지방자치발전과 지역NGO의 역할

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정책과제 응모

지방자치발전을 위한 NGO의 역할과 발전방향

2001. 10

성 명 : 김 회 창

소 속 : 인천동구의회

직 위 : 전문위원

전 화 : (032) 761-0213-4

F A X : (032) 761-0212

E-mail : changsinfo@yahoo.co.kr

Home : www.lsg.or.kr

목 차

제 1 장 서 론 1

제1절 문제의 제기 1

제2절 연구의 범위와 방법 2

제 2 장 지방자치단체와 지역NGO 4

제1절 행정환경의 변화와 지역NGO 4

제2절 NGO의 개념적 논의와 역할의 필요성 4

제3절 지방자치단체와 지역 NGO의 관계 6

제 3 장 지역NGO의 실태 및 문제점10

제1절 지역NGO의 실태10

제2절 지역NGO에 대한 계층간 인식비교14

제3절 문제점16

제 4장 지역NGO의 역할과 발전방향22

제1절 기본방향22

제2절 지역NGO자체의 역할 개선23

제3절 자치단체의 지역NGO에 대한 지원 강화25

제5장 요약 및 결론28

참고문헌31

※부록(설문조사)

표 목 차

〈표2-1〉자치단체에 대한 지역 NGO의 대항․견제 및 협력기능 7

〈표3-1〉전국 NGO 등록현황10

〈표3-2〉지역 NGO에 대한 재정지원 현황13

〈표3-3〉지역 NGO와 자치단체간 관계에 대한 인식비교14

〈표3-4〉협력관계 증진방법에 관한 인식비교15

〈표3-5〉외국의 NGO에 대한 간접지원 현황19

〈표3-6〉지역 NGO의 활동평가20

〈표4-1〉공공서비스 전달을 위한 NGO 활용비율24

〈표4-2〉지역 NGO의 자치단체 정책참여에 관한 공무원의 반응25

그 림 목 차

〈그림2-1〉지역 NGO와 자치단체간의 활동영역8

〈그림2-2〉지역 NGO와 자치단체의 관계모형9

제 1 장 서 론

제 1 절 문제의 제기

전면 지방자치의 실행시기를 기준 삼아 그 동안 우리의 자치행정의 변화 내용을 돌아다보면 대체적으로 처음에 기대했던 것보다 훨씬 빠른 속도로 각 분야별 다양한 형태의 문제점이 발생됨과 동시 이에 대한 현실적 대안의 필요가 요구되는 상황이 전개되고 있고 앞으로 그 정도는 시간의 흐름에 따라 더욱 가속이 붙으리라 본다.

이 과정에서 가장 두드러진 특징중의 하나는 강력한 중앙집권적 형태의 정부형태하에서 행정작용의 대상으로만 여겨지거나 길들여지기를 강요받았던 주민들이 이제는 NGO를 중심으로 분야별 조직화되고 때로는 지방자치단체 단위에서 가지고 있는 정보의 수준이나 대안보다 상대적으로 우월한 상태의 전문성을 확보하여 지방자치단체의 주요한 의사결정 과정에 적극적으로 참여하려는 풍토가 조성되고 있고 또한 그 풍토조성의 중심에는 주민의 신뢰가 바탕하고 있다는 사실이다. 이를 뒷받침하는 것은 각종의 여론조사에서도 나타났듯이 주민들이 가장 신뢰하고 있는 그룹으로 NGO를 선택하고 있는 점인데, 이것은 한편으로는 우리의 대의민주주의에 대한 개선의 욕구가 다른 형태로 가시화 된 것이고 아울러 정책수행 과정에서 NGO의 기능은 더 이상 무시될 수 없는 상태에 이르렀다는 점을 반영하는 것이라 하겠다.

지방자치단체의 정책수행 과정에 NGO의 참여와 역할은 자치행정에 있어 보다 진보된 민주성의 확보와 동시 행정의 대응성 및 능률성에 있어서도 상당한 효과를 창출할 수 있다는 점과 아울러 그 순기능이 확대되었을 때 지역사회를 하나의 공동체로 엮어 낼 수 있는 횡적 연계 또한 가능하게 한다는 차원에서 그 중요성은 강조되고 있는 것이다. 그러나 우리의 경우 지방자치단체와 NGO간 주민의 ?삶의 질? 제고라는 공통의 목표를 두고도 각자의 입장과 시각차이로 두 집단간 정책결정과정에서 다양하게 이루어져야 할 협력체계가 현재로서는 대단히 미흡하고 이와 같이 미약한 바탕 위에 자칫 목표 달성만을 고려한 나머지 상호간 인위적 접근의 강제는 언제든지 또 다른 불신과 갈등을 유발할 수 있는 여지를 남겨두고 있는 것도 사실이다.

따라서 본 연구에서는 지방정부와 NGO의 관계를 지역발전을 이끌어낼 정책 수행의 주요실체로 설정하여 두면서 지방정부의 정책수행과정에서 NGO의 참여실태를 분석하여 문제점을 도출하고 그것을 토대로 향후 NGO가 지방자치제 하에서 대의민주제가 지니는 불가피한 한계공간을 어떻게 제어하고 아울러 진정한 지방자치발전을 위해 보다 효과적인 역할을 수행하는 방안이 무엇인지를 제시하고자 한다.

제 2 절 연구의 범위와 방법

흔히 ?비정부조직?이라고 일컫는 NGO는 일단 그 분포면에서 지역마다 큰 차이가 있고 그 활동의 정도도 해당지역의 특성 및 여건에 따라 매우 차별화 되어 있다. 게다가 그것은 그룹별 성격에 따라 수행하는 기능도 너무 다양해서 이번의 연구에서는 현재 어떤 형태로든 기능하고 있는 모든 분야의 NGO를 대상으로 연구하기에는 주어진 여건상 현실성이 없으므로 일단 사례지역을 서울을 포함한 수도권으로 한정하면서 정확한 데이터에 근거한 통계는 아니지만 대체적으로 활동이 가장 왕성한 서울과 인천, 부천 등 3곳을 임의 선정하여 당해 지역에서 활동하는 지역 NGO의 지방정부 정책수행과정에서 참여실태를 조사․분석하여 문제점을 도출 이를 토대로 지방자치 발전을 위한 NGO의 역할과 발전방안을 제시하고자 하였다. 특히 대상지역을 수도권으로 한정한 것은 수도권이 통계상 우리 나라 인구의 46%를 상회하는 시점에 도달해 있고 또한 이 지역의 모범적 활동선례는 다른 지방에 긍정적으로 영향을 미치게 할 수 있다는 강한 ?전이력?을 의식했기 때문이다.

이 과정에서 보다 설득력 있는 결론을 얻기 위해 우선적으로 감안한 것은 NGO에 대한 세부적인 연구범위를 어떻게 설정할 것인가? 하는 문제였는데, 무엇보다 순수시민 운동차원이 아니면서 독자적 활동을 실현하기 곤란한 「관변단체」나 설정한 목표가 특정집단을 위하여 존재하는 이익단체는 전부 배제하고, 횟수나 성과의 정도에 관계없이 실제 지방정부 정책수행 과정이나 지방의회 의정활동 관련 관찰이나 평가과정에 참여했던 경험이 있는 지역적 NGO의 활동을 중심으로 연구의 범위를 한정하였다.

그 이유는 이 연구의 목적이 향후 지방자치에 있어 자치권이 지금보다 훨씬 더 확대되어 심화발전을 거듭할 것이라는 예측을 고려할 때, 참여의 경험이 전혀 없거나 지금까지 지방자치관련 논의 선상에 등장하지 않았던 NGO보다는 이미 일정한 규모를 구축하고 그에 상응하는 대응방안을 개발하여 참여했던 경험이 있는 NGO그룹이 전문성 확보와 더불어 일정수준의 노-하우(know-how)를 선점하는데 유리함은 물론 지방자치가 추구하는 본질적 접근에도 훨씬 용이하게 다가갈 것이라는 판단과 함께 이와 같은 가능성을 현실적으로 규격화하여 일반에 제시하는 작업은 지방자치단체와 NGO가 「공동의 선」을 위하여 현실적으로 어떤 역할이 고려될 수 있는지에 대한 방안을 제시하는 기회를 제공하리라 기대했기 때문이다.

아울러 이 연구에서는 보다 실질적이고 현실적인 방안을 제시하기 위해서 가급적 이론적 고찰에 집중하기보다는 실제적 대안 획득에 주력하여 먼저 기존에 연구 발표된 논문들을 통하여 개괄적인 NGO의 지방자치단체 정책참여에 대한 현황을 살펴보고 이어서 사례지역인 서울과 인천지역의 NGO 6개 단체 그리고 인천 3개 구청(동구, 중구, 연수구) 및 부천시를 방문하여 관련 공무원과 지방의회 의원 그리고 NGO활동가에 대한 인터뷰와 동시 설문을 실시하여 각자의 의식을 조사하였다.

한편 장별 논의의 전개는 제 2장에서 자치환경의 변화에 따른 NGO의 활동 영역의 확대 배경을 살펴보기 위해 관련문헌이 활용되었고 제 3장에서는 지방정부와 NGO 구성원간의 기본입장과 활동의 한계를 이미 수행된 연구의 결과와 면담 및 설문을 통해서 근본적인 토양의 문제점에 초점을 두어 분석하였고 제 4장은 이 논문의 핵심으로서 현실적 문제점을 치유하기 위한 방안을 제시하기 위하여 앞에서 분석한 자료들을 근거로 향후 지방자치의 실행간에 NGO의 역할과 방향에 대한 구체적 방안들을 제시하였고 제 5장은 이 논문의 마지막 단계로 요약 및 결론을 정리하였다.

제 2 장 지방자치단체와 지역NGO

제 1 절 행정환경의 변화와 지역NGO

넓은 의미에서 볼 때 정치권력을 획득하기 위한 정치단체 그리고 정부기구나 영리를 목적으로 하는 시장기구를 제외하고 사회영역에서의 조직적 형태의 자발적 결사체 모두를 일컬어 NGO라고 할 수가 있는데, 민주화의 진전에 따라서 과거와 같은 ?국가조합주의?적 통제양식 내지는 집중주의적 구조가 약화되기 시작하면서 지금까지의 전통적 행정체계는 자긍심에서 무기력증(hubris to helplessness)으로 변화하는 위기를 맞고 있는 것이다.

즉, 1990년대 들어서면서 동서냉전체제가 무너지고 시장경제 중심의 세계화가 민간부문의 영향력 강화를 가져오고, 나아가 공공부문에의 관여가 강화되는 결과를 가져왔는데 1995년부터 시작된 전면 지방자치는 이러한 현상들을 급격히 확산하는 계기를 제공해 주었던 것이다. 바꾸어 말하면, 전통적인 행정체제에서 가치를 인정받았던 것들이 오늘날에는 비능률의 원인으로 비판의 대상이 되었고 더 이상 국가 중심의 방대한 행정력의 강화는 우리가 기대하는 효율성을 보장받을 수 없게 돼 있고, 결과적으로 정부의 주도적 역할에서 탈피하여 다양한 세력, 그 중에서도 지방자치와 더불어 지역NGO들의 새로운 역할들이 비약적으로 증대되는 상황을 맞고 있는 것이다. 이들은 또한 지역 주민들에게 점점 인지도가 높아지면서 대체로 신뢰에 대한 평가도 현재로서는 양호하게 나타나고 있다.

제 2 절 NGO의 개념적 논의와 역할의 필요성

1. 개념적 논의

NGO란 용어의 기원은 유엔헌장 제71조에서 비롯되었다. 국제사회 속에서 NGO (Non-Governmental Organization:비정부조직)란 ?시민들의 주체적

인 참가와 자발적인 지원에 기초하여 지구시민사회 형성과 발전을 도모하는 단체?로 정의할 수 있다. NGO의 전략적 목표는 전 지구적 차원에서 보편적 가치를 보호하도록 국제기구 또는 개별 국가 및 지방자치단체 수준의 정책에 영향을 미치는 것이다.

그러나 NGO를 이해하는데 있어서 가장 어려운 문제는 그 성격의 다양성에 있다 하겠다. NGO의 다양성과 복잡성은 각자의 이념적 지향, 조직이나 전략에 따라 그들의 특징을 보여주고 있다. 이를테면, 지역내 문제만을 관여하는 지역NGO(local NGO)가 있는가 하면 국제적 문제를 주로 다루는 국제NGO(Internatinal NGO)가 있다. 어떤 의미에서 활동의 유사성을 고려한 나머지 NGO에 대한 개념적 특성을 다원주의 정치체제와 시민사회의 성장에 따라 등장한 ?이익단체?와 혼동할 수 있을지 모르나, 이익단체의 경우 오직 해당 구성원들의 이익과 복지에 관심을 두고 있는 반면, NGO는 개별 구성원이 아닌 인류의 보편적 가치를 주요 관심대상으로 하고 있다는 점이 성격상 근본적으로 다르다.

따라서 논의의 범위가 지역적으로 한정된 이번 연구에 있어 지역 NGO활동에 대한 이론적 지향이 풀뿌리 참여 민주주의의 실현이라는 측면에서 한정적으로 고려되어야 할 필요가 있는데 이는 NGO의 광범위한 다양성을 일정한 틀 속에 담아내기란 정말로 어려운 작업이라는 점이 강조되어야 하기 때문이다. 물론, 사회과학에서 개념을 정의하는 것은 쉽지 않을 뿐 아니라 어떤 경우 실익조차 없을때도 있다. 그러나 연구과정에서 한 개념(Concept)을 구성하는 요소를 분명하게 밝히지 않거나 그 범위를 일정하게 제한하지 않을 경우 질문에 대한 적절한 해답을 구하지 못하여 유용한 연구를 수행하지 못하게 되고 관계자들간의 의사소통도 어렵게 되는 것이다. 그러니까 일단 이번 연구에서는 NGO의 개념을 ?국가나 시장이 아닌 비영리섹터에서 자원활동을 통하여 비영리적 목적을 추구하는 결사체?로 개념적 논의를 한정하는 것이다.

2. 역할의 필요성

오늘날 글로벌화(Globalization)는 그 성격면에서 이전의 국제화하고는 근본적인 차이를 보여 주고 있다. 무엇보다도 세계적 수준의 정보화의 발달로 인해 국제적인 인적․물적 교류가 양적으로 늘어났고 그 교류의 속도도 훨

씬 빨라졌다. 이것은 개별국민국가가 자본의 국제적 흐름을 완전히 통제하는 것이 거의 불가능해 졌다는 말이다. 즉, 이와 같은 세계적 현상에 따라 국가와 국가간의 경계가 붕괴되었으며 이는 더 나아가 국가가 더 이상 모든 분야를 조종하기 곤란해졌다는 것이고 따라서 이에 대한 대안으로 국가경쟁력을 향상시키기 위해서는 불가피하게 단위별 지방자치단체의 경쟁력이 제고되어야 하는데 자치단체의 경쟁력을 확보하기 위해서는 지역NGO들이 정부단위 정책에 참여하여 고비용․저효율 구조를 개혁해야 할 필요가 있다.

이렇듯 사회구조가 민간화 추세로 진전됨에 따라 행정부문에 대한 정책제언도 넓은 의미에서 사회서비스라고 할 수 있는데, 이러한 서비스를 기존의 정부단위(지방자치단체)와는 별개로 서비스의 종류에 따라 NGO와 지방자치단체와 연계하여 제공하면 서비스의 질을 높일 수 있을 뿐만 아니라 전체적인 서비스의 양도 늘릴수 있다는 장점이 있다. 아울러 이는 지방자치단체 입장에서 볼 때도 지방자치단체의 현실을 잘 설명하여 줌으로써 지역NGO로 하여금 대시민 홍보활동을 대신할 수 있도록 하는 장점을 동시에 가지고 있는 것이다. 따라서 지방자치의 실행과정에 있어 민주적 절차이행은 물론, 보다 효율적인 ?공동의 선?을 창출하기 위한 방편으로 지역NGO의 역할에 대한 필요성은 매우 큰 현실적 가치를 지니고 있는 것이다.

제 3 절 지방자치단체와 지역NGO의 관계

지방자치단체와 지역NGO간의 관계는 국가전통과 사회구조마다 다르고, 같다하더라도 시기와 하부분야(Subsector)마다 다르다. 또한 지역NGO가 처한 입장과 목표에 따라 복잡한 정도가 달라지나 여기서는 일단 구 그룹의 관계를 대항․견제관계와 협력관계로 단순화시켜 살펴보되 객관적 근거를 제시하기 위한 방법으로 인터뷰나 설문을 통해 나타난 결과를 가지고 양자간의 관계를 설명하도록 하였다.

1. 대항․견제관계

우리나라의 경우 정부와 NGO의 관계는 단기간 압축적 성장에 따른 중층의 복합적 구조를 지니고 있었기 때문에 자연스럽게 중앙정부의 직접적 영향을 받고 성장한 토양적 한계를 지닌 자치단체로서는 중앙정부가 지녔던 대항․견제적 유형의 갈등이 답습된 측면이 없지 않다. 즉, NGO와 자치단체간의 갈등관계에 있어 자치단체가 지역NGO를 보는 시각은, 자발적인 조직은 비전문적이고 즉흥적이어서 지역커뮤니티의 문제를 해결하는데 불충분하다는 것이고, 반대로 지역NGO가 자치단체를 보는 시각은 협력적이거나 우호적이기보다는 부정적이거나 꺼려하는 것에 의견이 모아지는 것을 보면 대항․견제적 관계 개선을 위해 상호간의 노력은 매우 필요한 것으로 분석된다.

이를 요약해서 설명하면 〈표2-1〉과 같이 정리할 수 있다

〈표2-1〉자치단체에 대한 지역NGO의 대항․견제 및 협력기능

구 분	종 류	활 동 방 법
대 항 ․ 견 제	․자의적 권력사용에 대한 견제 ․부정부패 감시․고발 ․시민사회 활성화	항의집회, 공청회, 캠페인, 고발, 입법청원, 시민교육 및 홍보, 모니터요원 가동
협 력	․공공서비스의 생산 또는 전달 ․정책의 유지․변화에 대한 지지	위원회 참여, 캠페인 또는 성명서를 통한 정책지지 활동

2. 협력관계

지역NGO는 비영리 결사체로서 정부가 해결하기 어려운 사회문제를 자원주의(Vlountarism)에 입각하여 집단적으로 해결하는 역할을 하게 되는데 이 과정에서 지역NGO는 공공의 이익을 추구하는 본래 목적을 달성하기 위하여 자치단체와 협력하여 공공서비스를 제공하게 된다. 자치단체 역시, 권력기구로서의 기능뿐만 아니라 공공서비스를 제공하는 성격과 정치적 정당성의 확보가 중요하기 때문에 각종 사회문제를 해결하는데 지역NGO와 협력하게 되는 것이다.

지방자치단체로서도, 지역NGO와 협력으로 얻을수 있는 잇점은 다음과 같이 다양하다. ①자치단체가 제공하는 복지서비스의 많은 분야는 비영리단체가 정부보다 먼저 서비스를 제공해 왔다는 점(예:의료,교육,환경) ②지역NGO의 목적은 자치단체의 목적과도 비슷하기 때문에 자치단체에 의한 감독비용이 기업보다 저렴하다는 점 ③지역NGO는 공공의 문제와 가까이 있어 규모의 경제성을 확보하기가 용이한 점 ④지역NGO는 서비스와 구조의 다양성을 지니고 있는 장점이 있다. 따라서 양자는 각각의 일정한 관계를 형성․유지하는데 필요한 요구를 충족하기 위하여 사회제도 속에서 그에 합당한 기능을 하게 되는 것이다.

3. 지역NGO와 지방자치단체의 역할분담

지역NGO와 자치단체의 역할분담을 활동영역이 같은 경우와 다른 경우도 나누어서 생각할 수가 있는데 활동영역이 다른 경우, 지역NGO와 자치단체는 서로 독립된 서비스를 제공하지만 양자의 활동영역이 같은 경우에는 〈그림2-1〉같이 지역NGO와 지방자치단체 사이에 협력․협동, 경쟁․경합, 대체․하청 등의 관계가 성립된다.

〈그림2-1〉 지역NGO와 자치단체간의 활동영역

자료 : 조석주․김필두(2000), 「지역NGO의 지방자치단체 정책참여방안,

한국지방행정연구원, p.47.

4. 지역NGO와 자치단체간의 관계모형

앞에서 논의된 바와 같이 지방자치단체의 일방적 독주는 오히려 행정의 비능률을 초래하게 되어 지방화․정보화․민간화를 추구하는 세계화 흐름에 적절히 부응하지 못하게 되는데 이러한 시대적 상황하에서 자치단체의 정책과정에 지역사회의 중추적인 역할을 담당하는 지역NGO의 적극적이고도 활발한 참여를 모색하는 것은 시기적으로 매우 필요하다고 밝혔다.

이러한 관점에서 지방자치단체와 지역NGO간의 관계모형을 설정하면 〈그림2-2〉와 같다.

〔그림2-2〕지역NGO와 자치단체의 관계모형

제 3 장 지역NGO의 실태 및 문제점

제 1 절 지역NGO의 실태

1. 지역NGO의 일반적 현황

2001년 3월말 현재 우리나라 NGO 수는 비등록단체와 그 지부를 합쳐 약 2만여개로 추정하고 있으나 이 가운데 순수 NGO는 약 4천여개로 파악되고 있는데 이와 관련한 내용을 정리해 보면 〈표3-1〉과 같다.

〈표3-1〉전국 NGO 등록현황(2001.3.31 현재)

① 설립형태

구 분	계 (%)	사 단	재 단	비 법 인
계 (%)	3,236 (100)	707 (21.8)	38 (1.2)	2,491 (77.0)
중 앙7)	355 (10.9)	231	15	109
지 방	2,881 (89.0)	476	23	2,382

② 회원규모

구 분	계 (%)	500명 이하	500～ 999명	1천～ 3천명	3천～ 5천명	5천～ 1만명	1만～ 5만명	5만～ 10만명	10만명 이상
계 (%)	3,236 (100)	1,867 (57.1)	480 (14.8)	417 (12.9)	116 (3.6)	110 (3.4)	166 (5.1)	26 (0.8)	54 (1.7)
중 앙	355	152	32	48	16	21	47	13	26
지 방	2,881	1,715	448	369	100	89	119	13	28

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7) 행자(73), 문광(60), 환경(43), 통일(26), 외교통상(21), 농림(16), 교육(14), 노동(12), 재경(8),

해양․산림(7), 농진청(6), 경찰청(5) 등.

③ 설립시기

구 분	계	59년 이전	60년대	70년대	80년대	90～ 95년	96년 이후
계 (%)	3,236 (100)	57 (1.8)	110 (3.4)	182 (5.6)	773 (22.9)	632 (19.5)	1,482 (45.8)
중 앙	355	9	10	8	33	55	240
지 방	2,881	48	100	174	740	577	1,242

④ 설립목적

구 분	계 (%)	종 합	일 반 행 정	여 성 청소년	재 정 국 세 소비자	평 화 통 일	외 교 국 제 협 력	사법 인권	국 방 보훈명	지 방 자 치
계 (%)	3,236 (100)	266 (8.2)	228 (7.0)	421 (13.0)	43 (1.3)	122 (3.8)	37 (1.1)	46 (1.4)	88 (2.7)	97 (3.0)
중 앙	355	4	1	3	8	25	21	3	1	2
지 방	2,881	262	227	418	35	97	16	43	87	95

자 원 봉 사	교 육 연 구 학 술	과 기 정 보 통 신	문 화 관 광 체 육	농 림 수 산	산 업 노 동	보 건 복 지 장 애	환 경 자 연 보 호	건 설 교 통 도 시	방 범 재 난 소 방	기 타
278 (8.6)	96 (3.0)	30 (0.9)	206 (6.4)	101 (3.1)	70 (2.2)	296 (9.1)	379 (11.7)	98 (3.0)	79 (2.4)	255 (7.9)
9	14	4	55	29	13	47	46	8	4	58
269	82	26	151	72	57	249	333	90	75	197

※ 자료(①②③④):행정자치부, 「비영리 단체민간현황」, 민간협력과.

⑤ 수도권 3개(서울,인천,경기) 자치단체별 NGO현황

구 분	계	설 립 형 태			설 립 시 기		설립목적별 구분8)
		사 단	재 단	비법인	90년대 이전	90년대 이후	중앙적 사무성격	지방적 사무성격
서 울	313	50	1	262	60	253	59	254
인 천	196	34	6	156	89	107	52	144
경 기	440	37	-	403	142	298	112	328

〈표3-1〉전국NGO 등록현황에서 보는 바와 같이 전국 3,236개 NGO단체 가운데 중앙으로 구분되는 NGO는 겨우 10.9%에 불과하고 나머지 89%는 지방이다.

중앙의 경우 70%를 상회하는 246개 단체가 법인을 설립하고 있는 반면, 지방은 무려 82.6% 이르는 단체가 비법인으로 남아 있는 것으로 파악되고 회원 규모에 있어서도 3천명 이하의 단체는 전체의 84.8%를 차지하고 있고, 지방에 있어서는 무려 87.8%가 회원 3천명 이하인 것으로 나타나고 있으며, NGO 설립시기에 있어서도 90년 이후 설립이 전체의 65.3%를 상회하고 있고 특히 96년 이후에 생겨난 단체가 전체의 38.3%를 보이고 있는데, 지방의 경우는 이 시기에 설립된 단체가 무려 43%를 상회하므로써 전면 지방자치를 시작한 시점과 맞물려 지역NGO가 급증하고 있는 것을 알 수가 있다.

이를 다시 설립목적별로 구분해서 살펴보면 「지방자치」를 포함해서 총20개 분야로 구분하고 있는데 지방의 경우 가장 많은 비중을 차지하고 있는 분야는 여성․청소년 분야가 14.5%로 가장 많고 이어서 환경․자연보호(11.5%), 복지․장애(8.6%), 일반행정(7.8%) 순으로 나타나고 있는데 특이한 것은 지방자치분야는 겨우 3.0%에 지나지 않는다는 사실이다.

물론, 수위를 차지하는 분야중에서 그 목적별 사무의 성격상 지방자치와 중복되는 경향이 있는 것도 사실이나 정작 문제는 지방자치의 현실적 한계를 정확히 인식하는 것이 지역NGO가 활성화 될 수 있는 계기를 부여하는 것임에도 불구하고 최소한 분권(Decentralization)이 이루어지지 못한 상태에서 지금처럼 지방자치 분야에 대한 관심을 소홀히 한다면 결국은 지역NGO의 역할은 비전문성의 한계를 극복하지 못하고 다분히 일회적 캠페인성 내지는 홍보적 역할에 머무를 위험이 있는 것이다.

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8) 설립목적별 구분은 기 목적별로 구분된 20가지 기준을 놓고 지방자치법(제9조제2항)에 열거한 57개 사무배분 기준의 근거로 중앙적 성격과 지방적 사무성격을 임의 구분하여 살펴봄으로서 지역 NGO가 순수 지방자치의 목표에 어느 정도 도달하고 있는가를 측정하였다.

이를 뒷받침하고 있는 것이 상근자 수가 표시된 447개 단체 가운데 그 수가 10명 이하에 그치는 단체가 약 86%9)차지하고 있어 단체활동에 있어 한계를 보여주고 있다. 이처럼 상근자의 부족, 특히 전문인력 부족은 지역NGO의 활성화에 장애가 되고 있다.

2. 지역NGO에 대한 재정지원 현황

2001년도 「비영리민간단체지원법」에 의한 지역NGO에 대한 재정지원 내용을 살펴보면 아래 〈표3-2〉와 같다.

〈표3-2〉지역NGO에 대한 재정지원현황

(단위:백만원)

사업유형	신 청 현 황		선 정 결 과		사업유형	신 청 현 황		선 정 결 과
	건수	금 액	건수	금 액		건수	금 액	건수	금 액
계	412	38,982	216	7,500
국민화합	55	6,017	22	814	자원절약․ 환경보전	44	4,450	21	818
월드컵․ 문화시민	43	5,423	21	867	안전관리․ 재난구조	16	1,568	10	348
투명사회 만들기	17	1,241	8	320	민족화해협력	43	3,616	24	700
자원봉사	29	3,566	20	821	NGO기반 구축․국제	41	2,804	21	647
인권․여성․청소년	59	4,325	35	987	시민참여확대등	65	5,972	34	1,178

※자료 : 행정자치부, 「2001 민간단체 지원사업 시행안내」, 민간협력과.

위 〈표3-2〉와 같이 신청대비 선정결과는 요구건수 412건에 216건 선정되므로써 절반이 약간 넘는 52.4%가 선정되었고 금액별로는 전체 3백8십9억8천2백만원 가운데 7십5억원만 지원되므로써 신청금액대비 약19%만 최종 지원된 것임을 알 수가 있다.

아울러 지원사업 선정 세부내역 가운데는 청소년 현장체험 역사교육 사업으로 최종 9백만원이 선정된 단체도 포함되어 있음을 알 수가 있는데 이는 청소년 인구가 전체 인구의 약 20%(14～23세까지:통계청, 2001. 7월 현재)에 육박하고 있는 것을 감안할 때 이 비용으로 계획된 사업이 소기의 성과를 거두기에는 현실적으로 무리가 있다.

물론, 일정지역으로 한정되는 것이겠지만 재정지원 과정에서 지역별 형평성과 불균형 등으로 인한 갈등의 문제는 늘 상존해 있는 것이다.

제 2 절 NGO에 대한 계층(NGO활동가, 지방의원, 공무원)간 인식 비교

급속한 성장과 발전을 기반으로 한 NGO의 효과적 역할이 지금까지 타 분야에서 거두었던 결과만큼 지방자치 분야에서도 성공을 거두기 위해서는 NGO 스스로는 물론이고, 제도권 속에 한 영역을 차지하고 있는 지방의회 의원과 지방자치단체의 공무원 3자간의 ?인식의 공통점?을 통해 서로를 이해하려는 노력은 매우 중요한 의미를 지닌다.

아래 〈표3-3〉은 3계층간의 인식상태를 비교한 것이다.

〈표3-3〉지역NGO와 자치단체간 관계에 관한 인식비교

(단위:명(%))

구 분	협력․보완	필요시 보완	감시․비판	기 타	계
공 무 원	65 (75)	13 (15)	2 (2)	7 (8)	87 (100)
지방의원	33 (70)	11 (23)	4 (7)	-	48 (100)
NGO 활동가	15 (20)	7 (10)	54 (70)	-	78 (100)

지역NGO와 지방자치단체 사이의 바람직한 관계에 대한 인식에 있어서는 공무원과 지방의원 모두가 필요시 보완을 하는 경우가 있더라도 협력과 보완을 요구하는 것으로 보인다.

〈표3-3〉과 같이 ?지역NGO와 자치단체간의 가장 바람직한 관계는 무엇입니까??라는 질문에 표에서 보는 바와 같이 공무원의 경우 전체에 75%에 이르는 65명이 협력․보완의 관계라고 응답했고 제한적 보완의 관계인 필요시에 보완이 요구된다는 응답은 15%에 지나지 않았다. 그러나 이와는 대조적으로 NGO활동가의 경우는 감시․비판기능에 70%에 이르는 54명이 응답했고 협력․보완의 관계라는 인식에는 약 20%에 불과했다.

한편 지방의원의 경우는 협력․보완이 70%인 반면 필요시 보완이 요구된다는 의견이 공무원보다는 다소 높은 것으로 나타나고 있는데 이는 공무원과는 달리 지역NGO의 활동성과가 주민의 인식에 영향을 주는 소위 경합의 대상으로 판단하는 심리적 요인이 작용되는 것임을 인터뷰를 통해 감지할 수 있었다.

〈표3-4〉협력관계 증진방법에 관한 인식비교

(단위:명(%)

구 분	정기접촉	재정지원	정보공유	조례입법	잘 모르겠다	계
공 무 원	53 (60)	4 (5)	14 (17)	3 (3)	13 (15)	87
NGO활동가	19 (26)	-	-	59 (74)	-	78

협력관계 증진에 관해서는 그 실행과정에서 선택되는 수단은 달라도 상호간 필요성을 인정하고 있음을 나나내고 있다.

〈표3-4〉는 ?지역NGO와 자치단체간 협력관계를 증진시키는 효과적인 방법은 무엇입니까?? 하고 물은 질문에 위 표에서 보는 바와 같이 공무원의 경우는 전체 60%에 이르는 53명이 정기적 접촉채널을 마련하여 회합을 가졌으면 좋겠다는 응답을 했고, 정보공유와 잘 모르겠다로 응답한 비율이 각각 17%와 15%를 나타내고 있는 반면, 지역 NGO활동가의 반응은 일과성이 아닌 관례법규(조례입법)에 명시하여야 한다는 의견과 정기접촉 채널마련이 필요하다는 의견으로 양극화되어 나타났는데 비율을 보면 조례입법의 필요가 59명으로 74%를 차지하고 있는 것으로 나타났고 정기접촉과 고 정기접촉과 관련해서는 26%만 찬성하는 것으로 집계되었다.

이와 같은 결과는 그동안 지방자치단체가 주민의 여론을 수렴하는 과정에서 그 문제해결을 위한 합리적 방안으로 지역NGO의 의견을 청취하려는 시도보다는 절차적 규정에 충실하거나 정책집행과정에서 문제발생시 책임을 공유하려는 소극적 입장에서 출발한 의도로 보여진다. 위에서 파악된 바와 같이 상호인식에 다소간의 인식차이가 존재하는 것은 사실로 나타났으나 결국 자치단체와 지역 NGO와는 협력이 필요하다는 것에는 인식을 같이하고 있다는 것을 알 수 있다.

다음은 이러한 기본인식들을 전제로 하여 상호협력의 주체적 입장에 놓여있는 지방자치단체에서 근무하는 공무원들의 지역NGO가 내부적으로 어려움을 겪고 있는 취약한 재정의 문제나 참여인원이 부족한 운영상의 문제에 대해서는 관심을 덜 보이는 것으로 파악이 되었다.

제 3 절 문 제 점

1. 외부 정치환경적 문제점

1) 지역NGO에 대한 정치권의 몰이해

우리나라와 같이 이념이나 정책에 기반하지 않고 지역주의에 뿌리를 박고 있는 정당구조하에서는 지역NGO와 정부단위간의 협력적 관계를 가로막는 주요인은 정치권이 당리당략적 차원에서 시민단체를 대하고 있는데 문제가 있다.

이를테면 지난 2000년 1월 12일 공포된 「비영리민간단체지원법」의 경우 105인의 의원 발의로 제안하고 여야가 모두 만장일치로 의결하고도 정치현장에서는 이 법으로 인하여 모든 NGO들은 관변 단체로 변할 것이라고 주장한 것이 대표적 사례라고 할 수 있다. 이와 같은 정치 환경적 한계는 정부단위는 물론이고 정치권에 대한 NGO의 신뢰를 허물게 되고 관계를 악화시키게 되는 것이다.

바꾸어 말하면, 가뜩이나 지지기반이 취약한 지역 NGO들에 대한 시민들의 의혹이 생기게 되고 이러다 보면 지역NGO들은 정치적인 중립을 견지하려고 할 것이고 이에 따른 도덕성의 손상을 우려하여 정치권에 대해 더욱 완고하고 고정된 입장을 고수하게 되어 결국 협력이 반드시 필요한 현안에 대해서조차도 의도적으로 협력을 거부하는 결과를 낳게 되는 것이다.

2) 형식적인 참여구조

지역NGO의 지방자치단체의 정책결정과 집행과정에 대한 참여통로는 대별하여 NGO에서 활동하던 관련 전문가들이 직접 정부관료로 들어가는 방식과 각종 위원회에 참여하는 방식, 그리고 정책관련 회의에 비일상적으로 참여하여 의견을 제시하는 방식이 있다.

그러나 첫 번째 방식과 세 번째 방식의 경우 특정 전문가 개인의 참여라는 것으로 일정한 한계가 있다는 점과 간접적이고 지속적이지 못해 미치는 영향이 미미하다는 약점을 가지게 된다. 그래서 우리가 가장 대표적인 참여구조로 인식하는 것이 각종 위원회에 NGO들의 대표들이 참여하는 것인데, 이 역시도 위원회의 운영이 형식적인 수준에 머물거나 많은 경우 절차적 흠결에 대한 비평에서 벗어나려는 의도를 가지고 매우 소극적으로 운영되고 있다 것이 현실이다.

특히 많은 위원회들의 경우 년중 한 두차례의 의례적인 회의를 하는데 그치거나 설령 논의가 충실하게 진행된다 하더라도 결정권한이나 실행라인 밖에 있기 때문에 여기에 참여한 지역 NGO들은 대체적 부정적 경험이 누적되고 있는 현실은 문제이다.

3) 제도적 장치의 미비와 자치단체의 비협조

지역 NGO와 자치단체간의 협력적 관계정립은 지역NGO의 독자성․자율성․창의성이 제대로 가동하도록 동기를 부여하는 것을 전제로 한다. 그럼에도 불구하고 우리 사회는 아직도 정비되지 못한 과거 구제도로 인하여 NGO의 활동과 단위정부와의 관계 증진이 막혀 있는 경우가 많다.

예를 들면, 기부금품모집규제법, 집회및시위에관한법률, 노동관계법 등이 여전히 NGO의 활동을 제약하고 있다. 특히 지나치게 넓은 범위를 비공개 사유로 규정하고 있는 현행 정보공개법은 NGO의 정보접근을 현저하게 제한하고 있으며 NGO에 대한 기부금에 있어서도 세제혜택의 폭이 너무 협소하여 NGO의 정상적인 성장을 제약하는 요인으로 작용하고 있다. 이에 더해 단위 정부의 구성원인 공무원들의 NGO에 대한 인식이 아직까지는 부정적인 요소가 많이 남아 있어 NGO의 요구나 주장에 대해 소극적으로 대처하고 있는 점이 문제다.

4) 현행 「비영리민간단체지원법률」의 한계

비영리민간단체의 자발적인 활동을 보장하고 건전한 민간단체로의 성장을 지원함으로써 비영리민간단체의 공익활동증진과 민주사회 발전에 기여하도록 하기 위해 국회의원 105명의 공동발의로 마련된 현행 「비영리민간단체지원법률」도 다음과 같은 한계를 지니고 있다.

첫째, 일반적으로 공익활동을 정의함에 있어 사회일반이나 불특정 다수인의 이익을 위한 활동을 의미하는 것이고, 비영리단체간 학술․종교․자선․기예․사교, 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 법인 기타 단체를 의미한다고 할 때, 학술․자선․연구단체 등이 해당하는지의 여부가 분명치 않아 이 분야에서 활동하는 NGO들의 경우 법률이 보장하는 지원에 제외될 소지가 있어 이는10)다양성으로 특징지어 지는 NGO의 활동에 제약이 될 가능성이 있는 것으로 이 범위를 명확히 할 필요가 있다.

둘째, 비영리 법인이 행정․재정상의 지원들을 받기 위해서는 주무장관 또는 시․도지사에게 등록하도록 하고 주무부장관 또는 시․도지사는 이를 행정자치부장관에게 통지(제4조) 하도록 하고 있는데, 이는 이미 민법(제32조)에 의한 설립허가를 담당하는 주무부처에서 그 실태를 파악하고 있고 설사 법인이 아닌 경우라 하더라도 해당 광역자치단체에서 그 실태를 파악하고 있는 것을 감안할 때 이 법에 의한 정부지원을 전제로 주무부처에 등록토록 하는 것은 NGO의 활동을 사실상 제한하는 결과를 초래하거나 자유설립주의의 취지를 해칠 우려가 다분히 있는 것이다.

차라리 NGO에 대하여 공적요건을 구비케하여 조세감면 등과 같이 간접지원자격을 부여토록 「신고제도」로 전환하여 지원요건 또는 자격을 명시하는 방안이 현실적일 것이다.

아래 〈표3-7〉은 위 내용과 관련한 선진국에 있어 NGO에 대한 지원현황을 나타낸 것이다.

〈표3-5〉외국의 NGO에 대한 간접지원 현황

국 가	간접지원 사례	비 고
미 국	- 비과세자격승인, 기부금의 소득과세 공제 단체자원봉사, 활동실비 소득공제 - 우편요금 지원
영 국	- 공익관련사업 : 법인세 면제 - 비공익관련사업 : 양도인지세, 상속세, 비과세 및 기부금 세액환급(개인), 손금 산입(법인) 인정	* 직접지원 있음 - 중앙․지방정부 보조금 - 중앙․지방정부 위탁금
일 본	- 기부금에 대한 소득계산특례, 손금산입(법인), 상속세(개인) 및 양도소득세, 비과세
독일․ 불란서	- 법인세 면제, 기부금 소득공제

셋째, 지원사업의 선정 절차에 대해서 「공익사업선정위원회」가 결정하도록 하고 있는데 이는 일부 영향력 있는 단체나 개인이11)사실상 지원대상과 금액을 결정하는데 주도적 역할을 할 우려가 있어 이 위원회의 구성은 좀 더 다양한 분야에서 선정된 전문가가 참여 할 수 있도록 개방하여 확실한 투명성을 제고할 필요가 있다.

5) 자치단체 예산지원의 편중 및 보조금의 부족

대부분의 지방자치단체가 지원하는 보조금은 많은 경우 관변단체(예산편성지침에 의한 정액보조단체등)나 이익단체등의 업무지원에 충당되는 경우가 많다보니 순수 NGO 활동단체에 지급되는 재정지원은 규모가 작아 실질적인 도움이 되지 못하는 때가 많다. 그러나 주민들에게 많이 알려진 지역NGO의 경우는 자치단체로부터 재정지원을 원하지 않는 단체가 있는데, 그 이유는 재정지원을 받기 시작하면 NGO 활동자체의 순수성에 무리가 생기고 이로 인해 신뢰를 확보하지 못하는 원인을 제공하게 되므로 차라리 재정적으로 다소간 어려워도 자체재원으로 활동을 하려고 노력하고 있는 것으로 파악된다.

2. 지역NGO 자체의 문제점

1) 실제활용요원의 전문성 부족과 지지기반의 취약

지역NGO 내부의 조직구성을 살펴보면 크게 상근 활동가와 비상근 활동가로 구분되어 있는데 실제 현장에서 활동하는 요원들은 대부분 비상근 주부들로 이루어진 경우가 많은데 이들은 거의 가정살림과 활동을 병행해야 하기 때문에 부족한 전문성의 공백을 보완할 기회가 매우 적은데다, 활동과정에서도 분야별로 이들을 재교육 할 수 있는 자체 프로그램이 빈약한 관계로 일부 상근활동가를 제외하고는 실제 현장의 활동가들이 일정한 수준의 전문성을 확보하는 것에는 구조적으로 많은 문제를 가지고 있다.

물론 비상근 활동가 가운데는 전문분야에 종사하는 참여자, 이를테면 대학교수나 자격증을 소지한 관련분야 전문가가 활동하는 경우가 많고 또는 증가하는 추세에 있는 것이 분명하나 이들 그룹을 쉽게 활용하는데는 전문가 개인이 처한 입장과 초빙시 재정적 문제를 고려해야 하기 때문에 지역 NGO 입장에서는 어려움이 많은 게 사실이다.

사정이 이러하다보니, 지역NGO가 활성화되기 위해서는 지역 주민의 지지기반을 확보하는 것이 대단히 중요한 일임에도 불구하고 지역NGO의 활동에 대한 주민들의 평가는 만족보다는 불만족에 치우쳐 있는 것으로 나타나고 있다.

아래 〈표3-6〉은 지역NGO의 활동에 대한 지역주민의 평가를 보여주고 있다.

〈표3-6〉지역NGO의 활동평가

(단위:%(빈도)

응 답 활 동	만 족	불 만 족	보 통	계
시정감시	9.7(72)	29.3(218)	61.1(455)	100(745)
정책대안제시	8.3(62)	33.9(252)	57.7(429)	100(743)
이해갈등조정	8.1(60)	36.9(274)	55.0(409)	100(743)
주민요구반영	11.1(83)	37.0(277)	51.9(389)	100(749)

자료 : 한림대 사회조사연구소/춘천문화방송(1999), 일부 재구성.

2) 지역NGO의 불분명한 조직목표와 내부갈등의 징후

NGO가 주민의 신뢰를 얻고 시민사회가 지향하는 목표를 달성하기 위해서는 NGO의 이념과 조직목표가 분명히 정립되어 있어야 하는데 현실은 이 점이 매우 불안정하다. NGO활동이 성공을 거두기 위해서는 정확한 조직목표를 세우고 이에 맞게 특성화된 사업이나 전문적인 분업을 통해서만이 비로소 가능한 것인데 지역NGO의 경우 대체적으로 백화점식의 나열 운동방식을 택함으로써 다양한 사회적 쟁점들에 대해 적절하게 대처하지 못하는 것은 시급히 해소해야 할 문제다. 아울러 같은 지방자치 관련 사안을 두고 서울과 여타 지방의 시각차가 현저히 다른 상황에 대해서는 상호 의견조정 과정을 거쳐 그 거리를 좁힐 필요가 있다.

예를 들어, 서울에 주된 사무실을 두고 전국적으로 상당한 지명도를 확보한 특정지역NGO의 경우 타지역 NGO의 입장을 충분히 고려하지 못하고 독주로 일관한 결과, NGO 내부적으로 서울지역을 제외한 전국을 묶는 별도의 소위 ?지역협의체?같은 것을 구성해야 한다고 요구하는 행태는 대표적인 내부갈등의 징후로 보이는 동시 여타지역 NGO에도 부정적인 영향이 미칠까 우려되며 특히, 이는 주민들의 지지기반을 확보해야 하는 현재의 입장에서는 득보다 실이 많다.

3) 일부지역 NGO활동가의 정치․관료화 경향

지방자치 실시이후 제한된 경우이기는 하나 지역NGO 활동가의 간부 가운데는 제도권으로 진입하려는 목표를 가지고 지역내 정치적 입지를 강화하기 위해서 지역 NGO를 활용하려는 행태를 보이는 경우가 있는데 이는 순수 NGO의 의미를 왜곡시킬 위험이 있고 또한 지역NGO가 지방자치단체의 정책결정과정이나 집행과정에 참여하는 기회가 증가하는 추세에 따라 자치단체 소속 간부공무원들이나 지방의회의원들과 접촉기회가 많다보니 자신도 모르게 스스로 계층화하려는 경향을 보이게 되는데 이러한 현상이 지속될 경우 이는 결국 NGO들의 사고를 경화시키는 요인을 제공하게 되는 것이다.

제 4 장 지역NGO의 역할과 발전방향

제 1 절 기본방향

1. 지역NGO의 정체성 확보

연구과정을 통해서 확인해 본 결과 대표적인 지역 NGO들조차도 많은 경우 어떠한 이념과 조직의 목표를 가지고 그것을 성취하기 위해 무슨 노력을 해야 하는지 정확히 모를 때가 많았다. 많은 경우 그들은 너무나 많은 분야의 사업을 추진하려 하기 때문에 성원 상호간에도 무슨 일을 하고 있는지 모를 정도로 비대하게 운영되고 있다. 이와 같이 정체성(Identity)이 부재한 상태가 지속되면 결과적으로 개선의 필요가 있다는 「관료적 질서」를 따라가는 원인이 되고 이것이 심화되면 결국 정작 중요한 목표인 「주민참여」는 끝내 이끌어 내기 어렵게 되는 것이다.

따라서 이러한 모호한 정체성에 대해 더 이상 우리 사회의 구조적 문제라고 무관심하게 답하기보다는 오히려 특정한 영역의 활동에서 시민들이 참여할 수 있을만큼 끈질기고 지속적으로 단체의 조직목표에 걸맞는 정체성을 확보하는데 노력을 경주해야 한다. 그렇게 해야만 우리 시민사회 속에 깊이 뿌리 내리고 있는 심각한 비일관성과 모호한 정체성에 대한 문화적 대안 제시가 강화될 수 있다.12)

2. 지역NGO 활동을 통한 주민참여 강화

지역NGO가 보다 진보된 지방행정의 발전과 자치단체의 정책과정에 적극적으로 참여하여 효과적인 결과를 획득하기 위해서는 경우에 따라 지방자치단체와 협력적 관계를 유지할 필요가 있다. 이 관계는 지역NGO와 주민의 관계를 행정현장으로 이동시키는 것일뿐만 아니라 그 지역의 정책집행과정을 주민에게 연결시키는 역할을 수행하는 것이 된다.

지역NGO의 긍극적 활동방향이 중앙집중형 연대보다 지역과 분야별로 분화된 풀뿌리 자치운동으로 전개되어야 한다는 것을 상기할 때 지금까지처럼 ?시민 없는 시민운동?의 극복대안으로 주민의 참여는 더욱 강화되어야 한다.

제 2 절 지역NGO 자체의 역할 개선

1. 자치단체 정책수행 과정에서의 지역 NGO의 역할 강화

공공서비스에 대한 수요는 소외층을 위한 순수 사회복지로부터 의료, 교통, 문화, 예술 등 거의 모든 정책영역과 대상을 망라하여 폭발적으로 증가하고 있는 것에 반해, 자치단체는 장기적인 재정적자와 제한된 세입으로 인하여 이러한 모든 정책영역과 대상을 충족시키는 것이 불가능해지고 있는 실정이다.

특히, 지방행정 서비스의 성격이 종래의 하드웨어적 서비스에서 소프트웨어적 행정으로 중심이 변화됨에 따라 행정서비스의 영역이 어 이상 행정우위의 가정이 작용되지 못한다는 차원에서 지역NGO의 역할은 강화되어야 한다. 이에 관한 지역NGO의 역할에 관한 논의를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 공무원 사회의 의식을 변화시키는 역동적 주체로서의 지역NGO의 역할이다. 오랜 전통에 따른 관료문화가 갖는 문제로서 개별성이나 창조적 행동의 억제, 비생산적인 절차의 집착등 부정적 측면의 공직사회의 행태를 주민 위주로 바꿀 수 있는 개혁의 계기로서 지역NGO의 역할이 활용되어야 한다.

예를 들면, 지역의 문화회관 운영, 지역이벤트 개최 등을 민간위탁을 통하여 NGO를 활동하는 것은 대민행정에서 획일적인 서비스를 지양하고 주민들의 다양한 개별적 요구에 대응하여 전문적인 서비스를 제공하는 효과도 거둘 수 있다.

둘째, 자치단체의 인력과 예산의 부족을 충당할 수 있는 인력활용의 대안으로서의 역할이다. 지방자치단체의 경우, 재정력이 취약한 상태에서는 지방자치단체 부문에 지역NGO를 활성화하여 공공서비스를 생산하고 전달하는 것은 자치단체의 인적․물적자원을 상대적으로 증가시키는 것이라 볼 수 있다.

셋째, 지방자치단체의 서비스 전달체로서의 NGO역할이다. 지역NGO를 자치단체 주체의 일부로 활용하는 것은 지방행정서비스의 질을 높이는 역할을 수행한다. 정책집행과정에서 지역NGO 활동을 통하여 공공서비스의 생산과 분배에 주민들이 생산적으로 참여하므로서 서비스 공급의 효과성을 높일 수 있는 것은 실질적인 대안으로 작용한다.

아래 〈표4-1〉의 미국의 지방정부의 공공서비스 전달을 위해 NGO를 활용한 비율을 조사한 것이다.

〈표4-1〉공공서비스 전달을 위한 NGO활용비율

부문별 공공서비스	비율(%)	부문별 공공서비스	비율(%)
문화․예술프로그램	41	박물관 운영	34
레크레이션 서비스	26	노인 프로그램	25
화재예방․소방	19	응급의료서비스	18
구급차 서비스	17	범죄예방	16
아동복지프로그램	11	약물알콜치료	10

자료: ICMA, 1989.

위 결과를 통해서 볼 때 이미 지역NGO의 활용은 자치단체의 다양한 공공서비스 전달을 위한 중요한 제도적 장치로 자리잡았고 그 필요성은 오늘날 우리의 공공부문에 있어서도 매우 빠른 속도로 증가하고 있다.

2. 지역NGO의 네트워크(Network)화

지역NGO의 활동이 일부 ?엘리트주의적? 편향과 ?상근자주의적‘ 관성으로 가지 않도록 하는 지속적인 노력은 매우 중요하다. 즉, 주민참여 자체가 NGO 활동의 수단이기도 하지만 목적이기도 하다는 점이 강조되어야 한다. 아울러 지금처럼 난립되어 있는 지역NGO에 대해 주민참여를 확대하기 위해서는 참여자를 단순 후원자, 일회적 참여자, 지속적 참여자, 일회적 활동가, 지속적 활동가 등으로 나눈다고 할 때, 처음부터 끝까지 변화해 가도록 하는 체계적인 메카니즘을 개발할 필요가 있다. 이를 위해서는 지역NGO간의 네트워크 구축이 필요하며 또한 구축된 네트워크를 체계적으로 조정․유지․관리할 수 있는 지역NGO 협력기구의 구성이 요구된다.

그리고 그 기구 자체는 어떤 형태이든 공공부문에 대한 주민의 대표성을 띠는 것을 대원칙으로 할 필요가 있다. 이 과정에서 이 ?네트워크기구?는 집행기관보다 지방의회와의 관계를 우선으로 하는 것이 바람직하다. 그 이유는 지역별․분야별로 구성된 협의체에서 생산되는 쟁점을 관리하기에는 집행기관보다는 의회에서 논의하는 것이 비교적 효율적 결과 도출이 용이하기 때문이다.

3. 지역NGO의 효율적인 교육프로그램 운영

주민참여 문화의 확대는 지역NGO 자체의 교육프로그램을 통한 주민의 자발적인

참여가 이루어질 때 가능하다. 동시에 지역NGO와 자치단체 사이의 협력적 관계구축을 위한 방편으로 공무원을 대상으로 하는 교육프로그램을 개발할 필요가 있다. 한편, 지역NGO 활동의 조건변화와 관련하여 이를 어떻게 사이버 세계와 신세대로 확장되도록 할 것인가에 대한 진지한 고민이 필요하다. 사이버 공간이 갖는 무한한 잠재력을 감안할 때 실제행동(real action)에 상응하는 수준의 사이버 행동프로그램이 마련될 필요가 있다.

아울러 지역NGO 활동이 ?세대간 재생산?을 위한 수단으로 기능하도록 할 필요가 있다. 정보화는 신세대에게 전혀 새로운 감수성을 불러오게 하고 지역NGO의 활성화는 이러한 신세대적 감수성에 부응하는 새로운 방법론의 개발에 달려 있는 것이다.

제 3 절 자치단체의 지역NGO에 대한 지원강화

1. 공무원의 인식전환

대체적으로 지방자치단체의 공무원들은 전문성이 부족한 지역NGO가 자치단체의 정책과정에 참여하게 되면 본래의 정책목표가 왜곡되거나 사업이 지체될 수 있다는 이유로 지역NGO가 자치단체의 정책수립에 참여하는 것을 그리 달갑게 여기지 않는 것으로 조사되었다.

〈표4-2〉지역NGO의 자치단체 정책참여에 관한 공무원의 반응

(단위:명(%)

구 분	긍 정	중 립	부 정	미 고 려	계
빈 도	14 (7)	37 (43)	28 (32)	8 (9)	87 (100)

〈표4-2〉에서 보는 바와 같이 ?지역NGO가 자치단체 정책에 참여하는 것에 대해 어떻게 생각하십니까?? 라는 질문에 긍정적으로 본다고 응답한 것은 전체의 17%에 불과했고 긍정도 부정도 아닌 중립적 의견이 43%, 그리고 부정적으로 본다고 응답한 인원은 32%를 차지하므로서 긍정적인 경우보다 거의 2배에 가까운 응답율을 보이고 있는 것이다.

그러나 근래 들어 분야별로 활약이 두드러지면서 지역NGO는 양과 질적으로 단기간 내에 많은 성장을 하였다. 즉, 대학교수나 관련 전문가 등이 지역NGO에 대거 참여하면서 일부 전문분야에서는 공무원보다 우위의 정책대안을 제시하거나 참신한 아이디어를 제시하는 경향이 높아져 가고 있다.

따라서 자치단체 공무원들은 지역NGO를 더 이상 부정적 선입견을 가지고 대응할 것이 아니라 지방행정의 합리화, 공정성의 확보, 비생산적 행정풍토를 개선하기 위한 동반자로 받아들일 필요가 있고 이를 위해 과거처럼 절차적 형식주의에 집착하지 말고 지역의 현안문제에 해대 좀 더 적극적인 자세로 임하는 것이 중요하다. 이를테면, 지역적 이해가 걸려있거나 다수가 참여하는 공론을 획득하기 위해 지역NGO가 제안하기 전에 토론회나 워크숍 등을 개최하여 지역NGO의 의사가 정책에 충분히 반영되도록 하는 노력이 요구된다.

2. 지역NGO에 대한 재정지원의 법제화(조례입법)

지역NGO가 건강하게 성장할 수 있는 보장은 특별한 조건 없이 일정수준의 재원을 조달 받을 수 있는 견고한 재원창구의 확보이다. 그러나 소수의 단체를 제외하고는 대부분의 지역NGO들은 항상 재정의 부족문제에 직면해 있다. 이들의 주요 활동재원은 회비수입, 기부금, 지원금 등에 의존하고 있는데 회비수입과 기부금의 기증은 지극히 미미하여 대부분의 재정을 정부나 기업으로부터 충당하고 있는 입장이다.

그런데 이 경우도 NGO가 스스로 자율성을 훼손하지 않고 이들로부터의 지원금을 어디까지 받을 수 있는 것인가 하는 것에 NGO의 고민이 있는 것이다. 따라서 이 연구에서는 정부단위의 조건부 보조금 성격과는 달리 지역NGO의 자율성이 보장된 재원조달 창구를 마련하는 조치로 각 자치단체별로 조례입법을 통한 합법적 방법으로 「지역NGO 활성화를 위한 기금관리특별회계」를 운영할 것을 제안한다.

물론, 이와 관련된 NGO 활동가들의 의견 중 광역별로 구분하여 정부단위에서 전액 출연하여 「재단법인」을 설립하여 안정적으로 지원 받기를 바라는 경향이 대체적이었음을 설문조사시 인터뷰 과정에서 인지할 수 있었으나 이는 진정한 의미의 지역NGO 활성화에 장애로 작용할 소지가 다분하다. 어차피 주민참여가 확대되고 선진국의 경우처럼 지역 NGO의 본래 기능이 주민 위주로 강화되는 것을 전제할 때 정부단위의 지원은 한계가 있게 마련이다.

그러므로 재정규모에 미련을 갖기보다는 자치단체별 집행기관, 의회, 지역NGO가 함께 참여하는 분위기하에서 자치단체별 재정여건을 감안하여 가용한 최소한의 재정지원으로 미래의 지역NGO가 스스로 자생력을 키워갈 수 있도록 기본적인 풍토13)를 마련하는데 건전한 사회운동 측면에서 해당 자치단체가 적극적으로 나설 필요가 있다.

3. 지역별 국․공립대학에 NGO 전문교육과정 도입

전문성이 취약한 지역NGO 활동가들을 통해서는 시민운동이 결코 성공할 수 없다는 것을 냉정하게 인식할 필요가 있다. 더 이상 과거 민주화운동의 연륜을 내세우거나 개별 NGO단체의 독점적 이미지만으로는 시민운동의 성공을 보장할 수가 없다. 따라서 지역별로 지방자치단체가 즉각 나서서 기금조성(자치단체 독자적 부담이 아닌 지역기업의 자발적 참여유도)을 통한 국․공립대학에 NGO 전문교육기관14)을설립할 필요가 있다.

물론 이는 지역별 특성과 재원이 포함된 문제여서 당장 시행하는데는 여러 가지 어려움이 예상된다. 따라서 이 문제는 장․단기계획으로 구분하여 지속적인 관철 노력이 요구된다. 이 일환으로 지역별 국․공립대학에서 세미나 또는 워크숍을 열어 NGO 실무자들과 지망생들에게 교육기회가 이루어지도록 지방자치단체에서 적극적인 지원이 모색되어야 한다.

예를 들어, 한양대 제3섹터 연구소는 청소년선도 멘터(mentor)사업, 사이버 자원봉사 지도자 과정(10주)운영, 시민사회 리더십과정(10주) 등의 운영을 통해 소기의 성과를 얻고 있는 것을 눈여겨 볼 필요가 있다.

제 5 장 요약 및 결론

본 연구는 지방자치 개막과 더불어 급성장을 한 NGO가 향후 지방자치발전을 위한 적절한 역할은 무엇이고 그것을 실현하기 위한 과정에서 현실적으로 문제가 되는 요인은 어떤 것인지를 밝히고 그에 대한 일정한 방향을 제시하는데 목적이 있다.

이에 많은 사람들이 지적한대로 시민사회의 다양한 사회적 욕구와 갈등을, 국가에 의한 정치규제나 관료주의적 방식으로 해결하는 데는 분명히 한계가 있다.

특히, 빠른 속도의 정보화 진행과 지속적인 지방분권화의 요구가 일정 수준에 도달하면 정부단위의 기능은 불가피하게 자신의 영역에서 일정한 사안들을 특화하는 것으로 한정하게 되고 나머지 문제는 시민사회에 돌려주지 않으면 안되는 상황이 도래되고 있다.

이러한 시대적 흐름에 따라 국민 개개인의 권리가 과거 어느 때보다 강화된 오늘날 주민들로 결집된 NGO의 역할은 다양한 분야에서 대체로 효율적인 결과를 획득해 가며 진행되고 있다.

아울러 지방자치 실행과정에서 그들이 지방자치단체의 정책결정과정에 참여하려는 시도는 하나의 당위적 명제로 부상하고 있다.

사실 지방자치의 실현과정에서 주민참여가 효과적으로 보장되지 않는다면 그것은 진정한 의미에서 지방자치라 할 수가 없다.

지역 NGO가 지방자치단체의 정책과정에 참여한다는 문제는 행정의 민주성과 대응성 그리고 책임성을 확보한다는 명분이외에도 한 지역사회가 연대적인 공동체로서 지역민의 삶의 질을 제고하기 위한 횡적협력이 구축된다는 의미에서도 그 중요성은 강조되는 것이다.

그러나 현재 지역 NGO의 경우, 이와 같은 목표를 실현하기 위한 과정에 많은 문제를 안고 있다.

무엇보다 조직 및 재정면에서 기초가 부실하여 활성화가 이루어지지 못하고 있는 점이 대표적이다.

여기에다 지방자치의 성공을 위해 불가피하게 연대를 모색해야 하는 지방자치단체 입장에서도 상호간의 인식차이, 제도의 불비 등으로 지역 NGO의 활성화에 그리 큰 관심을 가지지 못하고 있는 형편이다.

이와 같은 문제점을 외부 정치환경적 문제를 포함하여 지역 NGO와 자치단체로 구분하여 요약하면 다음과 같이 정리될 수가 있다.

첫째, 외부 정치환경적 문제로서 지역 NGO의 기능에 대한 정치권의 몰이해를 지적할 수 있다. 우리 나라와 같이 이념이나 정책에 기반하지 않고 지역주의에 뿌리박고 있는 정당구조하에서는 지역 NGO와 정부단위간 협력적 관계를 가로막는 주 요인은 정치권이 당리당략적 차원에서 시민단체를 이용하고 있는데 문제가 있다.

둘째, 지역 NGO의 자치단체 정책결정 참여과정에서 발생하는 문제로서 수개의 참여방식 중 가장 대표적인 참여가 각종 위원회에 지역 NGO 대표들이 참여하는 방식인데 위원회의 운영이 형식적인 수준에 머물거나 많은 경우 절차적 흠결에 대한 비평을 피하려는 의도로 위원회 운영 자체를 매우 소극적으로 운영하고 있다는 점이다.

셋째, 자치단체 예산지원의 편중 및 지원금의 부족 문제로서 대부분의 지원금 가운데 많은 경우, 관변단체나 이익단체의 업무지원에 충당되는 지원금이 많다보니 순수 NGO 활동단체에 지급되는 재정지원 규모가 작아 실질적인 도움이 안되는 경우가 많다.

넷째, 지역 NGO 자체의 문제로서 실제 활용요원의 전문성 부족과 지역주민의 지지기반이 대단히 취약하다는 점이다.

현장활동 요원들의 경우 대부분은 가정주부들로서 가정살림과 활동을 병행해야 하고 또한 재교육을 위한 자체 프로그램이 빈약한 관계로 일부 상근 활동가를 제외하고는 실제 현장의 활동가들이 일정 수준의 전문성을 확보하는 것에는 구조적으로 많은 문제가 있다.

이상과 같은 문제점을 해소하기 위해서는 우선적으로 지역 NGO 스스로의 노력이 매우 필요하겠으나, 무엇보다도 지역 NGO들이 어느 정도 수준에 이를 때까지는 지방자치단체를 중심으로 한 지역사회에서 적극 지원육성을 해야 한다. 이러한 관점에서 지역 NGO와 지방자치단체의 발전적인 관계를 다음과 같이 제시하였다.

먼저, 지역 NGO의 경우, 뚜렷한 이념과 조직의 목표로 표현되는 정체성을 확립하는 한편, 자치단체 정책수행 과정에서의 지역 NGO의 역할을 강화해야 하고 주민참여를 확대하기 위해서는 참여자의 참여패턴에 따라 상황별로 체계적인 메카니즘을 개발하는 동시 지역 NGO 자체의 효율적인 교육프로그램을 개발 운영할 필요가 있다.

다음은 지방자치단체의 지역 NGO에 대한 지원강화 방안으로서 가장 시급한 것은 공무원 그룹의 지역 NGO에 대한 의식전환이 요구된다.

대체로 공무원들은 전문성이 부족한 지역 NGO가 정책과정에 참여하게 되면 정책목표가 왜곡된다는 부정적 시각을 가지고 있는데 이는 상대를 이해하지 못하는 것에서 출발한 잘못된 생각인 만큼, 스스로 인식을 바꾸려는 노력이 필요하다.

이와 동시 지역 NGO의 재정적 지원을 위한 조례입법을 통한 안정적 재정지원을 위한 조치를 강구할 필요가 있다.

이렇게 해서 지금까지 지역NGO의 실태에 따른 문제점 및 발전방안을 정리하여 보았다.

결론적으로, 지방자치가 성공적으로 가기 위해서는 주민참여의 핵심으로 대표되는 지역 NGO의 역할은 매우 중요한 요소이고 아울러 지역 NGO가 건강하게 육성되어야만 참다운 민주주의 발전과 주민의 삶의 질이 확보된다는 것에 상호간 강한 믿음을 가져야 한다.

특히, 지역 NGO들은 지방자치단체와의 대등한 관계에서 지역사회 발전이라는 목표달성을 위해 언제나 설립 당시의 정신을 견지하여 자치단체 정책에 적극적으로 참여하고 비판과 견제, 그리고 대안 기능이 강화되도록 스스로를 독려해야 한다. 또한 지방자치단체 역시도 시대의 흐름을 정확히 파악하여 행정으로 해결하기 어려운 문제를 지역 NGO와 협력하면 지역사회는 발전될 수 있다는 점을 고려하여 상호간 동반자 내지는 후원자의 역할로 거듭나야 할 것이다.

참 고 문 헌

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행정자치부 「2001 민간단체 지원사업 시행 안내」, 2001.

화순군 「화순군 열린 군정을 위한 행정정보공개 조례안」, 2001.

(부록)

설 문 조 사 서

안녕하십니까?

저는 인천동구의회에서 전문위원으로 근무하고 있는 김회창입니다.

본인은 이번에 특별 연구사업으로 「지방자치발전을 위한 NGO의 역할과 발전방향」에 관하여 연구를 추진 중에 있습니다. 이 설문조사는 지방자치 실행과정에서 발생하고 있는 정책 및 이슈(issue)들에 대해 제도권 속의 구성원들과 지역의 NGO들이 어떠한 의식과 생각을 가지고 참여하고 있는지에 살피고 그에 대한 결과에 따라 장차 NGO의 바람직한 역할과 발전방향은 무엇인지에 대한 해답을 구하기 위한 작업입니다.

하오니 공사간 바쁘시더라도 시간을 내주시어 정성껏 응답해 주시면 연구에 많은 도움이 될 것입니다. 아울러 본 의견조사서의 내용은 이번 연구목적 이외에는 사용하지 않을 것이라는 점을 분명히 약속드립니다.

2001년 9월

연구자 : 김회창 (인천 동구의회 전문위원)

연락처 : (032) 761-0213～4 FAX: (032) 761-0212

(공무원용)

1. 성 별

① 남 ② 여

2. 귀하의 나이는?

① 20대 ② 30대 ③ 40대 ④ 50대

3. 귀하의 학력은?

① 중졸이하 ② 고졸 ③ 대졸 ④ 대학원이상

4. 귀하의 직급은?

① 8급이하 ② 7～6급 ③ 5급 ④ 4급이상

5. 귀하께서는 지역NGO가 하는 일이 무엇이라고 생각하십니까?

① 시민자율활동단체

② 자원봉사단체

③ 이익단체

④ 정부정책 비판단체

⑤ 정치활동조직

⑥ 지나치게 난립되어 잘 모르겠다.

6. 귀하께서는 지역NGO의 해당 지방자치단체 정책에 참여하는 것에 대해 어떻게 생각하십니까?

① 긍정적이다 ② 긍정도 부정도 아니다 ③ 부정적이다

④ 생각해 본 적 없다

7. 부정적이라면 그 이유는 무엇이라 생각하십니까?

① 대안보다는 비판에 비중을 두어서

② 전문성이 부족해서

③ 참여자의 정치적 이용이 싫어서

④ 행정의 능률이 떨어져서

⑤ 기타 ( )

8. 귀하께서는 지역NGO가 지방행정이나 정책결정에 미치는 영향의 크기는 어느 정도라고 생각하십니까?

① 매우 크다 ② 크다 ③ 작다 ④ 거의 없다

9. 귀하께서는 NGO가 가지고 있는 문제 중 가장 시급히 개선해야 할 점은 무엇이라고 생각하십니까?

① 재정부족 ② 참여인원의 부족 ③ 주민의 지지기반 취약 ④ 전문성부족

⑤ 내부적 갈등

10. 귀하가 근무하시는 부서에 지역NGO의 의견제시나 참여의사를 접해보신 적은 있으십니까?

① 있다 ② 없다

11. 경험이 있으셨다면 어느 분야의 참여를 요구하였습니까?

① 일정규모의 사업 ② 사회․복지 ③ 청소․환경 ④ 의회 ⑤ 기타

12. 지역NGO가 자치단체 정책참여 방법으로 가장 바람직한 것은 무엇이라 생각하십니까?

① 지역 여론을 수렴하여 해당 자치단체에 건의

② 위원회의 위원이나 자문위원 등의 자격으로 직접참여 의견개진

③ 필요에 의해 해당 자치단체가 원할 때

④ 시민교육을 통해서

⑤ 지방의회를 통해서

13. 귀하가 근무하는 자치단체는 어느 단계에서 NGO 활동가들의 의견수렴 을 하십니까?

① 계획단계 ② 정책결정단계 ③ 집행단계 ④ 모든 단계

⑤ 전혀 고려치 않음

14. 귀하께서 근무하는 자치단체에서는 NGO가 그들의 주장을 반영하기 위 한 방법으로 택하는 것은 무엇입니까?

① 사전 참여의사 통보 후 결정에 따라 합법적 참여

② 주민을 대동한 투쟁적 참여

③ 최고 책임자와 면담을 통해서

④ 지방의회를 통해

⑤ 홍보활동을 통한 간접방법 동원

15. 귀하께서 근무하는 자치단체에서는 지역NGO가 제안한 의견이 해당 정 책에 얼마나 반영된다고 보십니까?

① 80% 이상

② 50% 이상

③ 30% 이상

④ 거의 반영되지 않음

16. 지역NGO와 자치단체간의 가장 바람직한 관계는 무엇이라고 생각하십니 까?

① 상호 협력․보완관계

② 감시․비판관계

③ 별개의 독립관계

④ 필요시 보완관계

17. 지방자치단체가 NGO활동을 지원하는 방법 중 가장 효과적인 것은 무엇이라 생각하십니까?

① 사무실 및 장비 등의 시설지원

② 직접적 재정지원

③ 조사의뢰 등의 용역을 통한 사업지원

④ 지역NGO와 연계를 위한 전담기구 설치

18. 귀하께서 근무하는 자치단체와 NGO간의 가장 필요한 협력사업은 무엇 이라 생각하십니까?

① 사회․복지사업

② 시민축제사업

③ 도시교통

④ 청소년 육성사업

⑤ 기타 ( )

19. 자치단체가 NGO와 교류하고자 할 때 자치단체측에서 바라본 가장 문제 가 되는 것은 무엇이라고 보십니까?

① 조직․재정력 등의 상대적 우월로 접근기피

② 예산의 부족

③ 지역NGO의 전문성 부족으로 인한 사업추진 지체

④ 부정적인 선입견

⑤ 기타 ( )

20. 지역NGO와 자치단체간 협력관계를 증진시키는 효과적인 방법은 무엇이 라 보십니까?

① 정기적 접촉채널 마련 회합

② 관련법규(조례)에 명시

③ 정례적인 재정지원

④ 행정정보의 공유

⑤ 모르겠다

21. 귀하께서 근무하시는 부서는? ( )

기타 의견란

정성스런 응답에 깊은 감사를 드립니다.

(지역NGO 활동가용)

1. 성 별

① 남 ② 여

2. 귀하의 나이는?

① 20대 ② 30대 ③ 40대 ④ 50대 이상

3. 귀하의 학력은?

① 중졸이하 ② 고졸 ③ 대졸 ④ 대학원졸 이상

4. 귀하의 직업은?

① 학생․주부 ② 회사원 ③ 자영업 ④ 순수NGO요원 ⑤ 기타

5. 귀하께서는 지역NGO에서 얼마나 활동하셨습니까?

① 2년미만 ② 2～3년 ③ 4～5년 ④ 6년이상

6. 귀하께서는 우리 나라 지방자치가 자치권을 얼마나 확보하고 있다고 보십 니까?

① 완벽하다 ② 자치를 할만큼은 된다 ③ 부족하다 ④ 거의 없다

7. 귀하께서는 지역NGO가 자치단체에서 추진하는 정책 및 사업에 참여하는 비중을 어떻게 보십니까?

① 타 사업참여에 우선

② 타 사업참여와 동일하다

③ 타 사업참여보다 조금 낮다

④ 타 사업참여보다 훨씬 낮다

8. 귀하께서는 자치단체의 정책결정 및 집행과정에 참여하신 경험이 얼마나 되십니까?

① 10회이상 ② 5회이상 ③ 5회이하 ④ 없다

9. 귀하께서는 자치단체의 정책참여가 타 사업에 우선한다면 그 이유는 무엇 입니까?

① 시민의 세금으로 추진되니까

② 자치단체를 믿을 수가 없어서

③ 정책결과가 지역사회에 미치는 영향이 커서

④ 지역NGO의 전문성을 접목시키고 싶어서

10. 귀하께서는 자치단체의 정책에 참여하는 동기가 무엇이라 보십니까?

① 자치단체의 요청에 의해

② 제3기관(지방의회포함)이나 개인의 조언에 의해

③ 지역NGO의 스스로 요청에 의해

④ 개별법에 명시된 의무에 의해

⑤ 기타( )

*개별법에 명시된 의무에 의한 것이면 기술을 요합니다.

11. 귀하께서는 자치단체가 지역NGO의 활동을 보는 시각이 어떻다고 보십 니까?

① 매우 협력적이고 우호적이다

② 우호적이라고 보지는 않지만 배타적이라고 보지도 않는다.

③ 부정적이고 꺼려한다

④ 잘모르겠다.

12. 귀하께서는 자치단체가 지역NGO의 활동을 부정적으로 보거나 꺼린다면 그 이유는 무엇이라 보십니까?

① 민간과 타협을 꺼리는 경직된 공직풍토 때문에

② NGO측의 정책대안의 비교우위가 싫어서

③ 부가적 업무의 발생을 배타적이라고 볼 것이라는 예측 때문에

④ 기타 ( )

13. 귀하께서는 해당 자치단체의 정책결정과정에 지역NGO의 주장을 반영하 가 위해 주로 사용하는 수단과 방법은 무엇입니까?

① 당해 자치단체의 규정에 의한 위원 및 자문역으로 참여

② 주민을 대동하고 강제참여 시도

③ 정책결정 책임자와 개별면담 시도

④ 정책의 문제분석 및 대안을 마련 홍보

14. 귀하께서는 지역NGO의 정책참여 결과 어떤 결실이 있었다고 보십니까?

① 매우 긍정적인 결과를 얻었다

② 기여는 했으나 결과는 미미하다

③ 그저 그렇다

④ 전혀 결실이 없었다

⑤ 기타 ( )

15. 귀하께서는 지역 NGO의 자치단체 정책참여에 있어 가장 큰 문제는 무 엇이라고 보십니까?

① 자치단체 측의 인식부족

② 전문성 부족

③ 재정부족

④ 지역NGO간 내부적 갈등

⑤ 기타 ( )

16. 지방자치단체가 지역 NGO의 활동을 지원하는 방법 가운데 가장 바람직 한 것은 무엇이라고 생각하십니까?

① 상호 협력적 관계로의 인식전환

② 재정지원

③ 사무실 등과 같은 시설지원

④ 용역의뢰 등을 통한 자체 수익사업 지원

⑤ 기타

17. 지역NGO가 자치단체의 정책과정에 참여하는 방법으로 가장 효과적인 것은 무엇이라 보십니까?

① 자치단체와 지역NGO간의 공식통로 설치의 법제화(조례입법)

② 일정규모 이상의 사업의 정책결정 시 지역NGO 참여의 의무화

③ 지역NGO의 자치단체 파견

④ 정기협의회 개설

18. 귀하께서는 자치단체와 지역NGO와의 가장 바람직한 관계는 무엇이라고 보십니까?

① 감시 및 비판 관계

② 상호 협력관계

③ 필요적 보완관계

④ 완전한 독립관계

19. 다음은 지방의회와의 연대를 통해 정책참여를 모색하거나 성과를 거둔 사례에 관한 질문입니다.

① 생각보다 성과가 컸다

② 어느 정도의 성과가 있었다

③ 생각은 했으나 시행하지 않았다.

④ 생각해 본적 없다

20. 지방의회와의 연대를 고려하지 않았다면 그 이유는 무엇이라 보십니까?

① 의회는 집행의 기능이 없기 때문에

② 부정적 평가를 지닌 지방의회와 연대를 하는 것이 의미가 적어서

③ 지역NGO의 역할이 의회의 기능을 능가할 것이라는 판단 때문에 의회의 반발을 예상했기 때문에

④ 특별한 이유는 없다

21. 지역NGO와 자치단체간 협력관계를 증진시키는 효과적인 방법은 무엇이라 생각하십니까?

① 정기적 접촉채널마련

② 관계법규에 명시

③ 정례적인 재정지원

④ 행정정보 공유

⑤ 모르겠다

22. 귀하가 소속하신 지역NGO의 정식명칭은 무엇입니까?

( )

기타 의견란

정성스런 응답에 깊은 감사를 드립니다.

(지방의회의원용)

1. 성 별

① 남 ② 여

2. 귀하의 나이는?

① 20대 ② 30대 ③ 40대 ④ 50대 이상

3. 귀하의 당선은?

① 초선 ② 재선 ③ 3선 ④ 보궐2년이내

4. 귀하의 학력은?

① 중졸이하 ② 고졸 ③ 대졸 ④ 대학원졸 이상

5. 귀하의 직업은?

① 겸직 가능직종의 임직원

② 자영업

③ 자격에 의한 전문업

④ 회사원

⑤ 기타

6. 귀하께서는 지역NGO가 하는 일이 무엇이라고 생각하십니까?

① 시민자율활동단체

② 자원봉사단체

③ 정부정책 비판단체

④ 정치활동조직

⑤ 지나치게 난립되어 잘 모르겠다.

7. 귀하께서는 의회활동에 지역NGO의 참여를 어떻게 생각하십니까?

① 긍정적이다

② 긍정도 부정도 아니다

③ 부정적이다

④ 생각해본 적 없다

8. 부정적이라면 그 이유는 무엇입니까?

① 제도권내의 공식대표인 의원과 경합하는 것은 문제가 있음

② 전문성이 부족해서

③ 참여자의 정치적 이용이 싫어서

④ 알리고 싶지 않은 의회내면의 노출이 꺼려서

⑤ 기타 ( )

9. 귀하께서는 NGO의 지방의회 참여가 외부에 미치는 영향이 어느 정도 된 다고 보십니까?

① 매우 크다 ② 크다 ③ 적다 ④ 거의 없다

10. 귀하가 소속하신 지방의회에 NGO는 어떠한 방법으로 참여하십니까?

① 지방자치 제도개선

② 의정활동감시

③ 의회주관 공청회나 세미나

④ 의장단 및 개별의원 접촉

⑤ 겪어보지 않아서 모른다.

11. 귀하께서는 지역NGO가 자치단체 정책에 참여하는 것을 어떻게 보십니 까?

① 어느 분야나 당연하다

② 모든 분야보다는 제한적 참여가 좋다

③ 의회가 있기 때문에 불필요하다

④ 어떻든 상관없다.

12. 귀하께서는 지역NGO가 가지고 있는 문제 중 가장 시급히 개선해야 할 점은 무엇이라고 생각하십니까?

① 재정부족

② 참여인원의 부족

③ 지지기반 취약

④ 내부갈등

⑤ 전문성 부족

13. 귀하께서는 지역NGO가 지방정부 정책에 참여한다면 어느 분야가 좋다 고 생각하십니까?

① 일정규모 이상의 사업

② 사회․복지

③ 청소․환경

④ 생각해 본적 없다

14. 지역NGO가 자치단체 정책 참여방법으로 가장 바람직한 방법은 무엇이 라 보십니까?

① 지역여론을 수렴하여 해당 자치단체에 건의

② 위원회 위원이나 자문위원 등의 자격으로 직접참여

③ 지방자치단체가 원할 때

④ 시민교육을 통한 간접적인 방법으로

⑤ 지방의회를 통해서

15. 귀하께서는 지역NGO가 제안한 의견이 자치단체 정책에 얼마나 반영된 다고 생각하십니까?

① 80%이상 ② 50%이상 ③ 30%이상 ④ 거의 반영되지 않음

16. 지역NGO와 지방자치단체간 가장 바람직한 관계는 무엇이라고 보십니까?

① 상호협력 관계

② 감시․비판 관계

③ 별개의 독립관계

④ 제한적 보완관계

17. 자치단체가 지역NGO 활동을 지원하는 방법 중 가장 효과적인 방법은 무엇이라고 생각하십니까?

① 사무실 및 장비 등의 시설지원

② 예산지원

③ 조사의뢰 등의 용역을 통한 사업지원

④ 지역NGO와 연계를 위한 전담기구 설치

18. 귀하가 소속하신 자치단체와 지역NGO간의 가장 필요한 협력사업은 무 엇이라 생각하십니까?

① 사회․복지사업

② 시민 축제사업

③ 도시교통

④ 청소년 육성사업

⑤ 기타 ( )

19. 자치단체가 지역NGO와 교류를 하고자 할 때 자치단체 측에서 바라본 가장 문제가 되는 것은 무엇이라고 보십니까?

① 조직․재정력 등의 상대적 우월로 접근기피

② 재정부족

③ 지역NGO의 전문성 부족으로 인한 사업추진 지체

④ 부정적인 선입견

20. 지역NGO와 자치단체간 협력관계를 증진시키는 효과적인 방법은 무엇이 라 생각하십니까?

① 정기적 접촉채널로 인한 회합

② 관련법규(조례)에 명시

③ 재정적 지원의 정례화

④ 행정정보의 공유

⑤ 기타 ( )

기타 의견란

정성스런 응답에 깊은 감사를 드립니다.

설문조사추진현황

1. 조사대상

­지 역 : 서울, 인천, 부천

­대 상 : NGO활동가, 지방의원, 공무원

2. 조사기간 및 방법

­기 간 : 2001. 9. 24～28

­방 법 : 1:1 개인면접

3. 설문배포

­총 : 250매 (회수)

­NGO활동가 : 100(78)

­지방의원 : 50(48)

­공무원 : 100(87)

­회 수 : 213매

­미회수 : 37매

지방자치발전을_위한_지역ngo의_역할과_발전방향.hwp

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