예산운동의 관점에서 바라보는 원조(ODA)투명성의 함의

예산운동의 관점에서 바라보는 원조(ODA)투명성의 함의

오관영(좋은예산센터 상임이사)

  ‘ODA Watch’라는 시민단체가 있다. ‘ODA Watch’는 공적개발원조(ODA:Offical Development Assistance)을 감시하는 시민단체이다. 이 단체가 최근에는 한국 원조투명성을 주요 이슈로 다루고 있다. 원조투명성은 원조효과성 제고를 위한 필수 전제조건으로서, 국제사회는 2012년 부산 세계개발원조총회를 비롯해 2015년까지 이어지는 부산글로벌파트너십 이행체제에서도 투명한 원조의 필요성을 적극 인지하고 이를 뒷받침하기 위한 국내 개발협력정책과 제도의 개선을 요구하고 있다.

  이하의 글은 ‘ODA Watch’의 토론회에서 필자가 발표한 내용을 요약한 것이다. 발표를 준비하면서 제일 흥미로웠던 것은 한국의 ODA예산이 정권의 성격에 따라 그 기조가 달라진다는 것이다. 이명박정부에서는 ‘녹색성장’를 강조하고, 최근 박근혜 정부의 2014년 ODA 예산에서는 “베트남 새마을운동(신규, 49억원) 등 새마을운동 확산을 통해 개도국 자립역량 강화를 지원한다”는 내용이 눈에 뛴다.

  국가재정운영계획으로 본 ODA사업의 이념과 정책 방향

  정부의 ODA사업의 이념과 정책 방향을 이해하기 위해서는 먼저 국가재정운용계획¹⁾을 살펴 볼 필요가 있다. 국가재정운용계획은 국가정책전망과 재원배분계획을 제시하는 5년 단위 계획으로 중장기 국가비전과 정책 우선순위를 확인할 수 있기 때문이다. 국가재정운영계획은 노무현정부 때인 2004년부터 작성되어왔다.

  노무현정부 마지막 해인 2007년 국가재정운용계획에 따르면, “ODA 확대 등을 통해 우리나라의 국제적 위상을 제고한다(능동적 세계화 개념). 2000년 유엔 ‘새천년개발목표(Millenium Development Goals, 이하 MDGs)’ 수립 이후, 우리나라의 개도국 원조는 2000년 2억불 수준에서 2006년 5억불 수준으로 2.5배 증가시켜 우리나라의 국제사회 기여도를 제고하였다. 경제발전에 상응하는 국제사회에서의 기여도 확대와 개도국에 대한 경제개발 전수를 위해 ODA 규모를 지속 확대할 계획이다. 특히 개도국에 실질적인 도움이 되면서도 우리나라의 국익에도 기여할 수 있는 전략적인 원조 방안을 마련해 나갈 것이다. 국제사회에서의 기여도 및 외교역량 강화를 위해 GNI 대비 ODA 규모를 2011년까지 0.12% 수준으로 확대할 계획이다. 이를 위해 한국국제협력단(KOICA) 출연금 및 대외협력기금(EDCF) 차관 공여액 등을 매년 확대하는 한편, 경제발전경험에 기초한 한국형 원조모델수립, 사업평가 강화 등 사업추진의 질적 수준도 높여나갈 계획이다.”

  이명박정부 첫해인 2008년 국가재정운용계획에 따르면, “우리의 경제력에 걸맞는 국제적 책임과 역할 수행을 위해 ODA를 점진적으로 확대해 나가고, 개도국에 대한 우리의 개발경험 전수, 해외봉사단 파견, 국내초청연수 사업 등을 통해 개도국과의 우호협력 및 상호교류를 증진해 내갈 것이다.”

  2008년 국가재정운용계획에 나타난 이명박 정부와 노무현 정부 ODA 예산 기조의 차이는 노무현 정부 ‘대한민국 국제적 위상 강화 및 향상’은 일단 긍정하고 수용한다. 여기에 추가하여 대한민국 경제 성장을 위하여 ODA도 일정정도 역할을 해야 한다는 것이고, 이를 2009년 국가재정운영계획에서 ‘녹색성장 및 자원․에너지 확보와 연계’함을 명확하게 밝혔다.

 “우리나라의 국제적 위상에 걸맞도록 공적개발 규모를 2012년 GNI 대비 0.15%, 2015년 0.25%까지 지속적으로 확대할 계획이다. 개도국에게 우리의 개발경험을 효과적으로 전수하는 한편 ODA 공여를 녹색성장 및 자원․에너지 확보와 연계함으로써 공적개발원조 사업의 내실화도 지속적으로 추진할 것이다.”

  이명박정부 마지막해인 2012년 국가재정운영계획은 “파급효과가 큰 브랜드 ODA 확대로 외교역량 강화 등 국가위상 제고 노력 강화하겠다. 지속가능한 녹색성장 지원을 위해 폐기물 처리, 신재생 에너지 분야(예, 태양력, 풍력) 등 녹색 ODA를 중점 발굴․지원하겠다. 효율적인 ODA 지원을 위해 개발 컨설팅을 확대하고 인력 파견을 통해 해외 일자리 창출도 병행하겠다.”

 “양자사업 중 녹색ODA 비중(%) : 2012년 15.1→2013년 19.1→2016년 25.0”, “해외일자리 수(개) : 2012년 5,413→2013년 5,710→2016년 6,620” 등 ODA 예산의 성과평가 지표로 녹색ODA 비중과 해외일자리 등이 국가재정운용계획에 등장한 것은 주목할 필요가 있다. ODA 사업의 평가도 국가 간의 상호관계를 기반하지 않고 국내적인 요구에 의해서 변화되고 연계되는 것은 장기적으로 대한민국 ODA 철학과 가치를 구축하는 것에 좋지만은 않을 것으로 생각된다.

  박근혜정부 첫해인 2013년 국가재정운영계획은 “국제사회에 대한 기여 확대를 통해 국가위상 및 신뢰 제고하기 위해 ODA 지원을 지속 확대하고 효율적․통합적 개발협력체계 구축을 통해 수원국의 자립역량 배양 및 지속가능 발전을 지원하기 위해 국가별 협력전략(CPS)에 부합하는 사업을 중점 지원하고 우리의 개발경험 활용 및 인력 해외진출 사업을 적극 발굴한다.”

  구체적으로 2014년 예산(안)에는 “對개도국 차관융자(EDCF) : (’13) 6,686 → (’14안) 7,533억원을 통해 우리 기업 진출과 연계한 대개도국 차관 사업을 확대하여 개도국 인프라 확충 및 신흥시장 개척을 동시에 추진하고, 해외봉사단과 청년인턴(KOICA)을 통해 해외 청년일자리 파견 확대 등 글로벌 청년리더 양성 확대, 베트남 새마을운동(신규, 49억원) 등 새마을운동 확산을 통해 개도국 자립역량 강화 지원한다.”

  이상의 2004~2013년 국가재정운용계획에서 알 수 있는 것은 ODA 정책의 장기적인 비전과 가치, 철학 등이 부재한 상황에서 ODA 예산이 점점 정부 정책에 종속되어가는 측면이 강화되고 있다는 점이다. 이런 경향이 가속화된다면, ODA 예산 자체가 정부의 교체에 따른 부침이 심화되기 때문에 장기적인 계획의 기획 및 추진이 불가능할 것으로 보인다.

 

 ODA 예산의 문제점과 개선 방향

  상황이 이러하기 때문에 국회예산정책처 ODA 예산안 분석²⁾에서는 “ODA 예산안에 대한 일관된 기준의 부재로 ODA 예산안 규모에 대한 정부 통계가 적시성 있게 제공되지 않는 등 국민의 대표기관인 국회가 1.6조원을 상회하는 ODA 규모 및 유무상 원조 비중의 적절성 등에 대한 정책적 판단을 결정하는데 필요한 근거자료가 충분히 제공되지 못하고 있다.”고 지적하고 있다.

  국회예산처 자료를 통해서 대한민국 ODA 관련 예산의 몇 가지 문제를 확인할 수 있다.

첫째는 ODA에 대한 철학 부재와 의지 부족을 이야기 할 수 있다. 우리나라의 GNI 대비 ODA 비율, 무상원조 비율, 비구속성 원도 비율은 OECD DAC 회원국들과 비교해 볼 때 국제적 수준에 비해 매우 저조한 실정이다. 또한, 2008년 외교통상부의 조사에 따르면 ODA 의의에 대해 국민 사이의 충분한 공감을 얻고 있지 못한 상태라고 언급하지만 국민(시민)들에게 ODA 관련 자료 및 정보 등이 충분하게 제공되고 있는지 반문한다면 ODA 관련 ‘정보 비대칭’은 심각한 수준이라고 판단된다. 이런 상황을 종합해 보면, 현재 대한민국 ODA에 대한 철학 부재와 의지 부족이 예산에 반영되고 있다고 생각된다.

  둘째는 ODA 예산의 체계의 비효율성 및 비합리성이다. 유상원조와 무상원조의 이원적 지원체계 및 조정기능 미흡으로 인해 정책 일관성 및 사업 효율성 저하 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 또한 30여개 중앙행정기관 및 광역자치단체에서 추진하고 있는 무상원조 사업의 경우 여러 분야에서 유사 사업이 다수 발생하고 있다. 매년, ODA 예산 관련하여 지원의 선택과 집중이 강조되고 있지만, 그 원칙과 기준에 따라서 현실에서 예산이 배분되지는 않고 있다.

  셋째, ODA 예산 관련 평가 시스템 자체가 부족하다. ODA 사업에 참여하는 대부분의 부처에서는 사전에 별도의 ODA 예산을 편성하고 배정받아 운영하는 것이 아니라 집행 이후에 ODA 실적으로 그 내역을 제출할 뿐이므로 국가 차원의 사전적이고 종합적인 계획하에서 ODA 정책을 수립하거나 조정할 수 없는 실정이다. 따라서 ODA 예산의 성과를 향상시키기 위해서는 기관별 원조사업에 대한 사전 체계관리가 이뤄져야 하며, 구체적인 사업현황 자료 및 실적자료를 확보하며 모니터링 체계를 구축하여야 한다. 더 나아가 사업초기부터 사후평가까지 일관되고 논리적인 목표에 따라 사업이 유기적으로 수해외고 평가되며, 평가 및 모니터링 결과는 사업 기획 및 실행에 환류되는 체계를 구축할 필요가 있다.

 

 마지막으로 ODA 사업의 목적과 기본원칙이 수여국의 경제 및 사회개발에 있는 만큼 수여국들이 참여하는 참여예산을 통해 그들의 욕구에 맞는 지원 사업을 상상해 보면 너무 앞선 생각일까? 정부 계획에 따르면 ODA예산은 지속적으로 확대될 것이다. 지금이라도 ODA예산에 대한 투명성과 민주성을 높여 효율적인 지원을 모색해야 한다.

규모가 커지면 더 어렵다.

끝

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1) 국가재정운용계획이란 정부가 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 당해회계연도부터 5년 이상의 거시경제전망을 바탕으로 세입․세출․재정수지․조세부담률․국가채무 등의 재정운용계획을 수립하여 국회에 제출하는 문서를 말한다. 국가재정운용계획은 국가정책전망과 재원배분계획을 제시하는 5년 단위 계획으로 단년도 예산편성의 기본 틀이 되며, 매년 경제․사회적 여건 변화를 반영하여 연동․보완된다. 국가재정운용계획이 도입됨으로써 각 부처를 비롯한 정부의 단년도 예산은 중장기 국가비전과 정책우선순위를 고려한 중기적 시계에서 편성될 수 있는 기반이 마련되었다. 이하의 글은 2007~2013년 기획재정부에서 작성한 「국가재정운용계획」을 참고했다.

2) ‘국회예산정책처, 『2011년도 예산안 중점 분석 Ⅰ』, 2010년.’, ‘국회예산정책처, 『2012년도 예산안 중점 분석 Ⅱ』, 2011년.’, ‘국회예산정책처, 『2013년 예산안 중점분석 Ⅲ』, 2012년.’, ‘국회예산정책처, 『공적개발원조(ODA) 사업 평가』, 2010년’, ‘국회예산정책처, 『ODA 사업의 분절성 극복을 위한 추진 체계의 재정립 방안』, 2011년.’을 참고하여 작성하였다. 

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