한국지방화와 세계화전략 및 대응방안모색

한국 지방화와 세계화 전략 및 대응 방안 모색

Ⅰ.서론

중앙 정부, 특히 급격한 발전을 경험하고 있는 국가의 중앙 정부는 이제 더 이상 도시 성장이나 산업 재배치에 있어 결정적인 영향력을 행사하지 못하고 있다.

산업화가 끝난 도시의 지방 공무원들은 좀 더 신축성 있는 의사결정 도구들을 제대로 활용할 수 있어야 되는 한편, 공공부문과 민간부문 간의 파트너쉽은 여전히 중요한 요소로 남아 있다. 지역 주민들은 그들 자신의 문제를 제기하게 됨으로서 정책결정에서 중요한 역할을 담당하게 되었다. 특히 활동적인 시민들은 지방정부, 공공부문과 민간 부문들 사이에서 투입기능을 담당함으로써 정책결정에서 중요한 변수로서 등장하게 되었다.

우리나라는 지금 세계화(Globalization)와 지방화(Localization)가 동시에 진전되고 있는 이른바 「지방, 세계화(Glocalization)」시대에 놓여있다고 한다. 오랜 중앙집권 의식으로부터 벗어나 지방중시의 사고로 정치행정의 새로운 변화가 시도되고 있으며 이와 더불어 국경을 넘어선 전 지구촌으로의 교류확산과 국제경쟁력 확보 노력이 강화되고 있기 때문일 것이다. 지방행정에서의 국제화, 세계화는 이러한 흐름의 일환으로 분권화를 기초로 하면서 주민의 복리와 지역발전을 이루어 나가는 것이라 할 수 있을 것이다. 나아가 이는 지방행정에서도 국제적인 시각과 기준에 의한 평가를 요구받고 있음을 뜻한다고 하겠다. 이제 지방정부도 스스로 세계 무대에서 경쟁력을 가지기 위해 지역자원을 발굴하고 매력있는 투자유인책을 갖추어 나가면서 스스로 구조조정을 통한 효율성 있는 정부로 탈바꿈하고 있으며 또한 디지털 시대에 맞는 다양한 시스템을 갖추려 하고 있는 것이다. 이 모든 노력들은 주민을 고객으로 한 서비스의 질의 개선과 만족도의 재고에 중심이 놓여짐은 당연할 것이다.

Ⅱ. 개념 정리

1.지방자치의 개념

지방자치란 '지방의 일을 스스로 다스리는 것'이다. 여기서 '지방의 일'이란 지역의 문제, 지역의 행정, 지역의 정치를 말하는 것이며 '스스로 다스린다'는 것은 자기의 일을 남의 제약에 받지 않고 자기의 의사와 자기의 힘으로 처리한다는 의미이다. 따라서 지방자치란 지방자치단체의 정치와 행정을 그 단체의 주민 또는 주민의 대표자를 통하여 자주적으로 처리한다는 것을 뜻한다. 지방자치와 민주주의는 서로 관계가 있으며 지방자치가 민주주의를 부단히 육성하고 발전시키는 통치방식이라고 생각한다.

그러나 이것은 일반적인 개념 중의 하나이다. 지방자치에 대한 보편적인 정의를 내려보면 '일정한 지역의 주민들이 지방공공단체를 구성하여, 국가의 일정한 감독 아래, 그 지역 안의 공동 문제를 자기 부담에 의하여, 스스로 또는 그 대표자를 통하여 처리하는 것을 말한다.1) 다시 말해서 지방자치는 무엇보다도 지방정부 차원에서의 민주주의적 통치를 말한다. 지방정부를 단순히 행정의 연장으로 생각할 것이 아니라 지방정부에서도 중앙정부에 못지 않은 정치행위가 발생하게 되므로 이러한 권력의 행사를 민주주의적으로 처리하는 것이 지방자치라고 생각된다.

2.세계화의 개념

국제화(internationalization)은 그 용어의 구성에서 나타나듯 기본적으로 국가간 관계를 전제하고 있는 반면 세계화는 국가간 관계보다는 지구적(global) 맥락을 상대적으로 더 강조한다. 상대적인 중심축이 쌍무적 국가관계에 있느냐 범지구적인 데 있느냐에 차이가 있다.

세계화의 관점에서 국제정치를 설명할 경우 국가보다는 초국가기구, 국제기구, 개인 등의 역할을 강조하는 자유주의적이고 제도주의적인 세계관이 강조되게 된다(김성한, 1995 : 357)

세계화의 내용(김성한, 1995 : 361-362)

1) 개방화 : 국제사회에 대해 우리의 문을 여는 것을 뜻한다.

2) 효율화, 능률화 : 우리 경제의 효율성을 제고하고 사회 및 행정의 능률화를 위해서는 우리사회의 규칙과 관행이 국제사회 기준에 맞게 보편화, 표준화되어야 한다. 이는 곧 경쟁력 강화문제와도 직결된다. 환경, 노동, 기술의 각 측면에서 '조건과 정책의 국제적 표준화'를 뜻한다.

3) 법질서 확립 : 세계화가 혼란을 야기하지 않고 정착되기 위해서는 법에 기초한 질서의 확립이 절실히 요구된다.

4) 정의사회 건설 :사회정의의 실현만이 사회안정을 보장하고 안정된 사회의 바탕 없이는 경쟁력 강화가 불가능하다.

5) 분권화와 지방화

분권화의 3가지 형태(김성한, 1995 : 364)

(1) 행정분산 : 정책결정구조의 수평화를 기하기 위해 행정권위와 책임을 하부기관에게로 이양하는 것

(2) 자치권 이전 : 중앙정부의 하위단위를 독립적인 단위로서의 자치권을 부여함으로서 이들의 활동이 중앙정부의 직접적인 통제로부터 상당히 자유로운 상태를 의미한다.

(3) 민영화 : 정부가 맡았던 특정한 기능을 임의조직에게 이전하거나 사기업으로 하여금 운영케 하는 것

Ⅲ.지방자치의 세계화

우리 나라에서의 지방자치 현실은 주민이 직접 선출, 구성하는 단체장과 지방의회를 두 축으로 선진적인 자치제도의 운영과 더불어 서비스제공이란 경험을 쌓아가고 있으나 이러한 서비스의 수준을 높이는 경쟁보다 단체별 각종 행사나 이용시설의 건립 등 과다한 재원 소요와 비효율적인 투자 그리고 지역이기주의나 기관간 대립과 갈등이 증폭됨으로서 지방자치에의 반성을 요구하는 기류가 흐르는 듯 하다. 세계화는 외국의 좋은 제도를 우리가 익혀 나가야 하나 이것도 우리 사회에 정착될 수 있는 것이라야 한다고 볼 때에 현행 자치제도는 우리의 제도로 정착될 수 있는 조건들이 아직도 미비하며 이 점에 있어 보다 진지한 연구가 있어야 할 것이 아닌가 생각된다.

이제 지방자치분야에서도 주민의 참여와 통제를 바탕으로 한 자율적인 지방자치행정이 되어야 함은 당연하나 이와 동시에 주민에 대한 책임을 다하는 지방자치, 그리고 효율성이 있는 건실한 지방자치가 되어야 한다고 볼 때에 이러한 기준을 다같이 높일 수 있는 우리 실정에 맞는 자치제도로의 보완이 당연히 이루어져야 할 것이다. 여기에는 자치와 관련된 이해 당사자간에 이기주의가 작용할 수도 있으며 이를 배제하고 얼마나 공정하고도 합리적인 제도를 만들 수 있느냐가 관건이라 할 것이다. 오늘날 우리 나라의 지방자치가 겪는 당면한 애로를 타개함과 아울러 장기적인 지방자치 발전의 토대를 구축하기 위해서는 진정한 세계화의 기준에서 연구와 협의, 그리고 선택의 지혜가 발휘되어야 할 것으로 기대된다.

1. 21세기의 지방행정환경

오늘날의 지역행정환경은 과거 개발연대로 대변되는 60-70년대의 그것과는 비교가 될 수 없을 정도로 현격한 차이를 보이고 있다. 이러한 차이는 다양한 측면에서 인지될 수 있으나, 여기서는 그 중에서도 가장 중요하다고 여겨지는 네 가지를 중심으로 살펴보고자 한다.

1) 개방화․세계화

세계화는 개방화의 결과로써 자연히 나타날 수 있는 현상이다. 부연하면, 세계화는 세계적인 견지에서 생각하고 행동하게 되는 현상을 의미한다. 기업의 경우, 이제는 세계적 수준의 제품을 만들어 내야 한다. 세계화 시대에는 국가간의 인위적인 경제장벽이 사라지기 때문에, 국내 수준의 제품을 만들어 가지고는 경쟁에서 살아남기 어렵기 때문이다. 현재 우리나라 기업이 어려움을 겪는 가장 근본적인 이유도, 이같은 세계적인 수준의 제품을 만들어 내지 못하기 때문이다. 이와 같은 논리는 지방행정에도 예외 없이 적용된다.

2) 감량화․간소화

1980년대 초부터 선진국을 중심으로 감축관리(cutback management)란 말이 유행하기 시작했고, 정부부문의 생산성에 대한 관심이 높아졌다. 또한 이때부터, '작고 간소한 정부'가 일종의 이념처럼 신봉되어 오고 있다. 무한 경쟁체제하에서는 정부도 효율적이지 못하면 국가경쟁력 제고에 걸림돌이 된다는 논리가 작용하고 있는 것이다. 이와 더불어, 저성장 경제하에서 정부의 재원확보가 한계에 달했기 때문에, 현실적으로 어쩔 수 없는 상황이기도 하다. 특히 우리나라의 경우는 IMF사태로 인해 당분간은 초긴축재정이 계속 될 것으로 보인다. 재정자립도가 열악한 지방정부의 경우는 그 충격이 더욱 클 것으로 생각된다.

3) 정보화․지식화

Pinchot와 Pinchot는 정보화 시대에 있어서 지능화된 조직이 경쟁력을 갖는다고 주장한다. 이들이 말하는 지능화된 조직이란 지식집약적이고 정보집약적인 조직을 의미한다. 이는 과거 산업사회에서 자본집약성이 경쟁력을 갖던 것과는 대조적인 현상이다. 이러한 지능화된 조직의 구성원은 대부분 두뇌 노동자들이다. 반대로 우둔한 조직의 경우는 조직 구성원 대부분이 단순 근로자이고, 소수만이 생각하고 판단하는 기능을 담당한다. 전형적인 산업사회의 조직이 여기에 해당한다. 이런 맥락에서 미래의 조직에 적합한 인력은 전문가들이다. 즉 특정 문제해결에 전문적 지식과 경험을 갖춘 사람들이라는 얘기다.

요약하면, 정보사회 및 지식사회로 불리는 후기 산업사회는 과거 제조 중심의 산업사회와는 근본적으로 다른 패러다임을 요구한다. 이는 이와 같은 새로운 패러다임에 부응하지 못하는 기업이나 정부는 경쟁력을 상실할 수밖에 없다는 사실을 시사하는 것이다. 지방행정의 개혁에 있어서도 이러한 환경요인을 충분히 고려해야 할 것으로 생각된다.

4) 세계적인 행정개혁의 추진

강력한 책임경영체제의 도입이다. 정부부문에도 사업실적이 중시되고, 그 결과에 따라 상응하는 혜택이나 불이익이 돌아가게 된다. 주로 영국이나 뉴질랜드 등에서 두드러진 현상이다. 이들 나라의 경우, 집행기능이 강한 상수도 사업, 철도, 우편, 인쇄와 같은 분야에 대해서는 이 사업을 담당하는 책임자에게 달성해야 할 핵심지표를 주고, 그것을 달성하지 못할 경우 적게는 상여금 삭감에서부터 크게는 계약해제에 이르기까지 다양한 방식으로 책임을 묻는다.

2. 지방행정 개혁이 지향해야 할 방향

향후 지방행정의 개혁은 어떤 목표를 향해서 추진되어야 할 것인가? 여기서는 다음과 같은 세 가지 방향을 제시해 보고자 한다. 이 세 가지는 앞에서 논의된 지방행정의 환경 요인을 근거로 한 것이다.

1) 문제해결능력이 높은 행정

21세기의 지방행정이 필수적으로 갖춰야 할 요건 중의 하나는 지방행정 전반의 집합적인 문제해결능력(collective problem solving capability)이다. 집합적인 문제해결능력이란 몇몇 소수가 아닌 모든 공직자들의 문제해결능력을 의미한다. 오늘날의 지방행정에 있어 집합적인 문제해결능력이 중시되는 이유는, 첫째로, 지방행정이 해결해야 할 과제가 매우 복잡하기 때문이다. 과거 60-70년대의 경우는 국가가 당면한 제반 문제가 비교적 단순했기 때문에 소수의 세력이 생각하고 판단하는 기능을 전담할 수 있었다.

이와 같은 고도의 집권적이고 기계적인 집행체제는 오늘날 상당한 위기에 직면해 있다. 행정이 해결해야 할 과제가 단순하지 않기 때문이다. 이제는 소수만이 생각하고 판단해서 지침을 만들고, 나머지는 손․발 역할만을 하는 방식으로는 사회제반문제에 효과적으로 대응해 나갈 수 없게 되었다. 학교폭력, 청소년 문제, 환경오염, 사회복지, 지역경제 활성화 등 많은 문제들이 한 두 사람의 노력으로 해결할 수 없는 성격의 것이다. 대체로 이같은 과제적(project) 성격의 문제에 대해서는 가능한 많은 사람들의 지혜를 모아야만 최선의 답을 찾을 수 있다. 요즈음 조직관리에 있어 팀제가 널리 유행하는 핵심적인 이유 중의 하나도 이같은 집합적인 문제해결능력의 필요성 때문이다.

지방행정에 있어 문제해결능력이 중시되는 두 번째 이유는, 우리사회 자체가 정보화․지식화되고 있기 때문이다. 부연하면, 오늘날과 같은 정보사회․지식사회에 있어서 중요시되는 것은 두뇌사용능력이다. 육체적 노동을 요하는 일이나, 단순하고 정형적인 업무는 기계가 처리하는 것이 훨씬 빠르고, 정확하고, 저렴하기 때문이다. 이같은 논리는 민간부문이나 정부부문 공히 마찬가지이다. 현재 전세계적으로 경쟁력 있다고 평가되는 기업이나 정부기관은 대부분 단순 근로자의 비율이 낮다. 나머지 절대다수는 단순노동보다는 머리를 쓰는 두뇌 노동자들이다. 단순 근로자가 많은 조직은 오늘날 경쟁력을 갖기 어렵다. 가장 핵심적인 이유는 단순 근로자들이 하는 일은 대체로 부가가치가 낮은 성격의 것이어서, 기업의 경우 이윤창출 능력을 떨어뜨리기 때문이다. 또한 단순노동 지배적 조직은 오늘날 중요시되는 혁신을 창출해 내는데 매우 불리하다. 혁신능력이 뒤지면 이는 당연히 이윤창출 능력을 저하시키게 되는 것이다.

지금까지 지방행정에 있어 집합적인 문제해결능력이 중요하다는 것을 강조하였다. 현재 우리나라 지방행정 부문에서 가장 결여되어 있는 것이 이 문제해결능력이다. 우리나라가 지금 파국에 처한 가장 근본적인 이유도 정부의 전반적인 문제해결능력 결여에서 비롯된다. 정부의 무능으로 인해 야기되는 결과는 매우 심각하다. 국민에게는 엄청난 고통, 불편, 불안감을 주고, 국가적으로는 막대한 손실을 초래한다. 이런 맥락에서 향후 지방행정의 발전에 최대의 요건은 이와 같은 공직의 집합적인 문제해결능력의 신장이다.

그러면 지방정부의 문제해결능력을 제고하기 위해서는 무엇을 해야 할 것인가?

첫째, 공직내에 전문성을 갖춘 인재를 적극적으로 영입해야 한다. 자치단체에 인력수혈이 필요하다는 말이다. 기존의 인력으로는 오늘날 우리 사회가 지방정부에 부여하는 임무들을 완수해 나가기 어렵다. 교육이나 훈련을 통해서 공직자들의 능력을 개발시키는데는 한계가 있기 때문이다.

둘째는, 행정의 고도화가 필요하다. 고도화(sophistication)란 지방 공직자들이 수행하는 업무의 질적 수준을 높여야 한다는 의미이다. 현재 지방행정 기관의 업무를 분석해 보면, 절대다수가 단순사무로 구성되어 있다. 각종 증명서 발급, 대장정리, 보고업무, 단순공문처리, 산불감시, 지도․감독, 단속 등이 그것이다. 대체로 두뇌 작업을 필요로 하지 않고, 전문성이 요구되지 않는 일들이다. 이같은 상황은 정도의 차이는 있으나, 시․도 및 시․군․구 간에 별차이가 없다. 이렇게 행정업무가 단순하고 정형적이기 때문에 공직내에는 행정이란 '웬만하면 누구나 다 할 수 있다'라는 사고방식이 지배적이다.

셋째는, 권한구조의 개혁이 필요하다. 앞으로 지방행정의 전반적인 문제해결능력을 제고시키기 위해서는 대대적인 분권화 작업이 추진되어야 한다. 집권화된 구조하에서는 하부구조에 있는 사람들의 문제해결능력이 제고될 수 없다. 위에서 모든 일을 다 결정해 버리면 밑에서는 보조적인 역할 이외에 할 일이 없어지기 때문이다.

우리나라 지방자치단체의 경우를 분석해 보면, 권한이 아직도 지나치게 집중화되어 있다. 기관간의 관계에서 보면 지방보다 중앙에, 기초자치단체보다는 광역자치단체에 권한이 집중되어 있다. 그러나 이와 대조적으로 대부분의 최종 행정행위는 읍․면․동이나 시․군․구 등 기초자치단체 수준에서 이루어진다. 이는 결국 손․발 역할과 두뇌 역할을 엄격히 구별시키는 결과를 초래하고 있다. 현재 세계적인 경향은 양 기능을 일치시키는 추세에 있다. 즉 일선에서 공공서비스를 최종적으로 전달하는 기관에 많은 권한을 부여하고 있다는 말이다. 우리나라는 이러한 추세에서 너무나도 동떨어져 있다.

2) 효율성이 높은 행정

효율성이란 사회적으로 바람직하다고 생각되는 목표를 얼마나 최소의 자원으로 달성하는가 하는 정도를 의미한다고 하겠다. 정부부문의 효율은 최근에 들어와 그 어느 때보다도 강조되고 있다. 그 동안 주요 선진국에서 추진된 행정개혁의 주된 목표 중의 하나는 효율성의 제고이다. 또한 현재 전세계적으로 추진된 정부개혁에 경영관리적 접근이 지배하고 있는 이유도 효율성을 제고하기 위해서이다.

이것은 우리나라의 경우는 감축이 최우선 과제가 될 수 없다는 의미이다. 감축보다는 기존의 인력이나 기구를 어떻게 더 잘 활용하느냐가 과제이다. 즉 효율성의 분모를 구성하는 투입 쪽의 감축보다는 기존의 투입물을 보다 잘 경영해서 분자를 구성하는 산출을 늘리는 것이 바람직하다는 것이다. 좀더 구체적으로 효율화는 다음과 같은 방향에서 추진되어야 할 것으로 본다.

첫째는, 자치단체의 임무를 올바르게 설정해야 한다. 즉 자치단체가 어떤 일을 해야 할 것인가를 명확히 하는 것이다. 자치단체의 효율화를 위해 매우 핵심적인 측면이다. 그 동안 우리나라의 자치단체는 시대여건에 비추어 하지 않아도 될 일, 가치가 별로 없는 일, 정부보다는 민간부문에서 수행하면 더 효율적인 일을 너무나 많이 수행해 왔다.

둘째는, 부여된 임무를 최소의 자원으로 완수할 수 있는 방법을 찾아내야 한다. 이를 위해서 조직․인력․예산․업무처리방식․정보기술의 활용 등 관리적 측면에 대한 혁신이 있어야 한다. 현재의 지방행정 조직체계는 비현장인력, 비실무인력을 양산시키고 있다. 예를 들어 결재와 직원들의 감시․감독이 주된 임무인 관리자의 비율을 보면, 우리나라의 경우는 미국이나 일본에 비해 3-4배에 이른다. 여기에다 지방행정인력 중 하급기관에 대한 지도․감독과 상․하급기관을 단순히 중계․연결시켜 주는 기능까지 합하게 되면, 부가가치를 창출하지 못하는 인력의 규모가 엄청나게 늘어난다. 이 모든 것이 조직체계의 불합리성 때문이다.

앞으로 지방행정의 효율을 기하기 위해서는 종합적인 경영진단을 실시해, 이를 통해서 기존의 관리체계를 선진화시켜야 한다. 경영진단에서는 자치단체가 수행하는 업무를 다양한 관점에서 총점검해 보는 것이다. 즉 어떤 성격의 일을, 왜, 얼마나 많은 인력을 들여, 누가, 어떤 방법으로 수행하고 있는지 분석해 보는 것이다. 여기서 검토해야 할 내용은 우선 행정수요와 자치단체의 조직 및 인력편제가 상응하는지를 분석해 보아야 한다. 또한 자치단체가 수행하는 업무를 규제, 유지관리, 지원․조장 등의 기능으로 나누어, 그 분포가 어떻게 되는지를 분석해 볼 필요가 있다. 현재는 규제기능과 유지관리기능이 절대 비율을 점하고 있다. 앞으로는 선진국의 사례를 벤취마킹해서 그 비율을 대폭적으로 낮춰야 한다. 이외에 경영진단은 기존의 행정조직을 사람 중심에서 일 중심, 임무 중심으로 바꿔 놓아야 한다.

경영진단에서 검토되어야 할 또 다른 영역은 시․도, 시․군․구, 읍․면․동간의 역할분담이다. 앞으로 삼자간의 역할을 철저히 분석해 중복되는 사무, 부가가치를 창출하지 못하는 사무를 최소화시켜야 한다. 경영진단은 또한 자치단체의 사무처리방식을 획기적으로 효율화시켜야 한다. 효율화의 방법은 기존의 관리만능주의적 사고에 의해 초래된 비현실적인 사무처리방식을 재구조화해서 불필요한 사무를 폐지하고, 복잡한 사무처리 절차를 간소화․유연화시켜야 한다. 이로부터 창출되는 여력은 좀더 부가가치가 높은 일에 전환해야 한다.

3) 고객지향적 행정

지방행정의 개혁작업을 가이드 할 또 다른 중요한 가치는 고객지향성이다. 고객지향성이란 고객 중심적 사고를 의미한다. 이는 조직내의 제반체제나 활동이 고객위주의 관점에서 검토되고, 평가되는 것을 의미한다. 그러나 후기 산업사회에 들어오면서 전세계적으로 공급이 수요를 초과하는 상황에 이르면서 그리고 경쟁구도가 전세계적으로 확대되면서, 과거의 공급자 중심의 경제는 수요자 중심(buyer's market)의 경제구조로 바뀌게 되었다. 고객의 취향에 맞는 우수한 제품과 고객에 대한 서비스 혁신을 위한 부단히 노력해야 하는 시대가 도래하였다. 당연히 선택의 폭이 넓어진 소비자는 공급자에 비해 우위를 점하는 상황에 이르게 되었다.

요약하면, 오늘날의 경영체는 영역에 관계없이 고객위주의 관점에서 사고하고 행동해야 한다. 또한 전반적인 체제와 제도를 그에 맞게 재구조화시켜야 한다. 그렇지 못할 경우, 경쟁의 우위를 확보하기 어렵고, 궁극적으로 생존에 위협을 받게 된다. 지방행정부문의 경우도 이같은 사회 전반적인 추세에서 예외가 될 수 없다.

그러면 향후 지방행정을 고객지향적으로 재구조화시키기 위해서는 무엇을 어떻게 바꿔야 할 것인가? 가장 중요한 포인트는 고객지향적 사고가 지방행정 전반에 뿌리내리도록 시스템을 바꿔 나가는 것이다. 첫째는, 체계적이고 광범위한 주민의견 수렴이다. 이같은 노력의 근본 목적은 행정이란 결국 주민을 위해서 존재하는 것인데, 이러한 취지에 부응하기 위해서는 당연히 지역 주민들이 관할 행정기관에 무엇을 요구하고 있는지를 알아야 하기 때문이다.

둘째, 행정에 주민을 깊숙이 참여시켜야 한다. 지역주민이 행정에 참여해야 하는 핵심 논리는 주민만큼 지역의 문제에 대해 더 잘 알고 있는 사람이 없다는 점이다. 이와 더불어 지역주민은 자신들이 당면한 문제이기 때문에 누구보다도 그 문제해결에 관심이 많고 사명감이 높다. 따라서 문제해결 노력면에서 월급쟁이의 성격을 띤 공직자보다는 훨씬 더 창의적이고 열성적이다.

셋째, 행정서비스를 획기적으로 혁신하기 위해서 정부부문에도 민간부문의 경영기법이 많이 도입되어야 한다. 프로세스 리엔지리어링, 벤처마킹, 총체적인 품질경영은 그 대표적인 기법들이다. 자치단체의 업무중에는 복잡한 처리과정을 거쳐 이루어지는 것이 많다. 이 과정에서 많은 서류가 요구되고, 여러 기관 혹은 여러 부서를 거칠 것이 요구되고 있다.

3. 지방행정 개혁을 위한 실천전략

지금까지 21세기의 지방행정환경을 조명해 보고, 그에 대응하기 위한 지방행정의 개혁방향을 살펴보았다. 그러나 앞에서 제시된 개혁방향대로 현재의 지방행정을 변화시켜 나가기 위해서는 몇 가지 실천전략이 필요하다.

첫째, 행정통제 메커니즘이 강화되어야 한다. 기업이 스스로 과감한 개혁을 하는 이유는 경쟁력을 잃으면 시장경쟁에서 도태되기 때문이다. 정부부문의 경우는 이와 같은 시장기능에 의한 통제를 받지 않고 있다. 이러한 이유 때문에 정부부문에는 시장기능을 대신할 타율적인 통제메커니즘이 적용되고 있다. 특히 민주주의가 정착된 선진국의 경우는 각종 정교한 행정통제제도가 발달되어 있다. 유감스럽게도 우리나라의 경우는 그렇지가 못하다. 행정개혁을 위한 채찍과 회초리가 부재하다는 말이다. 이는 결국 공직전반의 경쟁력을 약화시키는 결과를 초래하였다.

둘째, 자치단체에 대한 실질적인 자치권을 주어야 한다. 앞으로 지방행정의 근본적인 개혁을 위한 필수적인 전제조건이다. 현재와 같은 재정자립도, 기능자립도, 권한구조로는 개혁에 필수적인 요건인 사업가 정신, 창의력, 실험정신이 배양될 수 없다. 앞에서 지방행정의 효율성을 높이기 위해서는 자치단체의 임무를 올바르게 설정하고, 그 임무를 가장 효율적으로 달성하기 위해 행정내부의 제반체제를 재구조화 시켜야 한다. 현재의 자치권하에서는 이것이 매우 어렵다. 행정개혁의 필수적인 도구인 조직이나 인력구조의 개혁도 현재와 같은 여건하에서는 매우 어렵다. 조직의 경우, 중앙정부가 제시한 표준화된 틀에서 벗어날 수 없게 되어 있다. 인력의 경우도 시대가 요구하는 경험이 풍부한 외부전문가를 공직에 영입하기가 매우 어렵다. 또한 지방공직자들의 전문성을 제고하기 위해 다양한 능력개발방식을 도입하려 해도 중앙정부의 규제로 많은 제약을 받고 있다.

실정이 이렇기 때문에 지방자치단체장이 사업가 정신을 발휘해 지방의 문제를 독자적으로 해결할 수가 없게 되어 있다. 예를 들어, 자치단체장이 자신이 관할하고 있는 도시를 살기 좋은 곳으로 만들려고 해도 자신의 의지만으로는 불가능하다. 살기 좋은 곳이란 깨끗하고, 쾌적하고, 안전하고, 편리한 도시라 할 수 있을 것이다. 이러한 도시를 만들기 위해서는 환경오염을 개선해야 하고, 범죄로부터 시민을 보호해야 하며, 교통소통이 잘되어야 하고, 지역경제가 활성화되어야 한다. 현 상황하에서는 이 중 어느 것 하나라도 자치단체장의 재량으로 할 수 있는 것이 별로 없다. 대부분 중앙의 협조나 승인을 받아야 한다.

셋째, 개혁방법이 좀더 탄력적이어야 한다. 그 동안 정부개혁 작업은 늘 획일적이고 일방적이고, 즉흥적이며, 강제적이었다. 이같은 경직된 방식은 공직자들로부터 자발과 협력을 이끌어 내지 못했고, 이는 결국 개혁결과를 부실하게 만드는 요인이 되었다. 이런 맥락에서 이제는 개혁내용이 충실해야 할뿐만 아니라 개혁을 관리하는 방법 도 선진화시켜야 한다. 그러한 방법으로 개혁작업을 지방 자율적으로 실시하도록 유도해 보는 것이다. 중앙정부가 해야할 일은 지방행정 개혁이 올바른 방향안에서 이루어지도록 개혁의 거시적 방향을 제시하는 일이다. 이와 함께 자치단체들이 이러한 방향으로 유도되도록 유인을 제공하는 역할을 해야 한다.

Ⅳ.결론

이런 맥락에서 앞으로 지방행정의 근본적인 개혁이 가능하기 위해서는 개혁을 하지 않으면 안되게 만드는 행정통제 장치가 강화되어야 한다. 그 방안의 일환으로 생각해 볼 수 있는 것이 외부감사제도이다. 외부 전문단체로 하여금 자치단체의 주요 실적과 실태를 정기적으로 종합 진단하게 하여 그 결과를 지역주민에게 보고토록 해야 한다. 현재의 내부감사는 사실상 유명무실하다고 보아야 한다. 특히 자치단체장의 부정이나 비리 그리고 무능을 드러내는 문제점은 현실적으로 내부감사의 대상이 될 수 없는 영역이다. 주요 선진국의 경우는 외부감사가 아주 일반화되어 있다. 이와 더불어 내부 감사조차도 단체장 직속보다는 의회의 통제를 받게 하거나 감사부서의 장을 선출직으로 하여 행정부를 감시토록 하고 있다. 행정통제를 강화하는 다른 방안으로는 의회기능의 강화, 주민에 의한 행정성과평가, 간부들에 대한 책임경영체제의 확립 등을 들 수 있을 것이다. 따라서 앞으로 지방의 진정한 세계화변화를 기대하려면, 이와 관련한 제도적․법적인 개혁이 뒷받침되어야 한다.

참고문헌

1. 김영종, 「지방자치론」, 수진사, 1997.

2. 정정길, "행정개혁의 평가와 앞으로의 방향" , 「한국행정학보 제5호」 , 1994.

3. 김기재, 「행정혁명의 시대」, 서울: 한국능률협회,1997.

4. 곽주원. "지방자치", http://202.30.0.11/～kimun/jrs/book ll.htm.

5. 정주용, "지방화에 따른 지방행정의 역할과 행정개혁이념과