2014 교육감 교육의원 선거 어떻게 할 것인가?--김용일 (한국해양대학교 교수)

 

 

2014 교육감 교육의원 선거 어떻게 할 것인가?-입법과제를 중심으로

김용일 (한국해양대학교 교수)  |  webmaster@selfgo.org

승인 2013.12.06  01:24:21

2014 교육감 교육의원 선거 어떻게 할 것인가? -입법과제를 중심으로 김용일 (한국해양대학교 교수) 1. 들어가는 말 ■ 2014 년 전국동시지방선거를 앞두고 중요한 입법과제 존재 - 교육의원선거 일몰제 : 시간에 쫓겨 이루어진 ‘졸속 입법’으로 충분히 준비하여 다시 논의해야 한다는 의견이 많았음 - 교육감후보자 자격 폐지 : “전문성”이 교육감제도의 일차적인 존립근거라는 점에서 그 시기와 실익 등에 대해 회의적인 반응 ■ 그러나 사안의 복잡함과 역사성으로 인해 모두 손 놓고 있는 상태 - 특히 교육의원선거 일몰제는 매우 복잡한 논란을 촉발시킬 소지를 다분히 안고 있는 사안임 ⑴ 현행 법률에 따라 내년부터 교육의원선거 일몰제를 시행하느냐 아니면 해당 조문 삭제할 것이냐 하는 논란을 시작으로, ⑵ 만일 일몰 조항이 삭제될 경우 위헌 요소(교육의원과 시도의원의 표의 등가성 파괴)를 어떻게 해소할 것인가 하는 문제, ☞ 이는 곧바로 교육위원회의 위상 재설정에 관한 논란으로 이어질 수밖에 없음 ⑶ 거꾸로 교육의원선거 일몰제가 그대로 시행될 경우 교육감의 주민직선제 폐지는 물론 그 위상( 현재는 독임제 집행기관 )을 격하시키자는 방향의 주장이 봇물을 이룰 것으로 예상됨 -그런데 사태를 이렇게 복잡하게 만든 장본인들이 여야만 바뀐 상태로 국회에 그대로 남아있어 국회 차원의 생산적이고 속도감 있는 논의를 기대하기 어려운 형편임 이러한 상황에서 3개의 개정 법률안이 논의의 물꼬를 터주고 있음 -현재 국회에는 3개의 개정 법률안(「지방교육자치에 관한 법률 일부개정법률안」)이 제출되어 있음. 발의된 시간 순서대로 소개하면 다음과 같음 ⑴ 유성엽 의원 대표발의(2013년 3월 2일) ⑵ 박인숙 의원 대표발의(2013년 7월 4일) ⑶ 도종환 의원 대표발의(2013년 11월 7일) -다음 절에서 자세히 살펴볼 것이지만, 이 세 개의 개정 법률안은 나름의 특징을 지니고 있지만 ① 교육의원선거 일몰제 폐지, ② 교육위원회 존치 등에서는 입장을 같이 하고 있음 -모쪼록 해당 상임위원회에 접수되어 있는 이 세 개의 법안에 대한 오늘 이 자리의 면밀한 검토를 시작으로 많은 사람들이 공감할 수 있는 대안이 마련될 수 있었으면 하는 바람임 2. 3개의 개정 법률안 비교 분석 ■ 교육의원선거 일몰제 : 3개 법안 모두 폐지하자는 입장 -교육의원선거 일몰제를 정하고 있는 조문(「지방교육자치에 관한 법률 」부칙 제2조 제1항, 제2항)을 삭제하는 방식의 개정 입법임 ☞ 관련 조문은 다음과 같은데, 해당 조항을 삭제함으로써 내년은 물론 그 이후에도 교육의원선거를 실시할 수 있도록 하고 있음 ■ 교육위원회의 위상과 구성 -[교육위원회의 위상] 3개의 법안 모두 현행 “시ㆍ도의회의 특별한 상임위원회”의 위상을 유지하자는 입장임 -[교육위원회의 구성] 박인숙, 도종환 의원은 “과반수를 교육의원” 1)으로 하는 현재의 구성 방식을 유지하자는 입장인 반면, 유성엽 의원은 그 정수를 “교육의원 3분의 2 이상”으로 하자는 새로운 방안을 제시하고 있음 ☞ 그 이유에 대해 유성엽 의원은 “교육ㆍ학예 분야에 대한 전문성을 강화하기 위한 것”이라고 밝히고 있음 ■ 교육감후보자의 자격 : '폐지 vs. 존치' 로 입장이 갈림 -[폐지 입장] 유성엽 의원은 교육감후보자의 자격(정당경력, 교육 및 교육행정 경력)을 내년 선거 이후에 모두 폐지하자는 입장임 ☞ 개정 입법은 앞에서 살펴본 현행 법률 부칙 제2조 제②항을 삭제하되, 제①항(“제24조 제2항은 2014년 6월 30일까지 효력을 가진다”)을 신설하는 방식을 채택하고 있음 -[존치 입장] 박인숙과 도종환 의원은 공히 교육감후보자의 자격을 현행대로 유지하자는 입장임 ■ 교육의원후보자의 자격 : 기본적으로 모두 존치 입장인데, 도종환 의원은 ‘교육(행정) 경력 대상자 확대’ 안을 추가하고 있음 -교육의원후보의 자격을 존치시키는 개정 입법은 앞에서 살펴본 부칙 제2조를 삭제함으로써 자동 완성됨 -다만, 도종환 의원의 ‘교육(행정)경력 대상자 확대’ 구상은 소정의 절차를 거쳐 그 내용( 추가대상자 :「사립학교법 」에 따른 사무직원, 교육연구기관 근무자 및 학교운영위원회의 위원 등)을 제10조 제2항에 반영시켜야 함 ☞ 도종환 의원은 그 취지를 “교육관련 분야에서 활동한 지역인사의 공직 진출 기회를 확대하려는 것” 이라고 밝히고 있음 ■ 기타 사항 : 부칙 제6조, 제7조 삭제 안 -도종환 의원이 대표 발의한 개정 법률안에서는 부칙 제6조와 제7조를 삭제하도록 하고 있음 ☞ 이는 현행 법률 부칙 제2조가 삭제될 경우 효력이 자동 상실되는 조항에 대한 입법 차원의 후속조치를 완결하는 의미를 지님. 이런 세세함이 입법 과정에서 자주 관찰되었으면 하는 바람임 ■ 이상의 분석 결과를 종합 정리한 것이 <표1>의 내용임 3. 대안 탐색 ■ 교육의원선거 일몰제 : 폐지하는 것이 바람직함 -2014년부터 시행될 예정인 교육의원선거 일몰제는 폐지되는 게 바람직하며, 그럴 경우 ⑴ 제도 설계의 균형 회복, ⑵표의 등가성 확보 문제 등에 대한 면밀한 검토를 바탕으로 대안을 마련해야 할 것으로 사료됨 -교육의원선거 일몰제는 2010년 2월 법률 개정 시 시간에 쫓기는 가운데 ‘표의 등가성 파괴’ 문제를 해결하려다보니 아주 ‘손쉬운 선택’에 이르게 된 말 그대로 우연의 산물임 -물론 제도 통합론자들이 득세하던 당시의 정치 환경이 보다 근본적인 이유였던 것도 부인하기 어려운 사실임 -[교육위원회의 위상] 교육의원선거 일몰제 폐지를 전제로 교육위원회는 현행 ‘시ㆍ도의회의 특별한 상임위원회’ 에서 “시ㆍ도의회로부터 분리ㆍ독립된 위임형 의결기관”으로 환원시키는 방안을 적극 검토할 필요가 있음 ☞ 이런 선택의 장점은 제도설계의 균형을 회복할 수 있을 뿐만 아니라 위헌 요소도 깨끗이 해소할 수 있다는 것임 -[교육의원후보자의 자격] 교육의원(또는 교육위원)의 경우 제도의 일차적인 존립근거가 대표성이기 때문에 주민직선제를 전제로 자격조항은 당장 완전히 없애는 것이 타당하다고 판단됨 ☞ 교육위원회 위상을 시ㆍ도의회로부터 분리ㆍ독립된 위임형 의결기관으로 가져가는 협상 카드로도 활용할 수 있을 것임 ■ 교육감후보자의 자격 : 탄력적으로 선택 가능 (유지 또는 폐지) -주민직선제가 실시되고 있는 마당에 굳이 교육감후보자의 자격을 제한하자는 것은 그리 설득력 있는 주장이라고 보기 어려움 -다만, 교육감이 대표성보다는 전문성을 일차적인 존립근거로 하는 기관이라는 점에서 사회적 합의에 따라 일정 기간 경력 제한을 두는 것은 용인될 수 있음 -그러나 이때에도 보통선거의 원칙에 입각하여 궁극적으로는 후보자격 제한을 푸는 게 정치이론이나 법리에 부합하는 것이라는 점을 명심할 필요가 있음 4. 맺음말 ■ 지방교육자치제도에 대한 교조적인 해석 태도 경계 -이 제도의 궁극적인 목표는 보통교육(유ㆍ초ㆍ중ㆍ고) 단계의 교육권을 보장ㆍ강화하는 일임 ☞ 중간 목표: 지방교육 정치-행정의 민주화! -이를 위해서는 우리가 “선택한 하나의 제도”인 지방교육자치제도라는 무대 위에서 교육정치(education politics)의 활성화 내지 정상화를 이루어나가야 함 -이런 점을 생각할 때 3개의 법안에 공통으로 명기된 법률 개정의 정당화논리(“교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성”)는 재고되어 마땅하며, 향후 헌법 개정 때 반드시 개정의 수순을 밟는 게 옳다고 생각함 ■ 제도 개편의 준비 부족과 졸속성 문제 극복 과제 -선거 관련 법률 개정인 까닭에 선거결과 등에 대한 정치적 타산을 바탕으로 한 제도 개편 논의가 불가피하지만, -그렇다고 제도 개편에 있어 준비 부족 등으로 인한 따른 졸속성 문제만큼은 더 이상 되풀이해서는 안 됨 -지방교육자치제도의 안정성 등의 측면에서 과도한 비용이 치르고 있다는 점을 분명히 인식하고, 특별히 입법기관으로서 책임 있는 자세를 보여주어야 할 것임  2014 교육감ㆍ교육의원 선거 어떻게 할 것인가? -입법과제를 중심으로 김명신(서울시의원, 재정경제위원회) 지난 4년 가까이 교육상임위원회와 서울시 교육협력국이 속해 있는 서울시 재정경제위원회에서 활동한 경험을 중심으로 교육자치선거와 관련해 생각해 볼 점은 다음과 같다. 다음 표에서 보듯이 지방교육에 대한 주민의 관심과 참여에 대해서는 점차적으로 증가하고 있지만 학부모가 아닌 일반 주민의 경우 교육에 대해 무관심하여 교육자치 선거의 참여율이 낮고, 교육자치의 인식이 미흡하다는 현실적인 면을 무시할 수 없다는 점이다. (표 참고) 1. 발제자의 주장중 결론부분 교육자치제도의 궁극적인 목표는 보통교육 (유초중고) 단계의 교육권을 보장 강화하는 일이라는 주장에 적극 공감한다 . 한편 그 중간 목표로 지방교육 정치 -행정의 민주화를 이루는 것이라고 할 때 학교단위 자치가 선결되어야 한다는 점이다. 교육자치가 성공을 거두려면 학교자치를 위한 제반노력이 병행되어야 한다. 2. 이를 위해서는 우선 비대한 교육감권력을 분산시켜야 한다는 점이다. 교장선출제를 적극도입하고 , 교사근평제도 개선을 하고, 교육예산을 주민참예산제로 적극 개방해 교육감의 권력을 약화시켜야한다 . 3. 위의 두 가지 선행 작업이 전제되면 교육자치 선거를 어떻게 해도 크게 문제가 되지 않을 것이다 . 그러므로 입법문제만 해결되면 교육자치가 성공할 수 있다고 기대하는 것은 위험하며 일정부분 한계를 지닐 수밖에 없다. 4. 교육행정은 교육정책, 이에 따르는 예산, 인사가 핵심이다. 이에 교육의 정치적 중립성은 교육과정의 정치적 중립성에서 강조되는 것이지 교육행정의 정치적 중립성이라기엔 현실적으로 많은 한계를 보여 왔다. 이는 지난 3년 6개월 동안 쟁점이 되는 거의 모든 현안에서 구성원들은 누구보다도 정치적인 선택을 한 것을 보더라도 상당부분 한계가 드러난다. 그러므로 교육행정이 정치적으로 어느 정도 거리를 유지하는 것이 적당한지 현실적으로 생각하지 않을 수 없다. 참고로 지난 2011 년 연세대 김혜숙 교수팀이 전국의 교육의원, 일반 유권자, 시도지사, 시의원, 공무원, 등을 대상으로 연구 한 <지방교육자치제도 개선방안 연구 -교육감 및 교육위원회 위원 선출제도를 중심으로> 정책용역사업 결과중 지방교육자치제도의 주요 가치 정치적 중립성(4.48), 전문성(4.42), 자주성(4.32), 주민참여(4.11), 지방분권(4.02), 행재정의 효율성(4.00으로 나타났다 . 그러나 교육의 정치적 중립성, 자주성 개념의 명확한 정의 필요하다. 지방교육 자치제의 핵심 근거로 인식되어 왔던 교육의 정치적 중립성, 자주성에 대한 개념정의가 보다 분명하게 이루어 질 필요가 있다. 집단에 따라 인식과 해석의 차이가 있을 뿐만 아니라 명확성 측면에서도 개선의 여지가 있다고 생각 한다. 교육감후보자격과 선거제도 교육자치를 견인하고 최종적으로 책임지는 교육행정의 수장인 교육감은 어떤 자격과 선거제도를 통해 선출할 것인가? 현재로서 교육감의 교육경력은 교육전문성에 대한 요구가 강해 일정부분 (5년 이상) 필요하다는 것이 중론이다. 2011년 김혜숙 박사팀의 교육감의 자격 및 선출제도에 대한 조사 결과 교육경력 또는 교육행정경력 필요(89.8%) 하며 교육전문성에 대한 요구가 매우 높은 것으로 드러났다. 또한 교육감 선출에 대해 주민 전체가 참여하는 직선제에 대한 선호가 높은 것으로 나타났다. 그 가운데서도 정당 공천에 대한 거부감이 큰 것으로 나타났다. 그러나 교육감경력에 정당탈퇴 1년의 의미가 뜻하는 의미는 그리 크지 않으므로 교육감 출마자격은 ‘정당에 속하지 않은 자' 정도로 충분하지 탈당 1년 후라는 부대조항은 불필요한 조항이다. 한편 교육경력이 뜻하는 교사, 교수 경력 이라는 것이 학생을 가르친 경력이므로 서울교육의 리더로서 교육행정을 이해하거나 교육의 수장으로서 교사경력이 모든 것을 보장해 주지 못한다는 한계는 분명하다 요즘 같아서는 바른 교육관을 바탕으로 위기를 타개하는 정치적인 리더쉽이 더욱 필요하다고 주장하는 그룹이 증가하고 있을 정도이다. 향후 지방자치와 교육자치의 통합적인 흐름이 있어 러닝메이트에 대한 요구가 증가하고 있다. 시도지사와 일반의원은 현행 직선제의 대안으로 러닝메이트제나 시 도지사가 의회의 동의를 얻어 교육감을 임명하는 방안을 제안하고 있는데 이는 소수의견이고 교육운동단체들도 반대하는 안이나 2014 선거를 앞두고 , 연말의 혼란을 틈타 정치권이 어떠한 선택을 할지 우려스러운 부분이 많다. 교육위원회구성과 선출방법 오늘 발제문에 분석된 3개 법률안을 중심으로 생각해보면 다음과 같다. 3 개의 개정 법률안 종합 비교 (생략/ 앞의 표 참조) 현재 서울시의원 대부분은 교육의원 선거일몰제에 대해 큰 반대가 없는 편이다. 도리어 현행 제도를 긍정적으로 보는 편이다. 이는 지난 3년 6개월의 경험으로 미루어볼 때 교육감이 이끄는 교육청 집행부가 교육적인 전문성을 가지고 있다는 것을 전제로 한다면 의회권력에 필요한 것은 일반 행정에 대한 깊은 이해와 합리적인 견제가 필요하다고 생각하는 경향이 짙기 때문이다 . 그러나 교육의원 당사자뿐만 아니라 교육감, 전문 위원 집단 등 모든 교육계 인사는 교육의원일몰제가 시행되면 전문성이 급격히 약화되고 그에 따라 교육적 관점에서의 의사결정이 이루어지지 못해 위험할 것이라고 주장하고 있다 ; 일리가 있으나 국회 교육상임위가 다양한 국회의원으로 구성되는 것을 볼 때 반드시 옳은 주장은 아니다. 교육에 대한 관심이 교육경력으로만 보장되지는 않기 때문이다. [교육의원후보자의 자격] 교육의원 (또는 교육위원)의 경우 제도의 일차적인 존립근거가 대표성이기 때문에 주민직선제를 전제로 자격조항은 당장 완전히 없애는 것이 타당하다는 발제자 주장에 동의한다. 도종환 의원실 법률안의 경우 교육위원자격을 행정경험이나 학교운영위원으로 확대하고 자하는 주장은 일정부분 피선거권자에게 개방한 것이나 마찬가지이므로 차제에 완전히 개방하는 것이 필요하다. 교육위원회의 위상에 대해 지방교육자치와 일반지방자치는 원칙적으로 분리 구조를 유지하면서 개선을 모색해야 한다 . 현재는 집행기구가 분리되고 의결기구는 지방의회 분과위원회로 통합된 분리되어서 가장 약한 분리 형태를 취하고 있다. 중장기적으로는 다음 단계 분리형에 해당하는 교육위원회의 위임형 의결기구 방식으로 가되, 위임 범위를 상당한 정도로 예산 관련 부문까지 확대하여 기존 형태보다는 위임의 범위를 넓히는 방향으로 개선해야한다. 발제문대로 교육의원선거 일몰제 폐지를 전제로 교육위원회는 현행 ‘시ㆍ도의회의 특별한 상임위원회’ 에서 “시도의회로부터 분리ㆍ독립된 위임형 의결기관”으로 환원시키는 방안을 적극 검토할 필요에 대해 공감한다 . 기타사항 가타사항으로는 교원단체의 교육감 후보자에 대한 단순한 지지 의사 표명은 허용(선거운동은 금지) 해야 한다. 교사의 겸직여부도 해결해야할 사항이다. 교육자치 재정의 지나친 정부 의존율과 핵심 권한이 이양되지 않고 있는 점과 무상보육, 무상급식 교육복지에 대한 정책이 실현되는 가운데 국가 차원에서의 과감한 권한 이양과 예산이전이 없어 일반자치와 교육자치 모두 한계 혹은 갈등에 직면해 있는 현실에서 국회차원에서 반드시 해결해야 할 일이 많다. 국회의 책임 있는 자세가 절실히 요구된다.         < 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > 김용일 (한국해양대학교 교수)의 다른기사 보기