공공기관 합리화 정책방향의 쟁점과 과제, 토론문
윤태범 (한국방송통신대학교 행정학과 교수)
• 발제자의 글은 현정부가 발표한 공공기관 합리화 정책에 대한 평가를 주 내용으로 하고 있음.
• 아직 실행되지 않은 계획에 대한 평가이며, 따라서 계획만을 대상으로 기본 방향, 제시된 주요 정책, 예상되는 쟁점 등을 중심으로 의견을 제시하고 있음.
• 일부 긍정적으로 평가한 부분도 있지만, 전체적으로 공공성, 민주성 등의 관점에서 비판하고, 개선방안을 구체적으로 제시하고 있음.
• 여기서 제시된 의견들 중 상당수는 향후 계획의 보완 및 구체적인 실행 과정에서 반영될 여지가 있음.
• 토론자는 발제문에 기초하여 새 정부 공공기관 합리화 정책에 대한 전반적인 의견과
더불어, 바람직한 공공기관 관리를 위한 몇 가지 의견을 제시함
1. 새정부의 공공기관 관리 정책에 대한 종합 의견
• 새정부의 등장을 계기로 공공기관 관리에 대한 정책방향을 제시
- MB 정부의 선진화 계획과 같은 구조조정 중심의 방안은 미제시
- 전체적으로 기능, 운영의 측면에서 개혁안 강조
- 그 동안 공공기관과 관련하여 이슈화되었던 것들 상당수를 포함 • 긍정적 평가
- 효율성, 책임성, 투명성은 공공기관에게 요구되는 기본가치로서 적절
- 정부 3.0 틀 하에서 공공기관 정보 개방성 확대는 긍정적
- 공공기관간 협업 활성화는 칸막이 제거 및 시너지 확보 차원에서 긍정적 • 추가 논의 혹은 보완 필요한 부분
- 전체적으로 공공성 보다는 효율성 중심의 방안 제시하여, 공공성과 효율성간 균형있는 방안 논의 필요
- 성과관리의 필요성은 인정되지만, 과도한 표준화 등이 갖는 문제 등 성과관리 전반에 재정립 논의 추가 필요
- 일부 지배구조 개선 위한 방안은 제시함. 그러나 기관의 자율성과 책임성의 조화를 위한 지배구조 재정립 부문은 추가적 논의 필요
- 정부 정책과 공공기관은 유기적 관계임. 그러나 정부 정책이 공공기관의 경영 활동에 과다하게 진입하는 것에 대한 논의 필요(공공기관 경영자율성의 인정 범위)
- 구분회계제도 도입 확대 등 책임성 확보 위한 방안 제시는 긍정적, 그러나 공공기관 부채를 전제로 하는 정부의 사업수행 방식 재검검 필요
- 경영자율성, 임원선임제도 개선안 제시는 긍정적임. 그러나 낙하산 인사 방지 등 구체적 안은 미제시. 추가적 논의가 필요
- 전력요금 등 공공요금의 합리화에 대한 공론화 제시 필요
- 새정부 하에서 이미 공론화된 공공기관 관련 주요 쟁점들 추가 논의 필요(제2철도 공사 설립, 인천공항 부분 민영화 등) 2. 조직으로서의 공공기관 • 일반적 조직으로서 공공기관의 특성
- 공공기관도 조직의 하나로서 일반적인 병리현상 존재 :X-비효율성, 대리인 실패 문제 등
- 성장 지향적 조직 관성의 존재와 방만 경영
- 파킨슨의 법칙 등 • 공공기관의 효율적 관리와 경영평가
- 경영평가는 공공기관의 효율적 관리 위한 수단의 하나
- 평가대상 기관 축소에 따른 평가제외 기관의 효율성 확보방안 논의 필요
- 평가 부담 논란은 아직 공공기관 성과관리 시스템의 미비로 인한 문제로 평가 자체로 인한 부담으로 보기는 한계(상시적 성과관리 시스템 부재) • 공공기관 경영평가 관련 쟁점들
- 현 평가체계상 비계량지표의 활용은 공공기관의 비계량적 특성을 반영한 부분이 있으며, 비계량지표의 문제 핵심은 계량지표의 증대가 아니라 비계량지표의 고도화에 있음
- 경영평가 결과에 따라서 공공기관에게 성과급 지급방식을 표준화한 것은 개선 필요. 즉 기관별 특성 및 기관내 부서간 특성 등 반영 필요
- 현재의 경영평가가 갖는 진단, 점검, 평가, 가이드 등의 종합적 역할에 대한 근본적 논의 필요 : 기존 종합방식 vs. 성과 평가 중심
- 현재 평가지표 내에 들어와 있는 다양한 정부정책 관련 이행수준 평가지표는 축소 필요. 즉 평가의 본질이 오히려 훼손될 가능성 증대하며, 이것은 관련 부처에 의한 점검으로 활용하는 것이 바람직 3. 공공기관의 공공성 vs. 서비스 공공성 • 공공기관의 본질적 가치
- 일반적으로 공공기관은 공공적 가치의 달성을 목적으로 설립
- 이 때문에 공공기관은 그 자체로서 공공성을 주장
- 시대와 환경의 변화에 따라서 개별 공공기관들의 본질적 가치도 변동
- 즉 공공기관이라는 이유만으로 조직은 물론 활동의 공공성이 보장되는 것은 아님 • 공공기관의 공공성은 서비스를 통하여 확보되어야
- 공공기관의 사업 혹은 그 결과가 공공성이 있어야 함
- 특정 공공기관의 서비스가 어느 정도 공공성이 있는지에 대한 평가 필요 • 공공기관 서비스 공공성의 논의
- 서비스의 포괄 범위(coverage)
- 서비스의 질과 양적 수준
- 서비스의 제공(전달)방식
- 서비스 비용과 편익 4. 공공기관의 존재 의의의 재정립과 공운법 • 공공기관의 존재 의의는 국민과의 관계에서 확보 필요
- 공공기관의 궁극적 주인은 정부가 아닌 국민
- 국민의 관점에서 공공기관의 존재 의의 확인 필요
- 국민과 유리된, 정치적 목적의 활용은 제한 필요 • 공공기관의 위상 재정립과 공운법의 제정의 의의
- 공공기관에 대한 정부 책임성의 불명확 해소
- 공공기관의 관리체계 및 방식의 정립
- 공공기관의 정책상 책임성과 운영상 자율성의 균형 확보 추구
- 사업관리(산업정책)와 경영관리(소유권 정책)간 분리와 견제의 확보
- 공운위 통한 공공기관 지배구조의 적정성 관리 추구 • 공운법 제정 취지의 재확인과 공운법 개정 추진
- 공운법 제정 취지가 충분히 확보되고 있는지 논의 필요
- 공공기관 지정과 유형화의 합리성, 타당성
- 공공기관 지배구조 설계와 운영의 적정성
- 공공기관 임원 선임과정의 합리성
- 공운위 구성과 운영의 대표성, 독립성, 전문성
- 경영평가제도의 합리화 등 5. 계획과 실천은 별개
• 계획의 구체성 추가 확보 필요
• 공공기관의 존재 가치에 대한 구체적 논의
• 공공기관의 핵심 쟁점에 대한 본격적 공론화 필요
• 계획의 실현 가능성과 이해관계자 설득
• 국민의 신뢰를 받는 공공기관과, 이를 위한 정부의 정책
국민들 여망에 부응하는 공공기관 개혁방안
홍헌호 (시민경제사회연구소 소장)
1. 들어가며
□ 공공기관이 국민들의 사랑을 받는 공공기관으로 재탄생하기 위해서는 국민들의 여망을 제대로 읽고, 이에 부합하는 방향으로 개혁을 해 나가야 함. 또 국민들의 여망에 부응할 수 있도록 지배구조도 개혁해 나가야 함.
- 필자는 독일식 기업지배구조가 공공기관 지배구조 개혁의 방향을 정하는데 매우 중요한 시사점을 줄 수 있으리라 판단함. 2. 독일식 기업지배구조와 그 시사점. □ 기업의 지배구조 모델(의사결정구조 모델)에는 크게 두 가지가 있음. ○ 하나는 미국식 주주자본주의 국가들에서 제도화된 이사회 중심의 일원적 모델이고 다른 하나는 독일식 이해관계자 자본주의 국가들에서 제도화된 이원적 모델(이사회, 감사회의 상호 균형, 견제 모델)임.
○ 미국식 주주자본주의 국가들에서 주식회사는 주주총회에서 “1주 1권”에 의해 선출된 이사회에 의해서 장악되고 운영됨.
○ 그러나 독일의 주식회사는 미국식과 달리 이사회와 별도로 감사회가 있는데 감사회의 영향력이 막강함.
- 감사회는 이사들을 임명하고 해임하는 막강한 권한과 함께 이사회의 중요 의사결정에 동의권을 무기로 관여함. 감사회는 행정부인 이사회를 견제하는 외회와 같은 역할을 수행함
- 다만 미국식과 달리 독일 대기업들의 경우 감사의 절반은 종업원들이, 나머지 절반은 주주들이 뽑도록 되어 있음.
- 독일식은 미국식에 비하여 주주와 이사회의 영향력이 제한적임. 이사회가 막강한 권력의 감사회의 통제를 받기 때문. □ 우리나라 대기업과 공기업 지배구조도 독일식으로 전환한다면 이들의 의사결정구조는 감사회와 이사회로 이원화될 것임.
- 감사회는 4인-10인 정도로 구성되며 절반은 종업원들에 의해, 나머지 절반은 주주들에 의해 뽑히게 될 것임. □ 공기업과 공공기관의 공공성을 강화하려면 우선적으로 의사결정구조를 이해관계자 중심형으로 전환할 필요가 있음.
- 특히 대형 공기업의 의사결정구조에 일반 국민들의 참여를 대폭 늘리고 국민들을 대표하는 사람들의 전문성을 보완하기 위한 “전문위원회”의 설치도 확대해야 할 것임
- 독일의 주식회사 의사결정구조에도 감사회의 보좌기구로 전문위원회 설치를 의무화하고 있음. 우리나라의 경우 대형 공기업들이 부설연구소를 대부분 가지고 있기 때문에 전문위원회 설치는 그렇게 어렵지 않을 것임.
3. 공공기관 지배구조 개선 방안
(공공기관운영위원회를 명실상부한 공공기관 최고기구로) □ 현재의 공공기관운영위원회의 구성 및 운영방식에 대한 획기적인 개편이 필요함.
- 공기업 및 준정부기관의 경영평가, 기관장 및 임원의 임명, 예산편성지침 제정 등 강력한 의사결정기능을 지닌 ‘공공기관운영위원회’가 기획재정부로부터 독립하여 공공기관 지배구조의 최고의결기관으로서 그 권한을 행사할 수 있도록 역할이 재정립되어야 함.
- 공공기관에 대한 실질적 주재자로서 기획재정부 대신 국무총리나 가칭 ‘국가기획위원회’를 두고, 그 직속으로 공공기관운영위원회를 대체하는 “공공기관 사회적책임강화위원회”를 두며, 여기에 정부관료, 경영진 대표, 노조 대표 외에 전문가 집단 대표와 시민사회 대표가 참여하도록 할 필요가 있음. (1) 공공기관운영위원회의 존립기반을 위협하는 요인들 □ 지금도 명목상으로는 공공기관 운영위원회가 존재함. 그러나 이 위원회의 존립기반 자체를 위협하는 요인들이 상존함.
* 위원회 구성 과정에서 정부 입김이 지나치게 강하게 작용하고 있음
* 극소수 위원들이 295개 공공기관을 관장.
* 위원의 권한을 형식적 권한으로 축소
* 위원들의 활동 기간을 단기간으로 제한.
* 비전문가 위원들의 전문성을 보강해 줄 장치가 없음 (2) 공공기관 지배구조 개혁을 위한 세부 방안 □ 공공기관 운영위원회를 명실상부한 공공기관 최고기구로 만들려면 다음과 같은 개혁이 필요함. ▶ 첫째, 위원회 구성 과정에서 정부관료, 경영진 대표, 노조 대표 외에 전문가 집단 대표와 시민사회 대표의 비율을 대폭 높여야 함.
- 정부관료, 경영진 대표, 노조 대표 비율이 지나치게 높을 경우 개혁이 지체될 가능성이 높음.
- 전문가 집단 대표와 시민사회 대표의 비율이 50% 이상 되는 것이 바람직.
※ 선진국들의 사회적 대타협 기구들은 그 구성원을 노·사·정에 국한하고 있지 않음. 노·사·정 이외 구성원 대표들이 다수 참여하여 노·사·정 3자의 극한 대립을 완화함
- 물론 구성원들 수가 늘어날수록 회의 기간 중 합의에 시간이 다소 더 소요되는 것은 사실. 그러나 노·사·정 3자의 극한 대립과 회의 결렬로 인한 장기간의 시간 손실에 비해서는 훨씬 더 효율적이고 합리적. ▶ 둘째, 위원회 활동이 실효성을 거두려면 국민들에게 이들의 활동이 충분히 공개되어야 하고, 또 위원들과 국민들에게 공공기관에 대한 충분한 정보가 공개되어야 함.
※ 지금 295개 공공기관 대부분은 예산서, 결산서, 사업계획서 등을 요약본 형태로만 공개하고 있음. 그러나 요약본 형태의 경영공시는 위원들과 국민들이 공공기관의 내부 실정을 파악하는데 거의 도움이 되지 못함. 악마는 각론에 숨어 있기 때문
- 국회의원들도 개별적으로 자료 요청을 하고 있는 실정.
- 향후 295개 공공기관은 지난 10년 이상의 예산서, 결산서, 사업계획서 원본이나 사본을 충분히 공개하여 위원들과 국민들로 하여금 공공기관의 내부 실정을 제대로 파악하게 해야 함.
- 충분한 정보공개 없이는 실효성 있는 개혁 불가능 ▶ 셋째, 공공기관운영위원회에 많은 권한을 주더라도 위원 수가 지나치게 작을 때, 과중한 업무로 실질적인 권한을 행사할 수 없음.
- 이 문제를 해결하려면 위원 수는 최소한 60명 이상으로 확대할 필요가 있음. 또 법원조직과 유사하게 상하 조직을 구축할 필요도 있음.
- 중앙에 20명 내외의 공공기관운영위원회 위원을 두고, 그 아래 공공기관 유형별로 4개의 직능별 공공기관운영위원회를 두며, 각각의 직능별 공공기관운영위원회에 10명 내외의 위원을 별도로 두어 위원들의 과중한 업무를 분산시킬 필요가 있음.
- 또 이들 중 전문가 집단 대표와 시민사회 대표에 대해서는 연급여 4000만 원 상당의 보수를 지급하여 공공기관 평가, 감시, 통제에 주력하게 할 필요도 있음.
- 공공기관 운영위원회 재원은 295개 공공기관 임원의 보수를 삭감하여 충당할 필요
* 295개 기관당 임원이 4명이라 가정할 경우 1200명의 연급여를 100만원씩 삭감하면 30명의 위원들에게 4000만 원의 보수를 지급할 수 있음.
※ 1200명 x 100만원 = 12억원
※ 30명 x 4000만원 = 12억원
- 단, 위원들에게는 겸직 금지 규정을 두어, 공공기관 평가, 감시,통제에만 주력하게 해야 함. ▶ 넷째, 위원의 권한을 대폭 확대해야 함.
- 국민들의 염원은 공기업을 포함한 공공기관이 정부관료와 경영진, 노조의 전유물이 아니라 국민의 공기업, 국민의 공공기관이 되는 것임
- 국민들의 염원을 실현하려면 위원들로 하여금 국민의 염원을 반영한 공공기관 평가기준을 만들게 하고, 그것을 토대로 국민의 염원에 부합하는 방향으로 공공기관을 평가, 감시, 통제하도록 해야 함.
- 또 OECD 권고대로 ‘감사’에 대한 임면권만은 공공기관 운영위원회가 갖도록 해서 공공기관의 투명성과 책임성을 높여야 함. ▶ 다섯째, 공공기관 운영위원회를 전문가만으로 채울 경우 ‘전문가의 무능 현상’에 빠질 수 있고 국민의 염원을 제대로 반영할 수 없기 때문에, 비전문가도 대거 위원으로 참여하는 길을 열어야 함.
- 단, 독일의 주식회사 지배구조를 참고하여, 비전문가 위원의 전문성을 보강해 줄 전문조직이 필요. 독일의 주식회사는 감사회의 전문성을 보강하기 위해서 감사회의 보좌기구로 전문위원회를 두도록 의무화하고 있음
- 우리나라 여러 공공기관 산하에 연구조직이 매우 많으므로 이들 조직들을 통폐합해서 공공기관운영위원회 산하조직으로 재편할 필요.
- 공공기관운영위원회에 배속된 연구기관의 소요비용은 각 공공기관으로부터 적절한 부담률에 따라 부담하게 함(금융감독원 소요비용 충당방식과 유사한 방식)
- 공공기관운영위원회에 배속된 연구기관들은 위원들의 보좌진과 유사한 역할을 하게 될 것임. □ 이와 같은 일련의 개혁이 완성될 경우, 공공기관은 명실상부한 국민의 공공기관으로 재탄생할 수 있을 것임.
- 다행스러운 것은 이런 일련 개혁과정이 추가적인 재원을 필요로 하는 게 아니라는 것임. 기존의 재원만으로도 이와 같은 개혁이 충분히 가능함.
근본적 보완이 필요한 박근혜 정부의 공공기관 개혁
박용석(공공운수노조․연맹 공공기관사업본부장)
1. 합리화 정책방향에 대한 총론적 진단
□ ‘관성화된 공공개혁’의 한계
- 공공기관 개혁 정책이 갖추어야 할 기본적 사항(공공기관 제자리 찾기 및 공공서비스의 질 제고 등)이 결여
- 3대 전략(효율성, 책임성, 투명성) 및 주요 과제(상시적 개혁, 일자리 확대, 인사시스템 개선 등)의 내용은 이미 10여년간 진행된 ‘진부한 공공 개혁’의 연장(공공기관 ‘경영혁신’→ ‘선진화’ → ‘합리화’)
- “공공기관 관리틀의 근본적 혁신 필요”(구조조정 및 퉁제 위주의 관리체계를 ‘중장기적 시계의 성과 중심의 효율적 관리체계’로 변화)을 언급하고 있으나, 내용의 흐름은 과거의 진단과 처방에서 머무름 : '선진화‘ 정책 편승 및 ’박근혜식 공공개혁‘의 차별화 모호 □ 시대적 요구에 근거한 공공기관 통치담론의 부재
- 공공기관의 공적 자산 및 국민경제 위상에 걸맞는 ‘통치담론’ 부재
- 첨단 과학기술, 기후 변화 및 환경, 지방화(균형발전), 복지 확대, 경제민주화 등의 시대적 요구가 정책방향에 제대로 반영되지 않음.
- 특히, 상당수 공공기관의 지방이전의 본격화를 앞두고, 이러한 지방시대의 변화된 공공기관 운영․관리 여건 및 사회적 과제 부분이 소홀 : 지방이전의 차질없는 추진, 지자체 등 과의 협업, 지역 채용 등 기술적 문제에 국한
- ‘창조경제’ 및 ‘국민행복’ 등의 국정과제와 공공기관 운영․관리 정책간의 괴리 □ 진행중인 공공기관 구조개편 흐름에 대한 책임있는 입장 부재
- 이미 상업적 경영효율화 중심의 구조개편을 진행 중인 철도, 가스 등의 ‘우회적 민영화’에 대한 책임있는 정부 정책방향 및 신뢰 프로세스 부재 : 책임있는 국정 토론 및 소통 차단 의혹
- 구조개편 ‘꼼수’ 논란 확산(예, 철도공사의 기능 분리) □ 결론: ‘공공기관 합리화 정책’의 근본적 보완 필요
- 기 제출된 ‘공공기관 합리화 정책방향’에 대한 협소한 평가를 뛰어넘을 필요
- 10여년간 진부한 정책을 ‘일관되게 담당’(정권과 무관하게)한 관료집단의 폐쇄적 논의
구조 극복
- 공공개혁 방향에 대한 국민적 소통 확대 및 민주적 논의 구조 2. 합리화 정책 내용에 대한 개별적 진단 □ 임원 인사제도
- 기술적 문제가 아닌 근본적 문제가 지적될 필요 : 최고 인사권자(대통령)의 권한 행사와 관련한 국민적 검증 확보 및 민주적 운영에 대한 의지 부족
- 민주적 운영 의지 부족으로 인해, 임원 추천 및 검증에 대한 실질적 조치가 결여 □ 공공기관 경영평가제도
- 경영평가의 순기능 제고를 위한 평가시스템 재설계 및 공공기관별 특성 반영한 평가방법 차별화 취지의 무색 : 외형적 개선(기관장평가 개선, 피평가기관 조정 등)에 머무른채 경영평가 역기능의 핵심 내용인 과도한 경영효율화 및 획일적 계량평가에 대해서는 침묵
- 공공기관에 요청되는 사회적 과제(협업성과, 고객만족도 평가, 여성관리자 및 중소기업과의 상생협력, 공공기관 데이터 개방 등)에 대해서는 긍정적 측면이 있다고 판단. 핵심은 이러한 사회적 과제의 평가지표 반영보다 과도한 경영효율화 지표의 개선 전망이 없다는 것임.
- 2012년 경영실적 평가결과에서 드러난 ‘정치적 고려’(기관장평가에 대한 엄격한 잣대 적용 등)와 같은 ‘정치적 활용’ 극복이 우선시되어야 함. □ 공공데이타 공개 및 활용
- 공공기관의 사회적 책임 제고 차원에서 불가피(부작용 대책<알권리 보장)한 측면.
- 문제는, 공공기관의 공공데이타보다 정부기관의 공공데이타의 폐쇄적 운영에 대한 반성이 우선되어야 함. □ 상시적 모니터링 및 기능 점검
- 모니터링 및 기능 점검의 취지 왜곡 : 기관의 설립 취지 확대 < 경영효율화 확대
- 공공(산하)기관의 기능은 정부조직의 파생효과(정부조직에 대한 모니터링 우선) : 일상적으로는 관료적 통제, 구조개편에서는 ‘희생양’ 역할
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