지방자치와 NGO 활동

지방자치와 NGO 활동

소속 조선대학교

교수 오 수 열

Ⅰ. 한국정치와 지방자치

1945년 해방이후 반세기의 한국정치사를 규정하는 중요한 요인을 들자면 아마도 반독재 투쟁을 통한 민주화라고 할 수 있을 것이다. 그리고 1961년 5․16군사구테타 이후 민주화의 주요 내용으로는 ‘분권화’와 더불어?지방자치?의 회복이 아닐까 싶다. 분권화와 지방자치는 상호 결합된 개념으로 보완관계에 있기 때문에 제도적 측면에서 민주화를 거론할 때는 항상 여기에 초점이 모아질 수밖에 없다고 하겠다.

한국의 지방자치 역사는 1952년 피난수도 부산에서 갑자기 지방의회 의원선거가 공포됨으로써 동년 4월 25일에는 시․읍․면의회 의원이, 그리고 5월 10일에는 도의회 의원선거가 실시되어 최초로 민선지방의회가 구성된 데에서 시작되었다. 이는 1949년 3월 국회에서 지방자치법이 통과된 후에도 우여곡절을 겪으면서 시행되지 못하고 있던 지방자치가 이 땅에 처음으로 실천에 옮겨지게 된 것을 뜻한다.

그러나 지방자치제도는 시행되자마자 그 시행상 오류를 이유로 개정을 거듭하기 시작하여 수난의 역사를 거듭하게 되었다. 그리고 그 수난의 대부분은 지방자치를 그들 집권에 대한 역할과 기여에 대한 수단으로 생각한 집권층에 의하여 이루어졌다.

1960년 4.19학생혁명으로 집권한 민주당정권하에서 지방자치법은 다시 5차개정을 맞이하게 되었다. 즉 1960년 6월 15일에 공포된 개정 헌법은 내각책임제 도입과 함께 특히 지방자치에 대한 조항을 개정․삽입하였고, 여기에서 지방자치단체의 장의 선임방법을 법률로써 정하되 적어도 시․읍․면장은 주민이 이를 직접 선출한다고 규정함으로써 기초단체장의 주민 선임원칙을 헌법으로 보장하였다.

6.25라는 전쟁의 와중에서 지방의회 의원선거를 실시하여 어려운 시기에도 존재하였던 지방자치는 1960년대 들어 심각한 도전에 직면하게 되었다. 즉 1961년 5월 16일 군사쿠테타에 성공한 정치군인들은 군사혁명위원회 포고령 제4호(1961.6.16)을 통하여 지방의회를 해산시켰고, 이어 지방자치에 관한 임시조치법을 제정하여 자치권을 말살시키고 말았던 것이다.

그러나 경제성장의 치적을 내세우며 국민의 정치발전에 대한 욕구를 말살하여 왔던 군사독재를 비롯한 권위주의체제아래서도 국민들의 참정권 확대의 욕구는 식을줄 몰랐다. 드디어 1987년 10월 제6공화국 헌법은 지방자치 실시에 관한 유보조항을 폐지하게 되었고, 이에 따라 1988년 4월에 들어와 오랫동안 사문화되었던 지방자치법에 대한 전면적 개정이 이루어졌다(제7차 개정).

이처럼 한국의 지방차지는 그 태동기부터 험난한 우여곡절을 겪어 오다가 결국 1991년 4월 시․군․자치구 등 기초자치단체의 의회가 구성되고 동년 7월에는 광역자치단체의 의회가 구성됨으로써 30여년간 중단되었던 지방자치는 부활되기에 이르렀다.

그러나 이 땅에 지방자치가 부활 된지 10년이 지난 오늘날 지난날을 돌이켜 보면, 오랫동안 전국민의 염원이던 지방자치를 부활시켰다는 의미의 중요성은 인정할 수 있을지 몰라도 그 실제적 정착을 위해서는 아직도 해결되어야 할 과제들이 산적해 있음을 부인할 수 없다.

Ⅱ. 지방자치의 이상과 목표

지방자치란 ‘지역민들이 자기들의 공통관심사에 대해 중앙권력의 간섭과 통제로부터 벗어나 스스로 논의하고 해결방안을 모색하는 일련의 정치과정’이라고 정의할 수 있다. 이러한 정의로부터 지방자치는 다음과 같은 몇 가지로 요약하는 것이 가능하다.

첫째, 지방자치는 그 범위에 있어서 중앙국가차원이 아닌 지역이라는 점.

둘째, 지방자치는 가능한 한 모든 권력을 중앙에 집중시켜 통제하려고 하는 국가권력으로부터 벗어나려는 속성을 지닌다는 점.

셋째, 지방자치는 주민들이 그들의 관심사항을 논의하고 결정하는 정치의 한 과정이라는 점.

오늘날 한 나라의 정치체제가 얼마나 민주적인가를 구별할 때, 흔히 ‘권력의 분산’과 정치과정에 대한 국민의 참여정도를 그 척도로 사용하고 거기에서 지방자치가 제대로 시행되고 있는지의 여부가 중요하게 고려되고 있는 까닭도 바로 이처럼 지방자치가 지니고 있는 자율성의 추구라고 하는 속성이 민주정치와 부합되고 있기 때문이다.

민주주의의 역사를 보면 설사 민주적으로 선출된 정부라 할지라도 일단 권력을 장악하고 난 후에는 대중의 의사와는 상반되게 권력을 집중시키려고 하고 결국은 독재자의 길로 들어서는 경우를 수없이 발견하게 된다. 따라서 지방자치는 이러한 독재의 소지를 권력의 분산을 통해 원천적으로 없애려는 노력의 일환이라고 할 수 있다. 이것이 곧 지방자치의 역사가 순탄하지 않고 고난의 연속이였던 까닭이라고도 할 수 있을 것이다.

위에서 설명한 것처럼 지금 우리의 내외환경은 지방자치가 부활되던 1980년대 말은 물론이고 가장 최근에 지방자치법이 개정된 1995년도와 비교해서도 엄청나게 변화되었다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 우리의 지방자치 환경과 여건은 과거와 별로 달라진 것이 없다.

당초 어려운 제약조건들을 극복하면서 우선 지방자치를 부활시키는 데에 1차적 목표를 두었던 때에 제정되었던 지방자치법의 골격은 지금도 커다란 변화없이 유지되고 있다.

그러면 지방자치가 추구하는 이상은 무엇인가?

지방자치의 이상은 다양하다. 정치가 구성원의 삶의 형태를 규정하는 환경적 측면을 가지고 있기 때문에 정치의 이상은 시간적․공간적 차원에서 다르게 해석될 수 있다. 지방자치의 이상은 로컬 거버넌스(local governance)개념에서 찾을 수 있다. 이는 지방정부나 시민참여 개념을 포괄하는 것으로 국가의 공식적인 주체만 아니라 다양한 공간적 범주 내에서 정책과 정책 집행에 영향력을 줄 수 있는 행위자 전체를 포함하는 것이다.

이를 나누어 설명하면 (1) 분권화(Decentralization)와 (2) 정치참여(Political Participation)의 두가지로 구분할 수 있을 것이다.

1. 분권화 (Decentralization)

중앙정부와 지방정부의 관계는 집권화 혹은 분권화의 정치조직 원리에 의하여 결정되는 바, 집권화는 중앙정부의 통합적 성향을 강조하는 정치조직 원리이며, 분권화는 지방정부의 독자성을 강조하기 때문에 반집권적 성향을 의미한다. 이런 의미에서 분권은 전체 공동체와 부분 공동체의 존재를 전제로 하여 양자간의 권력의 배분을 내용으로 하는 것이다.

지방자치가 추구하는 가장 중요한 목표는 분권화이다. 지방자치는 상위 정부인 중앙정부로부터 분권을 의미하는 것이며, 이는 지방정부의 자율성 확보를 통하여 민주정치의 이념을 실현하는 것이다. 특히 분권화는 지금까지 중앙이 독점적으로 행하고 있는 권한을 지방이 중앙정부의 통제 없이 자율적으로 행함으로서 독자적인 거버넌스(governance) 구조를 형성하는 것이다.

지방자치의 분권화는 입법권, 조직권, 행정권, 재정권의 측면에서 논의될 수 있다. 입법권은 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정하는 권한으로 중앙정부의 국회가 가지는 권한과 유사하다. 지방자치에서 지방의회는 주민들의 요구를 수렴하고 또한 주민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 조례제정을 통해 입법행위를 한다. 이는 중앙이 지방의 주민의사 투입기제를 충분히 마련하지 못하고 있다는 점에서 지역주민 의견을 입법화하여 반영하는 것이다. 여기에서는 특히 전국적인 쟁점보다는 주민의 생활과 직접적으로 관련 있는 사항을 입법화한다.

조직권은 효율적인 지방 행정을 운영하기 위하여 기구설치에 대한 자율성을 갖는 것을 의미하는 것으로 부단체장 이하의 기구 설치에 대한 권한을 갖는 것을 말한다. 이는 획일적인 자치기구보다는 다양한 차원의 기구설치를 통하여 지역 구성원의 욕구를 흡수하는 것이다. 행정권은 지방정부가 자주적으로 필요한 사무를 처리하는 권한을 말하는 것으로 중앙이 지금까지 가지고 있던 사무를 대폭 이양함으로서 지방자치의 자율성을 높이는 것이다.

재정권은 분권화의 수준을 측정하는데 있어 가장 중요한 요인으로 세원배분과 세출 배분에 관련된 사항이다. 일정한 수준에서의 국정통합과 지역간 재정력 균형을 위하여 중앙의 간섭을 완전히 배제할 수는 없으나, 그러나 이는 지방정부가 재정 자립도를 최대한 확대하여 지역발전에 투입하려는 노력을 제약해서는 안된다.

분권은 국가와 지방간의 업무 배분과 지방에 배분된 업무의 지방자치적인 재량여지로서 자기책임성을 포함하고 있기 때문에 책임이 강조되고 있다. 따라서 지방자치로 인한 분권화는 공동사회의 이익을 추구하는 관점에서 전개되어야 한다. 이런 차원에서 지역사회의 권한을 강화하고 민주적 책임의 개념에 근거한 지역공동체 정부(community government)를 분권화의 이상으로 할 수 있다.

2. 정치참여(Political Participation) 확대

정치참여는 다양한 시각에서 논의될 수 있다. 정치참여를 정부의 정책결정에 영향을 미치기 위하여 의도된 행태로 보았을 때 이는 민주정치에서 가장 필요한 정치적 동인이라고 하겠다. 중앙정치이든 지방자치이든 민주정치가 제대로 되기 위하여?가치의 권위적 배분?을 행하는 공동체의 의사결정 과정이 다수에 의하여 이루어져야 하기 때문에 자유민주주의는?최소 참여?보다는?최대 참여?가 필요한 것이다.

지방자치의 참여는 주민 대표의 선출과 선출된 대표가 수행하는 정책에 대하여 어떤 영향력을 행사하는가에 대한 것이다. 기본적으로 민주정치는 주민의 적극적인 참여에 의하여 이루어지는 것이기 때문에 이를 얼마나 활성화시키느냐는 민주정치 발전의 수준을 가름할 수 있는 것이다.

지방자치에 있어 참여의 대표적 양식은 선거에의 참여이다. 유권자는 전국적인 규모의 선거를 통하여서도 정치에 참여할 수 있으나, 지역선거에 직접적으로 참여함으로써 정치참여의 영역을 확대할 수 있다. 대통령 선거나 국회의원 선거가 주민의 생활과 관련된 문제에 대한 직접적인 의사가 개진되기보다는 상당히 추상적인 차원에서의 의견 표출이라면, 지방자치 선거에 있어서의 참여는 주민 생활과 보다 직결된 사항에 대한 참여라고 하겠다.

3. 복지(social welfare)의 증대

지방자치가 추구하는 이상은 중앙의 지배집단의 영향력으로부터 지방정부의 자율성을 통하여 지배집단에 대한 견제와 소외집단에 대한 보호정책을 구사하는 것이다. 지난날 중앙집권시대에 지방정부에서의 복지정책은 중앙정부의 차원에서 결정된 것을 그대로 따랐기 때문에 지역 특성에 맞는 정책이 시행되지 못하는 경우가 많았다.

지방정부의 복지정책은 각 지역의 실정이 같지 않기 때문에 다르게 나타날 수 밖에 없다. 이는 지역 실정에 맞는 복지정책을 추구해야 하는 필요성을 제기하고 있는데, 실제로 지방자치가 실시된 이후 각 지방정부에서는 다양한 형태의 복지 정책을 실시하고 있고, 관련 예산도 매년 증가되고 있다. 예를 들면 최근 지방정부의 예산에서 사회보장비가 차지하는 비중을 비교하면 광역시는 7.6%에서 7.8%로, 자치구는 12.4%에서 13.9%로, 시는 7.1%에서 7.8%로 점차 증가되는 추세에 있다.

Ⅲ. 현대사회와 NGO

10여년 이래로 우리 사회에서도 NGO가 국가와 사회를 움직이는 중요한 요소로 인식되게 된 것은 이제 우리 사회도 근대적 의미의 다원화된 시민사회에 접어 들어가고 있음을 의미한다.

일반적으로 NGO는 ｢사회정의와 공공의 이익을 추구하기 위하여 민간인이 자발적으로 조직․운영하는 비영리단체｣라고 정의되고 있는 바, 여기에서 그 단체가 법인격을 취득하였는지의 여부는 중요시되지 않는다.

우리 사회에서 NGO의 시원을 언제로부터 규정할 것인가 대해서는 획일적 정의를 내리는 것이 불가능하지만, 다만 1987년 ‘6월 항쟁’이 그 중요한 기점이 된 것은 분명하다. 실제로 한국 시민운동에서 중요한 역할을 한 ‘경실련’이 조직된 것이 1989년 7월인 것을 보더라도 6월 항쟁에서 나타난 시민의 힘이 전국적 시민단체의 결성에 크게 작용했음을 알 수 있다.

오늘날 시민단체의 영역은 정치풍토의 개혁, 행정의 민주화, 선거문화의 정착, 환경운동, 경제정의실천, 부정․부패의 추방 그리고 교육개혁 등 실로 다양한 분야로 확대되고 있다. 특히 1991년 광역지방자치단체 때부터 활동에 들어간 공명선거실천운동협의회(공선협)의 활동과 2001년초 800여개가 넘는 시민단체가 모여 조직된 ‘총선연대’가 낙천․낙선운동을 전개함으로써 시민의 힘이 정치에 미치는 영향력을 과시한 바 있거니와 이후 각 정당에서는 후보자의 결정과 선거운동과정에서 시민의 의사를 결코 무시하지 못하게 되었다.

뿐만 아니라 한국여성단체협의회(여협)는 1992년 14대 총선에 임하여 여성이 정계에 진출하는데 걸림돌이 되는 장애요인을 제거하기 위한 각종 활동을 전개하기 시작하였고, 한국여성정치연맹도 여성의 의회진출을 확대하기 위한 공천상의 우선 배정을 촉구함으로써 여성운동의 새로운 면모를 보이기 시작하였다.

NGO들의 활동은 비단 중앙정치 차원에 머무르지 않고, 지방자원으로 그 활동 영역을 급속히 확대하기 시작하였다. 지방의회의 구성과 그 활동이 주민들의 요구 수준에 미치지 못하게 되자, 주요 시민단체들은 ‘의정지기단’등 지방자치를 감시하기 위한 조직을 결성하기 시작하였다.

시민단체의 영향력이 가장 크게 발휘되고 있는 분야로는 환경운동 쪽이 아닐까 생각된다. 우리가 살고 있는 지구와 자연환경을 삶에 적합한 상태로 보전하고, 후손들에게 온전하게 넘겨주어야 한다는 절실한 당위성을 지니고 있기 때문에 시민들의 광범위한 지지를 받고 있는 환경운동은 중앙정부와 지방정부 모두에게 상당한 압력단체로 비추어지고 있다.

그러나 동시에 환경운동은 경제발전을 위해서는 불가피하게 개발정책을 수용할 수 밖에 없고 이는 곧 자연훼손을 초래하게 되는 중앙정부와 지방정부 그리고 기업과는 갈등관계에 설 수 밖에 없다.

특히 최근 우리 사회의 중요한 이슈가 되고 있는 원자력 발전소 건설과 핵폐기물 처리장 건설과 같은 우리의 삶과 불가피한 관계에 있는 문제에 있어서 대두된 갈등관계는 우리 사회의 중요한 아젠다(Agenda)라고 하겠다.

최근 NGO의 활동은 점차 대형화(전국화) 또는 국제화 되는 추세에 있다. 대형화는 활동의 효율화 측면에서 대형화되지 않고서는 존립이 어려운 상황에서 비롯된 것이며, 국제화는 그 활동의 영역에서 국경을 뛰어 넘은 공조(共助)와 협력의 필요성 때문이다.

예컨데 환경운동연합이나 경실련의 경우 전국적 조직을 갖추고 있으며, 핵문제를 포함한 환경운동에서?그린피스?의 활동은 국제적 범주에 미치고 있다.

Ⅳ. 미래사회의 발전방향

우리가 20세기 중반까지를?산업사회?라고 규정한다면 그 이후를?지식정보사회?라고 규정할 수 있을 것이다.

학자들은 인류의 역사이래 1945년 제2차 세계대전까지의 문명발전을 모두 합하여도 그 이후 오늘날까지의 반세기에 미치지 못한다고 이야기한다. 그만큼 과학․기술 발전의 속도가 엄청나게 빨라지고 있음을 의미하며, 이러한 추세는 앞으로 더욱 심화될 것이다.

모든 생산제품의 사용수명(life cycle)은 갈수록 짧아지고 있으며, 때문에 모든 기업들은 신기술 개발에 집중투자하지 않고는 생존 자체가 불가는 상황에 직면하고 있다. 수요(Demand)는 발명을 가져오는 것처럼 신기술 개발욕구는 과학의 발달을 가져오게 되고 이는 지식정보시대를 열어가고 있는 것이다.

교통과 통신의 발달은 인간을 시간적․공간적으로 매우 단축시키고 있다. 광주에서 서울까지의 거리가 지리적으로는 변함이 없지만 시간적으로는 몇 백분의 일로 축소된 것이나 다름없다. 옛날 같으면 반드시 출장을 가야할 일도, 전화, FAX, E-mail 등 각종 통신수단을 활용하여 처리하고 있으며, 심지어는 화상전화까지 등장하고 있다.

이러한 시․공간적 축소는 인간의 삶과 의식을 변화시킨다. 앞으로는 수도권과 지방의 개념이 무의미해질 것이며, 국경의 개념 또한 허물어지기 시작했다. 유럽 각국은 이미 EU라는 기치하에 경제통합을 도모하였고, 지금 정치적 통합 작업도 상당히 진척되고 있다.

이러한 사회적 추세는 반세기 넘게 분단되어온 남북한관계에도 영향을 미치고 있다. 북한핵문제 등 쟁점이 있긴 하지만, 남북한도 이미 일정한 통합과정에 진입해가고 있다. 경의선 철도와 도로가 연결되고 있으며, 서울과 지근거리에 있는 개성에 남한기업이 대거 입주할 공단이 조성되고 있다.

이러한 모든 사회적 경향을 고려할 때, 앞으로의 사회는 결국 인간의?지적능력?이 중요시되는 시대가 도래될 것이며, 권력은 집중 보다는 분산을, 경제는 개발과 분배가 조화를 이루고, 삶을 풍요하게 하고 그것을 즐기는 문화․예술이 더욱 중요시되는 방향으로 전개될 것이다.

그럼에도 불구하고 이러한 모든 요소를 견인하고 추동하는 최후의 요소는 인간 양성의 역할을 담당하는 교육이라고 할 때, 교육의 중요성과 그에 대한 투자는 더욱 늘어나게 될 것이다.

<토의주제>

․지방자치의 핵심내용은 무엇인가.

․NGO의 개념은 무엇인가.

․NGO는 어떠한 방향으로 발전되고 있는가.

․미래사회는 어떻게 발전되고 있는가.

․남북한관계는 어떻게 전개될 것인가.