‘상하수도 지방공기업 확대 바람직한가 대토론회

상하수도사업 지방공기업 확대 놓고 ‘입장차’ 뚜렷

 

안전행정부, “상하수도 사업 효율성 제고 위한 조치…경영합리화 달성”
환경부·민간업체, “운영비 높아 비효율적…지방재정 건실화 역행” 반발

 

대한상하수도학회 주최로 지난 1월 24일 서울 중구 프레스센터 19층 기자회견장에서 열린 ‘상하수도 지방공기업 확대 바람직한가 대토론회’는 박규홍 중앙대 교수, 윤주환 고려대 교수, 문현주 KEI 물환경연구실장의 주제 발표에 이어 종합토론이 있었다.

이날 종합토론에는 단국대학교 현인환 교수를 좌장으로 고려대학교 세종캠퍼스 최승일 부총장, 안전행정부 김영철 공기업과장, 환경부 황석태 수도정책과장, 뉴엔텍㈜ 류성호 대표이사, 한양여자대학 오문성 교수, 한성대학교 윤경준 교수, 법무법인JP 이주언 변호사 등이 토론자로 참석해 열띤 토론을 벌였다.

이날 토론회에서는 지방자치단체가 공단을 세우거나 직영 방식으로 상하수도 사업을 할 수 있도록 하는 내용을 담은 「지방공기업법」 개정안에 대한 뜨거운 관심이 그대로 반영됐다. 법 개정을 추진하고 있는 안전행정부는 하수처리사업의 효율성을 높이기 위한 조치라는 입장을 내비쳤다.

반면, 환경부와 민간사업자들은 “소규모 하수처리를 공기업에 맡기는 것이 오히려 비효율적이며 자칫 부실 지방공기업만 양산할 수 있다”고 반박했다. 이날 토론내용을 요약·정리했다.
 

토 / 론 / 자  현인환 단국대학교 토목환경공학과 교수(좌장)  최승일 고려대학교 세종캠퍼스 부총장  오문성 한양여자대학교 세무회계학과 교수  윤경준 한성대학교 행정학과 교수  이주언 법무법인JP 변호사  류성호 뉴엔텍㈜ 대표이사  김영철 안전행정부 공기업과장  황석태 환경부 수도정책과장 [이상 토론자 순]

 

“상하수도 사업, 유지관리 부분 등한시”

▲ 현 인 환 단국대학교 토목환경공학과 교수 “타 사업의 경우 유지관리에 초점이 맞춰진평가구조이지만,상하수도 사업은 품질 향상·수요가 큰 제품 생산에 치중”

■ 현인환 교수(좌장) 상하수도가 「지방공기업법」의 적용을 받고 있음에도, 이와 관련된 논의는 처음인 것 같다. 상하수도 사업은 공공성과 경제성을 동시에 추구해야 한다. 이에 지자체가 이 사업의 담당 주체로서 활동하고 있고, 공기업 평가 대상으로 포함된다. 이러한 틀 안에서 어떻게 효율성을 높이느냐가 경영평가의 주된 이슈가 되고 있다. 평가의 틀이라는 것은 관심을 안 가질 수 없는 매우 중요한 제도이다.

그런데 상하수도 사업은 다른 사업과는 다른 평가구조를 갖고 있다. 다른 사업은 유지관리를 전제로 어떻게 운영을 잘 할 것인가에 초점이 맞춰진 반면, 상하수도 사업은 제품의 질을 향상시키는 수요가 큰 제품을 생산하는 사업이다. 

「지방공기업법」 개정안의 3가지의 주요 내용을 가지고 토론을 진행하겠다. 첫째, 용량기준을 삭제해 공기업법 적용 대상의 범위를 확대하는 것이 전체 상하수도 부분에서 있어 바람직한가에 대한 점이다.

둘째, 상하수도 장기기본계획이 환경부의 승인을 받도록 되어있는데, 경영계획과 곧 만들어질 정비계획에 문제점은 없는지에 대해서이다. 셋째, 위탁경영을 하기 위해서 추가되고 있는 위탁공단 설립 조항이 물산업에 어떠한 영향을 미칠 지에 대해 토론을 하겠다. 

 

 

 

 

 

 

 

“시설노후·수질악화 손해, 결국 국민 몫”

 

▲ 최 승 일 고려대학교 세종캠퍼스 부총장 “해외 시장 진출에 있어자국에서의 상하수도 운영·관리 경험은 매우 중요…물 기업의 경쟁력 키울 수 있는 환경 마련 필요”

■ 최승일 부총장 20세기 들어 상하수도 서비스가 발전하면서 인간의 수명은 20년이 늘었다고 한다. 의료 서비스가 평균적으로 인간의 수명을 6.5년 늘린 것과 비교할 때 엄청난 발전이라고 할 수 있다. 아프리카에서 여성이 산업화에 동원되지 못하고 교육을 받지 못하는 이유도 물을 얻기 위해서 많은 시간을 소비하기 때문이다.

물을 공급하는 서비스는 물을 정화하고 수도관을 설치하고 하수를 처리하는 상하수도 사업에 의해서 유지된다. 우리나라는 상하수도 시설을 갖추었기 때문에 건설·설비 산업이 후퇴하고 있다. 따라서 새로운 인력이 충원되지 않고 연구 분야도 후퇴하면서 상하수도 사업의 산·학·관이 모두 죽어가고 있다.

페루의 수도인 리마(Lima)시에는 과거 유럽 기업들이 지은 상하수도 시설이 있었다. 그러나 지금은 상하수도 시설을 개편할 기술자가 없다. 리마시의 모습은 우리나라의 미래 모습과 같다. 상하수도 설비를 개편할 시기가 됐을 때, 기술력이 없어 다른 나라의 손을 빌릴 수밖에 없는 날이 멀지 않았다. 시설 노후화와 수질 악화로 손해를 보는 것은 결국 국민들이라는 것을 알아야 한다.

「지방공기업법」이 개정되면서 어떤 일이 벌어질 것인지는 걱정스러운 부분이다. 상하수도 사업은 직영, 직영기업, 공사·공단, 출자기업으로 나눌 수 있다. 그런데 직영에서 직영기업으로 전환될 수 있다는 것은, 추후에 경영 합리화 계획이 미비하거나 수익 창출이 되지 않으면 효율화를 위해 공사나 공단으로도 전환될 수 있다는 것이다. 법 개정이 이것을 의도하지 않았더라도 이렇게 진행될 수 있다는 것은 매우 우려되는 일이다.

“상하수도 지방공기업 확대 비효율적”

지방공사의 문제점 중 하나는 인력이 과다하게 개입된다는 것이다. 지방공사에서는 인건비와 그에 수반하는 경상비율이 전체 사업비의 70%를 넘는 경우가 많다. 인원은 특별한 제재가 없으면 계속 늘어나기 마련이다.

그러면 시설 개선에 투자할 비용은 없어지고, 일반 회계에서 부담금을 받아올 수밖에 없어 지자체는 점점 더 많은 부담을 지게 된다. 진주의료원 사태가 바로 그래서 생긴 일이다. 지방공사에서 민간 위탁으로 전환되는 경우는 현실적으로 불가능에 가깝다.

경영 합리화에 관한 조항도 다른 부분과 중복될 수 있는 부분이 있다면, 과연 실효성이 있을지 의문이다. 만약 이것을 무기로 2개의 공사 또는 공단을 통합하게 되고 그 과정에서 인력 구조조정이 없을 경우에는 오히려 부실이 늘어나게 된다. 실질적으로 경영 합리화가 될 수 없다는 것이다. 한 지자체에 속해있을 때는 그 지자체가 부담금을 내겠지만, 2개가 합쳐지면 부담금도 서로 미루게 돼서 재정이 점점 더 악화될 수도 있다.

민간위탁이 과연 부정적인 지에 대해서는 반드시 짚고 넘어가야 한다. 보통 사람들은 생활에 필수적인 물을 영리 목적으로 하는 것이기에 수도 요금이 천정부지로 오를 것이라고 생각, 민간 위탁을 반대한다. 그러나 수도요금은 지방의회에서 결정된다. 따라서 수질의 관리·감독의 기능만 지자체에서 맡는다면, 경쟁을 도모하는 것이 지자체에게도 훨씬 이익이라는 것을 알아야 한다.

물산업 진흥을 위해 국내 경쟁력은 반드시 필요하다. 기업이 해외 시장에 진출할 때, 자국에서 그 산업을 얼마나 경험했는지는 매우 중요하다. 물 기업의 경쟁력을 키울 수 있는 환경을 만들어줄 필요가 있다. 법이 어떤 것을 의도했던 지방공사로 확대되는 것은 바람직하지 않고, 차라리 직영기업이나 출자기업으로 남는 것이 더 낫다고 생각한다.

“입장 차이에 따라 규정 달리 해석”

▲ 오 문 성 한양여자대학교 세무회계학과 교수 “공정한 환경이 조성되지 않는다면,「지방공기업법」개정 취지인공기업 혁신과 민간기업 육성을 달성하지 못해”

■ 오문성 교수  민간기업과 지방공기업의 경쟁을 통해서 살아남는 기업에 맡기는 것이 가장 효율적인 방법이다. 하지만 지방공기업을 확대한다는 개정안으로 인해 공정한 환경이 조성되지 않을 것이기에 문제이다. 공정한 환경 속에서 민간기업과 지방공기업이 경쟁하는 것이 진정한 의미에서 지방공기업 개혁이라고 생각한다.

「지방공기업법」 2조1항의 용량 제한을 없애는 개정 취지는 소규모 사업에 대해서도 「지방공기업법」을 적용할 수 있게 됨으로써 효율성을 제고하겠다는 좋은 의도에서 시작됐다. 하지만 민간 기업 입장에서는 민간 기업이 지배해 온 1만5천㎥ 이하의 시장 자체가 잠식될 것을 우려하고 있다. 입장 차이에 따라 똑같은 규정을 달리 해석하고 예측하고 있는 것이다.

「지방공기업법」 제76조1항의 개정내용의 핵심은 ‘효율적으로 수행’ 부분을 ‘위탁 대행’으로 바꾸는 것이다. 실제로 공단 설립 요건을 명확히 한 것에 불과하나, 민간기업 입장에서는 지방공단이 많이 설립되면서 민간 운영의 위축과 이미 위탁된 사업장을 회수하는 상황을 생각할 수 있다. 이처럼 해석에 따라 양쪽의 입장은 다를 수 있지만, 결국 어떻게 운영될지가 가장 큰 문제이다.

“지방공기업 우선보다 공정경쟁 필요”

지방공기업이 우선되지 않는 공정한 환경을 조성해줄 수 있는지가 중요하다. 안전행정부에서는 지방공기업에 대한 경영평가를 강화하려는 입법도 예고하고 있다. 그런데 「수도법」 제23조2항과 「하수도법」 제69조2항을 보면, 비슷한 용어로 환경부에서 관장하고 있는 실태점검이라는 단어를 사용하고 있다.

이 부분에서 안전행정부 공기업 경영평가와 환경부의 실태점검이 부딪힐 수 있다는 문제가 발생한다. 두 평가가 동일하게 나오지 않을 경우에는 어떻게 할지, 혹은 경영평가가 공기업 임원에 대한 부풀리기 평가를 가능하게 하는 것은 아닌지에 대한 의혹이 있다.

경영평가 방법도 쉽지 않을 것으로 생각된다. 상하수도 가격을 독립적으로 결정하지 못해 부실화될 가능성도 있다. 지방재정 부실의 원인인 가격결정 문제를 제외하고 경영평가가 쉽게 가능할 지에 대해 고려해야 한다.

지방공기업 확대가 현 정권에서의 환경부 취지와 함께 가는 것인지도 의문이다. 진행 상황에서 다른 의혹을 제거하려면, 구체적인 경쟁에 대한 가이드라인을 정확하게 만들어야 한다. 공정한 환경이 조성되지 않는다면, 현재 취지인 공기업 혁신과 민간기업 육성은 달성되지 못할 것이다.

“환경부, 예산 60% 이상 상하수도 할애”

▲ 윤 경 준 한성대학교 행정학과 교수 “지방공기업이 확대되고, 민간위탁 진입 장벽은높아질 가능성 높아…경영 합리화로 나아가는긍정적인 면도 있어”

■ 윤경준 교수 「지방공기업법」 개정으로 지방공기업이 확대되고, 민간위탁 부분은 진입장벽이 높아질 것으로 전망된다. 일반 행정으로 진행되던 상하수도 사업을 공기업화하는 것은 경영 합리화로 나아가는 길로 긍정적인 면도 있다.

1994년 물 관련 업무가 환경부로 넘어오면서 수량과 수질, 이원화된 체계를 유지해왔으나 많은 문제가 있었다. 1997년부터 협의체 중심의 논의가 있었으나 전부 실패로 판명됐기 때문에, 부처에 의해서 물관리 정책이 컨트롤되는 수밖에 없었다.

기존의 부처에 나눠진 업무를 이관 받아 하나의 부처가 컨트롤 타워 역할을 하는 방법과 물 관리처를 신설하는 방법이 있다. 우리나라는 현재 17개의 부처를 갖고 있는데, OECD 국가 중에서 매우 많은 편이다. 부처 신설은 현재 정부 추세와도 맞지 않고, 국민적 반발도 상당할 것으로 보인다. 그래서 기존의 부처가 업무를 이관 받아서 컨트롤 타워 역할을 하는 것이 현실적이다.

현재 물관리 업무를 가장 많이 담당하고 있는 환경부와 국토교통부 중에서 선택하는 것은 쉽지 않다. 다만, 환경부에서 예산의 60% 이상을 상하수도 업무에 할애하는 반면, 국토교통부에서는 예산의 10%만이 수자원에 할애하고 있기 때문에 물관리 업무가 환경부에서 더 중요한 역할을 하고 있는 것으로 보인다. 환경부가 국토부에서 물관리 업무를 가져오면서 부로 승격된 것에서도 환경부의 주요 업무를 확인할 수 있다.

“물관리 체계 광역화 바람직”

문현주 박사께서 발표한 요점은 흩어져 있는 관리구조를 통합해야 하고, 그 통합된 관리구조 속에 민간의 참여 확대가 중요하다는 것이다. 통합에 대해서는 규모의 경제 효과도 있고, 작은 지방자치단체일수록 능률이 낮다는 문제도 있다.

업무의 광역화는 바람직하다고 생각한다. 업무를 광역화하는 방법 중, 「지방공기업법」과 「지방자치법」에 규정되어 있는 지방자치단체 조합이 있다. 지금도 10개 정도가 운영되고 있기 때문에 고려해 볼만한 방안이다.

민간위탁을 확대하는 방안은 최근 민감한 부분이다. 성장하고자 하는 기업들이 대부분 대기업이라는 점에서 부정적 인식도 있기 때문에 민간 위탁을 확대하는 것에 대해서는 세밀하게 따져봐야 할 필요가 있다.

국내 실적이 있어야 물산업이 성장할 수 있는 지에 대해서는 의문이다. 2010년 한국무역협회 보고서에서는 물산업을 ‘블루골드(Blue Gold)’로 꼽았지만 국내 운영 실적을 확대해야 한다는 언급은 없었다.

오히려 2009년 한 해에만 4억5천만 달러를 운영 부분에서 수주했기 때문에 전망이 밝다고 밝히고 있다. 통합에 대해서는 이견이 적다고 생각하지만, 민간 위탁에 대해서는 정부 내에서도 시각이 다를 수 있을 것 같다.

“규정 통합적 이해·부처간 협의 필요”

▲ 이 주 언 법무법인JP 변호사 “수도 및 하수도정비기본계획과 중장기 경영관리계획중복…합리적인 위탁계약 체결·법률 자문 거쳐 추후문제 발생 않도록 해야”

■ 이주언 변호사 언론, NGO가 국민이나 기업의 입장과 이익을 대변해주는 역할을 하는 것이 본래 기능이라는 점에서, 그것 또한 포괄하는 성숙한 사회가 되어야 할 필요가 있다. 국민이나 기업 또는 언론이나 NGO가 분리될 수 없는 구조이기 때문이다. 지방자치단체는 풀뿌리민주주의에 기초하고, 위탁을 받는 공기업 역시 그 연장선에 있다는 점에서 업무를 따로 분리하는 것이 맞는지에 대해 의문이 들었다.

상하수도 업무는 「지방공기업법」 제정 당시부터 담당 사무로 규정됐다. 2005년에는 1만5천㎥ 이상의 하수도 사업을 지방공기업의 업무로 개정했다. 당시 개정 취지를 “일정 규모 이상의 하수도 사업 법 적용 대상으로 분명히 규정함으로써, 행정의 신뢰성, 투명성 확보 및 경영합리화가 가능할 것으로 기대된다”고 명시하고 있다.

이에, 그간 「지방공기업법」 개정은 설득하는 과정이 생략되었기 때문에 필연적인 이유에서의 개정보다는 당시 상황에 맞춰 편의적으로 이루어진 개정으로 보여진다. 중장기 경영관리계획을 수립하도록 하는 부분에 대해서는, 「수도법」에서 정비기본계획을 수립하는 것과 중복되어 업무의 가중이 아닌지에 대해 논란이 되고 있다.

한편으로는 계획의 수립 주체가 다르다는 점, 상하수도 사업의 중요성이 크다는 점, 환경부 장관으로부터 계획이 체계적으로 수립되어야 한다는 점 등 때문에 크게 문제되지 않을 수 있다고 생각한다. 다만, 중복되는 과정에서 업무 수행의 문제가 있을 수 있으므로, 규정들을 통합적으로 이해하고 각 부처 간의 협의도 필요하다.

위탁대행을 하기 위해서 지방공단을 설립하도록 개정하는 부분에 있어, 규정자체로는 기존의 추상적인 문구를 구체화시킨 것에 불과하다고 생각한다. 민간 참여가 어려울 수 있는 부분은 「수도법」과 「하수도법」에 이미 제시되어있기 때문이다.

법률가로서 두 가지만 언급하겠다. 먼저, 민간업체나 공기업이 위탁계약을 체결하게 될 때 발생하는 일이다. 법률 내용의 점검뿐 아니라 위탁계약을 합리적으로 체결해야 하고, 이 과정에서 반드시 법률 자문을 거쳐서 추후에 문제가 발생하지 않도록 해야 한다.

또한, 법 개정 하나만 고려해서 문제를 바라보기보다는, 가장 높은 가치로서 국민의 건강과 직업의 자유 등을 고려해야 한다. 특히 관련된 「지방자치법」, 「수도법」, 「하수도법」 등 같이 연결되어 논의될 필요가 있다. 특정 법률 개정만이 아닌, 관련 법률과의 유기적·체계적인 논의가 있었으면 한다.

“입찰 시 공개경쟁 체계 필요”

▲ 류 성 호 뉴엔텍㈜ 대표이사 “개정안에는 민간 기업이 사멸할 수도 있는 내용 포함…직영 기업은 민간 위탁을 회수하기 어렵지만, 공사는 언제든지 회수가 가능”

■ 류성호 대표이사 미래의 하수도 산업은 고부가가치를 가진 기술 복합적인 산업이 될 것이다. 대표적으로 멤브레인, 플랜트 산업도 하수도와 함께 성장하고 있다. 그러나 건설의 경우 포화상태로, 앞으로 집중할 사업은 기술 집약적 사업과 유지관리 사업밖에 없다.

현재 기술자들이 공공개발을 할 수 있는 시장이 완전히 막혀 있다. 그래서 앞으로의 고품질 사업에 우리나라 기업들이 과연 어떻게 대응해야 할지 알 수 없다. 예를 들어, GE는 멤브레인 사업에 있어 전 세계의 70%를 차지하고 있다. 북유럽 수처리 시장에서도 기자재 개발 업체가 직접 하수처리 실험을 통해 기술을 개발하고 있다. 이것은 위탁 시장, 민간 참여 시장과 밀접한 관련이 있다.

이번 「지방공기업법」 개정에는 전혀 문제가 없다고 생각한다. 실질적 문제는 소통이 되지 않아 발생하는 오해와 불신이다. 안전행정부와 민간의 의견차이를 좁히기 어려운 문제인 것이다.

현재 하수도사업소를 운영하는 지자체는 53.7%, 상수도사업소 운영 지자체는 71.6%이다. 그런데 사업 규모가 큰 경기도의 경우, 31개 지자체 전체가 직영기업으로 운영하고 있다. 「지방공기업법」 2조1항이 불러일으키는 오해는 시스템만 허가된다면 모든 지자체가 직영기업으로 갈 것이라는 것을 예측하게 한다는 것이다.

작은 곳은 현황 파악이 안 되므로 전체를 평가하고 판단하는 데는 좋은 취지라고 생각한다. 직영도 작은 것은 민간위탁을 하기 때문에 실질적으로는 문제가 없을 수 있다. 하지만 이러한 추세 자체가 민영화를 진행하는 흐름을 역행하게 만들 수 있다.

공단의 구분을 명확하게 하기 위해서 위탁대행이라는 말을 붙였다는 것에는 공감한다. 하지만 오해의 소지를 떠나서 민간 기업이 사멸할 수도 있는 내용이라고 생각하다. 직영기업은 민간 위탁을 회수하기 어렵지만, 공사는 언제든 회수가 가능하기 때문이다.

최근 설립한 보령시 시설관리공단 같은 경우, 보령시에서 위탁 관리하던 몇 개의 업체를 공단에서 쉽게 흡수했다. 공단이나 공사의 설립을 쉽게 한다는 것은 중소 지방도시에서도 위탁 시장의 운영은 매우 어려워질 것이라는 것을 의미한다.

특히 민간 기업이 그나마 위탁해서 수익을 내는 곳인 하수처리장이기에 더 큰 문제가 될 수 있다. 지자체와 공단의 수의계약이 가능하다는 점도 문제이다. 그렇다면 민간은 경쟁이 불가능하다. 따라서 입찰 시에 공개경쟁 등의 체계가 필요하다.

“상하수도 공기업 경영개혁이 목표”

▲ 김 영 철 안전행정부 공기업과장 “민간기업을 배제하는 것이 아니라,경쟁을 유도하기 위한 것…「공기업법」특별회계 적용을받더라도 공사·공단으로가는 것은 아니야”

■ 김영철 과장  「지방공기업법」 개정이 공기업 혁신과 같은 방향인지에 대해 의문을 제기하는 분들이 많다. 안전행정부에서는 재정혁신 차원에서 접근한 것이다. 지자체가 사는 방법과 국민이 사는 방법을 동시에 생각할 필요가 있다.

최근 모든 재원이 국민 복지로 넘어가면서, 지난해부터 사회간접자본에 들어가는 재원 자체가 없다. 모든 예산편성에서 사업비를 절감해서 복지로 보전하는 추세이다. 국가나 지자체도 적자를 면치 못해 재원을 충당할 수 있는 곳이 없기 때문에 수도 요금에 대해 사용자부담 원칙과 원인자부담 원칙이 지켜져야 한다는 점에서 동의한다.

지자체장들은 상수도 요금 인상에 신경 쓰지 않는다. 눈에 보이지 않는 성과가 나타나지 않기 때문에 의도적으로 투자를 하지 않는 것이다. 그래서 법 개정 후, 기타 특별회계를 받는 1만5천㎥ 미만의 기업도 공기업 특별회계를 적용 받는 직영기업으로 전환되도록 해서, 원가 등의 문제점을 드러내도록 하려는 것이 법의 취지이다. 그에 대해 의회에서 심사하고 원인을 주민들에게 공개해 공감을 구하고자 하는 것이다.

「지방공기업법」 제76조 개정은 공사·공단의 개념, 사업 범위를 명확하게 하기 위함이다. 직영기업은 지자체 예산으로 운영하는 기업이다. 공사는 지자체가 50% 이상 출자한 기업이지만, 「지방공기업법」 제2조에 정한 사업은 단독으로 운영하고 있다. 공단은 기본적으로 지자체에서 일을 위탁하는 개념이다. 공무원이 하는 것보다 공단에서 운영하면 전문성과 연속성이 유지되어 노하우가 축적될 것을 기대하기 때문이다.

여기서 정확히 알아야 할 것은 「공기업법」 특별회계의 적용을 받더라도 공사·공단으로 가는 것이 아니라는 점이다. 공사·공단에의 업무 위탁은 지방자치단체장이 결정하는데, 시·도는 안전행정부의 사전 협의를 받아야 한다. 시·군은 시·도의 협의를 받아서 타당성이 인정되면 지방의회에서 의결이 돼야 한다.

지자체에서는 민간이 더 잘하는 부분을 공사·공단에 끌어놓을 이유가 없는 것이다. 오히려 경쟁을 통해 민간이 그 일을 맡게 되면, 공단이 운영하는 것도 민간으로 넘기고 공단을 폐쇄할 것이다.

지방공기업 경영평가 편람에서는 매년 인적 구조조정이 필요한 부분과 사업 영역을 평가하고 있다. 인천시나 태백시는 매년 문제가 발생해 구조조정을 하고 있다. 지난해 개정 당시, 지방공사 중 부채가 과도한 곳은 중장기 계획을 수립하도록 했는데, 이번 법 개정 의의도 이와 다르지 않다.

각 부처는 업무의 영역이 다르고, 안전행정부는 지방상수도 업무의 요금과 경영에 관련된 부분만 담당하고 있다. 「지방공기업법」 개정은 경영개혁을 통해 그 부분을 명확하게 하기 위한 것일 뿐이다.

“법 개정 핵심, 상하수도요금 적정화”

환경부에서 시행하고 있는 계획 수립과는 별개로, 안전행정부에서 이번 법 개정의 핵심으로 생각한 것은 요금 적정화이다. 지자체장에게 매년 물가상승률이라는 합리적 수준으로 인상을 허락하는 권한이 있으나 실질적으로 요금 인상은 하지 않고 있다. 그래서 인상 계획을 매년 연동하도록 5년 단위로 계획하라는 것이 법 개정의 의미이다. 이것은 환경부의 「수도법」과 전혀 중복되지 않는 부분이다.

이번 법 개정은  민간을 배제하겠다는 것이 아니라, 경쟁을 유도하기 위한 것이다. 경영평가 후 공단에 문제가 있으면, 경영진단에 들어가고 청산 명령이 나가는 단계가 지금도 진행되고 있다.

공사·공단 수립이 쉽도록 하는 것을 도입한 이유는 공사·공단 중 하나의 존폐 문제가 있을 때 세금문제가 걸리기 때문에 청산이 필요없게 하기 위함이다. 화성, 용인, 성남에서와 같이, 공사 업무를 쉽게 폐지하고 공단 업무만 담당할 수 있도록 만들 수 있다.

다시 한 번 언급하자면, 안전행정부는 공기업 혁신에 역행하려는 것이 아니다. 요금적정화를 통해 적절한 요금을 받고, 형편이 어려운 사람들에게 그를 감면하는 제도로 바꾸어 나가려는 것이다. 그 동안의 시설 노후에 대한 재원을 세금으로 확보하는 것 또한 국민들이 부담하는 것임을 명심해야 한다.

“소규모 시설 공기업회계 적용 비효율”

▲ 황 석 태 환경부 수도정책과장 “지금은 의도하지 않았더라도 효율을 도모하다가 거버넌스 문제로 넘어갈 가능성 있고, 공사·공단이 되면 민간기업으로되돌리기는 매우 어려워”

■ 황석태 과장 안전행정부에서 「지방공기업법」 개정을 통해 경영효율화를 도모하겠다는 의견에 대해서는 공감한다. 다만, 진단과 처방이 정확한가에 대해서는 다른 생각이 있을 수 있다.

환경부 역시 우려를 가지고 있다. 예를 들면, 공기업을 확대해서 투명하게 운영하려는 의도는 좋지만, 공기업 회계가 적용됨에도 그 데이터가 정확하지 않다는 점에서 공기업 확대가 반드시 긍정적이지만은 않을 것이다.

상수도의 경우, 1만5천㎥ 이상의 정수장들은 평균 직원이 112명이지만, 그 미만의 정수장들은 평균 23명이 근무하고 있다. 법 개정의 의도는 알겠으나, 23명이 근무하는 상수도 시설에 공기업 회계를 적용하는 것이 과연 최선의 처방인지 의문이다. 중장기 경영관리 계획에 대한 내용은 부처간의 영역 다툼과 관련될 수 있기에 언급이 불편한 부분이다.

경영관리와 개선을 위해 할 수 있는 실질적인 대책으로는 시설투자, 상수도요금 적정화가 있다. 지난해 12월에 개정된 「상수도법」 38조3항에서는 “일반수도사업자는 수돗물에 요금이 정해지면 3개월 이내에 수도요금 생산원가, 요금 부과 단가, 재원부족액, 부족예산 충당계획 등을 환경부 용어로 정하는 바에 따라 공고해야 한다”고 명시되어 있다. 수도요금이 현실화되어야 지방상수도 경영이 개선될 수 있기 때문에 개정을 단행한 것이다.

지자체 입장에서는 「수도법」에 따라서 제출해야 하는 내용을 경영관리계획에도 기재해야 하기 때문에, 중복의 문제가 심각해질 수 있다. 경영관리계획을 만드는 긍정적인 입장에는 환경부도 공감하지만, 시설투자요금, 「수도법」, 「하수도법」, 「공기업법」이 협업 차원에서 솔루션을 제시해야 한다. 지자체와 지방상수도 사업자들이 경영개선 방안을 찾도록 고민해야 할 것이다.

효율적 사업을 추진해서 위탁사업을 분명히 하겠다는 부분은 법적으로 문제가 없다고 생각한다. 그러나 지금은 의도하지 않았다고 하더라도, 효율을 도모하다가 거버넌스 문제로 넘어갈 가능성이 있다. 아울러 공사·공단이 되면 민간 기업으로 되돌리기는 매우 어렵다. 수도 사업은 앞으로 부작용은 없는지, 예측 못할 결과가 나타날 수 있는 지에 대해 충분한 고민이 필요한 사업이다.

“공기업 회계법 적용, 요금인상과는 별개” 

■ 최승일 부총장 공기업 회계법을 적용해 손익을 확실히 하고, 사용자가 요금을 부담하게 하려는 의도는 이해가 되며, 요금적정화를 하는 것에도 찬성한다. 그러나 문제는 1만5천㎥ 규모 이상의 회계, 손익, 원가가 드러나고 있는 사업장에서도 요금 인상이 되지 않고 있다는 점이다.

요금 인상에는 일단 기획재정부와 지자체장의 정치적 문제가 걸려 있기 때문이다. 모든 기업을 공기업 회계법의 적용을 받게 해도 상하수도 요금 인상과 다른 문제라고 생각한다.

현재 총괄원가제를 사용해 비용을 포괄하여 산정하고, 의회에서 수도요금을 몇 %로 받을 것인지 결정한다. 나머지는 일반회계에서 전입하고 있다. 공기업 특별회계의 적용을 받게 된다고 해서 자동으로 요금이 인상될 수는 없는 구조인 것이다.

총괄원가제는 현재 일본에서 들여와서 사용하고 있는데, 총괄원가를 산정하는 방법이 다르다. 우리나라는 지난해 사용한 돈만을 총괄원가로 산정한다. 그러나 일본은 앞으로 몇 년 동안 어느 정도를 투자해야 서비스를 제대로 제공할수 있는 지를 계산해서 총괄원가를 산정한다.

우리나라의 총괄원가제 제도 자체를 바꾸지 않으면, 요금 정상화가 100%가 되더라도 시설 개선이 이루어지지 못하는 것이다. 결론적으로, 「지방공기업법」이 적용되어 국민들이 요금 체계를 명확히 알 수 있다고 해도, 자동적인 요금인상의 추진력은 확보하지 못할 것이다. 

■ 오문성 교수 지방공기업 확대가 하수도 요금 정상화에 긍정적인 영향을 미칠지 의문이다. 이 문제는 우리의 원가시스템이 더 결정적인 요인이며, 대부분의 상하수도 통계 수치 또한 정확하다고 믿을 수 없는 실정이다. 우리나라의 원가 시스템 자체가 정형화되지 않아, 기준 자체가 흔들리는 상황이며, 가격에 대한 결정 또한 자유롭지 않은 것이 문제이다.

「지방공기업법」 개정은 내용상 문제가 없을 수 있지만, 민간에서 볼 때, 귀속행위인지 재량행위인지 구분되지 않아, 기본적인 관례에 따를 수 있다고 오해할 수 있는 내용이라고 생각한다.

▲ 지방자치단체가 공단을 세우거나 직영 방식으로 상하수도 사업을 할 수 있도록 하는 내용을 담은 안전행정부의「지방공기업법」개정안에 대해 토론자들 대부분은 소형하수처리장까지 지방공기업이 위탁운영할 경우 운영비가 높아 비효율적 부실 공기업만 양산할 것이라고 강조했다.

“경영계획 중복, 서로 간 이해 필요”

■ 김영철 과장 1990년대 상하수도 종합계획 자체를 안전행정부, 당시 내무부에서 다뤘다. 이후 경영 부분이 잔존하면서, 관련된 모든 상·하수 요금 부분은 안전행정부의 권한이 됐다. 그러다가 지자체가 설립되면서 지자체 조례로 정하게 되었는데, 「수도법」이 있기 때문에 경영계획이 중복된다는 것은 서로의 이해가 필요한 부분인 것 같다.

「지방공기업법」 76조 개정으로 ‘효율적’이라는 단어를 ‘대행 위탁’으로 바꾸는 것은, 직영 기업, 공사공단에 대한 개념정의를 하는 것이다. 1년 동안 평가원에서 개정 작업을 해왔고, 이것이 와전되어도 어쩔 수 없다고 생각한다. 그 전에는 공사·공단의 개념 자체가 명확하지 않았고, ‘효율적’이라고 표현하는 것은 오히려 공단에 있어서 확대 해석이 충분히 가능한 표현이다.

총괄원가제에 대해서는 일본의 제도 도입 필요성을 잘 알고 있다. 하지만 현재의 통계시스템으로는 3년 예측이 극히 힘든 상황이라는 것이 문제이다. 특별회계를 적용해 요금 구조를 공개하더라도 가격 결정이 어렵다고 말씀하셨는데, 기획재정부에서 공식적으로는 관여할 수 있지만 실질적으로는 지자체장에게 요금결정의 모든 권한이 있는 것이 현실이다. 결국 요금결정은 지방의회에서 해야 할 의무이고, 이러한 법 개정은 모두 국민을 위한 것이다.

“지방공기업 확대, 경쟁력 약화 초래”

■ 정성구 ㈜삼천리엔바이오 전무(방청객) 경제성과 전문성을 총괄적으로 표현하는 것이 효율성이라면, 효율성은 경쟁이 존재하는 곳에서 나오는 것이 맞다. 현재 지방공기업의 확대는 경쟁력을 약화시키는 방향이며, 지방자치단체장은 본인이 직접 임명하는 공기업을 선호할 수밖에 없다.

그래서 공기업이 설립되면 그 지역에서 민간기업의 경쟁력은 사실상 사라지게 된다. 현재까지 민간 기업이 하던 것을 공기업이 흡수한 사례는 있지만, 공기업이 민간 기업으로 전환된 사례는 없다.

또한, 민간기업 직원들의 평균 연봉과 공기업 직원들의 평균 연봉이 차이가 엄청남에도 불구하고, 공기업이 더 효율적이지도 않다. 민간기업에서 공기업으로 바뀌면서 인건비는 매우 높아지게 된다. 앞으로도 이와 똑같은 결과가 나올 것이라고 예상할 수밖에 없다.

하수도 보급률이 90%가 넘었기에, 앞으로 설립될 1만5천㎥ 이상의 시설은 거의 없다고 볼 수 있다. 그렇다면 기존에 민간에서 운영하던 시설이 공기업으로 흡수될 가능성만 매우 높아진 것이다. 그리고 고용 승계로 인해 공기업 직원으로서 연봉을 인상시킬 수밖에 없다. 결국 비용은 증가되고 경쟁력은 약화되는데, 왜 이러한 방향으로 정책을 역행하려는 것인지 의문이다.

■ 이의신 ㈜하이엔텍 기술연구소장(방청객) 상하수도 사업을 지방공기업으로 확대하려는 것이 과연 안전행정부에서 민간업체의 운영실태를 정확하게 파악해서 효율 합리화 방안을 내놓은 것인지 궁금하다. 원래 공기업의 화두는 방만한 경영이나 효율성 제고인데, 소규모 하수처리장 운영까지 지방공기업에서 하려는 것은 요즘 시대에 맞지 않는 것 같다.

지방공기업과 민간기업을 공정하게 경쟁시킬 것이라고 했는데 과연 공정한 경쟁이 이루어질지 의문이다.
과거 환경시설관리공사가 있었는데 대체로 퇴직 공무원들이 회사를 운영했다. 이 공기업과 민간기업이 하수처리장 위탁운영 등에 입찰을 하면 민간기업이 대부분 패했다. 그만큼 공기업이 유리하기 때문이다. 안전행정부에서 시행하려는 지방공기업 확대 방안이 원인자 부담면에서는 충분히 이해가 가지만, 민간기업으로서는 기업 활성화 방안이라는 것에 대해서는 받아들이기가 힘들다.

▲ 방청객으로 참석한 하수처리장 위탁운영업체인 ㈜삼천리엔바이오 정성구 전무(왼쪽)와 ㈜하이엔텍 이의신 기술연구소장(오른쪽)이 안전행정부가 입법예고한「지방공기업법」개정안의 문제점을 지적하고 있다.

“지자체 부채 감축·경영 효율화 방안”

■ 김영철 과장  「지방공기업법」 제2조는 직영기업이 일반회계를 적용받던 것을, 공기업 특별회계를 받게 하면서 기업 회계의 원리를 적용하게 하는 것이다. 이를 통해 1인당 효율이 얼마인지 산정해서, 통계 시스템을 통해 계산하겠다는데 의미가 있다. 공사·공단 설립과는 관계가 없는 조항이며, 현재 공기업법 특별회계가 적용되고 있는 민간을 배제하는 것이 아니다. 모든 부분을 명확히 해서 통계를 내기 위함이다.

「지방공기업법」 제76조는 공단의 업무 성격을 명확히 한 것이다. 현재의 ‘효율적’이라는 단어의 뉘앙스로는 공사 업무도 공단에서 맡을 수 있기 때문이다. 과거 화성시의 경우, 공단 업무와 공사 업무가 같이 있었다. 그런데 공사의 사업 영역이 없어지면서, 남은 업무가 공단으로도 수행이 가능한 업무였기 때문에 공사와 공단을 통합하려고 했다.

이 과정에서 공사의 청산이 문제시됐다. 공사가 청산을 할 경우 세금을 많이 부담해야 하기 때문이다. 청산 없이 업무가 가능하도록 공단으로 명칭만 바꿀 수 있도록 하는 것이 76조 개정이 가진 의미이다. 새로 설립하는 것과는 상관없이, 기존 공사·공단의 효율성을 제고하기 위한 것이다.

지난해 12월 11일에 발표한 내용은 지자체 부채 감축 및 경영 효율화 방안이 핵심이다. 매년 하수도는 8천억 원 정도의 적자가 발생하고 있기 때문에, 적자와 부채를 감축하기 위함이다. 경영개선 부분은 매년 지방공기업 경영편람에서 평가지표를 적용해, 개선에 필요한 부분을 반영하고 있다. 공단은 지자체에서 투입했던 것이 모두 산정되어 있다. 공단에는 출자한 자본금이 없어서 부채감축의 개념 자체가 적용이 되지 않는다는 부분에 오해가 없길 바란다.

■ 현인환 교수(좌장)  그 자체로는 공사·공단 설립과 관계가 없을 수 있지만, 2조와 76조가 함께 개정되면서 민간에서는 우려의 목소리가 나온 것 같다. 이를 감안해서 오해가 없어지고 우려하는 방향으로 가지 않도록 규정들을 조금씩 손을 볼 필요가 있다고 생각한다.

민간과 지자체에 대한 우려를 불식하고 전체가 같이 아우러질 수 있기 위해서는 결국 서로 많은 소통이 필요하다. 오늘의 토론과 노력이 반영되어 국민을 위해서 상하수도 발전 방향에 큰 기여를 할 수 있기를 희망한다.

 

[출처] Part 04. 전문가 종합토론|작성자 waterjournal