자치발전과 NGO

제목 : 자치발전과 NGO

필자 : 신기현(辛起鉉)-전북대 교수, 정치학

목차 : Ⅰ. 자치시대 NGO의 지평 확대

1. 시민운동과 NGO

Ⅱ. 자치단체와 NGO 관계

1. NGO를 통한 사다리 오르내리기

2. NGO의 역할 수행에 유의해야

3. 자치발전의 견인차로 활용해야

Ⅲ. 지역 차원의 NGO 발전

1. 인터넷을 통한 NGO 활성화

2. 정치와 무관할 수 없는 NGO 활동

3. 지역 NGO 활동 양상

Ⅳ. 지방자치발전과 NGO의 과제

1. 지나친 유착은 금물

2. 정치권은 거리를 두어야

3. NGO도 주민의 마음 속에서 살고 죽어

Ⅰ. 자치 시대 NGO의 지평 확대

1999년과 2000년에 걸쳐서 한국 사회에 새로운 물결을 불러일으킨 주체 중의 하나를 들라고 하면 NGO(비정부기구)라고 말하는 데 주저하지 않을 것이다. 환경보존에서부터 인권 보호에 이르기까지 일상 생활과 관계된 것이면 모두가 NGO의 관심 대상이 아니었던가.

이러한 관심을 반영하듯 정부 - 자치단체의 각종 위원회에 지역의 시민운동 지도자들이 대거 진출하고 있는 모습이나 정부-자치단체, 그리고 경제단체들에 이르기까지 NGO를 상대하는 부서가 만들어지고 있는 것도 새로운 변화 중의 하나이다.

시민운동 관계자들이 나서 의정이나 자치단체장의 지방자치 업무에 대한 평가 - 감시를 강화시키고 있는 것은 더 이상 낯선 일이 아니다. 자치단체장이나 의회 의장들의 판공비 사용 내역까지도 투명하게 밝히라고 나오는 판인데 지방자치 수행 과정에서 어느 부분에 대해서 NGO쪽 요구를 묵살할 수가 있을 것인가.

1. 시민운동과 NGO

NGO는 지역적으로나 사회적으로 소외된 계층의 입장에 서거나 시민의 자유를 증대시키기 위해서 또는 시민이 보유한 권리를 보호하거나 확대시키고자 노력하는 데에 관심을 지니고 있다. 이 점이 바로 정부나 자치단체 못지 않게 NGO가 신뢰를 확보해갈 수 있는 대목이다.

시민사회는 정치나 경제의 강제력에 포섭되지 않는 시민들만의 공간이 있음을 전제로 한다. 자발성, 비강제성 등의 영역에서 사회적 삶을 지키고, 만들어 나갈 수 있는 원천이라는 것이 시민사회 논의의 이론적 배경이다.

시민사회는 민주적 가치의 실현이고 시민 규범의 진전을 꾀하는 장을 제시하고 있다. 시민사회 부분이 공공 재화의 분배나 운영과 관련된 정책적인 사안에 참여함으로써 그리고 사회 봉사와 자연 자원의 운영에 참여함으로써 행하고 있는 것이다.

NGO야 말로 바로 그러한 시민사회의 조직을 의미한다. 이 때 시민사회의 조직은 참여적 시민운동을 지속적으로 펼쳐 나가는 단체의 성격을 지닌다. 이러한 단체들이야 말로 시민들의 요구를 토대로 하여 지속적으로 결집되기 마련인데 바로 이 점이 NGO 형성의 주요 동인이 되고 있다.

Ⅱ. 자치단체와 NGO 관계

정부 부문과 시민사회 부문을 두고 논의하는 경우 이를 대립적인 시각에서 보기도 했었다. 과거의 NGO들은 정치권을 포함한 정부-자치단체 조직의 대항자처럼 보이기도 했었다.

그러나 NGO와 정부 부문은 상호의존적이라고 보는 것이 바람직하다. NGO는 정부-자치단체 조직이 필요로 하는 정보와 인적 자원, 때로는 물적 자원까지도 보유하면서 아래로부터의 요구를 알려준다. 이러한 과정을 통해서 정부나 자치단체의 정당성을 높여줄 수가 있다.

반면에 정부-자치단체는 NGO가 필요로 하는 자원과 강제력을 보유한 상태에서 NGO의 요구를 정책입안 과정에서 받아들임으로써 그 요구를 실현하게 된다.

정부나 자치단체가 정당성을 갖고 있지 못한 경우, 특히 권위주의적인 정부의 경우 아래로부터의 요구를 받아들이지 않는 경향을 보이기 마련이다. 이렇게 되면 정부 조직과 NGO는 사회적인 것의 실현을 위한 상호의존과 협조를 기하지 못하게 된다.

이 경우의 NGO는 인권이나 행복추구권 추구 차원에서뿐만 아니라 자신들의 권익수호와 불우한 이들을 보살피기 위해 집합적인 반정부 활동까지도 마다하지 않았다. 반면에 정부 - 자치단체 등의 공공조직들도 NGO의 요구를 묵살하거나 탄압하였던 경험이 적지 않았었다.

한 때 정부에서 NGO를 탄압의 대상으로, NGO는 정부조직을 방해의 대상으로 보기도 했던 것이 바로 그러한 경우였다. 그러나 민주화가 이뤄지고 지방자치가 발전하면서 세상은 변해가고 있다. 시민사회 영역과 정부나 자치단체 영역간의 협조가 불가피해지고 있다는 이야기이다.

1. NGO를 통한 사다리 오르내리기

시민사회 부문과 정부-자치단체 부문의 상호의존 관계를 보면 다음과 같은 사다리 오르기와 사다리 내려가기의 발견이 가능해진다.

?사다리 오르기?의 과정은 풀뿌리 조직과 지역의 NGO가 그들의 지역적 수준을 넘어서 그들의 요구를 상급 행정기관 내지 상급의 의사결정 기관에 반영시키기 위한 과정이라고 볼 수 있다.

?사다리 내려가기?의 주체는 국제조직이나 정부 및 자치단체 등이고, 그 주체들에 의한 사다리 내려가기는 국제기구들, 또는 정부나 자치단체 조직들 스스로가 풀뿌리 조직 및 NGO와의 협력을 강화하려 하고, 상호 교류를 증진시키려 하는 노력이다.

NGO의 출현은 국가를 대변하는 정부 - 자치단체 부문과 시민사회 사이의 중재자 역할을 수행한다. NGO의 등장으로 과부하 상태의 정부 - 자치단체 부문으로부터 벗어나서 보다 높은 합의의 토대를 확대할 수 있게 된다.

정부나 자치단체의 입장에서 보자면 늘어만 가는 시민사회의 요구를 모두 파악하는 것은 불가능에 가깝고, 기금의 낭비로 국가 정당성의 문제를 야기시킬 수 있다. 그러나 NGO의 역할을 제대로 인식하는 경우 NGO가 단순히 저항세력이 아니라 정부-자치단체나 정치권의 부담을 덜어주는 협력단체로서의 역할 수행에 도움이 된다는 것을 알게 될 것이다.

2. NGO의 역할 수행에 유의해야

NGO의 활동 유형은 집행, 교육 및 옹호 역할 등으로 나누어 살펴볼 수가 있다. NGO의 활동은 대체로 시민참여를 끌어내고 이를 통해 특정 목표 수행의 역할을 수행하는 성격이 부분적으로라도 집행의 범주에 속하므로 이러한 유형이 숫자도 많고 자금조달도 쉽게 할 수 있는 것으로 분석되고 있다.

이러한 유형의 NGO는 정부나 자치단체들의 공적 원조를 대신하여 집행하는 역할을 담당하기도 한다. 이들은 사적인 계약자들과는 달리 이익집단이 아니므로 정부사업 등을 통해 이익을 남기지는 않는다.

이들 가운데는 특수한 관심 분야와 뚜렷한 목표 및 독립적인 자금원을 가진 독자적인 단체들로 존재하기도 하고 정부나 국제기구 등에 의해 이용당하는 부수적 혹은 종속적 기구로서의 역할을 수행하기도 한다.

집행 NGO의 대상이 수혜자나 긴급 상황에 처한 피해자라면, 교육 및 옹호 NGO는 자신들의 후원자와 정책결정자들을 대상으로 개발과 구호 등에 대한 교육과 로비 활동을 벌이는 것을 주목적으로 한다.

교육 NGO는 주로 시민들에 대한 캠페인과 교육 등을 통하여 자신들의 활동 목표나 이념에 찬성하는 대중여론을 조성함으로써 정부 - 자치단체나 국제기구의 정책결정이나 조정에 영향을 미치고, 궁극적으로 시민들은 자신들의 활동을 도와주는 인력으로 만들 수도 있다. 이들 교육 NGO는 유엔 등의 국제기구가 주창하는 사업이나 목표를 시민들에게 홍보하거나 장려하는 데 선도적 역할을 하기도 한다.

지방자치 발전이 더딘 사회에서는 NGO의 역할 수행과 관련하여 자금조달, 조직 및 제도의 취약성, 자치단체의 부정적인 반응 등 걸림돌이 많았었다. 그러나 지방의원이나 자치단체장을 주민 손으로 선출하면서는 풀뿌리 민주주의의 초석이 되고 있는 NGO의 사업이나 각종 민주시민교육 등의 중요성에 유의하는 경향이 높아지고 있다.

이러한 역할을 어찌 자치단체장이나 지방의원, 공무원들이 간과할 것인가. 지방자치 서비스가 주민의 일상 생활에 제대로 스며들 수 있도록 하자면 자치단체 수준의 공식적인 역할 수행보다는 NGO들의 자발적인 역할 수행이 더 효과적이라는 것은 두말할 나위가 없다.

3. 자치 발전의 견인차로 활용해야

한 때 한국의 NGO 지도자들은 개혁적이라는 특성 때문에 정치권으로부터 유혹을 받았었다. 중앙정부나 자치단체의 각종 위원회 참여와 사업수행 등으로 혹여 관변단체가 되는 것이 아니냐는 의구심을 살 정도로 우리 사회에서 NGO의 비중은 높아진 상태다.

시민들에 의한 자율적 연대의 증가에 따라 국가의 행정력이 미치지 못하는 부분에 대한 문제 해결을 시민들 스스로가 해결하고, 수습하려는 욕구가 증가하면서 사회 구성원들은 정부제도 못지 않게 NGO의 역할과 기능을 신뢰하는 추세를 보이고 있는 것이 현실이다.

이러한 점에서 보자면 NGO는 정부-자치단체 조직의 경쟁자나 대항자로서 존재하는 것이 아니라, 상호의존적이어야 한다. 이 두 부문이 상호의존적이고 협력적일 때 정치사회의 민주화가 더욱 진전되게 되어 있다.

NGO는 세계화 추세에 발맞추어 국제적인 교류와 연대를 촉진하는 주체로서만이 아니라 지방자치 시대에 걸맞는 지역정치 주체로서의 역할이 점차 강화되고 있기도 하다.

그동안 NGO의 집단적 참여 요구에 중앙과 지방의 정치권은 일반적으로 다음과 같은 방식을 거쳐 대응해왔다.

그 첫째는 의사결정 과정에 시민단체의 대표나 전문가 집단을 참여시키는 경우이다. 이 경우에는 일반 시민들의 의견을 정책결정 과정에서 충분히 고려하고 반영시키는 경우도 적지 않았지만 많은 경우가 정부나 자치단체의 결정에 정당성과 면죄부를 부여하는 방식으로 활용되기도 하였다.

둘째로는 NGO의 참여 요구를 보다 적극적으로 수용하기 위해서는 여론 형성 기능을 적극적으로 지원하고 그 내용을 정책에 반영해가는 것이 바람직하다. 즉 민간 부문의 활동을 적극적으로 활성화시키는 다양한 수준의 다양한 제도적 장치 마련이 필요한 것이다.

이 점에서 NGO에 대한 조세감면 혜택부여, 공익사업비 지원, 국공유시설 무상 임대 등을 내용으로 하는 비영리민간단체지원법을 1999년말에 제정한 것은 바람직한 일이다.

Ⅲ. 지역 차원의 NGO 발전

1. 인터넷을 통한 NGO 활성화

이제 풀뿌리 NGO나 지역 NGO가 전국적인 NGO 및 국제 NGO들과도 밀접하게 연계활동을 전개할 수 있는 여건에서 시민운동은 지방자치 발전이 더디었던 지역사회의 중심 세력으로 그 위치를 점차 굳혀가고 있다.

풀뿌리 NGO 조직은 지역사회 구성원의 삶의 질을 향상시키고 개개 구성원들로 하여금 예기치 못한 변화에 대처할 수 있는 능력을 가질 수 있도록 지역 주민을 중심으로 계몽과 지역개발에 치중한다. 이를 통해 정책결정에 궁극적으로 영향을 미칠 수 있도록 하는 데에 주안점을 둔다.

아래로부터의 요구를 토대로 하는 NGO는 시민들의 세력 형성을 가능하게 한다. 이러한 세력을 토대로 하여 중앙정부 부문이나 자치단체 부문, 그리고 기업, 언론 분야까지도 감시할 수 있는 역량을 강화해오고 있다.

NGO의 역량 강화를 가능하게 하는 요인 중의 하나가 인터넷이라는 것은 두말할 나위가 없다. 인터넷을 통해 사회감시 활동을 벌이는 NGO가 속속 출현하면서 사이버 공간에서의 활동이 급속도로 확산되고 있다.

사이버 공간을 통해 쌍방향으로 손쉽게 정보와 의견을 교환․수렴할 수 있는 인터넷의 장점이 NGO끼리 혹은 시민들과의 관계를 효율적으로 연계시켜주는 주요 수단으로 자리잡아가고 있는 것이다.

지방자치 현안과 관련된 언론보도와 성명서 등을 홈페이지에 올리고 게시판을 통해 네티즌의 의견을 수렴하는 활동이 더욱 활발해지고 있다. 지역의 문제가 순식간에 전국적인 문제로 확산될 수 있도록 하는 것도 바로 인터넷이다.

사무실 마련이나 상근자 경비 마련이 여의치 않은 NGO들에게 인터넷을 통한 연락과 게시판 활용은 더욱 유용하다. 어떠한 현안이 발생하는 경우 운동 관계자들이 쉽게 인터넷이나 컴퓨터 통신을 통해 의견을 제시하는 현상은 이제 새삼스런 일이 아니다. 주민 속으로 그 지평을 넓히기를 희망하는 NGO에게 인터넷이나 컴퓨터통신 활용은 새로운 원군이 아닐 수 없다.

2. 정치와 무관할 수 없는 NGO 활동

한국 사회의 NGO 운동은 그야말로 2000년 1월부터 국회의원 총선이 실시된 4월까지 전개된 총선연대의 공천 부적격자 명단 발표 및 낙선운동으로 국민들의 관심을 불러일으키면서 절정에 달하는 듯한 양상을 보여주었다.

공천 부적격자 명단이 전국적인 생방송을 통해 공개된 가운데 지역 시민단체들까지 가세하여 전개된 낙천․낙선 운동으로 마치 시민참여에 의한 항쟁을 방불케 한 것이 사실이었다.

그럼에도 불구하고 정치권의 이해관계 및 지역감정의 영향, 거기에 운동 관계자의 도덕성 시비 등으로 일면 효과를 거두면서도 여전히 오해를 불러일으킨 것도 부정할 수가 없다.

지역의 시민운동은 단순히 정치운동에만 매몰되지는 않는다. 다만 그러한 운동 과정이 일종의 정치적인 시위 효과를 거두고 있다는 점에서 그것의 정치적 속성을 부인하기는 어렵다.

대부분의 시민운동은 지역 수준에서 각종 운동, 봉사, 포럼 형식의 토론회 등의 개최로 시민 속으로 파고드는 모습을 보여주고 있다. 직접 행동하지 않는다 하더라도 이러한 토론회 등의 개최를 통해 시민운동을 전개할 수가 있다.

그런가 하면 공공적 토론광장과 캠페인, 시위, 시민공동 제안회의, 시민지도력 육성의 장으로서의 역할 수행, NGO의 연대 강화에 지대한 역할을 수행한다.

3. 지역 NGO 활동 양상

지역 농민운동단체들에 대해서 살펴보자. 농가부채 해결이나 농산물 가격 보장이 자치단체의 결정 사항이 아니기는 하지만 지역 차원에서 이러한 농민단체를 대하는 자치단체 관계자들의 입장은 대단히 조심스런 편이다.

사회 변화에 따라 농민운동도 기존의 투쟁 중심에서 벗어나고 있는 추세다. 이에 보조를 같이 하여 농민운동 관계자들이 지방자치의 중심부에 진출하는 경우가 많아지고 있다. 지방의원으로, 자치단체장으로 진출하는 사례가 바로 그것이다.

그런가 하면 각종 문화운동도 매우 활발하게 전개되고 있다. 풍물과 민요 등을 비롯한 전통예술, 지역사회 차원의 언론운동 등이 바로 그것이다. 음악이나 미술을 교육할 수 있는 대안학교 설립, 대안매체 발간 등이 주요 사례가 되고 있다.

지역사회에서의 시민운동은 이중적인 경우가 허다하다. 지역개발 문제를 둘러싸고 대립되는 경우 지역의 시민운동을 어렵게 하는 경향을 보인다. 특히 낙후지역의 환경보존과 개발에 따른 인식 차이가 그러한 어려움을 많이 발생시키고 있다.

상류지역의 오염을 악화시키는 것을 막기 위해 중앙정부가 내놓은 개발제한구역 확대 방안은 일면 낙후지역의 개발 의지와 상충되는 것으로 보여질 수가 있었다. 경제적 낙후성과 개발의 시급성을 생각하면 환경 문제는 배부른 소리라고 인식할 수도 있기 때문이다.

돈은 많고 영향력은 세지만 환경이 나쁜 수도권의 경우 개발이 되지 않은 지역 산천의 맑은 물이 자기들의 소중한 자산인 것처럼 보여질 수가 있지만 경제적 낙후 탈피나 자치단체의 재정자립에 전력을 다해야 하는 지역의 경우 환경보존은 먼 나라 이야기처럼 들리는 경향이 있는 것은 당연한 일이다.

그러기에 일부 지역의 지역운동들은 이해가 상충되는 구도 때문에, 개발이냐 보전이냐의 선택 사이에서 발생하는 고민 등을 안고 있다. 강원도 지역의 개발 문제, 대구지역 위천공단 조성을 둘러싼 부산권의 반발, 새만금사업에 대한 환경운동단체의 반발 등이 바로 그러한 사례라고 할 것이다.

Ⅳ. 지방자치 발전과 NGO의 과제

1. 지나친 유착은 금물

직선 단체장 시대에 들어와 일부 NGO는 단체장이나 의회와 직간접으로 연계되는 경우가 많다. 시민단체와 자치단체 혹은 공공기관이 대립관계가 아니라 협조관계로 가야 한다는 점에서 이는 긍정적이다.

그러나 일부 지역에서는 NGO 자체가 너무 거대화되고 일부 관료화되는 추세를 보이기도 한다. 수십년 동안 이끌어왔다는 관록 하나만으로 모든 대표성을 오로지 하는 경향도 적지 않다. 그러한 거대화된 조직일수록 관계 여하에 따라 새롭게 관변화하거나 정치지향적인 경우가 종종 있음을 부정할 수가 없다.

이로 인해 지역 차원에서도 기성의 시민운동과는 차별화되는 시민단체의 설립이 눈에 띄는 경우도 많다. 위에서 기술한 것처럼 지역 차원의 시민연대들이 바로 그것이다.

이들 신흥 NGO들은 기존 지역 시민운동의 한계와 성과를 비판적으로 극복하는 노력을 보이기도 한다. 지역 차원에서 자치단체의 예결산 검토나 판공비 공개 등의 운동 등이 바로 그것이다.

과거의 주요 NGO들이 지역의 시민운동을 선구적으로 개척한 점은 인정한다고는 하지만 일부 관계자들이 정치권으로 진출하려 들거나 갑자기 시민운동가로 변신한 인사가 자기 출세를 다지는 수단 정도로 폄하시켜서는 안 된다는 것이 NGO 관계자들에 대한 주문이기도 하다.

2. 정치권과는 거리를 두어야

어느 정도 조건이 충족되면 시민운동 지도층의 정치 무대 진출이 자연스런 일이라고 보는 시각도 없지 않았다. 시민운동의 저변확대와 지방자치 과정에서의 주민 불신 해소라는 측면에서 시민운동 관계자의 지방자치 무대 진출도 바람직하지 않냐는 인식이 있었던 것이 사실이다.

그러나 지방자치를 제대로 정착시키자면 NGO들이 단순히 소수의 명망가만 탄생시키는 수준에서 탈피하여 시민 속으로 더욱 파고드는 운동으로 방향전환을 시도할 수밖에 없을 것으로 보기도 한다.

다행히도 작금의 시민운동 지도자들은 정치권에 진출하기보다는 시민운동에 주력하겠다는 입장을 더 많이 표출하고 있다. 특히 자치단체 등과 너무나 밀착되는 것도 일면 꺼리고 있지 않던가.

과거에는 토호세력의 층이 워낙 두터웠었다. 지방자치 실시에도 불구하고 토호세력의 영향력은 오히려 더 커지는 경향을 보였다. 작은 물방울이 큰 물줄기로 몰리듯 권력이나 영향력 있는 인사나 단체로 지역 주민들이 몰려가는 것을 막기란 어렵다.

더구나 지역주의가 모든 것을 결정해버리는 지역일수록 NGO의 목소리는 제대로 먹혀들기가 쉽지 않은 형편이다. 지역에 따라서는 주민운동을 형성할 만한 중심 세력의 뿌리가 여전히 약한 상태에 놓여 있다.

그렇다고 지역의 소위 토호세력과 유지들의 이해관계로 완벽하게 얽혀 있는 상태의 지방자치를 좌시하는 것은 바람직하지 않다. 이를 묵과한다거나 타협하고 마는 경우 지역에서 문제를 제기하는 세력이 약화되고 만다.

이 점에서 시민운동 단체들이 의정감시단이나 도정-시정-군정감시단을 구성해서 이들을 감시하고 현안에 따라 공청회 등을 개최하는 노력이 불가피하게 요청되고 있다.

지역의 NGO는 자치단체 주변을 맴도는 인공위성이 아니다. 오히려 주민들의 생활공간이자 개혁운동의 살아 있는 무대를 제공하면서 지방자치를 이끌어가는 중요 축의 기능 발휘에 소홀함이 없어야 한다.

3. NGO도 주민의 마음 속에서 살고 죽어

정치권이나 관변의 노골적인 ?눈짓?에 대해 시민운동 관계자들이나 시민운동을 아끼는 인사들의 반응이 호의적인 것만은 아니다. 모든 영역에서의 개혁이 요구되는 시점에서 시민운동이 더욱 강화되어도 시원찮은데 시민운동의 뿌리가 견고하지 못한 여건에서 정치권이나 관변의 단기적인 목표 달성을 위해 시민운동 인력들을 차출해가거나 이용만 하려 드는 방식은 바람직하지 않다는 이유에서다.

실제로 과거의 각종 선거 과정에서 정치권에 뛰어든 시민운동 관련 인사들이 현실 정치의 벽을 뛰어넘지 못한 채 상처만 입은 채 정치권을 떠나는 경우가 많았다. 설사 제도권 영역에 남아 있어도 제 목소리를 내기가 쉽지 않은 형편이다.

거기에 개혁적인 시민운동가조차도 오염될 소지가 다분한 것이 우리의 현실이다. 지역에서든 중앙에서든 시민운동가가 언론매체에 노출되어 창출된 이미지만을 무기로 하여 지도자처럼 행세하려 드는 것 역시 허상에 불과하다는 것도 유의해야 한다.

더구나 시민 없는 시민운동이라는 말은 NGO에 대한 뼈아픈 질책이 아닐 수 없다. 이 점에서 지역의 NGO 관계자들은 시민운동을 뿌리내리는 과정에서 대두되는 조직 활성화, 주민참여, 적절한 사업비 확보, 자치단체와의 관계 정립 등의 문제를 가지고 심도 있게 고민해봐야 할 것이다.