사회 문제들을 해결하기 위해 섹터 간 거버넌스(협치)의 중요성이 어느때보다 강조되고 있다. 영국 사회혁신기관 NESTA의 CEO 제프멀건이 전하는 거버넌스의 경험과 과제를 나눠보자..
거버넌스, 어떻게 구축하고 발전시킬 것인가?
언젠가부터 ‘거버넌스(Governance)’라는 단어의 사용이 자연스럽게 되었다. 흔히‘ 협치’로 해석되는 ‘거버넌스’라는 단어는 사회혁신, 사회적경제 분야에 대한 관심과 사회적 필요가 높아짐에 따라 신문지상이나 주요 논의의 자리에 중요하게 거론되고 있다. 아마도 이 분야가 본래의 취지에 맞도록 제대로 기능하기 위해서 빼놓을 수 없는 개념이기 때문일 것이다.
영국의 환경 경제학자이자, 사회혁신가인 로빈 머레이(Robin Murray)에 따르면, 앞으로의 혁신은 상호 관계 속에서 일어날 것이며, 따라서 거버넌스가 더욱 중요해질 것이라고 한다. 사회적경제의 주요 주체중의 하나인 시민사회, 제3섹터가 다른 영역과의 관계를 어떻게 맺느냐에 따라 성공적인 혹은 실패하는 사회적경제가 만들어질 수 있다는 것이다. 따라서 각기 다른 영역의 주체들이 서로를 얼마나 잘 이해하는지, 그리고 궁극적으로 상호 목표하는 바에 도달하기 위해 어떻게 접근하고 관계 맺음할지에 대한 진지한 고민과 이에 따른 실천적 노력이 필요하다.
최근 서울시가 공동체 가치 복원을 위해 추진하고 있는 마을 공동체 5개년 계획를 비롯하여 공유도시, 공정무역, 사회투자기금 설치와 같은 포괄적인 사회적경제 정책 방향은 시민사회와 공공 간의 거버넌스에 대한 필요와 요구를 높이는 주요한 흐름을 만들어내고 있다. 이 시점에서 거버넌스란 무엇이며, 한국의 사회적·경제적·정치적 맥락을 고려한 거버넌스는 어떠해야 하는지 짚어보는 자리를 마련하였다. 사회적경제 분야에서 많은 시사점을 주고 있는 영국의 경험을 NESTA의 CEO 제프 멀건(Geoff Mulgan)과 한국 사회적금융원 문진수 원장의 인터뷰를 통해 알아보자.
＊인터뷰어: 문진수 한국 사회적금융원 원장, 전 희망제작소 사회적경제센터 센터장
＊인터뷰이: 제프멀건(Geoff Mulgan): 네스타(National Endowment for Science, Technology and the Arts)의 CEO, 영국 사회혁신 기관인 Young Foundation의 전 대표.
영국 민관 거버넌스의 현황
문진수
영국에서는 현재 영국 총리인 ‘데이비드 카메론(David Cameron)’ 정부 이후 정부와 시민사회 간의 협약(Compact)이 갱신되었다. (편집자 주 - 1998년 영국 정부와 시민사회는 상호 공조하는 파트너십 구축을 위해 사회적협약을 체결하였다. 주요 내용은 시민사회의 사회적 역할을 인식하고 이를 촉진하는 것으로 구성되어 있다.) 거버넌스 시스템으로서 이러한 협약에 대해 알아보는 것이 필요할텐데, 배경과 효과에 대해 듣고 싶다.
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제프멀건
협약을 통해 시민사회가 정부 비판의 역할을 위임받는 것이다. 중앙정부 단위에서 이뤄지며, 지방정부 단위에서는 성립되지 않는다는 특징이 있다. 협약이 처음에 소개되었을 때, 개인적으로 어떠한 효과를 가지리라는 점에 대해 회의적이었다. 정부와 시민사회의 관계를 나타내는 일종의 상징이라는 측면에서는 유용하다고 본다. 협약이 있음으로써, 정부 기관들이 시민사회의 여러 자선단체들에 대해 갖고 있는 잘못된 정보나 기준을 바로 잡는 기회가 되었기 때문이다. 정치적인 맥락에서 살펴보자면, 협약의 존재 자체만으로도 정부가 시민사회 지원에 대한 책임이 있다는 것으로 해석된다는 점에서 단순 ‘협약’ 이상의 의미를 가진다고 할 수 있다. 일반적인 합의(Accord)보다 더 큰 효과를 갖는다.
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문진수
우리나라의 경우, 아직 거버넌스에 있어 준비해야 할 부분이 많다. 정부와 시민사회 간의 거버넌스에서 정부의 경우를 살펴보면, 공공 영역은 오랜 시간동안 일을 수행해 온 일정한 프레임이 있기 때문에 새로운 시도나, 협력에 대한 시도가 원활히 진행되기 어려운 여건이다. 이 때문에 설사 리더의 의지와 뜻이 있다 하더라도 실제 실무 단위까지 전달되지 않는 경우가 발생한다.
정부와 시민사회가 함께 일할 때 서로 신뢰가 무너지는 일이 없도록 확인하고, 약속을 정확히 이행하는 것이 중요할 것 같다. 영국의 정부-시민사회간 협약처럼, 상징적인 ‘무엇’을 만들어냄으로서 새로운 시도를 할 필요가 있다고 생각한다.
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제프멀건
중국, 일본, 호주에서도 이러한 협약에 대한 논의가 진행되고 있다. 정부와 시민사회 간의 다양한 대화, 논의에 초점이 맞춰진다는 점에서 유용하다고 생각한다. 사실상 협약 그 차제로서의 중요함 보다는, 협약을 이루기까지의 과정이 더 의미 있게 마련이다.
협약은 항상 정치적인 권력에 의해 진행된다. 하지만 그것이 효과를 갖도록 하기 위해서는 다른 강제 요인들이 필요하다. 예를 들어, 의사 결정에서의 투명성을 보장하기 위한 원칙(Principle)을 정하거나, 또는 협약 위반이 발생했을 때 이에 대한 판단이나 판결을 내릴 수 있는 옴부즈만(Ombudsman)을 운영하는 것, 혹은 상호협의 의무를 두는 것이다. 협약과 관련하여 이러한 것들은 다소 관료주의적인 메커니즘이 될 수 있으나, 서로의 행동 양식을 바꾸기 위한 중요한 요소로 작용한다.
이에 더해 말하고 싶은 것은, 비단 정부뿐만 아니라 다른 기관, 단체들과의 거버넌스를 위한 협약도 필요하다는 것이다. 예를 들어 큰 대학들이나 금융기관, 미디어, 사회의 주요 기관들과 협약을 맺는 것이다. 관계 맺음의 관점에서 다양한 기관 및 조직들이 시민사회와 대화할 수 있는 창구를 갖도록 만드는 것이다.
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문진수
민관 거버넌스도 중요하지만, 이에 앞서 시민사회 내부의 민-민 거버넌스가 성립되어야 할 필요성을 느낀다. 역시 쉽지 않다고 생각한다. 영국은 ‘Social Enterprise'라는 영역 안에 다양한 조직들이 포괄되어 포함되어 있지만, 우리나라의 경우는 다르다. 사회적기업, 마을기업, 자활 등 영역이 구분되어 있어, 각각이 가지는 입장과 이해가 있다. 영국에서도 거버넌스 안에서 이러한 민간의 협의구조를 만들어내는 과정에서의 어려움이 있을 것 같은데, 어떻게 극복할 수 있는지.
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제프멀건
영국에서도 20년 정도 사회적기업, 사회적기업가 정신에 대한 논의가 지속적으로 진행되었다. 중간지원조직도 1990년대 중반에 설립되었고, 사회적기업을 위한 첫 번째 전략 수립도 1997년에 이뤄졌다. 느린 편이지만, 그 과정에서의 축적성을 갖고 있다. 현재 영국 내 8,000여 개의 사회적기업이 있다고 하는데, 이들이 성장하기 위해서는 더 많은 시간이 필요하다.
시민사회 영역 내에서도, 협동조합, 뮤추얼(Mutual), 사회적기업, 자선단체 등 여러 다양한 주체들이 있다. 각기 다른 관점을 갖고 있으며, 그렇기 때문에 동일한 하나의 목소리를 내는 것이 불가능하다. 설령 전체를 포괄하는 하나의 조직이 만들어질 수는 있겠으나, 서로 다른 이해관계를 갖고 있기 때문에, 정말 그럴 수 있을지는 의문이다. 하지만 한편으로 모든 주체들은 정부나 정책 입안에 대해 공통의 이해도 갖고 있는 등 연관성도 가진다.
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출처: NESTA
거버넌스 구조화의 가능성
문진수
‘거버넌스’에 대해 기존에 하신 말씀을 보면, 상대방의 입장을 잘 이해해야 한다고 하셨다. 정확한 진단이라고 생각한다. 각 섹터의 입장 차이로 서로 ‘안 된다’라고 하는 경우가 다반사다. 그리고 법이나 제도들로 이야기되기 시작하면 논의의 진전이 어려워진다. 서로 양보시키고 이해할 수 있도록, 제3지대에서 논의하고, 공통의 목적들을 공론화할 수 있는 기회를 만드는 것이 중요하다. 어떻게 구조화가 가능할까?
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제프멀건
갖고 있는 생각을 이야기할 때마다, 공공에서는 ‘안 된다’라고 할 것이다. 당신의 생각과 의견을 증명할 수 있는 명확한 증거가 있지 않으면 받아들여지기 어렵다.
제3의 지대가 필요하다는 말에는 동의한다. 정책과 실행 방안에 대한 논의를 진전시키기 위해서는 다른 종류의 구조적 차원에서의 ‘공간’들이 필요하다. 개인적으로 ‘위원회’(Committees) 형태는 아니라고 생각하는데, 그건 한국에서도 마찬가지일 것이다.
어떠한 구조도 영속화되면 결국에는 문제의 일부분이 되어 버린다. 따라서 궁극적으로 우리에게 필요한 것은 특정한 이슈, 주제, 혹은 과제에 대해서 이야기할 수 있는 ‘유동적인 공간(Fluid Space)’이다. 이것이 도시의 복지 시스템을 개선하고, 궁극적으로 도시의 새로운 부분들을 바꿔내는 물리적 계획으로까지 이어질 수 있다. 오픈 행사들, 웹 이용, 크라우드 소싱 아이디어, 실황 방송 등 다양한 방법들이 복합적으로 사용되어 ‘유동적인 공간’을 만들어낼 수 있다. 하지만 이 모든 것에도 불구하고 가장 핵심적인 것은 누가 결정을 내릴 것이며, 그것이 언제인가 하는 것이다.
선출된 행정 공무원, 공공의 장(長)이 최종 의사결정을 내리는 것이 보통이지만, 결정 전후의 과정들은 훨씬 더 열린 방식으로 진행될 수 있다. 과정 속에서 무엇이 일어나고 있는지, 어떤 것이 진행 중인지 훨씬 투명하게 공개되고 보여질 수 있다.
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문진수
과정이 어려운 이유를 이야기하자면, 시민사회 영역에서 바라보는 공공은 복잡한 행정 체계로 돌아가고 있기 때문에, 이에 대해서 잘 알지 못하면 이끌려 갈수 있고, 피로도가 쌓이게 된다. 특히 결정권을 비롯한 대다수의 자원을 공공이 갖고 있기 때문에 시민사회 입장에서는 더욱 어려운 것이 사실이다. 따라서 정형화된 구조나 방식으로 체계가 반드시 필요하다는 생각이다.
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제프멀건
거버넌스를 튼튼하게 하기 위한 공식적인 규칙(Formal rigid rule) 있다. 영국 시민사회의 경우, 영국 정부에게 모든 정책이 3개월 동안 ‘열린 협의(Open consultation)'의 기간을 갖도록 한다는 원칙을 제안했다. 아주 기계적인 해법이었기 때문에, 때로는 협의가 실제 이뤄지기도 했으나, 보통은 잘 이뤄지지 않았다. 하지만 이러한 규칙은 서로의 균형을 만들어내는 ’열린 공간‘을 만들어냈다.
보통은 비공식적인 과정들이 공식적인 것보다 훨씬 더 힘을 가지고 있고, 비공식적인 과정에 있어 시민사회가 유리한 점을 갖고 있다. 이러한 점을 살려, 특정한 이슈들을 중심으로 연합을 만들어내는 방식이 시민사회 영역에서 증가하고 있다. 최근 인터넷의 발달로 이러한 연합의 움직임이 새롭게 일어나고 있는데, 꽤 적은 비용으로 연합체의 역할을 하는 대표 기구들을 만들 수 있다. 이러한 기구들은 가시적이며, 공공 영역과의 협상력을 높이는 역할을 할 뿐만 아니라, 서로가 정한 규칙이 깨지거나 효력을 잃지 않도록 하는 효과가 있다. 시민사회가 연합해야 하는 이유이다.
'사회적경제' 민관 거버넌스의 사례: 사회적투자기금
문진수
거버넌스의 한 사례로 최근 서울시의 경우, 영국의 사회투자기금인 ‘Big Society Capital(BSC)’을 벤치마킹해서, 2013년 1,000억원 규모의 사회투자기금이 만들어진다. BSC처럼 기금의 독립성을 유지할 수 있도록 준비되고 있으나, 기금의 운용과정에서 내용적으로 독립성을 유지하는 것은 이슈가 될 여지가 있다. 사회투자기금과 관련해서 영국의 경험에 비춰, 방향성에 대해 이야기 한다면.
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제프멀건
기금관리는 정부와 시민사회의 협력 관계를 도모할 수 있는 방법 중 하나이다. NESTA의 경우에도, 기금은 영국 정부로부터 왔지만 관리는 NESTA가 하고 있다.
현재 영국에서 시도되고 있는 사회적금융 시스템에 대한 전반적인 이야기를 하는 것이 좋을 것 같다. 무엇보다 기금(돈)이 어떻게 분배되는지가 중요하다. BSC의 경우, 사회적금융에서도 중심적인 위치에 있다고 할 수 있고, 현재 존재하고 있는 여러 사회적금융 기관에 재원을 공급하기 위한 목적으로 세워졌다. 여기에서 말하는 사회적 금융기관이란 재무적 성과뿐만 아니라 사회적 성과도 뚜렷한 사회적기업에 자본 조달을 해주는 금융 조직을 말한다. (‘영국 사회적금융기관 탐방기’ 참고)
사회투자기금이 잘 작동하기 위해 필요한 다른 요소들을 살펴보면, 사회적기업이 투자를 받을 만한 조건을 갖추도록 도움을 주는 별도의 ‘준비기금(Investment Readiness Fund)'이 있어야 한다. 하지만 많은 부분 그렇지 못하고 있는 실정이다. 영국에서는 올해 가을, 아주 초기 단계에 있는 소셜 벤처들의 성장을 지원하는 새로운 인큐베이터와 엑셀러레이터(Accelerator)들을 위한 정부의 투자가 있었는데, 이는 전체 투자 흐름을 생각했을 때, 추후 BSC의 투자로 이어지게 하는 일종의 연결통로를 만들기 위한 목적을 갖고 있다.
영국의 상황에서 만약 새로운 펀드가 만들어진다면, 아주 초기 단계의, 투자 위험성이 높은 사회적기업을 지원하는 인큐베이션이나, 촉진 프로그램, 준비 기금에 배분되는 상위 기금이 필요하다고 본다. 아마도 대부분은 전통적인 방식의 투자가 되겠지만, 잠재적으로 공공섹터의 시장을 열 수 있는데 기여할 것이다.
다른 한편으로는, 소셜 임팩트 본드(Social Impact Bond)가 있다. 더 좋은 교육, 낮은 범죄율 등과 같이 특정한 정책적 결과를 달성하기 위해 영국의 제3섹터 기관들의 수요와 역할을 만들어내고자 고안한 시스템이다.
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문진수
영국의 사회적금융 기관을 탐방할 기회가 있었고, 이 분야의 생태계를 선험적으로 만들고 있다는 차원에서 많은 참고를 하고 있다. (문진수 원장의 '영국 사회적금융기관 탐방기' 참고)
거버넌스를 바라볼 때 실체보다는 관계 위주로 파악하게 된다. 사용하는 언어와 구조가 다를 뿐만 아니라, 문제를 바라보고 풀어가는 방식이 다르기 때문이다. 거버넌스가 어려운 근본적인 이유이다. 관계는 기제나 시스템을 필요로 하지 않기 때문에, 거버넌스와는 다르다고 생각하는데, 그렇다면 진정한 의미의 거버넌스가 가능한 것인가.
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제프멀건
공식적인 권리, 공식적인 선거, 그리고 공식적인 사회 구조를 통해 민주주의를 실현해가는 과정에서, 때로는 국가와 시민 사이의 관계가 악화될 수도 있다. 하지만 이는 올바른 구조를 통해 교정될 수 있다. 그래서 구조가 필요한 것이지만, 구조만으로는 충분한 조건이 만들어지지 않는다. 더 나아가, 건강하고 호혜적이며, 상호적이면서도 신뢰하는 관계가 필요하다.
위에 언급한 말씀이 맞다고 생각한다. 따라서 구조 자체만을 신뢰하기 보다는, 관계가 건강하게 지속될 수 있도록 하는데 구조가 역할을 할 수 있도록 해야 한다. 다시 말해, 목소리를 내고 이야기하기 위한 공간을 마련하는 것이다. 설사 일이 잘못되어 간다 하더라도, 이를 제고할 수 있는 기회와 서로간의 적정한 권리를 제공하는 역할과 기능을 할 수 있다.
이와 함께 모든 의사결정 단계에서의 관계를 생각하는 것이 아주 중요하다. 공공 리더와의 관계부터 시작해서, 실무를 담당하고 있는 공무원과의 관계까지. 이는 모두 시민사회 영역이 보유해야 할 건설적인 관계이다. 여기에서 염두할 점은, 자치단체 장 혹은 조직 대표와의 관계만 있다면, 실질적인 영향력을 갖기 어렵다는 것이다. 서로의 문화를 공유하고 영향력을 갖기 위해서는 시민사회의 활동가들이 공무원과 함께 공부하고 노력하는 것이 매우 중요하다.
공공 영역과 시민사회가 함께 협력할 수 있는 방안에 관한 보고서 (출처: Young Foundation)
문진수
교과서적인 이야기일지도 모르나, 정확한 이야기라고 생각한다. 거버넌스를 경험하고, 차근차근 협력할 수 있는 기회를 만들고 훈련하는 것이 중요하다는 생각이 든다. 마지막으로 해주고 싶은 말이 있다면.
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제프멀건
두 가지 정도이다. 첫번째로 모든 정부는 시민들과의 ‘관계의 질(Quality of relationship)'에 대해 생각해야 한다는 것이다. 국가가 관계에 대해 진지하게 고려할 때, 단기적으로 강제적인 명령이나 금전적인 혜택을 제공하는 것이 아니라, 보다 장기적인 변화의 측면에서 바라봐야 한다. 장기적인 관점에서의 접근이 높은 가치를 갖는 관계를 쌓는데 용이할 수 있다. 하지만 어쩌면 공무원의 새로운 세대 변화가 필요할 정도로 장기간의 시간이 소요될지도 모른다. (웃음)
둘째, 여러 정부와 일해 온 경험을 돌이켜봤을 때, 위에서 언급한 국가의 관계 정립에 대한 변화의 방향성은 분명하지만, 시민사회와 정부 모두 유사한 공통적인 오해를 갖고 있다. 그것은 단기간에 우리가 이뤄낼 수 있는 것에 대해서는 과대평가하고, 장기적인 관점에서 과소평가한다는 것이다. 모두에게 인내와 끈기가 필요한 이유이다. 오늘 이야기를 나눈 거버넌스는 결코 1~2년 안에 이뤄질 수 있는 것이 아니라, 10~20년 이상을 내다봐야 가능한 엄청난 일이다. 하지만 이러한 거버넌스에 대해 진지하게 고민하고 노력하는 사람이 있어야 모든 것이 가능하다.
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“누구에게 공이 돌아갈지 상관하지 않는다면 훨씬 더 많은 것을 이뤄낼 수 있다.”
(It's amazing what you can accomplish if you don not care who gets the credit) - 해리 트루먼
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* 번역 및 정리: 박아영 희망제작소 사회적경제센터 연구원(loana@makehope.org)
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