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Ⅰ. 들어가는 말
주민이 주체가 되어 마을 가꾸기 사업 등 공동의 일을 협동으로 해결하고 그 과정에서 상호 신뢰와 유대를 키워가는 과정은 자치의 기본적 토양을 마련하는데 중요한 시금석이 되고 있다. 주민들이 자신의 문제를 스스로 해결하고 그러한 가운데 배양되는 자치역량은 자기가 속한 지역의 문제해결능력을 키워주며 행정의존도를 현저히 낮추게 될 것이다.
지난 2010년 10월 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’이 제정‧공포되면서 읍면동의 주민자치 기능을 효과적으로 강화하기 위한 방향이 중요한 과제가 되고 있다. 그러한 방향성을 위해 읍면동 단위 ‘마을 가꾸기 사업’은 주민들의 자발적 참여를 전제로 사업을 진행하고 있어 과거의 관주도방식과는 추진주체를 달리하고 있다.
‘행복한 창조마을 만들기’, ‘내집앞 마을 가꾸기’사업 등이 활성화되고 마을 공동체에 대한 주민관심이 증대되면서 도심재생과 환경개선 차원의 마을 만들기를 넘어서 마을 특성화, 일자리 창출, 나아가 생활복지의 주민수요에 대응한 마을 만들기로 확장되고 있다.
이 글의 목적은 현재 지자체별 추진되고 있는 이러한 마을 만들기 사업을 통하여 마을 공동체사업의 실태를 개략적이나마 파악해보고 이에 따른 지방자치단체의 역할에 대한 토의의 전제를 위해 간략하게 작성해보자 한다.
Ⅱ.마을만들기 유형 및 추진현황
1.마을 만들기 사업별 유형
마을 만들기 유형을 분류하는 데는 대체로 사업주제별 분류와 추진 주체별 분류를 시도하고 있으며, 지자체에서 마을 만들기의 사업 주제별 분류를 공동체문화 만들기, 쾌적한 생태환경 조성, 생활 환경정비 및 개선 그리고 지역 활성화도모의 4가지 유형으로 제시하고 있다.
한편, 지역공동체 마을 만들기 사업은 크게 행정주도형(중앙정부, 지방정부)과 민간 주도형으로 나눌 수 있으며, 행정주도형 관련 사업들(주로 농촌마을 개발사업)은 그동안 개별적으로 추진되어 왔지만 2010년부터 시‧도 또는 시군구 자율편성사업으로 분류되어 대체로 포괄적 보조인 광특회계에서 지원하고 있다. 서울시는 자체적으로 서울 마을 공동체 활성화사업을 공모하여 최근 19건을 확정하고 선정된 주민제안사업을 활동지원 분야 와 공간조성 분야로 구분하고 있다.
2. 마을 만들기 전개과정
마을 만들기 운동은 지방자치의 시발과 더불어 새로운 조명을 받고 있으나 마을만기정책은 지난 60년대 이후 낙후지역발전 및 지역균형발전의 측면에서 시대별로 있었으며 사업은 관주도, 때로는 민‧관합동형태 등 여러 형태로 진행되었다고 할 수 있다.
1960년대는 UN이 개발도상국의 농촌개발모형으로 권고한 지역사회개발사업이 도입되어 지역사회개발사업의 형태로 마을 만들기가 추진되었으며, 그후 70년대 말까지는 박정희정부의 농촌 새마을 운동의 일환으로 도‧농간, 농‧공간 불균형 시정을 위한 농촌개발운동으로 전개되었다. 이후 1980년대는 농촌지역종합개발사업이라는 명명 하에 농촌 주민들의 정주생활권의 확대와 농촌마을 개발사업이 확대되었다.
주민중심의 마을 만들기의 시초는 1990년대부터로 차없는 거리 조성, 꽃길골목가꾸기 등 자생적 마을 만들기의 사례가 나타나기 시작하였다. 대구 삼덕동 담장허물기(98년), 광주 북구 시화문화마을(99년)등이 그 예로 들 수 있다. 그리고 2000년대 지방자치가 본격화되면서 지방자치단체의 다양한 마을 만들기정책이 전개되기 시작하였다.
그러나 지방자치단체의 마을 만들기 사업은 주민 자생적 사업보다는 중앙정부의 지원에 기대 정책적으로 추진하고 있는 것이 대부분이다. 따라서 추진방식도 사업 계획서를 작성하여 시‧군‧구 심의를 거쳐 시‧도 및 중앙정부에 제출하면 검토하여 선정하는 공모제 방식으로 사업을 진행하고 있다.
Ⅲ. 자치단체별 마을 만들기 사례 및 문제점
1.수범 사례
자치단체에서 추진되었거나 추진되고 있는 비교적 성공사례를 소개하고자 하며 특히 마을기업은 2개년에 걸쳐 시행된 것 중에서 성과모델이 될 수 있는 우수 마을기업을 간략히 살펴보고자 한다.
1) 경기도 안성시 유별난 마을
농촌 전통문화자원을 발굴하는 것을 사업의 중심테마로 육성하고 있다. ‘토종닭’ 먹거리를 선정하여 소득증대 상품으로 이용하고 있으며 농외소득창출 부분에서 큰 효과가 있어 테마로 활용하고 있다. 유별난 마을의 주요 내용은 전통가옥 짓기 체험 및 토종닭과 유정란 등 신포불이 품종을 판매하며 과수원서리 닭서리 등 고향체험이 가능하다.
2) 광주광역시 북구 시화문화마을
광주광역시 북구 문화동 일대를 중심으로 문화동 주민자치위원회가 사업주체이다. 2007년부터 계속사업으로 진행되고 있다. 제시된 비전은 삶과 문화가 하나 되는 마을로 선정하여 아파트 담장 허물기, 시화로 울타리 꾸미기, 골목 갤러리 조성, 문패 만들기, 시화텃밭조성과 시화야외갤러리 조성 및 시화관 설치의 사업들로 다양하게 사업을 확장하여 시행되고 있다. 주요 성과로는 참여와 소통을 통한 문화자치 공동체 실현을 꼽고 있으며 자치와 문화를 주제로 한 마을 공동체모델로 전국적 지명도를 획득하고 있는 대표적 사례이다.
3) 마을 기업형 사례
마을 기업은 주민들이 지역의 자원을 활용하여 지역의 사회적, 경제적, 환경적 과제를 해결하기위해 비즈니스 원리를 도입하고 창출된 수익을 지역으로 환원하는 지역순환 경제활동을 뜻한다. 최근 지역 일자리 창출이 중요한 정책적 이슈로 떠오르면서 정부의 각 부처는 다양한 형태의 커뮤니티 기반 지역 활성화 사업을 추진하고 있어 근래 활성화되고 있다.
현재 전국 지방자치단체에서 운영 중인 마을 기업은 총 559개이며 이중 2010년부터 계속 추진되고 있는 사업체수는 164개이고, 2011년에 신규로 선정된 사업체수는 395개에 이르고 있다. 지역의 각종자원을 활용한 다양한 사업을 주민의 필요에 의해 주민주도로 개발하여 그 이익이 다시 지역 주민에 환원되는 과정을 통해 다양한 지역문제를 해결할 핵심주체로 지역주민들이 자연스레 부각되는 장점이 있다. 또한 급속한 지역개발이나 산업화로 인해 붕괴되어가고 있는 지역 커뮤니티의 복원을 가능하게 할 것이다. 지역의 다양한 역사, 문화, 사회, 인적자원 등 각종 자원들은 지역의 가치와 정체성을 형성하면서 가치 중심의 복합적 지역재생을 위한 중요한 도구로도 활동될 것이 기대되는 부분이다.
대표적인 수범사례로 충남 당진 울리고 마을 단호박 식혜판매이다. 2007년 말 농업진흥청으로부터 전통테마마을로 지정 받았고 2010년 행정안전부로부터 ‘마을 기업’으로 선정되어 마을을 소개하는 인터넷 사이트를 개설하여 다양한 홍보를 통하여 단호박 식혜를 판매하고 있다. 충부 충주시 도시락 전문기업인 ‘행복한 밥상’은 2010년 11월에 지역공동체 사업의 일환으로 행정안전부로부터 마을 기업으로 선정되어 도시락 판매를 시작하였다. 인근 아파트단지 노인정과 독거노인 등에게는 무료로 반찬을 제공하고 있어 지역공동체일원으로 역할을 담당하고 있다.
2.마을 만들기 사업의 문제점
각 자치단체별로 전개되는 대부분의 마을 만들기 사업은 지역주민의 자발적 참여에 의해서 자생적으로 이루어지기보다는 대개 사업초기에는 지자체중심으로 진행되어 사업이 확정되면 진행과정에서부터 민 ‧관 협력으로 이루어지고 있다. 이러한 방식이 어떤 면에서는 좀 더 효율적일 수 도 있다. 정부의 ‘살기 좋은 지역 만들기’사업은 그동안 민간차원에서 수행해 온 마을 만들기의 의의와 성과를 정부차원에서 수용한 것이며, 정부사업에서 요구하는 ‘주민 참여’도 활발히 이루어지고 있다. 다만, 마을 만들기에 대한 의미와 지향하는 방향에 대하여 지역주민과 지자체간 명확한 합의가 없어 실체가 모호해지는 경우가 발생하며 그 지역 전체보다는 일부 집단과 계층만이 참여하고 있는 경우가 많다.
마을 만들기 사업이 마을에 대한 주민들의 관심과 공동체의식을 촉발하여 한편으로는 소득증가와 더불어 마을 방문객이 증가하는 등 많은 성과가 있는 것은 사실이나, 해결해야 할 과제도 많은 것으로 파악되고 있다. 그 중 몇 가지를 지적하면 다음과 같다.
1) 주민의 자발성과 지속적 참여부족
추진단계에서 사업의 정확한 이해와 주민참여도가 낮을수록 실패할 가능성이 높다는 점은 분명하다. 지자체별 추진하고 있는 마을 만들기 사업의 대부분이 공공사업으로 시도되다 보니 초기 추진주체의 의지에 따른 성과는 있으나, 주민 전반의 공감을 얻어내는 과정이 미흡하여 지속적 성과를 달성하는 데는 한계가 있는 경우가 많다.
2) 예산 의존적 사업
주민이 선호하는 마을 만들기 사업은 특정 시설 위주로 추진되는 경우가 많아 투자의 효율성이 저하되고 유지, 관리하는 비용이 지속적으로 소요되어 활성화에 한계가 있다.
3) 다양한 프로그램 부족
자연 생태 체험마을 조성, 혹은 역사체험 마을 조성 등을 비롯하여 농촌 일자리창출을 위한 공동작업장 설치 등 다양한 문화적 프로그램 및 체험 등이 지속적으로 이루어져야 되는 경우에도 지역특산물의 단순한 채취 및 수확체험에 한정되는 경우가 많고 부가가치를 창출할 수 있는 활동이 미흡하다.
4) 마을 구성원의 고령화
특히, 농어촌 지역은 고령화로 인해 사업을 주체적으로 이끌어갈 젊은 층이 점점 부재해지고 있으며 지속적으로 이끌어 갈 마을 리더가 없는 경우도 있다. 기초자치단체에서 더욱 활발해야 할 마을 만들기가 오히려 부진해지고 있는 점에서 가장 큰
애로점이라고 할 수 있다.
5)지원추진체계의 미흡
주민의 인식과 역량을 뒷받침 할 수 있는 교육과 종합적인 행정적 지원 및 추진체계가 일선 자치단체에서 미흡한 실정도 적지 않은 문제이다.
Ⅳ.마을 만들기 활성화를 위한 지방자치단체 역할
1.전제조건
1) 지방공무원의 역량강화
마을 만들기는 주민들이 공동체의식을 갖고 자발적으로 참여하는 것이 가장 중요한 관건이라 할 수 있다. 따라서 먼저 각 지자체별로 행정주도의 마을 만들기 사업을 지양하는 것이 필요하다. 단순히 중앙정부의 사업에 따라 보조금에 의존하는 치적 위주용 마을 만들기 사업에 치중해서는 안 될 것이다. 지역 주민들을 중심에 두고 이들이 스스로 참여하고 지속적으로 마을 공동체 활동을 추진할 수 있도록 초기에는 제도와 환경조성에 매진하는 것이 필요하다.
단체장 직선제로 인해 불필요한 부분까지 타지자체와의 과당 경쟁하는 경우도 왕왕 발생하고 있어 이런 경우 지방공무원들의 역할이 중요하다고 할 것이다. 마을의 지역적 특성과 지역 현황에 맞게 적합한 마을 만들기 사업 이슈를 적절히 제공하고 선정하는 노력이 있어야 할 것이다. 타 지역의 사례를 적극 벤치마킹 하는 것도 필요하지만 단순 모방에 그쳐서는 실패할 수밖에 없을 것이다. 일부에서는 아직도 본래의 기본취지와 무관하게 마을 만들기 사업전체를 단순 보조금 지원 사업으로 이해하는 경향이 있어 자부담에 소극적이거나 사업운영과 참여에 다소 소극적인 경향을 보이기도 한다. 마을 기업등과 같은 경우에는 문화‧관광 등 지역자원을 적절하게 연계해야 ①지역특산품 발굴②마을기업, 사회적 기업 창업③지역주민 고용④주민소득향상 ⑤마을주민의 연대의식 고취의 선순환으로 이어질 수 있다.
먼저 지방공무원의 인식 재고가 선행되어야 할 것이며 또한 실천으로 옮길 수 있는 기본 역량이 먼저 갖추어져 있지 않으면 안 될 것이다. 마을 만들기와 관련한 다양한 교육과정을 이수하는 것도 필요하며 무엇보다도 상향식 사업추진방식을 과감히 탈피하는 노력도 필요하다.
2) 지역주민의 정주성과 정체성의 확보
“마을 공동체”는 주민이 스스로 그가 속한 공동체에 관한 일을 스스로 결정하고 추진하는 주민자치시발점이라고 할 수 있을 것이다. 이러한 마을 공동체를 지향하는 마을 만들기 사업이 지역주민의 정주성과 정체성을 공고히 하는 측면이 강하나 그러나 무엇보다도 마을 만들기 사업이 지역의 자발적 의사와 추진력에 기초하고 있어 최소한의 지역주민의 정주성과 정체성이 확보되어야 사업 추진의 자생력이 가능하다.
계속 정주하여 그 지역에 거주하고자 하는 의사가 없이는 자발적 참여가 어려우며 그 지역의 가치와 정체성이 형성되어있지 않으면 지역 커뮤니티의 복원도 불가능하다. 마을 만들기 사업을 활성화시키기 위한 기본 전략으로 주민문화강좌 등을 통해 지역의 가치, 문화 등을 공유, 확산하는 노력이 선행되어야 할 것이다.
2.행정적 시스템의 변화
1) 주민자치센터의 권한 강화
현재 주민자치센터는 부여된 권한의 부재로 자치기능을 거의 수행하지 못하고 주로 주민들의 문화 및 체육서비스 수요를 충족시키는 문화센터로서의 기능을 수행하고 있을 뿐이다. 주민자치센터가 주민자치지구로서 기능을 수행하지 못하고 있는 근본적인 이유는 주민자치센터에 주민자치를 위해 필요한 기능과 권한이 부여되지 않기 때문이다.
따라서 이를 해결하기 위해서는 첫째, 지역주민의 복리증진과 지역주민의 의견을 적극 수렴하여 효과적으로 일선행정이 이루어질 수 있도록 충분한 자율성이 부여되는 것도 필요할 것이다. 둘째, 언제든지 쉽게 협력할 수 있도록 지역주민과 관련행정기관과도 긴밀하게 연계되어 있어야 하며, 일부 조직은 지역주민 혹은 전문가에게 개방되어 관할 권역에 거주하는 사람들이 참여하여 그들이 제기하는 어떤 문제든 논의할 수 있는 토론의 장이 되어야 한다. 셋째로 주민자치센터는 지역 주민들이 참여를 보장하며 필요한 정보를 신속하게 전달, 열람할 수 있는 정보공개시스템이 구축되어야하며 이를 토대로 지역공동체의 문제를 제기하며 해결방안까지 주민 스스로 강구하는 주민자치의 장으로 활성화되어야 할 것이다. 마을 만들기는 지역공동체의식이 선행되지 않으면 안 된다. 주민자치센터의 활성화를 통하여 지역공동체의식을 공고히 할 수 있을 것이다.
2) 전문인력의 확충
일선 자치단체 공무원들이 의욕을 가지고 사업을 추진하다가 주민간의 갈등 등 어려움이 발생하면 사업자체를 포기하는 경우가 왕왕 발생한다. 주민간의 갈등을 조정하고 원만히 사업을 추진하기 위하여 관련 전문인력의 활용이 도움이 될 수 있을 것이다. 특히 시대적 흐름에 맞추어 다양한 분야에 걸쳐 정보가 공동으로 활용될 수 있고 행정과 지역주민간의 활발한 소통을 도울 수 있는 SNS운영을 위해 전문인력을 확충하는 것도 필요할 것이다. 웹분야, 갈등조정분야 등의 전문가를 계약직공무원으로 채용하거나 아웃소싱을 통해 동원 가능한 전문인력 풀을 확보하는 노력이 필요할 것이다.
3) 전담 행정지원체계 구축
서울시에서 마을지원센터를 발족하여 공동체 만들기 사업에 적극적인 지원체계를 갖추며 독자적인 움직임을 보이고 있으나 타 자치단체는 증앙정부에서 추진하고 있는 부처별 마을 만들기 사업 정도에 동참하고 있는 수준이 대다수이다. 마을 만들기 사업신청 단계에서부터 컨설팅기능을 할 수 있는 전담 행정지원체계를 갖추는 것이 필요하다고 본다. 초기단계에서부터 체계적으로 마을 만들기 사업을 지원하고 필요한 경우 적절하게 개입하여 관리 책임을 지는 것도 필요하다.
4) 관련 조례 및 법령정비
시‧도의 마을 만들기 지원조례 제정 현황을 보면 먼저 전북과 제주가 2009년에 이루어졌으며 광주가 2010년, 그리고 서울, 부산, 경기에서 2012년에 관련 조례가 제정되었다. 그러나 특히, 마을 기업과 같은 경우에는 사업초기 제도가 성숙되지 못하여 사업시행에 있어서 일선의 혼란이 있었으며 현재도 법령, 조례 등이 제정되지 않아 제도적으로 온전하지 않은 상태이다. 관련 부처와 적극적 협의를 통해 조례제정의 영역을 넓혀가며 자치단체의 활동영역에서 한층 더 자율성을 확보해나가는 노력이 필요할 것이다.
Ⅴ.결론
자치단체별 마을 만들기 사업을 통해 가장 크게 개선된 사항은 환경적인 측면으로 쾌적하고 때로는 세련된 공간이 창출되기도 하였다. 그러나 보다 중요한 점은 주민들 간에 새로운 문화가 생겼다는 것이며 도시에서는 볼 수 없는 과거 농촌사회에서나 가능한 공동체문화가 도시에서도 가능하게 되어 주민들 간에 협조와 서로에 대한 믿음이 생기는 되었다는 것이다.
마을 만들기 사업 도입 초기에는 주로 자치단체위주로 진행하여 사업이 완성된 뒤에도 관리를 위해 예산을 별도로 투입해야 문제가 생겨 자치단체에서 사업을 꺼리는 경우도 있었으며, 일부 시군에서는 사전에 충분히 준비가 되지 않은 상태에서 사업을 신청하였다가 중도에 포기하거나 지역 주민들과 갈등 등으로 진척이 되지 않는 사례가 발생되기도 하였다.
그러나 요즘 현황은 앞에서 살펴본 것처럼 작은 부분에서는 생활환경 개선에서 부터 마을 기업에 이르기까지 민‧관 협력을 통해 성공적으로 이루어지는 사례가 많아졌다. 그러나 마을 만들기가 한 차원 더 나아가기위해서, 마을 만들기에 있어서 주들의 자발적이고 지속적 참여를 위해서도 어느 특정주민이나 특정계층에 국한되지 않는 마을 공통의 사업을 발굴하는 노력이 전제되어야 하고 아울러 협력‧지원체계 측면에서 행정의 뒷받침이 있어야 할 것이다. 또한 마을 만들기 사업의 실익이 몇몇 주도계층에 의해 독점되지 않도록 세심한 주의도 필요할 것이다. 주민 공통의 관심사에 기반하고 상호합의를 통한 결정을 중시해 나가며 주민스스로 문제해결 역량을 향상시키며, 자치단체는 제도‧조직‧예산 등 체계적 지원체계를 구축하여 지역별 특성을 반영한 마을 만들기가 활성화되는 것이 지방자치를 정착시키는 지름길이 될 수 있을 것이다.
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