (가을호, 2005)|작성자 윤순갑