사회적경제 기본법’ 어떤 내용인가

정책현장- '사회적경제기본법' 공청회 현장 기획

2014/04/22 17:23

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새누리당 ‘사회적경제 기본법’ 어떤 내용인가
4월 10일 기본법 공청회 현장 및 토론 의견 정리 

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 제정될 경우 사회적경제계에 큰 영향을 미칠 것으로 보이는 새누리당의 ‘사회적경제기본법안’의 내용이 공개됐다.
 새누리당은 법안에 대한 의견 청취를 위해 지난 4월 10일 오후 국회 의원회관 소회의실에서 공청회를 열었다.

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‘사회적경제’ 법률 용어로 처음 사용

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 이날 공개된 법안은 국내법 중 최초로 ‘사회적경제’라는 용어를 공식적으로 사용했다는 데 첫 번째 의의를 가지고 있다.
 법안 제1조는 이 법의 목적을 “사회적경제의 지속적 발전을 위하여 필요한 통합 생태계와 통합적인 정책 추진체계를 구축하여 사회적경제조직의 설립·경영의 지원 및 일자리 창출을 도모함으로써 양극화 해소, 건강한 공동체의 조성 및 국민경제의 균형 발전에 이바지함을 목적으로 한다”고 설명한다.

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 ‘사회적경제’에 대한 정의는 다음과 같다. “사회적경제란 구성원 성호간의 협력과 연대, 적극적인 자기혁신과 자발적인 참여를 바탕으로 사회서비스 확충, 복지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여 등 사회적 가치를 창출하는 모든 경제적 활동을 말한다.”

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​                                                                                                                      새누리당 '사회적경제기본법' 공청회 자료집 33쪽

 

농협·신협·사회복지법인 등 포괄

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 법안은 ‘사회적경제조직’을 각 관련법에 근거해 사회적기업, 협동조합, 협동조합연합회, 사회적협동조합 및 사회적협동조합연합회, 중앙·광역·지역 자활센터, 자활기업, 마을기업 등으로 정의한다.
 아울러 개별 특별법에 근거하고 있는 농어업인조합, 농업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합, 엽연초생산협동조합, 신용협동조합, 새마을금고, 소비자생활협동조합, 중소기업협동조합 등까지 모두 ‘사회적경제 조직’으로 포함시키고 있다는 것이 이 법안의 특징이다.
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 이밖에도 장애인직업재활시설, 사회복지법인, 그 밖에 사회적경제를 실현하거나 사회적경제조직을 지원하기 위하여 설립된 법인 또는 단체까지 포괄한다.
 
 그동안 고용노동부, 기획재정부, 안전행정부, 보건복지부 등으로 나뉘어 있던 사회적경제 관련 업무와 행정 전달 체계를 통합, 기획재정부로 넘기고, 그 산하에 ‘사회적경제원’을 두며 17개 시도 권역별로 사회적경제지원센터를 둔다는 등 ‘통합전달체계’를 구축한다는 것이 이 법안이 제시하는 그림이다.

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공청회 및 토론 참여 의견 뜨거워

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 이와 같은 법안 내용에 대한 관심과 각 부문 및 조직의 의견을 전달하려는 의지로 인해 이날 공청회 장소는 빈자리를 찾을 수 없을 만큼 가득 메워졌다. 

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 황우여 새누리당 대표, 신계륜 새정치민주연합 환경노동위원장을 비롯해 다수의 정치인들이 자리했으며, 사회적경제계 기관 및 조직 대표들도 다수 참석했다.

​ 황 대표는 축사를 통해 “선진국들은 사회 문제 해결을 위해 사회적경제 영역을 적극 활용해 오고 있으며 우리나라도 이 법 제정을 통해 다양한 사회적경제 조직들이 일자리도 만들고 빈곤도 해소하는 물꼬를 틀 수 있기를 소망한다”고 말했다. 특히 “이 법안을 당론으로 채택하도록 하겠다”는 의지를 밝혀 눈길을 끌었다.
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 신 위원장은 새정치민주연합이 입법을 추진해 온 ‘사회적경제기업 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법’을 언급하며 “오늘 논의되는 법안과 우리 당이 준비한 법의 생각이 다르지 않다면 공동발의해도 좋다”면서 “여야가 공동발의를 한다면 국민들이 박수를 쳐 줄 것”이라고 말했다.

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 송경용 서울사회적경제네트워크 이사장은 축사를 통해 새누리당의 노력을 긍정적으로 평가한 뒤 “사회적경제가 가진 기본적인 속성, 민간의 자율성, 수평적인 거버넌스 등이 충분히 존중되고 반영되는 법이 되어야 할 것”이라고 당부했다.

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 이 법안을 대표 발의한 유승민 새누리당 국방위원장 겸 사회적경제 특별위원회 위원장은 새누리당이 사회적경제 법안을 제정하려 하는 이유에 대해 “그동안 우리 새누리당은 헌법 119조 1항에 과도하게 집착해 2항의 의미를 간과했다”고 말했다. ‘경제민주화’에 대한 119조 2항에도 충실해야 ‘헌법에 충실한 정당’이 될 수 있다는 설명이다.

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​‘부처 칸막이’ 통합, 사회적경제원 신설

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 이어진 토론회에서는 새누리당 이이재 의원이 사회를 봤으며 같은 당 이종훈 의원이 입법 배경과 필요성에 대해 발제를 했다. 김기태 한국협동조합연구소장, 김형미 아이쿱협동조합연구소장, 김현숙 한국지역자활센터협회 사무총장, 유항제 SK행복나눔재단 총괄본부장, 이성수 신나는조합 상임이사, 문보경 한국협동사회경제연대회의 집행위원장, 김정열 한국사회적기업협의회 상임대표, 김종걸 한양대 국제학대학원 교수가 토론자로 참석했다.

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 이종훈 의원은 현 제도의 가장 큰 문제점으로 ‘부처 간 칸막이 행정’을 지적했다. 각자 사업을 추진하며 경쟁적으로 실적을 높이려 하다 보니 ‘나눠주기식’, ‘임팩트 없는 찔끔찔끔 지원’이 될 수밖에 없다면서 “밀어줄 데 확실히 밀어주지도 못 하면서 국가재정은 낭비해 성장을 도리어 더디게 만들고 있다”고 비판했다.
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​ 같은 사업이 중복적으로 이뤄지는 경우도 있다면서 자활기업의 ‘서로 좋은 가게’와 사회적기업의 ‘스토어 36.5’가 각각 판매장 개설에 경쟁적으로 나서서 둘 다 수익성이 악화되고 있다는 예를 들었다.
 이 같은 문제는 법안이 집중하는 ‘통합 생태계’가 마련되면 전달 체계가 투명화 되면서 효율화될 것이라고 강조했다.

 사회적경제 통합 거버넌스 구축 방안으로는 대통령 자문 사회적경제위원회를 두고 국정기획수석실에 사회적경제비서관을 신설하며 사회적경제 정책의 총괄부처를 기획재정부로 하고 기획재정부 사회적경제정책국을 신설하는 방안을 제시했다.

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                                                                                                                                                                새누리당 '사회적경제기본법' 공청회 자료집 27쪽 

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 정책 실행조직으로 기획재정부 산하에 한국사회적경제원을 두며, 이 기관이 사회적경제발전기금을 관리·운용하도록 한다는 것이다. 기존의 한국사회적기업진흥원이 확대·개편되는 셈이며 국민기초생활보장법에 따른 중앙자활센터는 이 기관으로 통합된다는 설명이다.

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 사회적경제발전기금에 대해서는 기존의 산재된 관련 금융(자활기금, 모태펀드 등)의 통합, 특례 보증 등의 정책금융 제도개선과 민간 자원의 연계를 통해 구축 운영한다고 설명했다.

 또한 17개 시·도 별 전달체계로 사회적경제지원센터를 두는데, 권역별 협동조합 및 사회적기업 통합지원기관, 광역자활센터, 권역별 마을기업지원센터를 통합해 운영하는 안을 제시했다. 

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                                                                                                                                                                  새누리당 '사회적경제기본법' 공청회 자료집 32쪽

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“정의, 목적, 기본원칙 수정·보완해야”

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 이어진 토론 순서에서 토론자들은 대체로 새누리당의 사회적경제에 대한 관심과 입법 노력에 대해서는 긍정적으로 평가하면서도 법안의 한계에 대한 지적과 보완점 제안을 적극 제시했다. 

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 특히 ‘사회적경제’를 법률적으로 처음 정의하려는 법안인 만큼 정의와 기본원칙에 대한 의견들이 많았다. 

 김형미 소장은 사회적경제의 정의(2조1항)에 대해 “사회적경제 가치와 특성을 처음 규정하는 조항이므로 국제적 기준에 근접하게, 품격 있는 정의를 해야 한다”면서 “‘지속가능한 경제’와 ‘지역사회의 발전’이라는 문구는 들어가야 한다”고 강조했다. 쓰인 문구들 중에도 ‘일자리 창출’은 ‘양질의 일자리 창출’로, ‘자발적인 참여를 바탕으로’는 ‘참여와 민주적인 운영에 바탕을 두고’로 수정돼야 한다고 주장했다.
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 김기태 소장은 기본원칙 중에서 3조3항의 “사회적경제조직은 다양한 이해관계자가 참여하는 민주적인 의사결정구조를 갖추어야 한다”는 내용은 협동조합에는 적용하기 어렵다고 지적했다. 일반협동조합과 개별법 하의 협동조합들은 주로 생산자, 소비자, 직원 등 단일 이해관계자가 사업을 이용하면서 동시에 출자자 및 통제자가 되는 거버넌스 구조를 가지기 때문이라면서  ‘다양한 이해관계자’라는 부분을 ‘가급적 다양한 이해관계자’라는 용어로 바꿀 것을 제안했다.

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 이성수 이사는 법안의 ‘목적’ 부분에 “사회적경제는 이윤추구가 아닌 사회적 목적을 달성하는 게 주 목적이라는 점이 반영돼야 한다”는 것과 사회적 목적성에 대한 객관적 평가에 기초해서 정부의 재정 지원이 이뤄져야 한다는 의견을 제시했다. 유항제 본부장도 “사회적 가치를 평가하는 제도 마련 및 그 가치에 따라 인센티브를 주는 방안을 고민해야 한다”는 의견을 내놨다. 

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 김정열 대표는 “장애인 직업재활시설과 사회복지법인은 경제조직이 아니라 국가서비스를 대행하는 공공사업장이므로 사회적경제 조직에 포함된 것은 적절치 못 하다”고 지적했으며 “농수축협 새마을금고는 자본을 중심으로 하고 있는 조직인데 관련법 개정이 전제되지 않으면 사회적경제 조직의 정체성이 의심받게 된다”고도 주장했다.

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“공공구매 대상 유연한 적용 필요”
 
 사회적경제 기업들의 영업활동과 직결되는, 공공기관 우선구매 대상 명시 부분에 대해서도 여러 의견이 있었다.

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 김기태 소장은 공공기관 우선구매 대상을 ‘사회적기업’과 ‘사회적협동조합’으로 규정한 제21호3항에 대해서는 “마을기업과 일반협동조합은 사회적 의의를 가지고 있으므로 일괄적인 법 조항의 배제 대상이 돼서는 안 된다”고 지적했다. 
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 아울러 김 소장은 “별도의 항을 만들어 ‘대통령령으로 정한 공익성이 높은 사업을 주 사업으로 하는 사회적경제 조직에 대해 제3항에도 불구하고 대통령령으로 사회적경제 조직의 우선구매비율을 조정할 수 있다” 등 내용을 삽입해 달라고 요청했다. 우선구매 비율을 전체의 5%로 한정한 데 대해서도 “사회서비스 등 분야에 대해서는 최소 30~40%의 우선구매 비율을 정하는 게 기본법 만든 취지에 맞다”고 강조했다.

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 김현숙 사무총장은 “자활기업과 마을기업을 사회적경제 영역에는 포함시켜 놓고 공공구매 지원에서는 누락시키는 것은 현재 지원 체계에서 달라지는 게 없는 셈”이라고 지적하면서 전체 부문을 포괄시켜 줄 것을 요구했다.

 사회적경제 발전기금에 대한 우려도 제기됐다. 김기태 소장은 “제19조 내용대로라면 기금에 대해 민간의 참여를 촉진하기가 어렵다”면서 “대통령령에서 기금의 운영과 관련된 민관의 협력이 가능하도록 운용 원칙과 배정에 대한 엄격하고 구체적인 내용이 제시돼야 한다”고 말했다.

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“통합 우선하면 개성 죽고 동형화 우려”

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 이 법안이 통합전달체계를 강조하다보니 각 지역이나 민간의 특성에 맞는 지원이 위축되고 조직들이 동형화 될 수 있다는 걱정도 나왔다.
 문보경 위원장은 “정부의 지원 전달 체계의 근본적인 문제는 중앙부처 사업 위한 지원기관과 지방자치단체 체계가 중복됐다는 데 있다기보다는 지원기관의 역할이 선정 심사, 자원 배분을 위한 공모 행정 등에 편중돼 있어 대동소이한 활동방식을 보이기 때문”이라고 지적했다. 따라서 지원기관 통합보다는 사업 대상 특성을 고려한 지원 기관의 역할 다양화가 더 시급하다는 것이다.
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 또한 각 조직의 주요 미션이나 특성을 고려해 지원 내용을 유연하게 할 필요가 있다고 강조하면서 이 법안대로 권역별 지원기관 체계를 강화하면 다양한 영역에서 생태계가 조성되고 있는 사회적경제에 대한 지원이 오히려 적절히 이뤄지지 못 하게 될 수 있다고 주장했다.
 
 김기태 소장은 제 13조 2항과 3항에 의하면 중앙행정기관과 지방자치단체가 사회적경제 활성화 사업을 신설·변경할 경우 그 내용을 기획재정부와 협의해야 하는데, 이는 지자체 특성에 맞는 고유한 사업을 중앙정부가 통제하고자 하는 의도로 악용될 가능성이 있다고 지적했다. 이에 해당 조항 삭제를 요청하면서 김 소장은 “중복 또는 충돌이 발생할 경우 위원회가 조정할 수 있게끔 하는 조항을 삽입하는 정도로도 법안의 의의를 살릴 수 있다”고 말했다.
 
중앙·지역 자활센터 폐지안에 반발

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 이날 토론자 및 참석자들을 통해 가장 많이 제기된 문제는 자활 부문의 통합 과정에서 중앙 및 광역 자활센터를 폐지한다는 부분이었다.

 김 사무총장은 “자활사업은 노동통합기업의 성격을 가지고 있기는 하지만 취약계층 자립을 지원하는 것이 주요 목적인 공적부조이자 사회적 인프라”라면서 “취약계층에 대한 직업 능력 향상 교육 및 훈련, 사회 적응력 제고, 노동 의욕 고취 등 역할을 하고 있다”고 설명했다. 

 이 같은 사업들은 지역센터가 단독으로 할 수 없어 중앙 및 광역자활센터가 12년간 역할을 해 왔다면서 김 사무총장은 “이 법안대로 통폐합된다면 지역자활센터 규모가 3~4배 커지지 않고서는 현행 자활사업을 유지할 수 없다”고 주장했다. 

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   한편 이 법안 작성에 참여한 김종걸 교수는 자활 부문의 비판을 역으로 비판하면서 “현재의 판을 깨지 않고서는 새로운 정책이나 자원 투입이 불가능하다는 점을 인식해야 한다”고 강조했다.
 
 이밖에 김형미 소장은 사회적경제 조직은 구성원 명부를 공개해야 한다는 부분(제30조 3항)에 대해 “개인의 결사의 자유를 침해할 가능성과 악용될 소지가 있다”면서 “조직의 자율적 의사에 따라야 할 사항”이라는 의견을 제시했다.

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새누리당, “신중하게 다듬어 좋은 법 만들겠다”
 
 이종훈 의원이 제시한 중복사업 사례 중에서 ‘서로좋은가게’와 ‘스토어 36.5’가 중복된다는 예에 대해서는 반대 의견이 다수 제기됐다. 김 사무총장은 “그 두 매장은 아이템도 다르고 설립취지와 운영방식도 다 다르다”면서 “관리감독체계가 일원화되면 오히려 다양성이 줄어들고 동형화될 수 있다”고 우려했다. 김 대표도 “현실적이지 못 한 진단”이라는 사회적기업계의 의견을 전하면서 “이 법안이 현장의 목소리를 충분히 담지 못 했다는 뜻”이라고 말했다.

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 참석자들에게서도 많은 지적이 나왔다. 서울지역협동조합연합회 이미연 사무총장은 “외국은 조직의 형태로 접근하지 않고 사회적 가치를 얼마나 추구하느냐로 구매 대상을 선별하고 있다”면서 공공기관 우선구매 대상에 대한 제한을 재고해 줄 것을 요청했다.
 
 충남발전연구원의 장효안 연구원은 “17개 권역 센터에는 연구조사 기능이 없는데 이 경우 중앙에서 만든 정책이나 연구 결과를 지역에서 따르라는 셈”이라며 “농어촌은 도시 중심의 발전 정책과 맞지 않을 수 있으니 권역별로도 조사연구기능을 둬야 한다”고 제안했다.

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 이 같은 의견들에 대해 이 의원은 “구체적으로 고쳐야 할 부분을 제시하면 적극 반영하겠다”고 답했다. “지방선거 전에 통과시키려는 것이냐”는 질문에는 “현실적으로 가능하지 않다”면서 “현장 목소리를 다 경청한 뒤 추진하겠다”고 말했다. 유 의원도 “당장 발의해야 하는 것 아니니 더 듣고 더 신중하게 다듬어 좋은 기본법 만들겠다”고 말했다.

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-황세원(서울시 사회적경제지원센터)
-사진(유승민·이이재·이종훈 의원실 제공)

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