| |  | | | ▲ 사회 : 박거용(상명대 교수/한국대학교육연구소장) |
| |  | | | ▲ 토론 : 김혜숙(이화여대 철학과 교수) |
구조조정과 대학의 민주적 거버넌스
김혜숙 (이화여대, 철학과)
대학의 위기에 대한 담론은 항상 있어왔다. 토론자의 26년 간의 교수생활 내내 한국의 대학들은 과도기에 처해있었던 것으로 기억한다. 평가, 구조조정, 대학 특성화 등 이제껏 한국대학의 짧은 역사 안에서 대학들이 겪어온 수많은 일들은 한국의 근대화만큼이나 빠른 속도 안에서 일어났다. 수백년의 대학역사를 자랑하는 서구에 비하면 한국 대학의 역사는 일천하다. 식민지를 경영하는 데 필요한 현지 전문엘리트 양성을 목적으로 했던 경성제국대학이나 몇 개의 전문대학 (연희전문, 보성전문, 이화여전)을 역사 안에 넣는다고 해도 100년이 안되는 역사이다. 한국의 대학들은 인재육성과 지식생산을 통해 국가의 발전을 견인하는 역할을 담당해왔으나, 사회변화와 지식생태계의 변화가 매우 빠르게 일어나고 있는 오늘날의 시점에서 대학에 주어지는 도전들은 대학의 존재를 위협하는 수준으로 와있다.
현재 한국의 대학들이 마주하는 도전은 지식과 교육 생태계 안에서 일어나고 있는 전지구적 변화 뿐만 아니라 한국 내 사회변화에 따른 도전이라는 점에서 그 진폭이 매우 큰 것으로 보인다. 이번에 발표된 구조조정의 방향은 주로 대학입학생이 줄어드는 상황에 대한 대처라는 점에 큰 특징이 있다. 정원 감축이라는 양적 조정을 유도하기 위해 대학들을 몇 개로 범주화해서 하위 그룹은 궁극적으로 퇴출시키겠다는 것이 큰 줄기로 보인다. 이제 어느 대학도 대학구조조정이라는 대명제의 당위를 부정하기는 어렵다고 생각한다. 그렇다면 우리에게 주어진 문제는 어떻게 구조조정을 할 것인가이다. 토론자는 양적 차원의 구조조정의 문제보다 질적 차원의 구조조정의 문제에 관해 생각해보고자 한다. 대학의 미래는 지식생태계의 변화와 긴밀하게 연관되어있다. 여러 변수가 있겠으나, 연구와 교육, 사회봉사라는 세 가지 대학의 축에 있어서 많은 변화가 예상되는 부문은 연구와 교육이다. 연구는 기업 및 독립연구소 등 지식을 생산하는 원천이 다양해짐으로써 대학의 연구기능 및 양상이 변화할 것으로 보이고, 교육 또한 정보기술의 발달로 인해 다양한 교육의 장이 가능해짐으로써 그 양상과 방법에 있어 상당한 변화를 보일 것으로 예상된다. 과연 우리의 대학들은 미래사회의 변화에 얼마나 능동적으로 대응하고 있으며, 사회와 인간역사를 견인하는 역할을 창조하는 데 있어 얼마나 기여할 수 있을 것인가? 구조조정의 방향이 단지 양적 차원 뿐만 아니라 우리나라의 미래 대학발전을 유도하는 방향으로 이루어져야 한다면 이런 문제의식을 접목시켜야 할 것이다. 대학이 당면하는 여러 문제들을 풀어가는 데 간과되는 것 중에 하나는 아래로부터의 변화를 모색하는 길이다. 대학은 각 분야의 전문가들이 모인 곳으로서 당연히 자신의 직업상황 뿐만 아니라 학문과 대학 자체의 미래에 대한 여러 생각들이 모여있는 곳이다. 그러나 대학 정책 당국자들이나 대학 행정을 맡은 사람들 (그들 스스로 교수인 경우에 있어서도)은 상의하향식 의사소통의 방식에 익숙해 있는 경우가 많다. 우리 사회 뿐만 아니라 대학도 상호적 소통의 방식에 매우 서투른 집단이라고 토론자는 생각한다. 그럼에도 대학이 맞이할 험난한 파고를 헤쳐가기 위해서는 구성원들 스스로가 가진 역량을 최대한도로 발휘하여 이해를 조정하고 문제에 창의적 방식으로 대처하도록 하는 일은 대학을 위해서도 필요한 일이고, 우리 사회발전을 위해서도 필요한 일이다. 대학 구성원들의 능동적 참여 속에서 구조조정이 이루어질 수 있도록 돕는 일은 대학 구조조정을 기획하는 교육부로서도 부담을 더는 일이 될 것이다. 문제의식을 공유하고 미래에 공동으로 대처함으로써 대학들은 스스로의 발전 역량과 동력을 키울 수 있을 것으로 본다. 대학의 자율성은 어느날 갑자기 길러지는 것이 아니라 위기를 타개하는 공동의 노력 안에서 키워질 수 있는 것이다. 다양한 변화를 마주한 대학들이 좀더 능동적으로 상황에 대처하도록 함으로써 스스로의 변화 뿐만 아니라 한국대학의 경쟁력 강화도 꾀할 수 있을 것으로 본다. 한국의 사립대학들은 많은 문제들을 노정하고 있다. 그 문제들은 다양할 수 있지만, 대체적으로는 전근대적 거버넌스의 구조와 운영에 있다고 본다. 한국의 대학들이 세계적 대학으로 발돋움하기 어려운 데에는 후진적 거버넌스 구조와 의사소통이나 의사결정 과정의 비합리성이 크게 자리잡고 있다. 해방 이후 본격적으로 서구의 대학들의 모델을 따라 건립되고 운영되어온 한국의 대학들은 지난 30-40년간 엄청난 규모로 성장하였다. 양적 팽창에 가려서 잘 보이지 않았던 거버넌스 구조의 문제들은 대학이 위기를 겪고 있는 상황에서 그 폐해들이 드러나고 있으며, 대학발전을 가로막는 주요 장애로 등장하고 있는 것이다. 외부적 요인에 의해 글로벌 차원의 합리성을 갖출 것이 요구되었던 기업에 비해 비교적 안일한 상태에서 운영되어왔던 한국의 대학들은 한국의 다른 어떤 제도적 집단보다 강한 폐쇄성을 보이고 있다. 폐쇄적 방식으로 운영해도 이제껏 별다른 저항없이 운영이 가능했기 때문이다. 사립학교법이 많은 진통 속에서 제정되었지만, 개방이사제도를 운영하고 있는 대학들도 제한적이고 운영하고 있는 경우에도 왜곡된 형태인 경우가 많다. 이러한 일이 가능한 것은 대학 구성원 집단 내에서의 자유로운 토론과 의견수렵의 과정이 정착되어있지 않고, 소수 이익집단의 전횡이 가능하도록 구조화되어있기 때문이라고 본다. 한국사회가 어려운 과정을 통해 민주주의 사회질서를 만들어 오늘에 이르렀듯이, 한국의 대학들도 어려운 과정을 통해 합리적이고 성숙한 지식인 공동체로 자리잡을 수 있을 것으로 본다. 한국의 대학들이 합리적 의사소통 구조를 갖기만 하여도 구조조정의 문제는 좀더 쉬운 해법을 찾을 수 있다고 생각한다. 대학들 스스로 각자가 처한 자신들의 위치에서 어떻게 도전에 대응할 것인가의 해법을 찾도록 하는 일이 대학의 미래와 한국사회의 발전을 위해 더 나으리라는 생각이다. 대학이 민주적 거버넌스의 구조를 갖도록 돕고 대학이 자율적 의사결정과 자주적 변화의 주체가 되도록 돕는 일은 현재의 한국 사회의 단계에서 반드시 해야 할 일이다. 대학의 민주화를 1990년대, 2000년대의 시각이나 이념적 시각 안에서 보지 말고, 미래의 관점에서 생각해보아야 한다. 이제는 대학을 경영하는 쪽이나 그 경영의 대상으로서의 구성원들 쪽이나 너나없이 위기의식을 가질 수밖에 없는 상황이 되었다. 합리적인 구조조정을 위해서는 대학 평가에서 민주적 거버넌스에 관한 항목이 있어야 한다고 본다. 미래지향적 재단의 구성과 글로벌 대학을 지향하는 관점에서의 합리적 거버넌스 구조의 구축은 한국 근대화에 크게 기여해왔던 한국 대학들이 다시 한번 도약하기 위해서 반드시 이루어야 하는 과제이기 때문이다. 대학은 대학만의 문제로 그치지 않는다. 한국의 미래세대를 위한 것임과 동시에 한국의 미래사회를 위한 것이기에 구조조정은 최대한의 지혜를 모아 양적 측면과 질적 측면 모두에서 추구되어야 한다. 질적 구조조정을 위해 대학 거버넌스의 이상적 모델을 몇 가지 대학 모델에 따라서 구축해볼 필요가 있을 것이다. 세계적인 대학들의 명성은 하루아침에 이루어진 것이 아니다. 우리는 그들의 성과에만 눈을 돌리지 말고, 그런 학문적, 교육적 성과를 가능하게 만든 전반적 구조에로 눈을 돌려야 한다. 대학은 단순한 대학이 아니라 하나의 거대한 제도이다. 이 제도의 합리적 구축을 사적 개인들의 재산관리 등의 이해관계의 차원에서 바라보아서는 희망이 없다. 제도의 합리화를 잘 이룬다면 전근대적 거버넌스 구조 하의 대학들은 절로 도태되리라 본다.
| |  | | | ▲ 토론 : 김재훈 (대구대 교수회 의장) |
부정비리사학 처리문제와 구조조정
김재훈 (대구대, 교수회 의장)
1. 대학의 구조개혁-퇴출만이 능사인가? - 정원 감축을 방임하지 않고 정부정책이 선제적으로 그 파국적 상황에 대비한다는 점에서는 기본적으로 옳은 방향이다.
현재 교육부와 관련 연구팀은 대학 구조개혁의 방향을 시장원리에 의한 개혁과 정부의 적극적 퇴출 경로 마련 중 후자에 강조점을 두고 있다. 제시하고 있는 바와 같이 당장 4-5년 후 급격한 진학생 숫자 감소에 선제적 정책 대응 없이 지켜보고 있다가 급작스럽게 시장원리에 의해 대학이 폐쇄될 경우 발생할 사회적 혼란은 불을 보듯 뻔하기 때문이다. 그러나 방법이 문제이다. - 한국의 대학 숫자가 많은 것이 아니다.
위 <표 1>과 같이 미국과 한국을 비교해보면 인구 백만 명 당 대학의 수가 한국이 6.98개인데 반해 미국은 13.5개이다. 한국의 대학 숫자가 미국의 절반밖에 되지 않는다. - 기업부문의 구조조정과 대학의 구조조정은 다르다.
기업부문의 구조조정은 변화하는 산업구조 속에 새로운 성장산업으로, 생산성이 낮은 기업에서 높은 기업으로의 자원의 이동을 촉진하는 수단이 된다. 이 때 이동하는 자원은 생산성이 높은 기업이 충분히 담아낼 수 있고, 그렇게 해서 규모의 경제 효과를 올릴 수 있다. 그러나 대학은 규모의 경제 효과를 올리기가 쉽지 않다. 한정된 물적 자원에 학생의 집중은 필연적으로 교육환경을 열악하게 할 수밖에 없다. 이미 서울의 주요 대학들은 대부분 학교 부지의 협소함으로 인해 지하공간 활용이 일상화되고 있다. 기술적으로 문제될 것은 없겠지만, 이 현상 또한 교육환경이 더 이상 쾌적하게 발전하지 못하고 열악하게 되고 있음의 방증이다. - 대학 구조조정에 나타나고 있는 ‘대마불사’ 경향, 과연 바람직한 것인가
학자금대출 제한 대학과 국가장학금 제한 대학을 규모별로 보면, 이들 대학의 절반 이상(56.1%, 7교)이 입학정원 1,000명 미만의 소규모 대학이다. 반면 입학정원 3,000명 이상 대규모 대학은 1교(2.4%)에 불과하다. 2014학년도 경영부실대학(11교)으로 선정된 대학들을 규모별로는 모두 입학정원 2,000명 미만으로, 이 중에서도 77.8%에 달하는 7개 대학이 입학정원 1,000명 미만의 소규모 대학이다. 이러한 추세가 계속된다고 볼 때 향후 1,000명 미만 소규모 대학의 입학정원 비율은 2013년 현재 9.5%에서 7.9%로 더욱 감소하는 반면 4,000명 이상 대규모 대학의 비율은 15.6%에서 20.1%까지 늘어날 전망이다. - 현 정부 대학정책의 우선목표인 대학의 ‘특성화’를 고려할 때는 더 더욱 구조조정만으로는 안 된다.
대학 퇴출을 통한 구조개혁 방식이 지방 군소규모 대학 중심의 규모 감축이 될 수밖에 없는 이유는 퇴출 대학을 선별하는 주요 평가지표가 이들 대학에게 불리하게 작용하고 있기 때문이다. 다시 말해, 지금의 평가지표로는 이들 대학의 ‘공정한’ 상대적 경쟁이 불가능한 상황이라는 얘기다. 대학에서도 ‘강소대학’의 의미를 다시 한 번 되새겨보아야 한다. - 결국 학생 감소 시대에 대한 정부의 대학정책은 구조조정정책이 아니라 구조개선정책이어야 한다.
정원 축소는 등급별로 나누어 하위대학에 집중될 것이 아니라 축소 목표의 절반은 균등 축소, 나머지 절반은 평가에 따른 등급별로 진행할 수 있을 것이다. 이 때 최하위 대학에 대한 징벌은 양적 정원 축소, 질적 제고를 강제하는 수단으로서 의미만 가져야 한다.
서울에서도 대학은 오랫동안 축적된, 우리 사회의 소중한 사회적 역량(인프라)의 일부라 할 수 있다. 이를 시장경쟁의 관점에서 솎아내기 식의 구조조정 관점에서 접근하는 것은 곤란하다. 교육부 자료에서도 명시하고 있듯히 국가 전체적으로 교육생태계의 보호 유지가 중요하다. 오히려 서울 소재 대학을 지방으로 이전해서 정원을 감축하면서 기숙 대학 형태로 운영하는 경우 지원을 할 필요가 있다. 기숙 대학 형식은 인격 도야와 교육 강화의 두 가지 효과를 동시에 거둘 수 있을 것이다.
2. 정부 대학 구조조정정책(부정 비리대학에 대한 퇴출)의 문제점
- 교육부는 이미 2011년 8월 배포한 참고자료에서부터 교과부 산하 대학구조개혁위원회에서는 부실대학의 퇴출을 투트랙(두 경로)으로 진행시킨다고 했다.
첫째 경로는 대학들을 평가하여 평가순위 하위 대학 15%에 대해 재정지원을 제한하고 절대지표 2개 이상 미충족 시에는 대출제한대학으로 선정하며, 다시 실사를 통해 경영부실대학을 선정하여 구조조정을 유도한 후 이행 여부 등에 따라 퇴출절차를 추진하는 것이다. 둘째 경로는 중대 부정･비리대학 및 감사결과 불이행 대학 등은 구조개혁대상 대학 포함 여부에 관계없이 별도로 퇴출 절차를 추진한다는 것이다.
그런데, 2013년 10월말 발표된 구조조정 방안에서는 전국 대학을 5등급으로 나누어서 정원을 감축하는 것으로 되어 있고, 중대 부정비리대학 처리는 퇴출시킨다는 것 외에 구체적인 절차가 빠져있다. 실제 국민들에게 더 큰 피해를 주는 대학은 경영부실대학이 아니라 부정비리대학이다. 경영부실로 지목된 대학들 가운데는 대학의 주된 교육영역이 취업률이 낮을 수밖에 없는 특수한 사정에 있는 대학도 있고, 지방에 소재하고 있어 학생을 충원하는데 애로가 있는 대학도 있다. 고의로 학생이나 지역사회에 해를 끼친 경우라 하기는 어렵다. - 사학의 부정과 비리는 고의성이 있다는 측면에서 죄질이 아주 나쁘다.
부정비리대학은 대부분 교비횡령 등 재정비리를 기본으로 하면서 족벌경영･인사비리･교권탄압 등의 비리를 겸함으로써 2중 3중의 비리를 자행하고 있다. 비리대학의 교육의 질이 낮아지는 것은 당연한 일이며, 학생들이 입는 보이지 않는 피해가 막심하다. 경영부실대학의 경영은 총장과 구성원들의 노력으로 개선될 수 있지만, 사학비리는 구성원의 각고의 노력은 사학 이사회를 비호하는 사분위 등의 제도로 인해 실효를 거두기가 어렵게 되어 있다.
결국 오늘날 사학은 과거보다 더 큰 악순환으로 접어들고 있다. 사학비리로 퇴출되었던 종전이사들에게 이명박 정부에서 사학분쟁조정위원회가 과반수의 몫을 배정함으로써 과거 엄청난 물의를 빚고 물러났던 구재단들을 종전이사로 예우하면서 속속 사학운영 일선에 복귀시켰다. - 사학은 과연 사유재산인가?
사학 재정에서 재단전입금이 중등은 평균 2%, 대학은 5.6%에 불과하다(2003년). 대학의 경우 법인전입금 4.5%, 기업 기부금 3.9%, 국고보조금 10.4%, 등록금 수입 64.0%로 운영되고 있다(2007년). 오히려 학생 등록금을 법인을 지배하는 일가족의 사유재산으로 전용하기 위해 호시탐탐 기회를 엿보고 있으며, 그것을 감시하려는 제도와 구성원들을 적대시하여 학사행정을 마비시키고 있다. - 사분위를 통해 비리이사들이 복귀한 사립대학은 대부분 지역의 주요 대학들이다.
2009년 6월 18일~2012년 7월 12일 구재단이 복귀 완료한 대학들은 영남대, 서일대, 조선대, 세종대, 상지대, 대구대, 동덕여대, 대구미래대, 광운대, 경기대, 덕성여대 등 모두 지역에 명문 혹은 주요 대학들이었다. 그들 대학들은 임시이사 시절 착실한 발전을 거듭하여 경영부실대학으로 지정될 대학들이 아니었다. 그들 대학이 ‘정상화’되는 과정에 교과부가 각 대학에 구성원들의 의견을 수렴하여 정상화방안 제출케 했고, 해당 대학들은 그렇게 했으나 그 방안은 무시었고 종전이사들에게 절반 이상 추천권이 주어졌다. 그렇게 해서 이사로 진입한 인사들은 주로 설립자 또는 종전이사의 아들, 딸, 친구, 과거 과외교사, 그 외 사적 관계인들이었다. 대학의 정상적 발전을 꾀할 사람들이 아니었다.
- 복귀한 이사회가 정상적인 학교 운영을 방해해서 과거 비리대학이 이제 경영부실대학을 양산하고 있다.
그들은 다음과 같은 다양한 방식으로 대학의 운영을 부실로 몰고 있다.
① 이사회 무단 불참 (조선대, 상지대, 대구대 등)
② 총장 부총장 업무 방해, 교원 충원 등의 정상적 학사 운영 방해 (상지대,대구대 등)
③ 학생의 학습권 침해: 교육공간의 수익사업시설 전환, 불필요한 교육용 토지 매입 (세종대, 상지대 등)
④ 학내 비리 감시 구조 해체: 총학생회, 교수회 활동 방해, 탄압 (세종대, 상지대, 대구대 등)
⑤ 이사회장에 외부 인력 동원 폭력(학생들에게 폭력･전기충격기) 사용 (대구대 등)
결국 이렇게 해서 종전이사 측이 복귀한 대학들이 차례차례 교육부의 재정지원 제한대학, 학자금 융자지원 제한 대학으로 지정되는 위기에 처하고 있다. 세종대와 대구미래대(과거 임시이사 시절 전국 최우수 전문대학) 2012년과 2013년도에, 상지대가 2013년에 여기에 지정되기에 이르렀다.
3. 비리사학 구조개혁정책에 대한 대안
- 종전이사 측이 이사로 복귀해서 발전 중인 대학을 경영부실대학으로 만들고 있는 법인들은 관련 법률과 판례에 따라 전면적으로 임원 승인취소 조치를 취해야 한다. 비리이사들이 학교와의 관계가 단절되고 임시이사가 파견되어 있는 동안 그 대학들이 그 이전에 비해 얼마나 급격하게 발전했는지, 또 그들이 다시 복귀한 후 이제 부실대학으로 지정되거나 혹은 대학 운영이 파행에 이르고 있는 현실을 보면 개탄을 금할 수 없다. 사분위의 구재단 복귀 결정은 해당대학의 교수･학생･직원･동문과 지역사회에 대한 일종의 테러를 저질렀다. 위 헌법재판소 판례와 달리 과연 한국에 국가가 있는지, 사립학교법의 규정과 달리 감독관청인 교육부가 그 소임을 다하고 있는지에 대해 의문을 갖지 않을 수 없다. 구재단 추천 이사들이 정상적인 이사로서 제 역할을 수행하도록 교육부가 행정지도를 하는 데에 불응하고 있는 이사들에 대해 시급히 이사 승인을 취소하는 조치가 필요하다. - 비리이사들의 사립대학은 정부의존형 사립대학으로 전환하는 정책이 필요하다.
현재 교육부가 설정하고 있는 대학 구조개혁은 정원 감축을 주로 징벌적 방식으로 추진하려 하고 있다. 그러나 고등교육에 대한 전반적 재정 투입 확대를 고려해야 한다. 우리나라는 표에서 보는 바와 같이 고등교육의 공교육비에서 정부부담의 비중이 OECD 평균, 또 EU국가들에 비해서는 현저히 낮다. 이제 사립대학도 사립 초중고와 마찬가지로 교원에 대한 인건비를 국가가 부담하도록 해야 한다. 그 경우 대학의 재정부담을 등록금 의존형에서 국가의존형 사립대학, 즉 공영형 사립대학으로 전환하는 것이 된다. 그래서 현재 순수(혹은 독립형) 사립대학의 학생 비중 80%를 50% 내지 60% 수준으로 낮추고 미국 혹은 유럽 등 대부분 선진국들과 같이 국공영형 대학의 비중을 높여가야 한다. - 정부의존형 사립대학은 그에 맞는 이사회 구조를 갖춰야 한다
정부의존형 사립대학은 국가재정이 투입되는 만큼 이사회에 정부 또는 지역사회 인사들을 이사로 넣어서 상시적으로 재정 지출에 대한 투명성을 확보할 필요가 있다. 특히 비리 사학의 경우 그 비리 이사들의 퇴출과 함께 정부의존형 사립대학으로 전환시켜서 재정과 경영의 투명성을 높이도록 해야 한다.
무엇보다 대부분의 사학 법인 이사회가 7인으로 구성되어 있어서 설립자 등 특정 인맥, 가족의 영향력이 지나치게 강하다. 대학은 급격한 방향 전환을 통한 성장을 추구하는 단위가 아니라 교육 목표를 차근차근 실현해가야 하는 단위임을 생각하면 사학 이사회의 숫자 하한선을 예컨대 30명 이상으로 높일 필요가 있다. - 고등교육비 재원은 기업 부문이 부담해야 한다
대학교육에 대한 정부 부담을 증가시키면 역시 그 재원이 문제가 된다. 그 재원 마련 만큼은 기업 부문에서 담당해야 한다. 대학 졸업생의 가장 큰 수요자는 기업 부문이다. 대학교육의 최대 수혜자가 기업 부문이란 얘기이다. 이런 상황임에도 불구하고 우리나라 기업들은 대학 교육의 질(output)에 대해 불평만 했지 교육비용(input)에 대해서는 전혀 부담하지 않아 왔다. 이는 굉장히 염치없는 얘기이다. 대학 교육이 특정 기업과 관련된(firm-specific) 교육이 될 수는 없고 사회 전반, 산업 전반에 대한 교육, 혹은 전공 분야 별로 관련 산업과 관련된(industry-specific) 교육이 될 수밖에 없음에도 불구하고, 특정 기업에 필요한 교육이 되지 않았다고 불평해왔다. 어차피 실무교육은 해당 기업에서 할 수밖에 없고, 업무 과정에서 숙련이 향상될 수밖에 없음(학습효과; learning by doing)을 외면한 것이었다. 또 우리나라 대학이 교육의 내용면에서는 그동안 인적 역량의 축적에 따라 이제 세계적 흐름을 실시간으로 같이 하고 있음을 우리는 감히 주장할 수 있다. 세계 대학 순위에서 상위권에 있지 못함을 통해 우리 대학의 질을 낮게 보기도 하는데 이 부분에 관해서도 다르게 볼 수 있다. 그런데 정작 그렇게 불평의 목소리를 높인 기업들은 교육비 부담은 일반적 세금 부담 외에 전혀 하지 않았다(그룹 소속 대학에 대한 투자는 이 논의에서는 포함되지 않는다). 이제 법인세에 대한 부과세 형식으로 고등교육비 관련 특별 부과세를 고려해야 한다. 우리나라 기업들의 법인세 부담은 GDP 대비 3.5%여서 OECD 평균보다는 다소 높다고 할 수 있지만 여기에 준조세의 성격을 갖는 사회보장 부담금을 보면 <표 3>과 같이 2.5%에 불과해서 OECD 평균의 절반도 되지 않는다. 특히 고등교육의 최대 수혜자인 기업들이 이제 수익자부담원칙에 따라 고등교육에 대한 비용을 부담해야 함이 객관적으로 합리적일 것이다. 이렇게 볼 때, 최근 교육단체와 야당에서 대학개혁을 위한 재원 확보를 위해 ‘고등교육특별교부금법안’이 제시되어 왔는데, 그 재원을 상당히 포괄적으로 내국세로 설정하고, 그 중에는 종합부동산세 등을 지목하여 왔다. 그러나 이러한 접근은 부동산 소유를 부정적으로 평가하고 그에 대해 조세를 징벌적으로 사용한다는 함축이 깔려 있다. 이렇게 해서는 조세에 대한 국민 일반의 정서와 정부 예산 부서의 정책 담당자들을 설득하기가 쉽지 않을 수 있다. 의무교육인 초중등 교육이 아니라 고등교육 분야의 개별 대학 육성을 국민 일반의 세 부담으로 한다는 것, 혹은 징벌적 세목으로 한다는 것은 조세원리 상 쉽게 수용되기 어렵기 때문이다. 그러니까 목적세 종류의 세출에 관해 그에 걸맞는 세입 항목을 설정하자는 것이다. - 경영부실 학교법인 해산 시 퇴출경로 제공정책의 문제
현재 대학의 구조조정을 촉진하는 방안으로 경영부실 학교법인 해산 시 재정 기여자에 대한 보상 등 퇴출경로를 마련해서 부실 대학의 자발적 퇴출을 적극적으로 유도한다고 되어 있다. 자발적 퇴출이 필요한 것은 사실이다. 그러나 이 방안은 특히 사학의 경우 사유재산 관념이 강한 한국의 현실에서는 멀쩡한 대학을 퇴출되도록 해서 설립자 및 후손의 경제적 보상을 확보하는데 치중케 함으로써, 교육환경은 황폐화하고 고등교육의 공익성 및 공공성이 극단적으로 훼손될 가능성이 있다. 과거 비리 이사들이 복귀한 사학에서는 특히 이런 위험성이 더 크다.
지방대 지원육성정책과 구조조정
박순준 (동의대 교수협회회장)
학령인구의 격감으로 인해 대학들의 구조개혁이 불가피한 현재의 우리나라는 고등교육이 선진화의 대열에 들어설 수 있느냐 없느냐의 중대한 기로에 서 있습니다. 그것은 곧 우리나라 대학교육의 질 향상과 국제경쟁력 상승으로 나아갈 수 있느냐 없느냐는 문제로 이어진다 하겠습니다. 그것은 또한 지역균형발전을 이룩할 수 있느냐 아니면 수도권 비대화로 계속 치달을 것이냐를 좌우하는 국가적 차원의 발전 전망과도 연결됩니다.
최근에 한국사립대학교수회연합회(사교련)는 부산에서의 기자회견을 통해 ‘사립대학 구조조정의 올바른 방향’을 몇 가지 제시한 적이 있습니다. 그중에 으뜸가는 주장은 수도권과 지역의 균형발전을 위해서는 수도권 대학의 정원조정이 필요하다는 것이었습니다. 이 문제에 대한 실질적인 해결방안을 모색하지 않은 채, 취업률과 충원률 등 현재의 주요 정량평가지표에다 대학의 유형과 소재지에 따른 특성을 고려한 정성평가지표가 가미되어 대학을 그룹화한다 하더라도 지역의 산업기반과 인력수요 등 모든 면에서 인프라가 부족한 지방 사립대학들이 5등급의 하단에 자리잡게 될 것임은 뻔한 결과입니다. 따라서 정부가 대학의 구조개혁을 시장의 수요공급에 맡겨두지 않고 개입하겠다고 한다면 정부가 지방대학 육성방안 못지 않게 수도권 대규모 대학들의 선도적인 정원조정을 어떻게 유도할 것인가를 국가균형발전의 종합적인 시각에서 고민해야 합니다. 교육부의 재정지원사업만으로는 이들 대학의 선도적인 정원조정을 이끌어낼 수 없을 것이기 때문입니다. 이런 고민의 또 다른 측면은 지방대학들과 지방 연고산업에 대한 선지원을 통해 국가균형발전의 시각에서 지방의 전략산업들과 지방대학의 발전계획을 연동시키는 것입니다. 이 자리에서는 지방대학들에 대한 지원에 대해서만 논하겠습니다. 지방대학육성을 중요정책으로 부각시켜온 현 정부는 최근의 <지방대학 육성방안>을 통해 지방대학에 매년 800억을 추가 지원하여 지방대학의 특성화를 촉진하고 동시에 대학 내부의 구조조정을 유도하겠다고 발표했습니다. 그러나 학과나 전공 단위로 특성화에 참여할 수 있게 함으로써 대학단위로 특성화를 유도하던 종전의 정책이 탄력적으로 변화한 것처럼 보이지만 각 대학이 이런 단위의 특성화를 중심으로 구조조정에 임해야 하도록 되어있기 때문에, 특성화 사업에 선정된 대학은 내부적으로 특성화에서 배제된 학과나 전공들을 위축시킬 우려가 크고, 특성화 사업에 선정되지 못한 대학은 5등급의 하단으로 전락하여 대폭적인 정원감축의 범주에 포함될 가능성이 더욱 높아질 것입니다. 이것은 대학의 특성화를 유도하는 것이 아니라 오히려 대학교육의 본질을 훼손하고 지방대학의 존립 자체를 위협하는 정책으로 전락할 우려마저 있는 것입니다. 수도권 대규모 대학들에 비해 지방사립대학들의 재단은 대부분 재정적으로 매우 취약한 상태여서 대학경영에서 등록금 의존율이 매우 높습니다. 따라서 비리대학이나 부실대학은 아니지만 재정의 어려움을 겪고 있는 이들 대학에 재정 지원을 한시적으로 먼저 제공하면서 대학지배구조의 전환을 유도하는 방향으로 정책을 추진해야 할 것입니다. 즉, 재정적인 선지원을 요청하는 재단의 대학들에게 정부가 과감한 지원을 제공하면서 재단의 대학경영에 대한 책임성과 공공성 및 투명성을 요구하는 것입니다. 다른 한편으로, 지금처럼 대학 자체를 평가하여 퇴출 여부를 결정하는 정책으로부터 대학에 대한 재단의 경영책임성과 공공성 및 투명성을 평가하는 데 초점을 맞춰 퇴출 여부를 결정하는 방향으로 정책을 전환해야 한다는 것입니다. 대학평가에 새로이 법인지표에 대한 평가가 비중있게 도입되고 사립대학 재정 회계 지표가 개발되어 시안으로 공시되는 등 재정 회계적인 투명성을 강화하는 것도 대단히 중요한 조치이지만 이러한 조치에도 불구하고 외부의 시선으로부터 빠져나가는 것을 막기 위해서 몇가지 제도적인 보완장치의 마련이 절실합니다. 먼저, 지방 사립대학 재단들의 대학경영 책임성을 강화하는 제도적 장치들을 마련하도록 유도할 필요가 있습니다. 현행법상 사립대학들은 대부분 이사회가 총장을 임명하도록 되어 있지만 총장후보자를 추천하는 절차가 정관에 명시되어 있지 않은 대학들이 대다수를 이루고 있습니다. 정부와 사회의 중요 직책에 임명되는 인물을 검증하는 것이 사회적으로 상식화되어 있음에도 불구하고 대학의 모든 정책을 결정하고 대학 구성원의 운명을 좌우하는 총장직에 임명될 인물에 대한 검증방식이 제대로 갖추어져 있지 않은 현 상황에서, 부실 또는 비리 재단일수록 재단은 총장을 재단 이사장의 꼭두각시 노릇할 인물로 임명하여 사실상 대학을 마음대로 지배하려 들 것입니다. 이런 재단들이 퇴출을 면하기 위해서는 총장이나 부총장을 대리자로 내세워 구성원의 의사를 전혀 수렴하지 않고 학내 이기주의를 교묘하게 활용하여 학과들을 없애거나 통폐합 처리하는 독단적인 행위를 서슴치 않고 벌임으로써 교육현장이 대규모 분규 상태에 빠져들게 만들 수 있는 것입니다. 두 번째로, 사립학교법의 대학평의원회를 심의기구에서 심의 의결기구로 다시 승격시켜 대학경영에 대한 구성원의 감시 기능을 강화하도록 해야 할 것입니다. 특히 구조조정과 같은 대학발전에 관한 계획들은 반드시 대학평의원회의 심의를 거쳐야 함에도 불구하고 이를 무시하고 대학구성체들을 모독하면서까지 일방적이고 폐쇄적인 방식으로 대학 구조조정을 단행하도록 내버려 두어서는 안 될 것입니다. 구조조정에 대한 합리적인 기준을 공개적으로 제시하고 공론화를 통한 여론 수렴을 거쳐 구조조정이 이루어져야만 대학교육의 왜곡을 막고 부실한 사학재단의 연명을 차단시킬 수 있을 것입니다. 이는 또한 ‘재산권’을 수호하기 위해 사실상 대학구성원을 통제하고 독단적인 지배력을 행사하는 대학권력을 축출함으로써 우리의 고등교육 현장이 정립되는 길이기도 합니다. 세 번째로, 지방 사립대학에 대한 재정적인 선지원을 전제로, 대학들이 구조조정의 원칙을 수립하고 대학교육의 본질에 충실한 정책을 구성원과 함께 입안하는 (가칭)학사조정기구를 설치 운영하도록 해야 할 것입니다. 대학당국이 임의로 형식적인 기구를 구성하여 밀실행정에 의한 일방적이고 폐쇄적인 구조조정을 단행하는 것을 막기 위해 구성원과 함께 하는 기구를 구성도록 하여 구성원의 자구책을 기반으로 구성원과 합의 하에 구조조정을 진행하게 해야 합니다. 이 기구를 통해 지역 대학의 정체성을 제고하고 대학교육의 본질에 충실하는 전공과 학과를 유지하고 발전시켜 나가도록 유도해야 할 것입니다. 대학은 공공교육기관입니다. 시장논리만을 내세우는 경영효율성에 입각하여 구조조정을 강행해서는 안되므로 정부의 선지원 정책이 뒷받침되는 대학 구조조정정책을 기대해 봅니다.
대학통합네트워크의 구상과 구조조정
조희연 (성공회대, 민교협 공동의장)
이글은 두개의 파트로 나뉘어진다. 첫째는 민교협 등 교수단체들이 주장하고 있는 대학 구조 개편에 대한 간단한 소개를 하는 것이다. 둘째는 그것을 전제로 하면서, 현재 교과부의 대학구조조정 정책에 대한 몇가지 비판적 검토를 제출하고자 하는 것이다. 사실 오늘의 주제는 전반부는 아니다. 그러나 후반부의 논의를 위한 전제로서 서술하고자 한다.
A. 대학통합네트워크형 대학체제 재편안 여기서 2부를 서술하기 위한 전제로서, 진보적 교육단체들이 상정하고 주장해온 대학체제 개편에 대해서 서술하고자 한다. (1) ‘국공립대 통합-공사립 공통교양과정(대학통합네트워크)‘안의 기본적 내용과 추진단계
대학통합네트워크(공동학위대학), 교양대학 공동학위네트워크 등으로 다양하게 불리우는 대학체제 개편안을 여기서는 잠정적으로 ‘국공립대 통합-공사립 공통교양과정’안으로 부르고자 한다. 진보개혁 교육진영에서 합의한 내용을 재정식화해보면, 대안적인 대학체제 개편은 두가지 큰 구성요소를 갖는다. 1)첫째는 국공립대가 공동학위를 부여하는 대학으로 통합되는 것이다(통합 국공립대학의 형성). 2)둘째는 독립사립대를 포함한 국립교양대학과정을 운영하는 것이다.
첫째, 공동학위대학으로의 통합과 관련하여, 세부적으로는
1-1)세부적으로는 국공립대와 정부지원 사립대가 공동학위대학으로 통합되는 방식으로 ‘통합국립대학’을 구성하고,
1-2)독일･프랑스처럼 대입자격고사를 통해 학생들 선발하고 공동학위를 부여하도록 한다.
1-3)이를 위해 20%에 머무르는 국공립대를 확대하고 독립사립대를 가능한 폭넓게 ‘정부책임형 사립대(준공립대)’로 전환한다.
1-4)공동학위대학들이 권역별로 연구네트워크를 구성하고, 여기서 대학원 과정을 공동으로 운영하고 이 대학원 과정은 권역별로 특성화된 장점을 가지도록 한다.
1-5)현 학벌체제의 정점에 있는 서울대의 학부를 폐지하고 공동학위대학의 수도권 대학통합네트워크에 편입하며, 서울대는 수도권역 대학네트워크의 대학원으로 존속한다. 둘째, 공사립 공통교양과정과 관련하여, 세부적으로는
2-1)공동학위를 부여하는 국공립대, 정부지원 사립대, 독립사립대가 공통으로 ‘국립교양과정’으로서 동일한 교양과정을 실시한다.
2-2)이를 위해 고교내신과 졸업자격고사를 토대로 학생들을 선발하고 국립교양과정을 거쳐서 공동학위대학이나 독립사립대의 전공과정으로 편입되도록 한다. 이를 정경훈(2012)를 변형하여 그림으로 나타내 보면 다음과 같다. (2) 대학체제 개편의 연속2단계
대학체제 개편을 추진함에 있어, 2단계를 상정해 본다면, 제1단계는 국공립대를 공동학위대학으로 통합(통합국공립대학의 설립)하면서 공사립을 아우르는 국립공통교양과정을 준비하는 단계이다. 제2단계는 단일선발체계를 도입하면서 국공립대 통합-공사립 공통교양과정을 전면적으로 실시하면서 전문대학원 개편 등 연관체제 개혁을 시도하는 단계이다. i) 1단계 개혁추진—‘통합국립대학’의 설립
먼저 국공립대를 공동학위대학으로 통합하는 과정은 국민적 합의만 존재한다면 상대적으로 통합하기가 용이한 영역이라고 할 수 있다. 이미 지방 국공립대들의 경우는 생존을 위하여 권역별로 중심 국립대학을 중심으로 주변부의 국공립대학이 통합되는 과정은 이미 진행되고 있다. 이러한 것을 기반으로 하면서 전국적 수준의 공동학위대학 ‘체제’를 만들어내는 것이다. 통합국립대학이 설립되게 되면, 서울대 입학정원 3,500명에 들기 위한 경쟁에서 ‘통합국립대학’(규모는 다양하겠지만, 전국의 국립대학을 70,000명으로 산정해보자) 입학정원 70,000명에 들기 위한 경쟁으로 전환된다. 설령 현재의 민주통합당의 안처럼 10개 주요 국립대학을 통합한다고 하더라도, 3,500명에 들기 위한 경쟁은 35,000명에 들기 위한 경쟁으로 완화된다. 그만큼 경쟁이 현재와 같은 ‘미친경쟁’에서 완화된다는 의미이다. 그리고 통합국립대학은 향후 2단계에서의 입시제도 전체의 개편을 향해서 대단히 중요한 징검다리를 갖게 되는 것이다. 그리고 통합국립대학의 설립은 다음으로 전국의 국공립대가 통합되면서 각각의 권역별 특성화 영역을 확정해가는 것이다. 이것이 제대로 이루어지지 않으면 여전히 공동학위 대학 내에서도 어느 권역 출신인가 하는 것이 새로운 ‘서열’의 근거가 될 수도 있다. 그래서 예컨대 수도권 네트워크 대학과 대학원의 교수가 지방 권역네트워크에서 일정기간 근무하는 제도를 도입한다던지, 통합네트워크 참여대학들 간의 ‘지역 간 균형발전’을 돕는 기제들을 다양하게 마련해야 할 것이다. 여기서 통합국립대학의 지역캠퍼스는 새로 특성화된 영역을 갖게 될 것이며, 이 과정에서 지방의 국립대학에 대한 더욱 광범한 지원이 이루어져야 한다. 노무현 정부 시절 ‘지역거점대학’이라고 하는 지원방식이 채택되었는데, 이것은 위계적인 대학서열체제 내에서 이루어졌기 때문에, 결국 서울 중심의 구조가 강화되면서 ‘백약이 무효’인 상황으로 흘러갔다. 그러나 이런 통합국립대학 체제가 수립되면 지방대학에 대한 새로운 지원정책을 더큰 효과를 발휘하게 될 것이다. 이런 점에서 현재의 지역불평등을 교육을 통해서 완화해가는 의미도 담고 있다. 다음으로 1단계에서는 정부지원 사립대와 독립사립대를 아우르는 국립공통교양과정을 운영할 수 있는 시스템을 구축해가는 것이다. 이것은 기존의 국립대 교양교육인력과 제도와 사립대 교양교육인력과 제도의 통합방안에 대한 합의와 구체적인 대안을 마련해가야 한다. 국립교양대학으로의 전환은 사립대의 작동방식을 바꾸어야 하는 과제를 포함하고 있기 때문이다. 여기서 공공성이 강한 국공립대의 교양교육체제를 근간으로 활용하고 여기에 박사급 비정규직들을 대거 국립교양과정의 전임교수로 충원해낼 수 있을 것이다. 공동학위대, 지원사립대의 교양전담교수 전원과 독립사립대의 교양전담교수의 일부의 채용과 관련된 비용은 정부가 지원하는 식으로 작동해야 할 것이다 ii) 2단계 개혁추진--‘전국적인 단일 국립교양과정’ 설립과 대입 자격고사제도로의 전환
다음 2단계에서는 국공립대-정부지원 사립대-독립사립대를 아우르는 공통선발체제를 구축해가게 된다. 고교내신과 소정의 졸업자격시험을 통하여 학생을 선발하여 1년 동안 국립공통교양과정을 운영하게 된다. 이미 1단계에서 국공립대는 단일의 선발체계를 확립하게 된다. 이 국립교양대학 안은 가장 핵심적으로는 ‘입시제도’의 전환의 의미를 담고 있다. 입시제도가 자격증 제도로 전환되게 된다. 현재의 수능과 유사한 입시자격시험을 치룬 후, 학생들은 ‘전국적인 단일 국립교양과정’에 입학하게 된다. 여기서 1-2년 간의 공통교양과정을 이수한 이후에 다음 단계로 대학과 전공을 선택하여 이동하게 된다. 교양대학을 마치고 전공과정으로 진학할 때 전공과 캠퍼스의 배정은 학생의 희망과 출신지역을 기초로 하되, 경쟁이 있는 곳에는 일정한 기준을 통해 결정할 수 있을 것이다. 여기에는 교양대학 학점, 특별활동, 면접, 논술 등의 기준이 활용될 수 있을 것이다. 교양대학의 일상적 학사 관리는 공동학위대학 경우 권역네트워크와 캠퍼스 단위로, 지원사립대 경우는 각 사립대 단위로 이루어질 것인데, 이것이 개별 대학들이 현재처럼 교양과정을 운영하는 것이 되지 않고 ‘국가공통교양’과정이 되기 위해서는 일정한 ‘공통성’이 제도적으로 확보되도록 하기 위한 논의가 병행되어야 할 것이다. 그런데 국립교양대학을 만들 경우에도 여러 가지 하위 가능성이 존재할 수 있다. 즉 단일하게 입시제도를 폐지하고 국립교양대학을 입학한 이후에 1-2년의 국립교양과정을 거친 후에 통합국립대, 정부지원형 사립대, 독립사립대로 진입하게 하는 방안이 있을 수 있으며, 통합국립대, 정부지원형 사립대, 자발적으로 참여를 원하는 독립사립대를 아우르는 대학통합네트워크 내에서 국립교양대학을 운영하는 방법이 있을 수 있다. 후자의 경우에도 일정비율(예컨대 50%)는 독자적으로 선발하되, 이후 국립교양대학과정을 거쳐서 나머지 50%가 독립사립대에 진입할 수 있는 경로를 만들어두어야 할 것이다. 이렇게 되면, 독립사립대의 경우에도 정원의 일정비율(50%나 25%)는 바로 사립대학으로 입학하고 나머지는 공통국립교양과정을 1년 수료한 이후에 사립대로 입학하게 된다. 그리고 그만큼 독립사립대도 국립교양대학과 대학통합네트워크가 구현하는 대학공공성에 규정되게 되는 결과가 나타나게 된다. 새로운 대학체제는 과거에 체제에 비해서 상당히 높은 수준으로 ‘대학평준화’를 실현하는 것이다. 평준화라고 할 때, 통합국립대학이 되는 만큼 그 내부에 대학의 평준화가 실현되는 것이고, 일류사립대학이 있다고 하더라도, 1년 동안의 공통교양과정을 수행하는 만큼 대학평준화가 실현되는 것이라고 할 수 있다. 다음으로, 이것은 이전의 대학체제 하에서의 선택과는 다르다. 즉 통합국립대학이라고 하는 더욱 공공성이 확장된 대학체제 하에서의 선택이 된다. 현재와 같이 서열화된 대학체제 하에서의 선택이 아니고 일정하게 그것이 약화된 체제 하에서의 선택이 되므로, 당연히 현재와 같은 ‘미친 경쟁’은 약화된다. 다음으로, 전공에 진입할 때 제도적으로 통합국립대학, 정부지원형 사립대학, 독립사립대학 간의 교차지원 및 이동이 가능하게 됨으로써 현재와 같이 죽고살기식의 경쟁은 완화될 수 있다. 예컨대 통합국립대학과 정부지원형 사립대 간에는 교차지원자가 있을 경우 정원의 50%까지, 독립사립대와 통합국립대와 정부지원형 사립대 간에는 25%까지 입학을 허가하게 설계할 수 있다. 여기서 공동학위대학 및 공통교양과정을 도입하더라도 학벌체제가 완전히 해소되는 것은 아니므로, 1년의 공통교양과정 후 전공 진입과정에서 새로운 문제가 발생할 수 있다. 이전의 ‘학부제’의 경우처럼 입시경쟁이 전공진입과정에서—적게라도—재현될 수 있다. 특히 독립사립대(예컨대 연고대)가 이전의 서울대를 대체하는 최고일류대로 부상하는 경우 새로운 왜곡현상이 발생할 수 있다. 이를 위해서는 반값 등록금 시행이나, 국립대에 대한 교육투자 확대 등의 방법으로 이러한 왜곡현상을 제약할 수 있어야 할 것이다다. B. 교과부의 대학구조정책에 대한 검토와 대안적 방향 교과부에서 제시한 대학구조조정정책의 기본방향은 대학진학인구의 감소에 대응하여 16만명의 정원 축소를 전방위적으로 추동한다는 것으로 보인다. 전대학으로 하여금 3가지 지향-연구중심, 교육중심, 직업 교육중심대학-가운데서 선택을 명확히 하게 하고 경쟁력있는 대학은 집중지원하고 나머지에 대해서는 과감한 도태전략을 취한다. 또한 퇴출을 용이하게 하기 위해, 대학법인 설립에 기여한 재단관계자들에게 금전적 보상을 통하여 퇴출을 촉진한다는 등의 사항이라고 생각된다. 1. 철학적･인식패러다임 상의 문제점
여러 논점들을 제기하기 전제, 필자는 기본적으로 ‘대학의 공공성’에 대한 관점이 부재하다는 점을 제안하지 않을 수 없다. 어떤 의미에서 대학정책과 교육정책을 산업정책이나 ‘인구정책’으로 바로 보는 사고에 기반 하지 않는가, 일면적인 ‘(국제)경쟁력 강화’의 관점 위에 서 있지 않는가 우려하게 된다. 기본적으로 대학평가와 그에 따른 대학구조개혁안은 2018년부터 대학입학정원이 고교졸업생을 초과하는 ‘역전현상’에 대비하여, 경쟁력이 없는 대학을 ‘퇴출’하는 기조로 세워지고 있다. 그동안 대학구조조정책은 그래도 대학들의 자율적인 개혁을 촉진한다고 하는 일말의 지향을 가지고 있었다. 그런데 교과부의 정책과, 대학들이 자발적으로 ‘재정지원제한대학’으로부터 탈출하기위한 응전전략이 맞아떨어지면서 ‘지방대학의 정원축소전략’으로 귀결되었는데, 이제 그것을 전제로 하고 가속화하는 방향으로 나아가려 하고 있다고 판단된다. 그런데 이것은 대학에 입학하는 고등학생들의 수가 축소되니까 대학정원을 줄여야한다는 전사회적 과제를 추진하는 방식에서 정확히 이전의 박정희 모델을 닮고 있다. 박정희 모델은 경쟁력이 있는 부문은 전략적으로 집중육성하고 그렇지 않은 부문은 도태시키며 국가의 공공적 자원을 전략적 집중육성에 전면투자 하는 식이다. 바로 그러한 모델을 2013년의 교육에 무차별적으로 적용하는 것이다. 여기에는 지역에서 대학이 갖는 복합적 역할, 서울대학과 지방대학의 불균형, 사립대학의 공공성 등에 대한 고려가 없게 된다. 그 결과--국제경쟁력이 있는 산업을 집중지원하고 나머지를 도태시켰던 박정희 시대의 산업정책모델과 대단히 유사하게--국제경쟁력이 있는 대학, 지역거점대학인 일부 지방 국립대학, 소수의 일류사립대학을 지원하는 정책, 그것도 국가의 공공적 자원을 이 부문에 집중투자 하는 방식으로 관철되고 있다. 이는 대학의 자치와 자율에도 명백히 위배되는 것이다. 국가의 공공정책이 지역불균형, 대학 학벌체제의 완화, 지역사회에서의 대학의 공공적 역할 등을 고려하면서 공공적으로 행사되어야 하는 데 대한 고려가 없다는 비판을 받게 된다. 더구나 현행 정부의 대학개혁 정책은 소수의 특권화된 국립대와 사실상 독과점 기업화된 소수의 거대 사립대의 생존을 기본전제로 하여 입안되고 시행되었으므로, 그러한 특권적 구조가 갖는 효과와 영향에 대해 고려가 부족하다고 생각된다. 이는 대학 사회에서 공정한 경쟁 질서를 해치고 고등 교육을 황폐화시키는 조치로 귀결될 수 있다.
오히려 대학진학인구가 줄어들어 불가피하게 대학구조조정이 필요한 이 계기를 공공적 대학개혁의 계기로 삼으려고 하는 문제의식을 가져야 한다고 생각한다. 일종의 ‘위기’ 상황을 공공적 대학구조개혁의 계기로 되어야 하고, 대학 각자가 자율적으로 각자의 정체성과 고유성을 살리는 방향으로 대학구조개혁이 추구되어야 한다. 우리는 기존의 일류대학의 독과점, 서울과 지방의 불균형이 완화되는 방향에서 개혁이 이루어져야 한다고 생각한다. 2. 대학진학인구의 축소를 ‘공공적 대학구조개혁’의 계기로 삼기 위한 우리의 대안적 요구
1) 박정희시대로부터의 산업구조조정 정책을 대학에 적용한다는 발상을 넘어, 정부가 ‘공공적 역할’을 한다는 사고로 전환해야 한다.
국제･국내경쟁력이 있는 산업부문이나 기업을 공적 자원을 집중 투자하여 지원하고 한계기업들을 퇴출한다는 발상에 일정한 전환이 있어야 한다. 오히려 대학진학인구의 감소에 대응하기 위한 큰 가이드라인을 정하고 대학들이 이러한 환경변화에 독창적이고 창의적이고 특성을 살리는 방향으로 대응하도록 해야 하지 않을까 싶다. 그리고 그러한 변화과정에서 이미 경쟁력을 갖는 대형 일류대학을 지원하는 것이 아니라, 오히려 역량이 있으나 자원부족으로 이러한 변화에 능동적으로 대응하지 못하는 대학을 공공적 관점에서 지원한다는 발상으로 전환해야 한다. 박정희시대로부터의 산업구조조정책이 결국 현재와 같이 재벌에게 경제력이 집중된 결과를 낳았듯이, 교과부의 현 정책은 현재의 학벌체제와 일류대 중심, 서울 중심의 불균형한 대학체제를 강화하는 결과를 낳을 것이다. 그런 점에서 오히려 위기상황을 계기로 대학의 공공성을 확대하고, ‘재벌적 대학집중체제’를 완화하고, 지방대학과 역량있는 사립대학들의 응전을 지원하는 방향으로 정책을 변화시키고자 하는 ‘공공적 마인드’가 관철되어야 한다. 2) 이를 위해서는 ‘고통분담’형의 대학정원 조정정책 방향이 필요하다. 현재와 같이 진행된다면, 지방대학 고사전략으로 가게 된다. 이런 점에서, 1) 대학구조조정 및 정원조정정책에서 지역균형의 관점 도입
대학의 구조조정과정에서, 80년대 이후 한국사회의 민주화과정에서 확립된 ‘지역균등발전’, ‘지역균형’의 원칙이 대학 구조조정과정에서 적용되어야 한다고 생각된다. 이는 지방에서 대학이 갖는 복합적인 공공적 역할을 고려할 때 지방 붕괴를 가속화하게 된다. 그런 점에서 오히려 서울 중심대학의 고통분담을 강제하는 조치가 병행되어야 한다. (1) 그런 의미에서 수도권의 정원감축과 지방의 정권감축의 균형배분에 대한 논의가 선행되어야 한다고 생각된다. 그리고 현재 교과부의 많은 대학재정 지원 프로그램에는 대규모 대학과 중소규모의 대학을 평가기준에 삽입하여 균형을 추구하였다. 대학평가에서도 당연히 여러 공공적 배려가 필요하다. 이런 점에서 대규모 대학, 일류대학이 무조건 유리한 방식으로 평가기준을 획일적으로 설정해서는 않된다고 생각한다. (2) 고통분담을 위해서는 현재의 교육중심대학과 연구중심대학의 분립구도를 전제로 할 때, 연구중심대학의 학부 축소 내지는 폐기가 병행되어야 한다. 연구중심대가 대체로 수도권에 몰려 있는 점을 감안하면, 연구중심대의 학부 축소가 고통분담의 합리적 방안이 될 수 있다. 연구중심대, 교육중심대의 구분이 소수의 명문대, 다수의 기타 잡종 대학으로 집단 낙인화 하는 것이 아니기 위해서는, 연구중심대는 대학원과 연구소 중심대라는 정체성을 명확하게 하고 학부의 축소 내지는 폐지가 동시에 실행되어야 한다. 아래의 표는 미국의 유수대학의 학부정원과 대학원정원을 비교한 표이다. 이 표를 참고한다면, 한국의 대학구조조정과정에서 연구중심대들의 학부 정원을 획기적으로 축소하는 것을 반드시 ‘비현실적’이라고 주장할 수는 없을 것이다.
현재 사학에 의존하는 고등교육 저변의 붕괴가 진행되면 소수의 명문 연구중심대학도 연쇄적으로 붕괴하게 되는 파급효과가 발생할 것이다는 점을 강조하지 않을 수 없다. 국공립 부문과 사립 부문의 역할 분화, 연구중심대와 교육중심대의 역할 분화가 명확하지 않은 획일적인 정원 줄이기 개혁은 고등교육도 망치고 국가 경쟁력 향상에도 도움이 되지 않을 수 있다. 대학 문제의 핵심은 청소년 인구 감소가 아니라 서울대를 정점으로 하는 서열화된 대학 학벌체제에 있음을 심각하게 인식해야 한다. 따라서 최소한도 서열의 정점인 서울대의 학부는 폐지해야 교육중심대가 자기 역할을 할 수 있다. 2) 대학 공공성 확대계기로서의 대학 구조조정
진보교육단체가 대선 이전부터 주장한대로 사립대학의 경우 부실대학을 ‘정부책임형 사립대학’으로 성격전환하고 이에 공적 자원을 전략적으로 배치하여 사학의 공공성을 강화하는 방향이 병행되어야 한다. 즉 현재 국공립대학 대 사립대학의 비율이 ‘20 대 80 ’에 가까운 현재의 반(反)공공적인 대학구조를 정상화하는 계기가 되어야 한다. 2018년 이후의 대학진학인구의 감소라는 점을 감안하면, 부실대학, 부패사학들을 ‘정부책임형 사립대학’ 혹은 ‘공공적 사립대학’으로 차제에 전환하는 정책을 함께 시행해야 한다. 그리고 일부의 부실대학이나 부패사학은 지방국립대학에 통합하여 지방국립대학이 수도권 주류대학에 대응하는 기반을 가질 수 있도록 하는 방안도 생각할 수 있다. 현재 대학 뿐만 아니라, 모든 부면에서 국민의 세금에서 충당되는 공공 재정이 공공성을 확대하는 방향으로 나아가기 보다는, 사적 소유주체들을 지원하는 정책으로 변질되고 있다. 무상보육도 사립유치원을 지원하는 정책이 되고, 반값등록금 지원도 사학의 공공성을 확대하기 보다는 사립대학을 지원하는 정책으로 변질되고 있다. 앞으로 확대될 ‘복지’도 그것이 한국사회의 전반적인 공공성을 제고하는 방향이 되기 보다는 사적(私的) 경제주체들의 더 많은 이익을 보장하는 방향으로 시행될 공산이 크다. 공공재정이 투여되는 과정에서 어떻게 공공성을 제고해낼 것인가하는 관점을 정부가 가져야 한다. 그것이 사실 공(公)무원의 올바른 과제가 아닐까 생각된다. 3) 학생 대비 교수충원율에 대한 사고의 전환
현재 교과부가 시행하는 파행적 대학평가가 가속화되면서, 편법으로 다양한 형태의 ‘변형 비정규직교수’가 양산되고 있다. 산학협력교수나 강의전담교수 등 다양한 형태로, 교수 TO에 포함되는 그러나 정규직 교수에 현저히 못미치는 신분보장이나 월급 등을 받는 교수형태가 무차별적으로 확산되고 있다. 이것은 학생 대비 교수 수를 증대시키겠다고 하는 교과부의 대학평가가—사학들의 왜곡된 응전양식과 결합되면서—정반대의 결과를 만들어내고 있음을 의미한다. 여기서 하나의 사고전환이 필요한 것은, 현단계 한국경제에서 요구되는 지적 생산에 비추어볼 때 한국의 교수 수가 현저히 적다는 점이다. 특히 한국이 위치하는 동아시아의 어느 나라와 비교해도 현저히 적다. 이런 점에서 교수 수를 현재의 2배정도로 최소한 확대해야 한다. 이런 관점에서 볼 때, 학생 수의 감소는 현단계 필요한 ‘정상적인’ 교수충원율에 다가가는 계기가 될 수 있다. 앞서 언급한 대로 지방국립대학에의 통합, 정부책임형 사립대학으로의 통합이 차제에 이루어진다고 하면, ‘정상적인’ 교수 충원율을 확보하는 계기가 될 수 있다. 교과부의 대학정책에서도 이러한 관점 전환이 이루어져야 한다. 4) 지방대를 수도권으로 이전하는 조치를 허용하는 행위는 중지하고 지역 발전의 거점으로서의 대학의 역할을 인정하고 지원해야 한다고 생각된다. 5) 전문대의 직업교육 기능은 국가 산업 기반의 재생산과 유지를 위해 존중되어야 한다. 자부심과 고도의 능력을 갖춘 전문직업인의 양성과 직업 안정성 보장, 정당한 처우 보장을 위한 정책적 노력이 필요하다. 특히 청년 실업 문제 해소를 위해서는 전문대 집중 육성 정책이 필요하다고 생각된다. 6) 교육 연구 사회봉사의 질적 측면을 도외시하고 자의적인 수량적 지표에 의거해 대학을 평가하는 접근 방식을 근본적으로 재고해야 한다. 7) 여러가지 다양한 평가기준이 도입되어야 한다. 현재 학벌체제를 전제로 할 때, 학벌 체제의 상위의 있는 대학이 효율적인 교육을 하고 있는 것이 아니라, ‘우수한 학생들을 받아서 학벌체제가 부여하는 특권에 기초하여 취업률도 높게 되는’ 현실의 혜택을 보고 있을 뿐이다. 예컨대 졸업생 취업률을 넣는다면, 학생 만족도는 왜 넣지 않는가. 그리고 입학시의 학생 수준에 비교하여 졸업시 학생들이 획득하게 된 “부가가치”에 대한 고려는 왜 부재한가. 90점짜리 학생을 선발하여 90점으로 졸업시키는 학교와, 50점짜리 학생을 선발하여 80점으로 졸업시키는 학교 중 어느 쪽이 더 '우수한' 학교인가. 그리고 어느 쪽이 더 효율적인 교육을 하고 있는가. 바로 이러한 점이 고려되어야 한다. 그런 점에서도 하나의 획일적 기준에 의해 획일적으로 평가하고 더구나 그것에 기초하여 강제적 구조조정을 하는 방식 자체에 대해서 고민이 있어야 한다. 7) 무차별적으로 하나의 기준만을 정하고 강제하는 것이 아니고, 대학이 자신의 정체성과 고유성과 특성을 강화하는 자율적 능력을 신장하는 방향으로 대학평가가 이루어져야 한다. 그런 점에서 현재의 대학평가지표의 많은 점들은 폐기되어야 한다. 교육당국이 제시하는 교육목표와 개별 학교가 추구하는 교육목표가 같을 수 없다. 교육당국의 교육목표는 일종의 정책적 가이드라인일 뿐, 그 이상도 그 이하도 아니다. 민주주의는 다원주의를 인정하는 것이다. 그런 점에서 다원주의적 교육철학을 인정해야 한다. 대학교육의 다양성과 교육가치 생태계를 일률적 기준으로 파괴하지 말아야 한다. 프랑스 철학자 라블레가 교육에 대해 “모든 꽃을 백합으로 만드는 게 교육 목표가 되어선 안 된다.”는 말을 여기 인용하지 않을 수 없다. 8) 정부 주도형의 반(反)자율적인 대학구조조정의 정치적 효과
현재 교과부의 대학구조조정정책은 앞서도 언급하였듯이 박정희 시대로부터의 정부주도의 산업구조조정 정책을 대학에 그대로 적용하는 것이다. 이는 ‘대학과 교육의 자치’를 부정하는 측면 외에도, 구조조정에 따른 모든 저항과 불만을 정부가 다 안게 되는 결과를 낳는다. 이것은 정부에게도 엄청난 정치적 부담을 가져오게 된다. 대학을 3가지 유형에서 5가지 유형으로 나눈 것도 진일보한 것이라고 생각되는데, 더 많은 개편이 이루어져야한다고 생각된다. 전반적인 대학진학인구 감소에 대응하는 정부의 역할을 방기해서도 안 되지만, 그것을 현재와 같이 무모하게 지령형(dirigiste)으로 시행해서는 안 된다. 대학진학인구 감소라는 대학환경변화를 모든 대학들이 심각하게 인지하고 있기 때문에, 대학들이 자율적으로 환경변화에 적응할 수 있도록 해야 한다.
사학퇴출 등 구조조정의 법적 문제
임재홍 (방송대, 법학과) I. 들어가는 글 이 글은 박근혜정부 들어 구체화되어 가고 있는 대학구조개혁의 내용을 평가하는데 목적을 두고 있다. 서남수 장관이 교육부장관으로 지명되면서 이전 이주호교과부장관이 추진했던 사립대학 구조조정과는 다른 형태의 정책이 전개되지 않을까하는 기대도 있었다. 그러나 2013년 8월 19일에 발표된 고등교육 종합발전 방안(시안), 그리고 10월 17일 있었던 “대학구조개혁토론회”에서 발표된 대학구조개혁정책연구팀의 “학령인구감소 등 환경변화에 대비한 대학구조개혁 전략 및 방안”을 볼 때 소소한 변화를 있을지 몰라도 기본적인 패러다임의 변화를 전혀 찾을 수 없었다. 이 점은 실로 유감이지 않을 수 없다. 미래사회에서 고등교육의 중요성을 감안할 때 지금이라도 사회양극화를 해소하고 대학교육의 공공성을 강화할 수 있는 정책적 변화가 필요하다. 이러한 필요성은 그 어느 때보다도 시급한 과제라 하지 않을 수 없다. 이 글은 구조조정의 정책적 법적 문제를 중심으로 토론한다. II. 정책 및 법적인 문제 1. 사립대학 구조조정 = 사립대학위주의 고등교육체제의 균열 박근혜정부 구조개혁정책의 핵심은 무엇인가? 두 가지로 나누어 볼 필요가 있다.
하나는 사립대학위주의 고등교육체계에 균열이 생겨나고 있고 이를 방치하면 사립대학 전반에 걸친 위기로 연결될 수 있다. 박근혜정부 대학구조개혁의 정책은 상호 우리나라 고등교육정책의 형태인 사립대학위주의 고등교육체계의 위기를 극복하기 위한 임시방편이다. 학생수의 감소는 사립대학과 국가정책의 위기로 바로 연결된다. 왜냐하면 사립대학위주의 고등교육체계 때문에 학생수의 감소는 대학운영경비의 감소로 파산으로 연결된다. 이것은 사립대학의 설립자인 사립학교법인, 관리자인 국가의 위기이다. 물론 이러한 위기는 전가되기 마련이다. 퇴출되는 혹은 파산되는 대학의 구성원(교수직원 학생)들에게 전가된다. 퇴출을 피하기 위한 사전 구조조정을 통해서도 위기는 전가된다. 이러한 상황에서 대학구조조정은 사립대학의 일부를 퇴출하여 나머지 사립대학이라도 학생을 쉽게 모집하여 안정적으로 운영될 수 있도록 하는 것이 핵심적 내용이 된다. 사립대학의 퇴출정책이지만 본질은 사립대학위주의 고등교육체계를 전제로 하는 것이라는 점에서 고등교육에 대한 국가의 책무를 인식하기 어렵다. 두 번째는 이러한 정책이 외관상 억압적 성격을 띨 수밖에 없다. 또한 대중적 공감대도 쉽 게 얻어낼 수 있다. 따라서 이러한 기회를 이용하여 신자유주의정책을 대학에 이식시키는 계기로 삼으려고 하는 부분이다. 이러한 것은 대학 평가의 지표를 보면 쉽게 인식할 수 있다. 그런데 문제는 이러한 신자유주의정책의 이식을 대학의 질과 경쟁력 강화의 수단으로 판단하는 부분이다. 이는 잘못된 정책이라 하지 않을 수 없다. 신자유주의주의정책의 강행과 대학의 질과 경쟁력확보가 동의어가 될 수 없다. 여기서 제안하고 싶은 것은 고등교육에 대한 국가의 책무를 강조하는 방향으로 고등교육개혁의 방향이 잡혔으면 하는 것이다. 국공립대학의 확장, 정부책임형 사립대학의 육성과 같은 내용이 주된 방향이 되기를 바란다. 2. 몇 가지 법적 문제 1) 법적인 개념과 정책적 개념 사이의 혼란
(1) 신자유주의 고등교육정책상 대학자율화의 개념과 문제점
신자유주의 고등교육정책에서 말하는 자율은 헌법상 규정한 학문의 자유를 보장하기 위한 대학자치(제22조 제1항), 대학의 자율성(제31조 제4항)과 외관상 유사한 개념이나 그 내용은 완전히 상이하다. 신자유주의 고등교육정책에서 말하는 자율화정책은 국가규제로부터의 자유 즉 탈규제를 말한다. 문제는 이 자율의 주체가 ‘사립화된 대학’, ‘영리를 추구하는 기업으로서의 대학’을 전제한다. 그래서 일반 사기업이 경제활동의 자유를 누리듯이 대학의 기업적 활동, 영리활동에 장애가 되는 공적 규제를 철폐하겠다는 것이다. 따라서 이런 의미의 자율화정책은 수식어를 명백하게 붙여서 사용해야 헌법상의 대학자치나 대학자율성과의 혼동을 피할 수 있다. 신자유주의적 자율화정책은 ‘기업화된 대학의 영리추구의 자율성을 보장하기 위한 제반 여건을 만들기 위한 탈규제정책’인 것이다. 신자유주의적 자율화정책을 공공성의 관점에서 평가하면 공공영역인 고등교육에 대한 국가의 공적 관리를 포기한다는 의미이다. 이러한 공적 관리의 포기를 자율성으로 포장하는 것은 대학의 공공성을 더 이상 인정하지 않겠다는 의미이고 대학을 사적 영리를 추구하는 경제단위로 보겠다는 것으로 헌법과 교육기본법의 정신에 어긋난다. (2) 대학자치의 부정개념으로서 사회적 책무
위에서 본 공적 관리의 원칙에도 불구하고 대학의 자치와 자율을 보장하는 것은 학문의 자유를 보장하기 위함이다. 정부가 대학자치의 본래적 개념을 인정하고 이를 보장하려면 대학자치를 위협하는 여러 요인들을 제거하기 위한 노력을 경주해야 한다. 우리나라에서 대학자치를 위한 노력은 총학장직선제의 실시, 교수(협의)회의 학칙기구화, 고등교육법 및 사립학교법 개정운동 등으로 요약할 수 있다. 그리고 이를 더 발전시키려면 대학에서 의사결정구조의 합의제기관화가 무엇보다 필요하고, 그 전제로서 교수회의 법적 근거를 마련할 필요가 있다. 그리고 대학구성원의 참가권이 보장되는 총장선임방식을 자주적으로 채택할 수 있어야 한다. 그러나 정부는 대학구성원들이 스스로 확보해 놓은 대학자치의 성과마저 파괴하는데 앞장서고 있다. 이명박 정부에서 교육과학기술부는 2010년 9월 1단계 국립대학 선진화 방안을 통해 학장직선제를 폐지하고, 성과급적 연봉제를 도입하였다. 이어 2012년 1월에 2단계 국립대학 선진화 방안을 발표하였는데 이를 기반으로 총장직선제를 폐지하고 기성회회계제도 개선안을 내놓았다. 대학의 자율이 공적 관리라는 국가의 역할을 포기하는 것이라면, 대학의 사회적 책무는 대학을 자본과 기업에 종속시키기 위해 필요한 각종 억압적 수단의 행사를 합리화한다. 예를 들면 총장선거제도의 폐지, 강제적인 법인화, 일방적인 임금체계의 변화, 소위 ‘부실’사립대학의 강제 퇴출 정책 등은 자율권이 있는 대학의 의사를 무시하고 교육부가 일방적으로 진행하고 있는 것이다. 다른 말로 하면 사회적 책무는 대학자치를 부정하기 위한 도구 개념인 것이다. 2) 대학설립준칙주의 문제
1995년 이후 고등교육이라는 시장에의 진입을 자유롭게 하여 고등교육의 경쟁력을 확보하자는 논의가 지배적인 정책이 되면서 소위 대학설립준칙주의가 도입되었다. 대학설립준칙주의는 신자유주의적인 논리에 근거한 것이었다. 그러나 이러한 정책은 크게 두 가지 문제를 만들어 내었다. 하나는 부실, 부패대학의 양산이었다. 대학설립의 자유를 통해 다양하고 특성화된 많은 대학이 만들어지고 대학간 경쟁을 통해 경쟁력 있는 대학을 배출할 것이라는 구상은 정반대의 결과를 낳았다. 부실한 대학, 부실한 대학원의 양산으로 끝났고, 이 때 설립된 많은 사립대학은 설립부터 부정과 부패의 온상이 되어 버렸다. 둘째, 대학설립준칙주의는 고등교육의 공급과잉 문제를 발생시켰다. 이 두 가지 문제점만 보더라도 대학설립준칙주의는 실패한 정책이다. 그 때문에 대학설립준칙주의는 시행한지 10년도 되지 않아 중단되었고 이후 정원 자율화정책까지도 중단된 바 있고 논란의 중심에 있다. 박근혜정부의 ‘고등교육(시안)’은 대학설립준칙주의를 폐지하기로 했다. 늦었지만 잘한 일이다. 그러나 대학설립운영규정을 존치시키는 것은 문제를 정확히 보고 있지 못한 결과이다. 대학의 설립･운영기준은 중요한 것임에도 불구하고 ｢고등교육법｣은 이에 대해서 구체적인 규정을 두지 않고, 대통령령에 백지 위임하고 있다. ｢고등교육법시행령｣은 다시 별도의 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이것은 ｢사립학교법｣도 다를 바 없다. 예를 들어 사립학교를 운영하는데 필요한 재산에 대해서 그 기준을 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있다. 그래서 대학설립운영의 기준은 최종적으로 ｢대학설립･운영규정｣에서 정하고 있다. 그런데 우리 법제가 취하고 있는 대학설립운영의 기준의 공적관리는 상당한 문제점이 있다. ⒜ 먼저 고등교육의 중요 사항을 입법자가 일체 정하지 않고 이를 대통령령에 위임하는 것은 백지위임으로서 헌법이 정하고 있는 교육제도법정주의에 반한다. 따라서 ｢대학설립･운영규정｣에 규정되어 있는 설립기준을 고등교육법과 사립학교법에 규정해야 한다. ⒝ 다음으로 고등교육법과 사립학교법상 설립기준은 최저기준에 해당한다. 따라서 이 기준을 맞추지 못하는 경우 이는 부실한 교육기관에 해당되므로 당해 고등교육기관은 설립이 취소되어야 한다. 그럼에도 고등교육법이나 ｢대학설립･운영규정｣에서는 일체 이에 대한 규제가 없다. 바로 여기서부터 우리나라 고등교육의 부실이 시작된다고 할 수 있다. 이것은 수익용 기본재산의 경우에도 마찬가지이다. 사립학교법은 사립학교에 필요한 시설･설비와 재산에 관한 기준을 구체적 기준의 정함이 없이 대통령령에 위임하고 있다(제2조). ｢대학설립･운영규정｣은 제정 당시 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 하고(제7조 제1항), 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다(제7조 제2항). 그리고 학교법인은 그가 설립･경영하는 대학에 대하여 매년 수익용기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경비로 충당하여야 한다(제8조 제1항). 수익용기본재산에 대한 이러한 규율 역시 준수되지 않더라도 이를 실효 있게 할 장치는 전혀 없다. 그런데 ‘2011학년도(2011년 3월~2012년 2월) 회계 결산 공고’ 자료를 분석한 결과를 보면 52개 대학 법인의 수익사업 매출 합계는 8152억원인데 이 대학들의 수입 총액 8조378억원의 10.1%에 불과하다. 사립대학 전체를 대상으로 한다면 그 수치는 상당히 떨어질 것으로 보인다. 앞서 본 것처럼 국공립이든 사립이든 대학의 설립기준은 최저기준으로 고등교육법에서 정할 필요가 있다. 종래 교육부가 부실사립대학의 지정작업은 법적으로 보면 이렇게 법률에 정해진 기준을 갖추지 못한 대학을 지정하여 폐쇄하거나 아니면 일정 기간의 개선기간을 허용한 후 그 가능성이 없는 경우 폐쇄하는 작업이 되어야 정상이 될 것이다. 오로지 취업율이나 재학생 충원률을 기준으로 한 부실대학 지정은 무언가 잘못되었다. 3) 잔여재산귀속특례의 문제점
자율구조개선 계획에 따라 해산하는 경우, 잔여재산의 일부를 잔여재산처분계획서에서 정한 자에게 귀속시키거나 공익법인 또는 사회복지법인의 설립을 위한 재산으로 출연할 수 있도록 소위 잔여재산 귀속 특례 규정을 입법하려는 작업은 법적으로 문제가 많다.
무상기증된 재산을 사인에게 귀속시키는 것은 ‘법인이사의 학교법인 운영권’을 소유권에 준하는 권리로 인정하는 문제점이 있다. 비리부실의 학교법인이 사회복지법인으로 전환될 수 있게 되면, 특혜 논란은 둘째 치고 사회복지영역에서 또 다른 갈등의 원인이 될 수 있다. 종래 사회복지법인도 국가감독권의 부재 속에서 인권침해가 많았다. 더욱이 현행 사립학교법에서 초・중등학교를 두고 있는 사립학교법인과 달리 대학만을 두고 있는 사립대학법인에 대해서 과도한 특혜를 부여하는 것은 형평성에도 맞지 않는다. 사립대학의 해산사유를 광범위하게 인정하는 것이 타당한지도 의문이다. 왜냐하면 지방에 갈수록 부실사립대학이 많다. 이것은 교과부 감사결과를 보아도 알 수 있다. 우리나라의 경우 국공립대학이 많지 않기 때문에 지방소재 고등학교 출신 학생들은 어쩔 수 없이 수도권으로 오지 않을 수 없게 된다. 따라서 이들 학생들을 위한 교육기관의 설립이 필요하고 이는 국가나 지방자치단체의 몫이라고 하지 않을 수 없다. 따라서 사립학교법인의 재산을 출연자 등에게 환원하는 것은 타당하지 못하며, 현행 사립학교법에 따라 엄격하게 제한할 필요가 있다. 오히려 공교육적 관점에서 보면 교육시설은 학교법인의 해산과 무관하게 지속적으로 교육시설로 사용할 수 있는 가능성을 최대한 열어 놓아야 한다. 그런 방법의 하나가 국고귀속 후 국공립대학의 시설로 사용하는 방법이 있을 수 있고, 국가의 예산 지원을 근거로 하여 정부책임형 사립대학으로 존속시키는 방안도 생각해 볼 수 있다. 4) 정책유보와 법률유보
학교 등을 폐쇄하기 위해서는 ｢고등교육법｣이나 ｢사립학교법｣상 일정한 요건을 갖추어야 하는데, 정책차원에서 학교를 폐쇄하는 것은 법치주의원칙에도 반하는 것이다. <표 > 고등교육법 제62조 벽성대학교에 대한 폐쇄명령은 고등교육법에 따른 것이다. 이와 관련하여 대법원이 동대학의 효력정지취소 소송과 가처분 신청을 받아들였다. 그러나 본안에서 서울행정법원은 학교폐쇄명령이 적법하다고 판결했다. 여기서 쟁점은 “부당 학점, 학위 취소처분을 받았음에도 불구하고, 292명에게 학위를 부당하게 수여한 것” 등이 고등교육법 제62조상의 “정상적인 학사운영이 불가능한 경우”에 해당하는지의 문제이었다. 대법원 판결을 기다려 봐야겠지만 고등교육법 제62조의 요건을 충족했는지는 법적 해석상 논란이 있을 수 있다. 중대부정이나 비리가 아닌 상대적 부실을 이유로 하는 퇴출이 고등교육법 제62조의 “목적의 달성이 불가능한 때”로 의제할 수 있는지에 대해서는 의문이 남는다. 5) 중대비리대학의 처리
사립학교의 폐쇄명령보다는 사립학교법인의 해산명령(｢사립학교법｣ 제47조 제2항)에 따른 학교폐교는 그나마 법률적으로 문제가 덜해 보인다. 왜냐하면 사립대학의 비리는 심각하기 때문에 중대한 회계부정 등의 비리가 있는 경우 법인해산명령을 발할 수 있기 때문이다. 이러한 조항은 다른 비영리법인을 규율하는 법률에서도 쉽게 찾아 볼 수 있다. 민법, ｢공익법인의 설립 운영에 관한 법률｣, 사회복지사업법 등이 그러하다. 이렇게 목적달성이 불가능해지면 당연히 해산이 되고, 관련 법률에 의하여 학교법인은 해산절차를 밟아야 하며, 당연히 법인 소속 학교는 폐쇄되게 된다. <표 > 사립학교법 제47조 물론 이런 경우에도 과거의 경우에는 주로 임원취임의 승인취소나 임시이사를 파견한 사례가 많았다. 사립학교법인의 해산명령, 임원취임의 승인취소, 임시이사의 파견 등은 그 사유가 대부분 비슷하다. 현행 사립학교법은 제20조의2 제1항에서 “임원간의 분쟁･회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기한 때” 임원취임의 승인취소를 할 수 있도록 하고 있다. 또한 동법 제25조에서는 “학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니하여 학교법인의 정상적 운영이 어렵다고 판단될 때” 임시이사를 선임하도록 하고 있다.
이렇듯 학교법인이 설립목적을 달성할 수 없는 경우에는 해산하는 것이 원칙이나, 예외적으로 해산이 아닌 다른 수단을 규정하고 있는데, 대표적인 것이 임원취임의 승인취소와 임시이사의 파견제도이다. 국민의 교육권을 보장하고 고등교육기관의 계속성이라는 취지에서 해산명령을 대체할 수 있는 제도로서 임원취임의 승인취소와 임시이사제도를 두고 있다고 평가할 수 있다.
그러나 현재와 같이 고등교육의 공급과잉상황에서 교육행정기관은 대체 수단인 임원취임의 승인취소나 임시이사 파견제도를 우선적으로 취해야 할 이유를 발견하기는 쉽지 않을 것이다. 그러나 여전히 다음과 같은 문제점이 있다. 학교자체는 중대한 문제가 없었는데, 이사진이 회계부정 내지 분쟁으로 인하여 학교경영상의 문제가 발생하고 이것이 학교운영에 악영향을 초래하는 경우이다. 이때에도 원칙적으로 학교법인에 대한 해산명령을 발해야 하는데, 이 경우 여러 가지 복잡한 문제가 발생할 수 있다. 무엇보다 교원과 직원은 물론 학생에 대한 아무런 대책이 마련되어 있지 않기 때문이다.
3. 공적 성격을 강화하는 구조조정이 되어야 할 필요성과 그 수단들
1) 공공적 구조조정의 방안
평가를 통한 사립대학의 퇴출보다 공공적 관점에서 고등교육의 구조개혁을 하였으면 한다. 올바른 구조개혁의 원칙은 다음과 같다. 신자유주의자들은 대학을 기업으로 보고 부실한 기업을 구조조정 하듯 한다. 이러한 주장은 고등교육의 공교육성을 규정하고 있는 헌법과 법률에 위반되는 정책이다. 따라서 우리나라 고등교육의 문제가 사립대학 위주의 체계이기 때문에 구조조정의 결과 국공립대학 혹은 정부책임형 사립대학의 비중이 증가될 수 있도록 되어야 한다. 뿐만 아니라 비영리법인성을 근간으로 한 구조조정이어야 하며, 지역적으로 균형적인 고등교육기반이 유지될 수 있어야 한다. 제일 중요한 것은 책임소재를 명확히 하여 책임 없는 대학구성원에 피해가 돌아가게 해서는 안된다는 점이다. 즉 사립대학의 존치가 가능한 방안을 찾아야 하고, 실정법상 근거를 찾기 어렵다면 입법작업이 선행되어야 한다. 그 구체적인 방안으로 ｢사립대학 구조개선에 관한 법률｣을 제정하여 고등교육의 공적 성격을 강화하는 다음과 같은 수단을 규정하였으면 한다.
사립대학의 자율적 구조개선에 의한 국･공립화 방안
정부책임형 사립대학의 지정과 규율을 위한 내용
사립대학과 국공립대학간에도 인수합병이 가능하도록 규정
비리사학의 처리방안으로서 국･공립화 혹은 정부책임형 사립대학으로의 전환 규정 2) 설립주체와 국가의 책임을 강조하는 대학운영시스템의 필요
대학을 설립한 주체가 해당 대학의 운영이 부실해지지 않도록 그리고 학생들의 학습권을 보장할 수 있도록 하기 위해 공적인 책임을 부담시킬 필요가 있다. 현행 ｢고등교육법｣은 국립･공립･사립 학교의 구분만 하고(제3조) 있지, 이들 설립주체의 책임을 규정하고 있지는 않다. 따라서 이를 개정하여 각 학교의 설립주체가 해당 학교의 운영에 필요한 경비의 50%이상을 부담하는 것을 원칙으로 설정할 필요가 있다. 다만 학교법인의 경비부담에 대해서는 따로 정할 필요가 있다. 이것은 정부독립형 사립대학과 정부책임형 사립대학으로 구분하여 정책을 구분할 필요가 있기 때문이다. 사립대학의 구조조정은 대학의 재정능력을 기준으로 하여 정부독립형 사립대학과 정부책임형 사립대학으로 구분할 필요가 있다. 정부책임형 사립대학(Government-dependent private higher education institutions)이란 사립대학이 정부의 자금지원에 어느 정도 의존하느냐를 기준으로 정부기관으로부터 재원의 50%이상을 제공받는 사립대학을 말한다. 그렇지 않은 사립대학을 정부독립형 사립대학이라고 부르는데 OECD에서 사용하는 개념이다. 고등교육법과 사립학교법에서 고등교육의 인적･물적 조건에 대하여 그 적정 기준을 법정하고, 이 기준을 스스로의 재원으로 확보할 수 있는 사립대학은 정부독립형 사립대학으로 그렇지 못한 대학은 정부책임형 사립대학으로 분류하는 것이다. 정부독립형 사립대학은 이렇게 법정기준을 갖추는 것을 전제로 하여 어떤 기준을 설정할 것인지를 판단하여야 한다. 국가의 지원이 없이도 학생의 교육권을 보장할 수 있는 사적인 대학이 정부독립형 사립대학에 해당한다고 볼 수 있다. 그리고 그 기준은 국가를 대신하는 위치인 만큼 학교전입금의무조항을 신설하여 학교운영비의 25-51%를 학교법인이 부담하도록 할 필요가 있다. 단기적으로 25%에서 시작하여 10년 정도의 기간을 두고 50% 이상이 되도록 해야 한다. 그리고 정부책임형 사립대학에 대해서는 정부계약을 통하여 지원의 범위를 설정하되, 계획에 따라 법적 지위를 반(半)공립, 반(半)사립의 지위를 갖도록 전환시킨다. 사립학교의 지배구조와 관련해서는 사립대학에 대학운영위원회(교원대표, 학생대표, 직원대표, 이사회 추천인사, 교육과학기술부 추천인사 등 15인 이상으로 구성)를 설치하고, 대학운영위원회가 교비회계의 예산･결산에 관한 권한, 사립대학의 장 및 교원의 임면에 관한 사항 등에 대해 심의･의결권을 가지도록 한다. 계속적으로 정부지원을 받기 위해서는 고등교육정책(법적 형태이든 정책의 형태이든)을 수용하는 것을 전제로 해야 한다. 고등교육정책으로 고려해야 하는 대표적인 것으로 대학통합네트워크에의 참여, 대학입시제도의 개선, 교양교육의 강화, ｢국가인권위원회법｣ 제2조상의 인권 보장, 차별금지 등을 들 수 있다.
대학평가방식의 근본문제와 개선방향
강홍준 (중앙일보 논설위원)
새로운 대학평가의 의미
대학 구조개혁 정책 연구팀의 발표 내용 중에 모든 대학이 가장 관심을 가질 내용이 대학평가계획일 것으로 생각된다. 대학평가에 의해 최우수, 우수, 보통, 미흡, 매우 미흡이라는 5개 그룹으로 전체 대학이 재편될 것이기 때문이다. 특히 미흡과 매우 미흡 그룹에 들어가는 대학은 재정지원 제한, 장학금 지원 제한 등의 불이익을 보게 되며, 결국 퇴출의 길로 들어설 수 있기 때문이다.
새로운 대학평가는 투입, 과정, 산출이라는 측면에서 시스템 평가를 내용으로 하며, 정량적이면서도 정성적 평가, 절대평가를 병행하는 게 골자다. 이러한 평가는 이명박 정부 당시 재정지원제한 대학 선정평가, 교육역량강화사업 평가의 문제점을 개선하려는 취지다. 재정지원제한 대학 선정평가는 정량적 평가이자 상대평가로서 하위 15%를 잘라내 불이익을 주는 평가였기 때문이다. 이는 전 정부의 평가에 대한 반작용으로 볼 수 있다. 대학에 대한 유형 분류 없이, 규모와 상관 없이 몇가지의 지표만으로 평가를 해 불이익을 주는 평가의 폐해는 분명했기 때문이다. 새로운 평가의 계획이나 골자는 발표문에 나와 있긴 하나 좀 더 구체적인 내용이 담겨 있지 않아 이에 대한 섣부른 평가는 의미가 없을 것이다. 정성평가에선 대학 특성, 지역여건, 지역사회공헌, 특성화 발전전략, 구조개혁 실적 등을 담겠다고 했으나 이 역시 분명하고도 상세한 설명은 되지 못한다. 다만 연구팀이 내놓은 안에 대해 우려스러운 점은 평가를 통해 너무나 많은 것을 한 번에 해결하겠다는 과욕이 아닐까 생각된다. 이는 평가의 철학과도 관련되는 문제다. 어떤 지표를 가지고 어떻게 평가할지 구체적인 내용이 없는 상황에서 평가의 방향에 대한 우려와 문제점을 제시하는 것으로 이 글을 대신할까 생각한다.
새로운 대학평가에서 우려스러운 점은 (1) 기존 정량평가에 대한 반성
이명박 정부가 재정지원제한 대학 선정 평가를 실시하면서 정량적인 평가의 한계에도 불구하고 얻은 성과도 있다. 그것은 정량의 힘, 또는 숫자의 힘이다. 미리 발표된 지표와 가중치, 그것을 가지고 랭킹을 낸 결과에 대해 누구도 이의제기를 하기 힘들다는 점이다. 다시 말해 특정 대학이 재정지원제한 대학에 걸리더라도 지역 국회의원이나 지역 인사들이 시비를 걸 수 없는 게 정량의 힘, 또는 숫자의 힘이다. 퇴출 대학을 걸러내는데엔 이러한 정량적 평가의 장점도 있는 게 사실이다. 정성적 평가를 도입한다는 취지는 바람직하긴 하나 이런 힘을 쓰지 않겠다는 의지로 보인다. 그만큼 평가가 평가 받는 대학의 공감을 얻을 수 있어야 한다.
(2) 5등급 매기기와 부실대학 퇴출
새로운 대학평가는 모든 대학을 5등급 매기는데 활용되는 것과 함께 부실대학 퇴출에도 쓰인다고 연구팀은 발표했다. 하지만 5등급도 매기고, 퇴출대학을 걸러내는 일은 그리 간단치 않다는 데 문제점이 있다.
이명박 정부 당시 가 정량적 평가를 했는데 재정지원제한 대학에 속한 서남대, 한려대 등 3개대는 전체 대학 순위에서 중위권을 차지했다. 정보 공시 의무 위반으로 골라내지 않았다면 이들 대학은 재정지원제한 대학에 걸리지 않았다. 정량, 정성 평가를 하면서 5등급도 매기고 퇴출대학을 걸러낸다는 것은 과욕이 아닐까 생각한다.
평가의 취지가 좋다고 모든 문제를 이를 가지고 해결할 순 없다. 평가는 평가 받는 사람들에 의해 얼마 지나지 않아 적응되는 생리를 갖게 한다. 최악의 대학, 퇴출 대학을 걸러내는 수단으로 평가를 제한적으로 활용하는 게 타당하다고 본다. 하지만 정부나 연구팀이 벌써 5등급으로 대학을 나눠 이에 따라 정원도 감축하게 하고, 불이익도 준다고 발표한 만큼 이러한 조언이 도움이 될 것인가 의문이 든다.
< 저작권자 © 자치분권 Issue&News 무단전재 및 재배포금지 > | 
