도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교(온천천과 양재천의 사례*)

 

 

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                                                 (도시하천 살리기 거버넌스의 특성 비교)

 

한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 145
도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교:
온천천과 양재천의 사례*
1)
이 시 경
Despite of the necessity on the governance approach for urban stream restoration,
still the case study has been insufficient and has not dealt with various characteristics
of governance structure. In this paper, by analyzing the characteristics of governance
appeared in the restoration project of oncheon and Yangjae stream, we are going to
suggest desirable policy direction to save the mother-nature of river. Yangjae stream
was restored by government-led, and oncheon stream project was close to citizen-led
based on the voluntary environmental management. The governance structure of both
stream restoration showed horizontal networks. Horizontal network, driven by both
strong civil society and government, appeared in oncheon stream, whereas it was
mainly driven by government in Yangjae stream. A variety of civic organizations and
residents were involved in oncheon stream compared to Yangjae river. Neither of
cases were restricted by official rules or sanctions. There is no big difference on policy
outcomes between oncheon river with the characteristics of civil society-led governance
and Yangjae stream with the nature of government-directed governance. The success of
urban stream restoration depends on the closeness and continuity of cooperation
between government and civil society.
* 본 논문은 2012년 8월 30일 대전에서 개최된 한국지방자치학회 하계학술대회에서 발표된 것을 수
정․보완한 것이다.
주 제 어 : 도시하천, 하천 살리기, 하천 살리기 거버넌스, 하천 살리기 네트워크
Key words : Urban Stream, Stream Restoration, Stream Restoration Governance, Stream Restoration
network
146 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
Ⅰ. 서 론
거버넌스는 사회문제를 해결하기 위해 정부, 시민사회단체, 기업 등이 참여하는 협력적
메커니즘이다. 이해당사자들이 참여와 파트너십을 통해 사회문제를 해결하는 거버넌스는
다양한 공공부문에서 활용되고 있다. 거버넌스 연구는 일반론에서 벗어나 환경, 문화, 사회
복지, 경찰, 지역개발 분야로 확대되고 있으며, 특히 환경문제를 해결하기 위한 거버넌스의
특성과 구조에 대한 연구가 활발히 진행되고 있다. 왜냐하면 환경문제의 특성이 복잡하고
문제 간 상호의존성이 높기 때문에, 거버넌스적 접근이 환경문제를 해결하는데 유용하기
때문이다.
서구와 달리 우리나라에서 환경문제를 해결하기 위해 참여자 간 협력적 거버넌스를 형
성하기가 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 바람직한 환경 거버넌스의 형성을 기대할 수 있는
분야가 하천 살리기라 할 수 있다. 하천 살리기는 하천의 생태적 건강성을 회복하는 노력
에서 출발하였지만 구성원들이 함께 참여하여 지역사회의 공동체성을 회복하는 운동으로
전개되어왔다. 최근 우리나라의 하천 살리기가 소하천에서 유역과 강으로 확대되고, 도시
환경의 쾌적성과 친수공간에 대한 시민의 욕구가 증대하여 도시 내 또는 인근 하천 살리
기에 대한 시민의 관심도가 높아지면서, 거버넌스의 형태가 정부 주도에서 민간 주도로 변
화하고 있다(한국지방행정연구원, 2006). 1995년부터 본격적으로 진행되어 온 우리나라 하
천 살리기에는 정부주도와 민간주도의 다양한 거버넌스의 실험이 이루어졌지만, 양자의 특
성을 비교분석한 연구는 소수라 할 수 있다. 정부와 민간 중 누가 거버넌스를 주도하는가?
는 거버넌스의 특성을 결정하는 중요한 요인이라 할 수 있다.
하천 살리기 거버넌스의 성공조건은 행위자 간 네트워크, 파트너십, 신뢰, 참여 등을 들
수 있다. 지역 환경 거버넌스 또는 물 거버넌스의 이론적 배경 하에 하천 살리기 거버넌스
가 연구되었고(정규호, 2002; 이현정, 2012; Scholz & Stiftel, 2005; Biswas & Tortajada,
2010; Lee & Choi, 2012; Driessen 외, 2012), 하천을 대상으로 거버넌스 이론을 구축한 사
례는 소수라 할 수 있다. 외국에 비해 우리나라는 하천 살리기 거버넌스에 관한 연구의 범
위가 거버넌스의 구성요소인 네트워크의 구조나 특성에 치우친다(김창수, 2007; 배재현,
2010). 이와 같이 거버넌스의 다양한 특성을 다루지 못한 이유는 거버넌스 개념정의의 어
려움과 하천 살리기에 대한 이론적 논의의 부족에서 찾을 수 있을 것이다.
이 글에서는 우리나라의 성공적인 하천 살리기 사례를 중심으로 지방정부, 기업, 시민단
체 간 형성된 거버넌스의 특성을 비교분석함으로써 선행연구에서 다루지 못한 거버넌스의
다양한 특성을 밝히고, 나아가 바람직한 하천 살리기 거버넌스의 정책방향을 제시해 보았
다. 정부주도와 민간주도의 정책사례를 비교분석하여 양자 간 거버넌스의 특성에 어떤 차
이점과 유사점이 있는지를 찾아보고 향후 하천 살리기 사업의 성공적 추진을 위한 정책적
시사점을 찾고자 하였다. 사례를 비교분석하면 거버넌스의 특징적 성격이 부각될 수 있다.
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선행연구를 토대로 거버넌스의 특성을 행위자, 제도, 구조로 크게 구분했고, 분석사례로 민
간주도는 온천천을, 정부주도는 양재천을 선정하였다. 양 자는 하천 살리기 거버넌스의 성
공적 사례로 평가되므로, 분석의 대표성을 높이는데 기여할 것이다.
Ⅱ. 도시하천 살리기 거버넌스의 이론적 배경
1. 도시하천 살리기의 의의
하천의 사전적 의미는 육지표면에서 대체로 일정한 흐름을 가지는 물의 통로로서 자연
적 수로 또는 자연의 물이 흐르는 토지를 의미한다. 하천은 지표면에 내린 빗물 등이 모여
흐르는 물길로서 공공의 이해와 밀접한 관계가 있어, 국가하천 또는 지방하천으로 지정된
것을 말하며, 하천구역과 하천시설을 포함한다(하천법 2조 1항, 7조 1항). 도시하천은 도시
지역을 흐르는 하천이지만, 이에 대한 명확한 법적 구분이나 규정은 없다. 도시하천을 하
천법과 연계하여 해석한다면, ‘도시지역을 흐르는 물길로서 도시의 공공이해와 밀접한 관
계를 맺고 있는 토지구역으로서 하천법에 의해 지정되어 관리되는 하천’으로 정의할 수 있
다(안종호 외, 2011:4 ).
도시하천은 농촌 하천이나 산지 하천과 비교되는 특성을 가진다. 첫째, 도시하천은 도심
과 도시 외곽의 생태계를 연결하는 선형 녹지축으로서의 가치가 매우 높지만 다양한 개발
압력을 받고 있다. 둘째, 자연경관보다 인공경관이 지배적이며, 수량부족으로 인한 건천화
(乾川化)와 수질오염에 시달리고 있다. 도시화가 진행되면서 도시하천은 오․폐수의 유입
으로 수질이 악화되어 생물들이 살 수 없게 되면서, 하수도가 된 하천을 감추고 교통로를
확충하기 위해 하천을 복개하는 경우가 많았다. 하천 복개는 태양복사를 차단하고 공기순
환을 방해함으로써 생물학적 자정작용을 봉쇄하기 때문에 오염으로 악화된 하천 생태계를
파괴한다. 도시하천 유역 내 대부분의 지표가 콘크리트 또는 아스팔트와 같은 불투수성 물
질로 덮여있기 때문에 강우의 대부분이 지표 유수가 된다. 도시하천은 농촌하천에 비해 홍
수위가 높고 범람으로 인한 피해범위가 넓기 때문에 인공제방을 쌓아 홍수를 예방해왔다.
이때 제방공사와 더불어 구부러진 하도를 직선화하고, 유속을 증가시키기 위해 하상의 퇴
적 지형을 제거하는 것이 보통이다. 그리고 제방 안쪽에 있는 일부 둔치에는 주차장과 운
동시설을 갖춘 체육공원을 개발하고, 제방 위로는 자동차 전용도로를 비롯한 도로를 개설
해 왔다(이시경, 2012).
하천 살리기란 인간의 과욕으로 훼손된 하천을 원래의 어머니와 같은 자연(mother
nature)에 가깝게 되돌리는 것이다. 이런 과정을 거쳐 새롭게 태어나는 하천을 자연형 하
천 또는 생태하천이라 한다. 하천 살리기는 치수나 다른 목적의 하천사업 또는 불량한 유
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역관리에 의해 훼손된 하천의 생물 서식처와 친수성을 되살리기 위해 하도와 하천변을 원
래의 상태로 회복하는 것을 의미하지만, 진정한 하천 살리기는 과거의 하천 모양을 그대로
유지하는 것이다. 하천 살리기는 하천에 교란을 주는 원인을 제거하거나 저감시키는 소극
적인 활동으로부터 훼손된 하천을 적극적으로 복원하는 활동 모두를 포함한다(우효섭 외,
2001: 1441; 생태공학포럼, 2011: 32; 환경부, 2011: 32). 일반적으로 하천 살리기의 대상은
하도, 호안, 둔치, 제방 등을 포함한 수변부와 수질, 수량, 생물을 포괄한다(이시경, 2012).
1960년 이후 산업화와 도시화로 인해 하천이 오염되고, 토지이용율의 제고와 치수시설
의 확충으로 인해 많은 도시하천이 생태적 건강성을 상실하였다. 도시하천 공원화 사업의
시초가 된 서울시의 한강종합개발사업(1982~1986)은 하천변에 체육시설, 자전거 도로 및
산책로, 주차장을 조성하여 시민의 한강접근을 용이하게 하였는데, 이후 대구의 신천, 청주
의 무심천, 울산의 태화강 등에서도 유사한 정책이 재현되었다. 이런 사업에서 자연적 하
도는 직선화되었고, 양안에는 높은 제방이 축조되었으며, 하천 수는 저수로에 국한되었고,
나무, 돌 등 홍수에 피해를 줄 수 있는 물건은 제거하였다. 1980년대 말부터 하천 환경보
전의 필요성에 대한 공감대가 형성되고, 1990년대 중반에는 자연형 하천의 계획과 공법에
대한 연구가 시작되었으나, 지역적 특성을 고려하지 않고 검증되지 않는 복원기술을 적용
했다는 비판을 받고 있다. 국내의 경우 1990년 초부터 하천 살리기 목표가 자연에 가까운
하천으로의 복원을 지향하고 있지만, 실제 하천 살리기 사업에서 자연성 회복보다 공원화
에 중점을 두었다. 생태복원보다 인공적인 둑과 하상의 처리, 물 부족으로 인한 펌프방식
에 의한 유량 확보, 체육 시설 설치 등의 친수를 강조한 도시 공원 조성이란 비판을 받고
있다(이시경, 2012). 김진홍(2007: 29-30)은 이러한 하천 살리기 정책의 전반적인 문제점을
이수와 치수 중심의 하천정비(선형 직선화, 대칭단면, 생태이동통로차단), 하천부지 점용율
증가(복개, 도로건설, 주차장 건설), 무분별한 골재 채취로 인한 하상안정성과 생태계 파괴,
토지이용의 극대화를 위한 지형의 단순화로 요약한다.
2. 지역 환경 거버넌스의 연구내용
거버넌스는 국가 또는 정부 중심의 조정양식이 한계에 처한 상황에서 시장, 시민사회
등 다양한 주체의 역할이 증가하면서 대안적 공공문제의 해결방식으로 등장하였다. 협치와
국정관리 등으로 번역되는 거버넌스의 개념정의와 연구영역은 실로 다양하며, 거버넌스의
연구 영역은 거의 모든 공공문제로 확대되고 있다. 선행연구에서 거버넌스의 핵심적인 구
성 개념은 네트워크, 파트너십, 신뢰, 참여 등으로 본다.
일반적인 거버넌스 이론과는 다른 차원에서 환경 거버넌스의 개념에 대한 심층적인 논
의는1) 많이 이루어 지지 않았다. 대부분의 연구에서 거버넌스에 대한 일반적인 정의를 내
1) Davidson과 Frickel(2004)는 선행연구(1963-2001 학술지 논문)에 나타난 환경 거버넌스의 이론적
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리고 거버넌스적 접근에 의해 환경문제를 해결하는 방식으로 환경 거버넌스의 개념을 정
의한다. 환경 거버넌스도 일반적인 거버넌스와 공통된 특성이 있으므로 이러한 접근방식도
의미는 있다(고재경, 2007: 17).
환경 거버넌스는 다음과 같이 분류할 수 있다. 일반적인 거버넌스와 마찬가지로 환경거
버넌스는 주체에 따라 정부주도형, 시장주도형, 시민사회 주도형으로 구분할 수 있고, 비슷
한 맥락에서 정부의 역할을 중심으로 정부에 의한 거버넌스(governance by government),
정부와 함께하는 거버넌스(governance with government), 정부 없는 거버넌스(governance
without government)로 나누기도 한다. 정부에 의한 거버넌스는 정부가 전통적인 위계에
기초한 권한을 가지는 것으로 정부주도형에 해당하며, 정부와 함께 하는 거버넌스는 협력
적 거버넌스로 국가, 시장, 시민사회 간 적절한 역할배분을 중시한다. 마지막으로 정부 없
는 거버넌스는 정부에 의존하지 않는 자율적인 조직으로서 시민사회가 주도하는 거버넌스
다(고재경, 2007: 20). 다음으로 환경 거버넌스가 형성되는 수준에 따라 국제적 환경 거버
넌스, 국가 환경 거버넌스, 지역 환경 거버넌스로 구분할 수 있다.
환경 거버넌스의 연구범위를 정하기는 매우 어렵다. 환경 거버넌스라는 용어를 사용하
지는 않았지만 파트너십, 네트워크, 환경협력이라는 용어를 사용하는 경우도 상당히 많다.
환경 거버넌스 연구 중 가장 많은 부분을 차지하는 것은 국제적 환경문제에 해결을 위한
협력체제 구성이며, 다음으로 도시 및 지역 거버넌스, 구체적인 환경문제나 환경정책을 둘
러싼 거버넌스에 관한 연구의 순이다(이미홍, 2005: 166-167). 또한 환경 거버넌스에 대한
선행연구를 구조적 측면과 과정적 측면으로 구분할 수 있다(Pierre, 1999). 환경 거버넌스
의 구조 연구에서는 조직의 구성방식이나 거버넌스를 활성화하기 위한 제도나 규칙을 분
석한다. 반면 환경 거버넌스 과정 연구에서는 거버넌스에 참여한 이해관계자 간 네트워크
나 파트너십의 형태나 영향요인을 다룬다(김창수, 2007; 2006; 고재경, 2009). 환경 거버넌
스에 대한 선행연구는 구조보다는 과정적 측면에 집중되어 있다. 연구 대상인 거버넌스의
행위자는 주로 정부나 시민단체에 국한되고 기업이 포함되는 연구는 많지 않다.
본 연구의 주요 내용은 대도시 지역의 하천 살리기를 위한 거버넌스의 특성이다. 지역
환경 거버넌스는 환경문제를 해결하기 위한 이해당사자 간 참여와 협력이 지역 단위에서
보다 효과적으로 실현될 수 있다고 전제한다. 지역 환경 거버넌스는 공공과 민간 부문의
다양한 이해당사자가 수평적인 참여와 협력에 기반을 두어 지역의 환경문제를 공동으로
해결해 나가는 네트워크로 정의할 수 있다. 지역에서 환경 거버넌스가 성공하기 위해서는
협력적인 네트워크 형성을 위한 공식적, 비공식적 제도 기반과 함께 행위자의 역량강화가
근거를 다원주의(pluralism), 기관구성(agency capture), 생태적 막시즘(ecological marxism), 생태
적 근대화(ecological modernization), 사회적 구성주의(social constructionism), 지구환경주의
(global environmentalism)로 분류하고, 각각의 이론적 기여도, 분석수준, 지배적으로 사용한 방법
론을 살펴보았다. 이는 환경 거버넌스에 대한 보다 심층적인 연구를 위한 이론적 토대를 구축하
는데 기여했다고 볼 수 있다.
150 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
뒷받침되어야 한다. 지역 환경 거버넌스에 관한 선행 연구에서 연구자의 주목을 받은 사례
는 지방의제 21, 유역관리, 하천복원, 폐기물 관리 등이다. 유역관리와 하천 살리기 거버넌
스 연구는 주로 물 문제를 해결하는데 초점을 두고 있어 물 거버넌스(water governance)
라는 이론적 틀을 구성하고 대상을 분석하기도 한다.
3. 하천 살리기 거버넌스에 관한 선행연구의 검토와 주요 분석 내용
1) 선행연구의 검토
하천 살리기 과정에서 생태성의 회복, 친수공간의 확보, 재해방지, 도시개발의 여건조성
등 하천의 기능을 둘러싼 상이한 가치와 이해관계가 충돌한다. 하천에 대한 관심이 높아지
고 가치가 바뀌면서 하천을 둘러싼 새로운 이해관계가 형성되고 있다. 이에 따라 하천 정
책의 목표와 수단이 바뀌어야 한다. 기존 하천관리 제도의 관성 때문에 하천 환경의 변화
에 능동적으로 대응할 수 없기 때문에 이러한 문제를 해결하기 위해 협력적 거버넌스 체
제가 필요하다. 하천 살리기에 거버넌스를 도입하는 것은 하천 관련 행위자들이 기존 하천
관리 체제의 문제점을 인식하고 하천관리 체제의 변화를 모색하는 과정이다. 민관 협의회
구성을 통한 하천 거버넌스를 구축하는 실험은 민주주의 진전에 따라 이해당사자들의 정
책참여 요구가 높아진 시대상황에 조응한다. 하지만 정부와 시민사회는 민관 협의기구의
위상에 대해 서로 다른 입장과 태도를 갖고 있다. 시민들은 실질적인 정책참여를 바라지
만, 최종 책임자로서 정부는 시민사회가 자문과 비판기능만 담당하기를 원한다. 이런 인식
차이는 쉽게 좁혀지지 않는다(김종원 외, 2010: 19-20). 하천 살리기 거버넌스에 참여하는
행위자들의 가치관과 하천에 대한 사회적 인식이 하천 살리기 정책의 내용과 방향에 크게
영향을 미친다.
하천 살리기 거버넌스에 대한 최근 연구내용은 다음과 같다. 먼저 조승현 외(2007)는 전
주천 하천 살리기 사례분석을 통해 협력적 거버넌스의 형성요인을 밝혔다. 거버넌스의 구
성요소는 정보교환 및 결합의 장, 중립적 중재자, NGO의 능력, 동등한 참여자의 부여, 신
뢰의 5개의 변수였다. 반영운 외(2009)는 팔당호 수질정책협의회를 중심으로 한 유역관리의
거버넌스 특성을 밝히기 위해 의사결정구조, 파트너십, 조직구조, 재정실태를 분석하였다.
바람직한 거버넌스 형성의 성공조건으로 네트워크의 정착과 건전한 사회자본의 형성을
들 수 있다. 네트워크를 광의로 해석하면 거버넌스와 같은 개념으로 볼 수도 있지만, 일반
적으로 네트워크는 거버넌스의 구성요소라 할 수 있다. 우리나라 하천 살리기 네트워크에
대한 연구 내용은 다음과 같다. 김창수(2007)는 하천 살리기 네트워크의 성공요인을 다양
한 행위자의 참여, 행위자의 자율성과 연계망(관료제와 시민사회 내부의 협력, 관료제와
시민사회 간 협력), 신뢰 기반 상호적응(관료제의 평판도, 신뢰와 상호적응), 그리고 이들
조건들이 성공적으로 작동하게 하는 제도의 정당성과 지속성의 확보를 들고 있다. 배재현
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 151
(2010)은 하천 살리기 네트워크 거버넌스의 조건으로 물리적 속성(자연조건, 수요의 불확실
성, 문제의 복잡성), 제도적 속성(권한규칙, 감시제재장치, 갈등해소장치, 투명성확보장치),
공동체 속성(공통목적, 이해관계 동질성, 상호의존성, 사회자본), 행위자 속성(참여자의 다
양성, 독립성, 전문성, 유연성) 행동의 장 속성(네트워크의 형태와 관리자, 지속적인 상호작
용, 개방성, 접근성)을 제시하였다. 이들 연구에서 성공적인 네트워크 구축을 위해 공통적
으로 강조한 변수는 제도화된 규칙과 참여, 행위자 간 실질적인 수평적 네트워크의 구성이
다. 배재현(2009)은 부산의 동천과 온천천 살리기 과정에 나타난 수평적, 수직적 네트워크
를 분석하였다. 두 사례 모두 네트워크가 수평적이었을 때 성공적인 운영성과가 나타났고,
수직적이었을 때는 네트워크의 파행과 실패로 이어졌다. 이러한 분석 결과는 김창수(2007:
336-337)의 연구에서도 확인 할 수 있다. 온천천의 경우 부산광역시는 관할 구청의 활동을
존중했고, 관할 구청은 부산광역시의 정책 방향에 협력하고, 부산광역시와 구청은 시민 사
회의 비판과 협력을 존중함으로써 하천 살리기가 지속될 수 있었고 이러한 수평적 네트워
크 형성을 위한 노력은 현재 진행형이지만 사업 초기에 비해 후퇴했다고 볼 수 있다.
하천 살리기 거버넌스의 다양한 특성을 분석한 이현정(2012)은 양재천과 홍재천을 대상
으로 하천복원사업의 거버넌스를 비교분석하기 위해 도입한 변수는 갈등과정(주체, 원인,
조정기구), 행위자 역할(자치단체, 주민, 기업), 공동체 속성(목적, 이해관계의 동질성, 상호
의존성), 물리적 속성(자연조건, 정책불확실성, 문제의 복잡성), 제도화 수준(권한규칙, 감시
제재장치, 투명성확보장치)이다. 이현정(2012)은 다루는 거버넌스의 하위 변수의 범위가 네
트워크 관점에서의 하천 살리기 연구(배응환, 2003; 김창수, 2007; 배재현)보다 넓어졌지만,
사례의 심층적 분석이 이루어지지 않은 아쉬움이 있다.
최근 환경 거버넌스의 변화 또는 물 거버넌스에 대한 연구가 활발해짐에 따라 통합적
지표를 구성하고 실증연구를 시도하고 있다. 먼저 Pahl-Wostl 외(2012)는 바람직한 하천
거버넌스의 평가요인을 거버넌스의 통치구조(regime), 거버넌스의 성과, 환경적 특성으로
구분하였다. 거버넌스의 통치구조는 조직구성방식, 통합과 조정양식, 지식과 정보관리 등으
로, 거버넌스의 성과는 물 관련 정책 목표, 좋은 거버넌스 원칙의 실현정도, 이해관계자의
참여도, 하천 유역의 수질오염도, 수자원 분배와 감시 장치 등으로, 거버넌스 체제를 둘러
싼 환경적 특성은 경제발전, 환경의식, 도시화 정도, 연평균 가용 수자원 양, 하천유역의
변화정도 등으로 측정하였다. 또한 Driessen 외(2012)는 환경 거버넌스 연구가 어느 정도
축적되었다고 가정하고, 거버넌스 형태의 변화를 측정하기 위한 통합적 이론구성을 시도하
였다. 거버넌스의 형태를 집권화된 거버넌스, 분권화된 거버넌스, 관민협력 거버넌스, 상호
적응 거버넌스, 자율 거버넌스로 구분하고, 각각의 행위자 특성, 제도적 특성, 정책내용을
분석하였다. 행위자 특성의 측정지표는 주도자, 이해관계자의 독립성, 권력원, 참여자의 정
책관여수준이며, 제도적 특성의 측정지표는 대의 방식(다원주의, 조합주의, 파트너십 등),
상호작용규칙(공식적 규칙, 비공식적 규칙), 사회적 상호작용의 메커니즘(하향적, 상호적응
적, 상향적 등), 정책내용의 측정지표는 정책목표, 정책수단, 정책통합, 정책과 기술의 상호
152 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
작용이었다.
<표 1> 하천 살리기 거버넌스에 관한 선행연구의 내용 요약
연구자(년도) 요인(변수)
조승현 외(2007)
정보교환 및 결합의 장, 중립적 중재자, NGO의 능력,
참여자에게 동등한 권한 부여, 신뢰
김창수(2007)
다양한 행위자의 참여, 행위자의 자율성과 연계망(관료제와 시민사회 내부
의 협력, 관료제와 시민사회 간 협력), 신뢰 기반 상호적응(관료제의 평판도,
신뢰와 상호적응), 제도의 정당성과 지속성 확보
반영운 외(2009)
의사결정구조(과정, 위원의 대표성, 주민참여 등), 파트너십(조정자 역할, 참
여기관 간 상호협조), 조직(권한, 업무적정성, 형태 등), 재정(규모, 분담액,
확보방안)
배재현(2010)
물리적 속성(자연조건, 수요의 불확실성, 문제의 복잡성), 제도적 속성(권한
규칙, 감시제재장치, 갈등해소장치, 투명성확보장치), 공동체 속성(공통목적,
이해관계의 동질성, 상호의존성, 사회자본), 행위자 속성(참여자의 다양성, 독
립성, 전문성, 유연성) 행동의 장의 속성(네트워크의 형태와 관리자, 지속적
인 상호작용, 개방성, 접근성)
이현정(2012)
갈등과정(주체, 원인, 조정기구), 행위자 역할(자치단체, 주민, 기업), 공동체
속성(목적, 이해관계 동질성, 상호의존성), 물리적 속성(자연조건, 정책불확실
성, 문제복잡성), 제도화 수준(권한규칙, 감시제재장치, 투명성확보장치)
Pahl-Wostl
외(2012)
거버넌스 통치구조(조직구성방식, 통합과 조정양식, 지식과 정보관리 등),
거버넌스 성과(정책목표, 좋은 거버넌스 원칙의 실현정도, 이해관계자의 참
여도, 하천 유역의 수질오염도, 수자원 분배와 감시 장치 등), 환경적 특성
(경제발전, 자연환경의식, 도시화 정도, 연평균 가용 수자원 양, 하천유역의
변화정도 등)
Driessen
외(2012)
행위자 특성(주도자, 이해관계자의 독립성, 권력원, 참여자의 정책관여수준
등), 제도적 특성(대의 방식, 상호작용규칙, 사회적 상호작용의 메커니즘 등),
정책내용(정책목표, 정책수단, 정책통합, 정책과 기술의 상호작용 등)
2) 본 연구의 주요 분석 내용
하천 살리기를 위한 좋은 거버넌스의 특성을 무엇일까? 다양한 선행연구를 통해 규범적
인 측면에서 좋은 거버넌스의 특성을 정의할 수 있지만 특정한 사례를 분석하기 위한 이
론을 다른 사례분석에 활용하는 것은 신중을 기해야 한다. 특정 지역의 하천 살리기를 설
명하기 위한 거버넌스 이론구성에서 지역의 고유한 사회적 조건과 하천환경의 특성을 고
려해야 한다(Biswas & Tortajada, 2010: 137). 선행연구(김창수, 2007; 배재현, 2010;
Driessen 외, 2012; Pahl-Wostl 외, 2012)에서 공통적으로 다루고 있는 변수를 중심으로 본
연구의 주요 분석내용을 구성해 보았다. 분석 내용의 선정을 위한 변수의 선정은 변수 간
은 상호배제적이고 변수 내에서는 상호망라적일수록 바람직하다. 하천 살리기 거버넌스의
총체적 특성을 분석하기 위해 기존 연구에서 중요하게 다룬 변수를 가능한 한 많이 포함
시키는 것이 바람직하다. 따라서 Driessen 외(2012)의 연구의 기본적 시각을 토대로 김창수
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 153
(2007)와 배재현(2010)의 연구결과를 반영하여 도시 하천 살리기 거버넌스의 특성을 행위
자, 제도, 구조의 3 가지로 구분해 보았다. 각각의 주요 하위 변수를 제시하면 아래의 <표
-2>과 같다. 거버넌스의 특성을 결정하는 행위자와 관련된 변수는 참여자의 다양성, 독립
성, 전문성, 자율성, 참여자 간 신뢰와 상호협력 등을 들 수 있다. 이들 중 행위자 간 상호
신뢰하는 풍토에서 다양한 행위자가 독립적으로 참여하는지의 여부가 행위자 특성을 결정
하는 중요한 변수로 보았다. 따라서 행위자 특성을 결정하는 변수를 참여자의 다양성과 독
립성, 참여자 간 신뢰를 선정하였다. 선행연구에서 나타난 거버넌스의 제도적 특성을 나타
내는 주요 변수는 제도의 정당성과 지속성, 권한과 규칙, 제재와 유인, 조정기구, 투명성
확보장치, 정책내용 등을 들 수 있다. 이들 중 권한과 규칙의 제정과 제재와 유인, 조정기
구가 거버넌스의 제도적 특성을 결정하는 공통적인 요소이며, 하천 살리기 거버넌스의 역
사가 오래되지 않은 상태에서 정책의 목표와 수단이 제도적 특성을 결정하는 중요한 요소
(Driessen 외, 2012)로 보았다. 구조적 특성은 행위자 특성과 제도적 특성의 상호작용으로
나타난다. 선행연구에서 나타난 구조적 특성의 주요 변수는 조직구성방식, 통합조정구조,
네트워크의 형태, 개방성, 접근성, 관민협력구조 등을 들 수 있다. 본 연구에서는 거버넌스
의 행위자 간 네트워크의 형태와 관리자, 지속성이 하천 살리기 거버넌스의 구조적 특성을
결정하는 주요 변수로 보았다. 이상의 내용을 요약하면 다음의 <표 2>와 같다.
<표 2> 도시하천 살리기 거버넌스 특성의 주요 분석 내용
구분 변수
행위자(actor) 특성
참여자의 다양성
참여자의 독립성
참여자 간 신뢰
제도적(institutional) 특성
권한과 규칙의 제정
제재와 유인 장치
조정기구의 작동
정책목표와 정책수단
구조적(systematic) 특성 네트워크의 형태
네트워크의 관리자
네트워크의 지속성
Ⅲ. 도시하천 살리기 거버넌스의 특성에 관한 사례분석
지방자치 실시 이후 도시 환경의 질적 제고를 위해 하천 살리기 운동이 활발하게 진행
되어 왔다. 도시 하천 살리기의 대표적인 사례는 서울의 청계천과 양재천, 부산의 온천천
과 동천, 대구의 신천, 인천의 동락천과 굴포천, 김해의 대포천, 전주천, 수원천, 안양천 등
이다. 이들 사례 중 비교적 성공적인 사업으로 평가되는 2개를 선정하여2) 사업과정에 나
154 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
타난 거버넌스의 특성을 비교분석하였다. 분석사례는 정부주도로 하천 살리기 운동을 전개
한 서울의 양재천과, 민간주도로 하천 살리기 운동을 추진한 부산의 온천천이다. 아래에서
사례의 개요를 살펴보고, 각각의 거버넌스에 나타난 행위자, 제도, 구조와 관련된 특성을
비교분석 하였다.
1. 사례 개요
1) 온천천
온천천은 길이 15.6km, 넓이 60~90m, 유역면적 55.4km로, 수영 강 유역면적의 27.7%를
차지한다. 온천천은 부산의 금정산에서 발원해 금정구ㆍ동래구ㆍ연제구를 거쳐 사직 천과
거제 천을 비롯한 여러 지류들과 합류해 수영 강으로 흘러간다. 지난 10 년간 온천천은 주
로 치수중심으로 관리해왔다. 옛날에는 동래 지역의 젖줄 역할을 하던 중심 하천이었으나,
1970년대 이후 홍수에 대비한 하천의 직강화(直降化)와 무분별한 복개, 하천제방의 콘크리
트화, 하천 둔치에 대규모 주차장을 건설하면서, 하천 환경이 급속히 악화되었다.
온천천은 부산지역 하천 중 하천 살리기 사업이 최초로 수행된 곳으로 1995년 온천천
SOS 운동을 시작으로 1996년부터는 본격적인 사업시행이 진행되기 시작하였다(배재현,
2010: 205). 1996년 실태조사 및 용역을 거쳐 1999년까지 1단계로 7,546백만 원을 투입하여
사직 천 합류지점 240m 구간의 콘크리트 구조물을 걷어내는 자연형 하천 살리기 사업을
추진하였다. 1998년 11월에 환경 친화적 시민공원 조성사업을 시작하여 1999년 9월 11일에
완공하였다. 1998년 연제구 공공근로사업으로 자연 친화형 하천 환경개선사업을 펼쳐 온천
천 살리기가 새롭게 전개되었다. 2000년 4월 8개 사회ㆍ환경단체가 연합해 온천천 살리기
네트워크를 결성하고 하천 생태계 살리기를 본격적으로 추진하기 시작했다. 2001년 1월 연
제구의 영향을 받은 동래구청은 시비 5억 원을 투자해 주차장 부지 일부의 콘크리트를 걷
어냈다. 2단계로 2001년 9월부터 세병교 아래 콘크리트 하상 주차장 650㎡를 철거하였다.
또한 거제동 세병 교에서 연산 9동 안락 교까지 2.4km 구간에 국비 37억 원, 연 인원 7만
명을 투입해 시민공원을 조성하였다. 2002년부터 2003년까지는 동래구 수안초등학교 앞에
서 안락 교까지 3.2km 구간의 주차장의 콘크리트를 걷어내고 하천을 정비하여 산책로를
비롯한 주민편의시설을 조성하였다. 2002년 온천천 살리기 종합적인 복원계획을 마련하였
다. 2004년 8월 동래구청은 인근 지하철 미남 역에서 하루 1,700 톤의 지하수를 인공폭포
2) 국토연구원이 조사한 도시하천 살리기에 대한 주민만족도는, 양재천이 98.7%, 온천천이 92.4%, 신
천(대구)이 89.0%, 유등천(대전)이 79.5%로 나타났다. 하천 살리기에 대한 주민의 만족항목은 이용
시설(32.3%), 경관(21.7%), 수질(17.0%) 등을 들었다. 4개 대도시의 하천 살리기로 인한 환경개선편
익의 경제적 가치는 가구당 연간 1만 5천 원에서 4만 5천 원 수준으로 추정돼 하천 살리기에 따
른 주민효용이 높은 것으로 평가됐다. 도시규모가 클수록 비용 대비 하천 살리기의 편익이 높게
나타났다(부산일보, 2010. 3. 4, 2면).
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 155
와 물놀이장으로 흘려보내고, 이 물은 바로 주변의 온천천으로 다시 연결하는 순환구조를
만들었다. 부산 연제구 온천천 시민공원이 2004년 11월 부산에서 개최된 대한민국 지역혁
신 박람회에서 혁신성공 우수모델로 선정되었다. 매일은 아니지만 2005년 11월부터 낙동강
원수를 1일 3만 톤 이상 공급 받기 때문에 온천천의 수량 문제도 부분적으로 해결된 상태
이다(김창수, 2005: 154-155).
온천천 살리기는 다음과 같은 하천환경으로 인해 그 성과가 제한적일 수밖에 없다. 첫
째, 하천변의 도시화로 과거의 하천회랑을 하천으로 편입하는 것이 물리적으로 불가능하
다. 둘째, 지천 및 본류 유역 대부분이 도시화되어 자연적인 유지유량 확보가 불가능하여
인위적으로 유량을 확보해야 한다. 셋째, 유역 자체가 합류식 배수구역이 아니고 하천 주
변에 매설된 차집 관거의 용량이 부족하여, 강우 시 하수관거에서 넘치는 물로 하천수질이
오염될 수 있다. 넷째, 하천 살리기 정책이 하천의 자연적 생태 복원보다 시민들의 친수
공간 확보를 위한 공원조성에 치중 한다(장주형 외, 2007: 974).
2) 양재천
양재천은 관악산, 청계산에서 발원하여 과천 구간을 거쳐 서울 강남을 흐르는 한강지류
중 하나다. 서초구 양재동에 이르러 청계산 동쪽 계곡에서 발원한 여의천과 합류한 다음
대치동을 경유 탄천으로 유입되는 지방 2급 하천으로 총연장은 15.6km이다. 서초구에서
관리하는 구간이 3.7km, 강남구의 관리 구간이 3.75km이며, 나머지 8.4km는 과천시에서
관리한다. 양재천 살리기는 기본적으로 자연형 하천복원을 지향했지만 도시 하천의 주요
기능인 친수위락기능도 중요하게 다루어졌다. 구체적인 정책목표는 다음과 같다. 첫째, 자
연형 하천으로 거듭나기 위해 하천 내 인공구조물 설치를 최소화하고, 호안을 자연친화적
으로 정비하며, 수질을 2급수 수준으로 개선한다. 둘째, 주변 공원과 연계하여 친수 공간
및 생태학습공간을 확보하기 위해 둔치 주차장을 철거하고 주변 녹지에 쉼터를 조성한다.
셋째, 하천 구역별 특성화를 추구한다. 넷째, 인공구조물 설치 억제로 홍수 시 복구와 평소
의 유지관리를 위한 비용을 최소화 한다(서초구, 2003: 18-19). 여기서 국내여건에 맞는 하
천 공법을 적용하고, 그 효과와 문제점을 파악하는 노력도 하였다. 이 사업은 유사한 조건
을 가진 서울의 우의천, 안양의 학의천, 수원천, 전주천 등의 하천환경개선사업의 선례가
되었다(이시경, 2012).
양재천 사업은 1995년부터 1998년까지의 수질정화사업 및 자연형 하천정비사업과, 1999
년부터 2002년 사이의 하천 둔치 녹화 및 저습지 조성 등의 자연형 하천복원사업으로 구
분할 수 있다(윤종춘, 2009: 6). 양재천 사업은 훼손된 하천을 원상태에 가까운 자연생태
하천을 조성할 목적으로 1995년도에 시작하였다. 주요시설은 하천 출입 계단 22개소, 징검
다리 8개소, 물놀이장 2개소, 생태학습원 2개소, 자연학습장 2개소, 저습지 및 철새도래지
1개소, 수질정화시설 1개소 등이 있다(http://ypark.gangnam.go.kr). 양재천 살리기 정책목
156 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
표가 수질개선과 생태복원이기 때문에 인공구조물 설치를 최소화하고 유지관리비가 적게
드는 공법을 선택했다. 직선화된 저수로를 곡선화 하여 수로 횡단면에 유속이 빠른 부분과
느린 부분을 발생시켜 자연적 퇴적을 유도하면서 생물의 서식지를 제공하였다. 자연친화적
저수호안 공법으로 치수의 안정성을 높이고 수변생태계를 유지하였다. 또한 자연형 둔치와
여울과 소의 조성, 자연형 수질정화기법 등 다양한 공법을 시범 적용하였다. 강남구에서는
기존 콘크리트 블록 호안을 철거하지 않고 콘크리트 블록에 구멍을 뚫고 갯버들 가지를
심는 방법으로 생태 호안을 조성하였다. 양재천 상류에서 유입되는 오염된 하천 수 정화를
위해 자갈을 이용한 수질정화시설을 설치했다. 이것은 자연 상태의 하천에서 일어나는 침
전, 흡착, 분해 등의 자정작용을 인위적으로 극대화시켜 미생물들의 활동으로 오염물질을
물과 탄산가스로 변화시켜 하루 32,000톤을 정화한다(최윤성, 2010: 33; 이현정, 2012: 48).
양재천에서 도시하천 살리기의 특징적인 변화를 살펴 볼 수 있다. 기존의 하천공간으로
생태계와 인간의 각종 활동을 끌어들이는 방향으로 하천 살리기 사업이 추진되었다. 즉 자
전거 길, 산책로, 징검다리, 광장, 수변 테크, 운동시설 등이 설치되었다. 양재천 사업은 홍
수 소통과 같은 단순한 기능의 하천을 공원화한 것에서 나아가, 고밀도 도시 공간에서 하
천의 Open Space 기능을 살리고, 주변 도시 공간과 어울리는 생태통로를 조성하였다. 시
범사업의 성격이지만 우리나라 최초의 자연형 하천 살리기 사업은 양재천에서 시작되었다.
그러나 양재천 살리기 사업은 파일럿 차원에서 진행되었기 때문에 자연친화적 하천 공법
이 제대로 적용되지 않았다. 하천의 자연적인 변화와 특성을 반영하여 양재천 고유의 지
형, 생태계, 수 환경 등을 정책수립에 반영하지 못했다. 또한 강남 구간이 아닌 유역 차원
에서 자연성과 친수성을 어떻게 조화시킬 것인가에 대한 논의도 부족하였다(이삼희, 2005).
2. 분석내용
1) 행위자 특성
하천 살리기 행위자 특성의 중요한 측정지표는 행위자의 다양성과 독립성, 행위자 간
상호신뢰를 들 수 있다.
1995년 이후 온천천 살리기와 관련하여 학계, 시민단체, 하천 전문가들이 문제를 제기하
고, 연제구 등 관료제가 주도적인 참여자가 되었다. 1995년 8월 각계 대표 28명이 모여 녹
색도시 부산 21 협의회를 구성하고 도심하천 조사를 중요 사업으로 선정하고 온천천 실태
지도를 제공하였다. 1998년 11월 연제구형 뉴딜정책이라 불리는 온천천 공공근로사업이 시
작된다. 2000년 4월에는 부산지역 4개 시민환경단체가 연합하여 온천천 살리기 네트워크를
결성하면서 시민사회가 본격적으로 하천 살리기에 참여하였다. 2000년 10월 지역 언론의
특집 방송도 이슈를 확산시키는데 큰 역할을 하였다. 2003년 5월에 민과 관의 협력체계인
부산하천 살리기 시민운동본부를 발족하였다. 이러한 다양한 행위자들의 참여 자체가 하천
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 157
살리기를 위한 큰 힘을 결집시킨다(김창수, 2007: 322-323).
초기에는 관료제 내부에서도 온천천의 바람직한 모델에 대한 합의가 없었으며, 연제구,
동래구, 금정구 간 신뢰와 협력 수준은 낮은 편이었으나, 2000년 이후 점차 개선되기 시작
하였다(김창수, 2007: 328). 온천천 수변공간은 관할 구에 따라 다른 모습이다. 하천은 하나
인데, 마치 다른 두 곳을 합쳐 놓은 느낌이다. 공무원의 환경 인식 수준에 따라 하천도 천
차만별이다. 하천이 통합 관리돼야 하는 이유를 여기서 찾을 수 있다. 예컨대 연제구가 관
리하는 연산동 일대 온천천 변은 호안 바로 옆에 산책로가 있고, 곳곳에 체육시설이 가득
했고, 일부 호안에는 인공적으로 돌을 쌓아올렸다. 산책로 바깥에는 일본식 정원처럼 관리
형 녹지를 꾸며 자연미를 느낄 수 없다. 동래구 쪽은 호안 바로 옆에 수풀과 유채꽃 등이
가득한 수변공간을 조성하고, 그 밖으로 사람이 다니는 산책로를 만들어 자연형 하천을 조
성하려 했다. 연제구가 ‘하천→산책로→화단’으로, 동래구는 ‘하천→수풀→산책로’의 형태로
하천의 수변 공간을 조성했다. 두 곳 모두 하천과 수생태계 및 사람이 어우러진 모범적인
자연형 하천과는 거리가 있지만, 연제구는 친수형, 동래구는 자연형 수변 공간을 조성했다
고 볼 수 있다(부산일보, 2012. 5. 18, 13면)
온천천 살리기 과정에 자치단체, 시민단체, 전문가, 언론, 학교, 기업 등 다양한 행위자
들이 참여했을 뿐만 아니라 각각의 참여자들은 독립적이며 해당 분야에 전문성을 갖추고
있었다. 참여자의 독립성은 법적인 독립성뿐만 아니라 재정 또는 활동적인 측면에서 실질
적인 독립성을 포함한다. 기업이나 언론에 소속된 전문가보다 학교와 시민단체에 있는 전
문가가 의사결정과정에 지속적으로 참여하였다. 참여자들은 각자의 전문성을 인정하고 상
호 의존하는 경향을 보였다.3) 자치단체, 전문가, 시민단체 등은 서로 의존하면서 적극적인
참여를 하였지만, 학교, 기업, 유관 기관 등은 상호 의존도가 낮고 소극적으로 참여하였다.
행위자 간 민관 토론회, 간담회, 각종 회의 등의 다양한 상호작용을 통해 사회 자본을 축
적해왔다. 하지만 신뢰관계의 지속을 위한 제도적인 뒷받침이 없이는 오랫동안 쌓아 온 신
뢰관계도 한 순간에 무너질 수 있다. 특히 온천천 사례에서 담당 공무원의 잦은 인사이동
은 행위자 간 상호 적응적 신뢰형성에 커다란 걸림돌로 작용했다(배재현, 2010: 212-214).
양재천 살리기 사업을 추진하는 주요 행정기관은 서초구, 강남구, 과천시, 서울시라 할
수 있다. 초기에는 서초구와 강남구에 비해 과천시와 서울시는 사업 참여에 소극적이었다.
과천시는 양재천 협의회 구성 이후 수질개선위원회를 구성하여 복개하천의 철거와 하수처
리장 시설 개선을 논의했다. 지방 2급 하천인 양재천의 관리 책임기관은 서울시다. 서초구
와 강남구는 하천 살리기 재원 확보를 위해 전문가와 구민의 의견을 토대로 작성된 자료
3) 동래구와 온천천을 사랑하는 사람들의 모임은 매월 온천천 정비 작업을 한다. 온천천 바닥에 버
려진 쓰레기를 수거하고 EM 흙 공 던지기 행사도 꾸준히 펼치고 있다. 흙 공은 수질정화에 유용
한 미생물이 들어 있는 EM 효소 발효액과 황토를 반죽해서 만든다. 쌀뜨물에 미생물을 넣어 발
효시킨 EM 효소로 만든 흙 공은 도심하천 정화에 많이 활용된다. 흙 공은 물속에서 서서히 풀리
면서 하천의 오니 층을 분해해 수질을 정화한다(국제신문, 2011. 10. 22, 22면).
158 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
를 가지고 서울시를 지속적으로 설득하는 노력을 하였지만 반응은 미온적이었다(이현정,
2012: 30-31).
양재천 살리기를 위해 구성된 주요 시민사회단체는 양재천 지킴이, 양재천 사랑 환경지
킴이, 강남사랑 환경지킴이, 강남주부환경연합회, 강남서초환경연합, 과천환경 21 실천협의
회가 있다. 사업 초기 행정기관은 공모를 통해 시민단체의 사업 참여를 유도하였지만 이들
의 참여도가 낮았다. 조정기구인 양재천 협의회 구성 이후 사업에 대한 시민단체의 참여도
가 높아졌지만 자발적인 참여도는 개선되지 않았다(강남구, 2003: 290). 양재천 사업에 삼
성과 유역 인근에 위치한 기업들이 참여했다.4) 언론도 관심을 가지고 사업진행 시기, 주요
쟁점사항, 수질개선 자료 등을 보도하면서 하천 살리기 사업에 참여했다. 특히 2001년 9월
KBS 환경스페셜 ‘양재천 돌아오다’의 프로그램 방영이 사업 추진에 활력을 불어넣었다. 전
문가 그룹의 참여도 사업 성공에 도움이 되었다. 환경부의 G7 팀이 연구하던 자연형 하천
공법을 양재천의 학여울역 근처에 실험적으로 적용했다. 공법을 준비하고 시행하는 과정에
서 학계, 삼성 에버랜드 등 민간 기업의 전문가가 참여하여 활발한 논의를 하였다(이현정,
2012: 34-41; 김백경, 2004: 28; 강남구, 2003; 92)
협의회에서는 매년 2차례 정기회의와 수시회의를 개최하고 환경오염방지시설, 상하수도
시설, 수질개선사업, 수생태계 조사 등에 관한 현황을 공개하며, 1년에 3회 각 자치구별로
동일한 지점에서 수질 오염도를 조사하고 있다. 이는 사업의 주된 참여자 간 상호 신뢰를
형성하는데 크게 기여하였다.
2) 제도적 특성
하천 살리기 사업에서 중요한 제도는 규칙의 제정, 제재와 인센티브 제공, 조정기구의
작동, 정책내용의 특성을 들 수 있다.
온천천 사례에서 네트워크를 공식화하는 운영규약이 부산하천운동본부기구(2003년 5월
이후)에 만들어져 이전과 차이가 있으나, 제재와 인센티브 장치는 이전과 큰 차이를 보이
지 않는다. 부산광역시 환경기본조례는 하천 살리기에 참여할 수 있는 행위자들의 책무와
역할을 규정하고 있다. 온천천 살리기 과정에서 공식적인 규칙 외에 비공식적인 호혜성의
규범이 실질적인 효력을 발휘했다. 정부가 하상에 시설물을 설치하면서 하천법을 먼저 위
반하였고, 쓰레기 투기에 대해서는 경범죄처벌법을 적용했다. 1998년 연제구가 공공근로사
업을 온천천 시민공원 조성과 연계함으로써 시민사회에 대한 경제적 유인과 더불어 시민
들의 참여를 촉진하였다(김창수, 2007: 327-330). 공식적인 갈등해소장치는 없었지만, 비공
4) 양재천 공원화 사업의 총 공사비 370억 원에서, 50억 원을 구 예산으로 충당하고, 320억 원은 삼
성이 무상으로 제공하였다. 1996년 삼성이 서울 도곡동에 102층 빌딩의 건축허가를 신청한 시기
에 관할 행정기관인 강남구가 320억 원 규모의 양재천 공원화 사업비를 삼성으로부터 지원받았다
(국민일보, 1996. 11. 18, 25면). 곱지 않는 시선으로 볼 수도 있지만, 성공적인 거버넌스는 행위자
간 상호 이해를 충족할 수 있는 조건을 제공하는 것에서 출발한다.
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 159
식적인 갈등해소장치는 하천 살리기 네트워크가 공식화되기 이전에 더 활발하게 작동했다.
문제가 발생하거나 갈등이 심화될 경우, 이를 공식적으로 해결할 수 있는 방법이 없었기
때문에 협의 사항이 잘 지켜지지 않았다. 주요 사안에 대해 갈등이 발생한 경우 시민단체
등은 기존에 사용하였던 간부 면담, 간담회, 언론을 통한 압박 등 비공식적 감시제재장치
나 갈등해소장치를 통해 문제를 해결하고자 했다(배재현, 2010: 210).
양재천은 오염원을 배출하는 지역과 피해지역이 불일치하고 하천유역에 인접한 자치구
간 비용분담의 불확실성 등으로 자치단체 간 협력에 어려움이 이었지만, 1997년 초 과천
시, 강남구, 서초구가 자발적으로 양재천 환경행정협의회를 조직하면서 하천 살리기 사업
을 본격적으로 추진하게 된다. 협의회를 통해 양재천 사업을 성공적으로 추진하면서, 2년
이상의 자치단체 간 협의를 거친 후 양재천의 본류인 탄천을 살리기 위해 2002년 탄천과
양재천 유역 6개 기초자치단체가 참여하는 탄천· 양재천 환경행정협의회를 결성했다. 협의
회에 참여한 자치단체는 강남구, 서초구, 송파구, 성남시, 과천시, 용인시다. 양재천의 경우,
이와 같이 자치단체 간 갈등조정기구는 있었지만 자치단체와 시민단체 간에는 그렇지 않
았다(이현정, 2012: 23-26). 탄천·양재천 환경행정협의회는 지역 수준에서 우리나라 최초의
공식적인 유역관리 기구라 할 수 있다. 탄천과 양재천 유역은 경계가 명확한 독립된 권역
을 형성하고 있어 유역관리제도를 적용하는데 이상적 조건을 갖추고 있다. 협의회는 양재
천을 관할하는 행정기관, 시민단체, 주민조직, 기업에 소속된 전문가들이 참여하여 사업계
획을 상호협의하고 조정한다. 협의회는 사업범위, 임원의 임기와 선출방식, 의사결정규칙,
경비분담 등에 관한 규약을 명문화하여 참여자 간 갈등을 줄였다. 하지만 협의회 규약을
위반했을 때 구체적인 감시와 제재장치는 없었다. 따라서 양재천 사례에서 행정기관과의
간담회, 세미나, 언론보도와 같은 비공식적인 감사와 제재장치만 일부 작동했다고 볼 수
있다. 특히 언론의 지속적인 관심으로 사업내용을 공론화하여 시민들의 관심과 참여, 서울
시의 지원, 자치구 간 상호협력을 유도해 갔다.
하천 살리기 정책의 목표와 수단은 거버넌스의 형성과 변화에 많은 영향을 미친다. 하
천 살리기 정책목표를 하천의 자연성 회복과 친수공간의 조성을 추구한다. 일반적으로 도
시하천 살리기의 정책목표는 생태성보다 친수성이 강조된다. 양재천 살리기의 정책목표에
서 친수성보다 생태성이 더 강조되었다.5)
하천 살리기 정책수단을 토지이용규제, 시설관리, 물 관리, 생태복원의 4가지로 구분할
수 있다. 시설관리 정책수단에서 일반적으로 하상의 콘크리트 구조물을 철거하였지만 예외
적으로 양재천은 하상과 호안의 콘크리트 구조물을 그대로 두고 둔치의 주차장을 철거한
것이 다른 지역과 차별적이다. 정책목표가 친수성보다 생태성이 강조되는 양재천에서 보전
이나 생태 공간을 위한 토지이용이 많고, 온천천은 그 반대라 할 수 있다. 온천천과 양재
5) 양재천 살리기 정책방향에 대한 설문조사(송병화․양병이, 2006: 39)에서, 응답자 285명 중 71.3%
가 자연형 하천을, 21%가 공원하천을 선호하였다.
160 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
천은 수변에 생태학습 시설을 확충하였다. 온천천과 양재천의 둔치나 수변에 조성된 생태
학습 시설은 하천의 생태성과 친수성을 동시에 높이기 위한 것으로, 일반적으로 지나치게
친수성을 추구하는 대도시의 다른 하천과는 차별적이다. 특히 양재천에서 하천 내 인공구
조물 설치를 최대한 억제하고, 둔치나 하천 변에 생태학습 시설을 확충하였다.
물 관리 정책수단은 수질과 수량 측면으로 구분할 수 있고, 수질 측면에서는 수질정화,
수량측면에서는 유지용수 확보가 핵심적인 정책수단이다. 온천천은 수질정화를 위해 하수
관거, 차집 관거를 정비하기 위해 많은 비용을 투자했으나, 양재천은 그렇지 않다. 왜냐하
면 양재천은 기존의 환경기초시설을 통해 오염원을 규제하면서 자갈, 침전지, 낙차보 등을
활용해서 수질을 정화했기 때문이다. 양재천은 중상류에 하수처리장이 위치하여 유지유량
의 확보가 상대적으로 용이했지만, 온천천은 그렇지 않았다. 온천천 살리기에서 유지유량
확보를 위한 정책수단 선택을 둘러싸고 집단 간 갈등이 있었지만, 현재는 낙동강 물을 끌
어들이고 하수를 활용하여 유량 확보가 어느 정도 해결된 상태이다.
생태복원의 구체적인 정책수단은 자연형 시설복원, 수변공원 조성, 친 환경 식재 등으로
분류할 수 있다. 자연형 시설복원을 위해 양 하천 모두가 여울과 소, 하중도, 저류지, 낙
차공 등을 설치하였다. 양재천은 하천 내에 자연 친화적 시설 설치에 대한 정책적 관심이
높았지만, 온천천은 그렇지 않았다. 두 사례 모두 도시하천으로서의 친수성을 높이기 위해
수변공원 조성과 하천환경의 생태성을 회복하기 위해 친 환경 식재에 대한 정책적 관심이
높았다(이시경, 2012).
3) 구조적 특성
하천 살리기 거버넌스의 구조적 특성의 주요 분석내용은 네트워크의 형태와 관리자 및
지속성을 들 수 있다.
김창수(2007: 323-327)는 관료제 내부, 시민사회 내부, 관료제와 시민사회 간으로 구분해서
온천천 살리기 네트워크의 형태를 분석하였다. 2001년 6월 부산광역시는 금정구, 동래구,
연제구와 공동으로 온천천 살리기 행정협의회를 구성하여 온천천 개발과 오염 감시망을
구축하였다. 이때 일선 구청 사이의 정책혼선을 없애기 위해 부산광역시의 환경국, 주택건
설국, 녹색도시 21 등 관련 부서들이 참여했다. 2003년 이후 행정부시장을 단장으로 하는
하천 살리기 추진기획단을 구성하여, 각 부서별 다양한 입장 차이를 조정하고 있다. 또한
온천천 살리기 성공에는 시민사회단체들의 협력이 중요한 밑거름이 되었다. 보다 적극적이
고 체계적인 하천 살리기를 위해 2000년 8월 8개 사회단체가 연합해 온천천 살리기 네트
워크를 결성했고, 2002년 2월에는 17개 환경단체들이 모여 하천 살리기 시민연대를 발족하
였다. 그 후 이러한 조직에 하천 관련 다양한 주민조직들이 참여했다. 2001년 6월 온천천
살리기 행정협의회와 온천천 살리기 네트워크가 연합하여 온천천 살리기 민관협의회를 구
성했으며, 2003년 5월에 민과 관의 협력체제인 부산하천 살리기 시민운동본부를 발족했다.
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 161
온천천 사례를 살펴보면, 부산하천본부의 구성(2003. 5)을 기점으로 민관의 관계가 수평
적일 때와 수직적일 때로 구분된다. 부산하천운동본부 이전에는 민의 주도로 온천천 살리
기 운동이 시작되어 민관이 수평적인 관계를 유지했지만, 부산하천운동본부가 만들어지면
서 관이 주도하는 수직적인 관계가 형성되었다. 그리고 네트워크가 수평적일 때와 수직적
일 때에 그 성과도 달랐다. 온천천의 비공식적 네트워크기(1995∼2003. 4)는 다양한 참여자
들의 협력을 통하여 하천의 수질과 환경이 개선되었으나, 부산하천운동본부기(2003. 5∼)에
는 민관이 협의한 하천의 통합관리, 생태교육관 건립 등 수질개선 이후 요구되는 마스터플
랜에 의한 하천 살리기 사업이 이루어지지 않았고 운동본부의 실질적인 참여도 후퇴하였
다. 이런 결과를 통해 하천 살리기 네트워크가 수직적일 때보다는 수평적일 때 사업의 성
공가능성이 높아짐을 알 수 있다(배재현, 2010: 198-199).
온천천 살리기 사업 초기에 하천의 수량 확보를 위해 바닷물 펌핑, 금정산 계곡수 활용,
하수관 설치의 정책대안 선택을 둘러싸고 부산시와 시민단체 간 갈등이 있었다. 부산시는
한 때 바닷물을 끌어 올 계획도 했지만 결정을 하지 못하고 하천의 수량 확보 방안을 포
함한 온천천 살리기 마스터플랜을 온천천 살리기 네트워크에 의뢰한다. 이 때 부산시와 시
민단체 간 공식적인 하천 살리기 네트워크가 형성된다. 온천천 살리기 네트워크는 현장조
사와 전문가 협의를 통해 온천천의 수질 개선을 위해 금정산 계곡 14곳 중 1천t 이상의
수량을 지닌 계곡의 물을 온천천으로 끌어오는 방안을 확정한다. 온천천 살리기 네트워크
는 하천구역을 생태보전지구와 이용우선지구로 구분하고 하천 구역의 60% 이상을 생태보
전지구로 지정할 것을 제안했다. 하지만 선거에서 표를 의식한 자치단체 장과 주민들의 생
활 편의 위주의 하천 공간 개발에 대한 요구로 인해 현재 생태보전지구가 10%에 그친다.
각 지자체마다 따로 국밥식의 사업이 진행되었다. 이전에 비해 2007년부터 부산시와 시민
단체 간 네트워크의 강도는 약해지고 있다. 하지만 자연생태 해설사를 포함해 150명 정도
의 온천천 네트워크의 회원은 부산시의 하천 살리기 정책을 감시하고, 자연 관찰 프로그램
개발을 통해 시민참여를 유도하고 있다. 매년 온천천 신문을 발행하고 체험교육 자료집,
생태모니터보고서, 유역 주민에 대한 여론조사집도 제작하고 있다(부산일보, 2012. 4. 6, 21면).
양재천은 초기에 지방하천의 관리 책임이 있는 서울시의 참여가 부족했고 상류지역 과
천시의 협조가 부족해서 네트워크 형성에 어려움이 있었다. 강남구와 서초구를 중심으로
언론과 시민을 대상으로 수질개선과 하천환경 개선의 필요성을 홍보하면서 하천 살리기
네트워크 형성의 기반을 마련했다. 강남구의 합리적 논거에 의한 설득으로 자연형 하천사
업에 대한 중앙정부의 기술 지원과 서울시의 재정지원을 이끌어 내 하천 살리기 네트워크
구성에 탄력을 받게 된다. 특히 강남구의 노력으로 삼성이 사업예산의 상당 부분을 지원함
으로써 실질적으로 기초자치단체가 주도하는 최초의 하천 살리기 사업이 되었다. 양재천
사업에서 정부가 네트워크 관리를 주도했으며 사업이 진행되면서 시민단체와 전문가, 언론
의 참여도는 증가했지만, 참여자 간 실질적인 수평적 네트워크의 형성은 이루어 지지 않았
다고 볼 수 있다. 현재까지도 네트워크의 주된 관리자는 강남구와 서초구라 할 수 있다.
162 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
Ⅳ. 도시하천 살리기 거버넌스의 개선과제
1. 분석결과의 요약
이상의 분석 내용을 요약하면 아래의 <표 3>과 같다.
<표 3> 도시하천 살리기 거버넌스의 특성에 대한 분석결과
구분 변 수 온천천 양재천
행위자
특성
주요
참여자
부산시, 금정구, 동래구, 연제구,
행정협의회, 하천 살리기 추진기
획단, 온천천 살리기 네트워크,
부산 하천 살리기 시민연대, 언
론, 지역주민, 전문가, 부산하천
살리기 시민운동본부
서울시, 강남구, 서초구, 과천시, 양재
천 지킴이, 강남서초환경연합, 강남주
부환경연합회, 삼성, 언론, 전문가, 탄
천·양재천 유역 환경행정협의회
참여자의
다양성
다양성이 높고 다양한 시민단체
와 주민이 참여함
다양성이 낮은 편이고 주민참여가 저
조하지만 다양한 행정기관이 참여함
참여자의
독립성
행정기관과 시민단체 모두 참여
자의 독립성이 높은 편임
행정기관은 독립성은 높지만, 시민단
체는 독립성은 낮은 편임
참여자 간
신뢰
행정기관 간, 행정기관과 시민단
체 간 신뢰는 다소 높았으나 최
근 다시 낮아지는 추세임
행정기관 간 신뢰는 높은 편이지만 행
정기관과 시민단체 간 신뢰는 낮은 편
임
제도적
특성
권한과
규칙의 제정
환경기본조례를 제정하였고 비공
식적인 규칙이 작동함
유역환경행정협의회 규정이 있고 비공
식적 규칙이 부분적으로 작동함
제재와
유인제도
공식적인 제재와 유인장치 없으며
비공식적 제재장치(언론,공청회,민
관행정협의회 등)가 작동함
공식적인 제재와 유인장치 없으며 언
론 외에 비공식적 제재장치가 작동되
지 않았음
조정기구
부산하천 살리기 시민운동본부,
행정협의회
유역환경행정협의회
정책의 목표와
수단
자연형 < 친수형, 행위자 간 정책의
목표와 수단의 공유도가 낮은 편임
자연형 > 친수형, 행위자 간 정책의
목표와 수단의 공유도가 높은 편임
구조적
특성
네트워크의
형태
행위자 간 권한이 분권화되어 있
으며 수평적 네트워크를 지속적
으로 유지함
권한이 행정기관에 집중되었지만 전체
적으로는 수평적 네트워크를 유지함
네트워크의
관리자
행정기관과 시민단체가 공동 관
리함
행정기관이 주도적으로 관리함
네트워크의
지속성
참여자 간 느슨한 연계로 네트워
크의 지속성이 낮은 편임
행정기관 위주의 참여자 간 연계강도
가 높은 상태로 네트워크가 지속됨
온천천과 양재천은 1995년 전후 비슷한 시기에 하천 살리기 사업을 시작해서 현재도 진
행 중이다. <표 3>에서 보는 바와 같이, 1995년부터 현재까지의 양자 간 거버넌스의 특성
에 다소 많은 차이가 있다.
기본적으로 정부주도로 진행된 양재천 살리기 사업은 시장실패에 대한 정부의 직접적인
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 163
개입으로 볼 수 있는 반면(황덕연 외, 2007: 255), 온천천은 자율환경관리에 기반을 두고
정부가 간접적으로 관여하는 방식이다. 그러나 사업 초기 수질오염이 심각하였고 하천유역
에 여러 자치단체가 인접하였고 시민을 위한 친수 공간 조성의 필요성 등의 하천을 둘러
싼 환경적 여건은 유사했다고 볼 수 있다.
먼저 양자의 행위자 특성을 분석해 보면 다음과 같다. 양재천에 비해 온천천 사업에는
다양한 시민단체와 주민이 참여했다. 시민주도형 거버넌스의 성격이 강한 온천천 사업에서
다양한 시민단체가 연합체를 구성해서 의사결정에 실질적인 영향력을 행사한다. 양재천 사
업에 대한 시민단체의 참여는 행정기관의 공모에 의해 이루어졌기 때문에 참여의 독립성
이 낮았지만, 사업내용의 결정과정에서 행정기관 간 상호 협의가 이루어지고 참여의 독립
성도 높은 편이다. 특히 강남구, 서초구, 과천시와 서울시, 환경부 간 정책조정이 비교적
활발하게 이루어졌기 때문에 사업성과가 높았다고 볼 수 있다. 온천천과 달리 양재천 사업
에서 기업부문, 특히 삼성의 재정지원이 사업성공에 크게 기여하였다. 하천오염의 기여도
가 높은 지역 기업의 사회적 책임을 인정한다면, 신기술 개발과 재정확충을 위해 기업의
사업 참여를 적극 유도해야 한다. 온천천 사업에서 행정기관 간, 행정기관과 시민사회 간
신뢰도가 비교적 높은 편이어서 상호적응적인 네트워크 형성을 유지하고 있지만(김창수,
2007), 양재천의 경우는 행정기관과 시민단체 간 상호 신뢰관계가 형성되지는 못했지만 갈
등관계에 처한 것은 아니다. 그렇지만 강남구와 서초구의 서울시에 대한 설득과 협상, 환
경부 G7 자연형 하천공법의 적용과정, 양재천의 본류인 탄천 유역의 자치단체와 협력을
통해 행정기관 내부적으로는 협력관계를 형성했다. 양자 모두 참여자 간 호혜적 이익의 충
족이 행위자 간 신뢰형성의 기반이 되었다. 하천 살리기 사업에서 행정기관은 단체장의 재
선, 시민단체는 조직의 영향력 확대, 주민조직은 집값상승6)과 환경개선, 기업은 자사의 홍
보와 이미지 개선, 언론은 기사 확보와 시청율 제고에 관심을 가진다(배재현, 2010: 213).
이들 중 자치단체 장의 정책이념과 하천 유역 주민들의 주장은 사업 내용의 결정과 변화
에 많은 영향을 미친다.
제도적 특성에서 양자 모두 법적 구속력 있는 공식적인 권한과 규칙은 존재하지 않았다.
양자 모두 네트워크, 운동본부, 협의회의 운영규약에서 행위자의 권한과 문제해결을 위한
규칙을 제정하였다. 양재천과 비교해 온천천에서는 다양한 참여자의 참여 보장, 공동대표
체제, 민간 간사 채용, 유역관리를 위한 통합관리협의회의 구성(배재현, 2010: 209)에 관한
비공식적 규칙을 제정하고 사업과정에 적용하여 행위자 간 네트워크 형성을 촉진했다. 양
6) 국토연구원 추산 결과, 2007년 기준으로 양재천의 조망권을 비용으로 환산하면 3.3㎡(1평)당 300
만∼450만 원인 것으로 나타났다. 따라서 110㎡(33평형)아파트의 조망권 가격은 9900만∼1억4850
만 원 정도다. 아파트 가격에서 하천 조망권이 차지하는 비중이 8∼10%로 추정되고, 하천 살리기
로 인한 조망권 개선을 통해 아파트 가격이 대폭 상승하게 된다(문화일보, 2007. 8. 6, 12 면). 대
도시의 경우, 조망권 외에 대기, 수질, 공원 등 주택가 생활환경의 개선으로 인한 집값 상승효과
도 크게 나타날 수 있다.
164 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
자 모두 공식적인 제재나 유인장치가 없었다. 온천천은 민관환경행정협의회, 간담회, 언론
의 감시에 의한 자율적인 제재 장치가 활발하게 작동한 편이지만, 양재천은 언론을 제외하
고 이렇다 할 자율적인 제재장치는 없었다. 온천천은 공공근로사업, 현장사무소의 설치를
통한 민원해결 등이 시민 참여를 유도했지만(김창수, 2007), 양재천은 그렇지 못했다. 양자
의 갈등조정기구의 성격은 상이하다. 온천천 살리기 시민운동본부는 관료제 밖에 존재하며
시민단체가 행위자 간 갈등조정에 적극 참여하며, 양재천의 유역환경행정협의회는 관료제
내에 존재하고 시민단체의 조정활동에의 참여는 제한적이다. 2003년 이후 온천천은 민관
공동 토론회(년 1회), 운영위원회(년 3회), 정책소위원회(년 3-6회) 등의 비공식적 기구들이
참여자 간 이해관계의 조정에 기여하였고, 간담회나 간부 면담은 제 역할을 하지 못했다
(배재현, 2010: 209). 양자가 채택한 정책목표와 정책수단은 다소 많은 차이를 보인다. 양재
천의 정책목표는 생태형 하천 조성이었으며, 이러한 정책목표와 인과성이 높은 정책수단을
선택하였다. 온천천의 정책목표로 행정기관은 친수형, 시민단체는 생태형 하천조성을 주장
했지만, 현재의 온천천은 행정기관의 의도대로 친수형 하천이 되었다. 온천천은 정책목표
와 정책수단 간 불일치로 정책혼선이 많았기 때문에 행위자 간 갈등도 양재천에 비해 많
았다.
구조적 특성에서 네트워크의 실질적인 형태를 살펴보면, 온천천에서는 행정기관과 시민
사회 간 네트워크의 관리 권한이 분권화되어 있으며 수평적 네트워크를 지속적으로 유지
되어 왔다고 볼 수 있고, 양재천에서는 권한이 행정기관에 집중되었지만 전체적으로는 수
평적 네트워크를 유지하고 있다. 따라서 네트워크의 주된 관리자가 온천천은 행정기관과
시민단체가 공동 관리하는 형태이고, 양재천 사례에서는 강남구와 서초구 등 유역의 행정
기관이 네트워크를 지속적으로 관리했다. 또한 온천천은 참여자 간 느슨한 연계로 네트워
크의 지속성이 낮은 편이지만, 양재천은 행정기관 위주의 참여자 간 연계강도가 높은 상태
로 네트워크가 지속되어 왔다.
2. 도시하천 살리기 거버넌스의 개선 과제
분석한 내용의 범위 내에서 도시하천 살리기 거버넌스의 활성화를 위한 개선과제는 다
음과 같다.
첫째, 정부와 시민사회에 걸쳐서 하천 살리기 거버넌스의 참여자 범위를 확대하고 자발
적 참여를 유도해야 한다. 정부 내부 참여자를 하천유역에 인접한 행정기관에 국한할 것이
아니라 중앙정부와 관련 공기업도 포함해야 한다. 지방국토관리청과 수자원 공사 등은 하
천관리의 핵심적인 기관임에도 불구하고 지역 하천 살리기 거버넌스에의 참여도가 낮은
편이다. 온천천과 같이 관련 시민단체의 연합체가 거버넌스에 참여하는 것도 바람직하지
만, 동네와 골목 단위로 형성된 풀뿌리 주민조직들이 활발하게 참여할 수 있는 여건을 조
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 165
성해야 한다. 또한 기업과 전문가 그룹의 지속적인 참여가 필요하며, 기업은 재정지원, 전
문가 그룹은 정책자문과 기술개발의 역할을 수행해야 한다. 다양한 집단의 참여를 유도하
기 위해 1차적으로 공모를 통해 참여자를 선발하고, 불충분할 경우 관련 기관이나 단체에
추천을 의뢰한다. 전문가는 해당 분야에서 지명도가 높은 학술단체로부터, 기업 관련 단체
로부터 추천을 받을 수 있다. 하천은 도시의 사회 환경에 지대한 영향을 미친다. 따라서
다양한 참여자들로 하여금 다층제적이면서 상호적응적인 거버넌스를 형성해서 하천을 둘
러싼 문제를 해결해야 한다.
둘째, 제도적 측면에서는 먼저 바람직한 조정기구와 유인장치를 구축하고, 다음으로 규
칙과 제재수단을 마련해야 한다. 선행연구에서 하천 살리기 거버넌스의 제도적 개선방안으
로 규칙과 제재수단의 공식화를 주장하지만(배재현, 2010; 이현정, 2012; Driessen 외,
2012), 하천 환경은 불확실성이 높기 때문에 자율적인 것이 더 바람직할 수 있다. 이런 현
상은 온천천 사례에서 부분적으로 입증되었다(김창수, 2007). 규칙에 근거한 감시와 제재수
단의 강화는 단기적으로 사회적 신뢰형성을 저해하고 정책불신을 초래할 수 있다. 반면 사
업 초기 단계에서 적절한 유인책을 마련하고 조정기구를 작동시키면 참여자 간 상호 신뢰
관계가 형성되어, 사업 진행과정에서 발생할 수 있는 갈등을 해결할 수 있다.
셋째, 수평적 네트워크 형성을 지향하면서 민관 공동관리 체제를 구축해야 한다. 본래
네트워크 개념은 수평적 연계의 의미를 내포하고 있다. 하천 살기기의 성공을 위해서는 정
부의 정책지원보다 시민사회의 협력이 더 중요하다. 하천 주변에 기존의 시민단체가 다수
존재하고, 주민들도 하천환경의 개선을 원하기 때문에 하천 살리기를 위한 상호적응적 거
버넌스 형성의 토대는 이미 마련되었다고 볼 수 있다. 따라서 하천 사업에서 정부주도의
수직적 네트워크보다 민간 주도의 수평적 네트워크를 형성하는 것이 더 바람직하다. 하천
의 정부주도 관리보다 시민사회가 자율관리를 한 경우에 비용효과 측면의 사업성과가 더
높게 나타났다(황덕연 외, 2007). 환경적 가치는 부단한 사회적 학습을 통해 발현되고 사회
적 의미를 획득한다. 정부주도의 하천 살리기 사업은 지역적 특성과 주민의 이해관계가 반
영되지 않아 정책실패를 초래할 가능성이 높다. 따라서 하천 살리기 사업이 성공하기 위해
서는 민간단체가 주도하는 수평적 네트워크를 형성하는 것이 바람직하다. 수평적 네트워크
가 효율적으로 작동하기 위해서는 정부는 다양한 민간사회단체가 대등한 조건으로 사업에
참여할 수 있는 제도적 기반을 구축해야 한다.
V. 결 론
앞에서는 온천천과 양재천 사례를 중심으로 하천 살리기 거버넌스의 특성을 행위자, 제
도, 구조의 세 가지 측면을 분석하였다. 양자는 우리나라 하천 살리기의 성공적인 사례로
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평가되지만, 상호 간 거버넌스의 기본적 특성에는 다소 큰 차이가 보였다. 연구결과를 토
대로 하천 살리기 거버넌스 연구를 위한 몇 가지 정책적 시사점을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 하천 거버넌스 이론의 적실성 문제를 신중히 검토해야 한다. 하천 거버넌스 이론
은 초보적인 단계에 있다. 거버넌스에 관한 연구 문제의 특성에 많은 차이가 있지만 근거
이론은 유사하다. 거버넌스의 수준(level)과 범위(scale)에 따라 이론 구성이 달라져야 한다.
본 연구에서 거버넌스의 범위는 지역의 행정기관, 시민단체, 기업, 언론, 전문가 등이다. 특
정 사회문제에 대한 거버넌스 이론 구성에서 문제의 특성과 사회환경적 맥락을 반영해야
한다. 본 연구에서 제시한 하천 거버넌스 이론도 일반적인 거버넌스 이론과 큰 차이가 없
었다. 연역적 논리에 의한 거버넌스의 이론 구성은 복잡하고 다양한 사회문제를 해결하는
데 설명력이 낮아질 수 있다. 귀납적 방법 즉 개별 사례분석을 통해 네트워크와 신뢰관계
의 형성과정에 대한 연구의 축적을 통해 해당 분야의 문제해결을 위한 거버넌스 이론을
구성해야 한다. 또한 기존 하천 살리기 거버넌스 연구에서 측정 변수의 타당성을 평가하여
이론의 적실성을 높여야 한다.
둘째, 누가 거버넌스를 主唱(initiating)했고 관리자가 누구인가? 는 거버넌스의 특성을
결정하는 중요한 요인이 된다. 아직 우리나라는 조직 내에 권위주의적 조직문화가 상존하
고 있어 리더나 관리자의 인적 특성이 정책성과에 많은 영향을 미친다. 하천 살리기 거버
넌스도 예외일 수는 없다. 온천천 거버넌스는 연제구 구청장과 녹색도시 부산 21 추진협의
가, 양재천 거버넌스는 강남 구청장의 의지에서 출발했다고 볼 수 있다. 우리나라에서 일
반적으로 거버넌스의 주창자가 거버넌스 형성 이후 진행되는 사업을 주도적으로 관리하기
때문에, 누가 처음 주도권을 가지고 거버넌스를 제안했는가? 가 거버넌스의 기본적 특성을
결정하는 중요한 요소가 된다. 따라서 거버넌스의 주창자가 거버넌스의 형태변화에 어떤
영향을 미치는지? 도 앞으로의 연구과제라 할 수 있다.
셋째, 하천 살리기 거버넌스에서 민간사회부문의 역량을 강화할 수 있도록 관련 제도를
개선해야 한다. 거버넌스에 관한 선행연구에서 다양한 시민사회의 활동이 분석되었지만,
실제 정부의 정책내용과 담당자의 의지가 거버넌스의 특성을 결정하게 된다. 때로는 전문
가와 기업이 배제된 채 소수 시민단체가 주도적으로 참여하는 것 보다, 양재천과 같이 정
부가 주도하는 거버넌스가 더 효율적면서 바람직할 수 있다. 하지만 하천에서 바람직한 거
버넌스가 형성되기 위해서는 다양한 시민사회단체의 참여 역량이 스스로 발현될 수 있도
록 정부가 규칙을 제정하고 감시와 유인장치를 구체적으로 규정해야 한다. 유역의 구간별
로 하천 살리기를 위한 선의의 경쟁을 유도하고, 성과에 따라 정부지원을 차등화 한다. 중
앙정부는 도시 하천 살리기 협의체 구성을 위한 규정을 만들고, 이를 지역 하천 살리기 거
버넌스 관리의 지침으로 사용하도록 유도해야 한다. 현재 하천 유역별로 구성된 네트워크
나 협의체 조직의 운영규정에 하천 살리기를 위해 필요한 규칙을 제정하고 감시나 제재방
안을 구체화해야 한다.
본 연구의 사례분석에 활용된 자료는 선행연구와 신문 기사 등이다. 추후 전문가 면접
한국지방자치학회보, 제25권 제1호(통권81호), 2013. 3 167
과 현장 답사 등을 통해 분석 내용을 보완해야 한다. 하천 살리기 연구에서 이론적 연구보
다 사례의 경험적 분석이 더 필요한 시점이다. 다양한 수준과 범위에 걸쳐있는 하천 살리
기 사례를 분석하는 것이 실제 문제를 해결하는데 도움이 됨은 물론 이론 구축에도 기여
할 수 있다.
168 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
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170 도시하천 살리기 거버넌스의 특성비교
[저자소개]
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李 時 慶 서울대학교에서 1989년 박사학위를 취득했고, 현재 계명대학교 행정학과 교수로 재직하고
있다. 관심분야는 도시행정과 환경정책, 물 정책 등이다. 최근 논문은 ‘광역수계 유역관리제
도의 개선과제’(2011), ‘도시하천 살리기 정책의 목표와 수단에 관한 탐색적 연구’(2012)가
있고, 저서는 「현대도시와 행정」(2009, 공저)이 있다.
논문투고일자: 2013. 1. 18/ 심사의뢰일자: 2013. 2. 7(초심)/ 게재확정일자: 2013. 2. 26.

도시하천 거버넌스 연구.pdf

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